WOODROW WlLSON, Congressional Government, p

BàtioD. Il est toujours Tua des chefs de son pafti et il agit exclusivement comme membre d'un parti, assurant par là à ses amis politiques le droit de décider de tout. Cependant, corïime la majorité peut appartenir à un autre parti dans l'autre Chambre et que le pouvoir se trouve divisé, il n'y a pas en fait une majorité gouvernante. Il peut paraître étrange que la majorité puisse être différente dans les deux « maisons >>, alors que ce sont les mêmes électeurs qui nomment des représentants, directement dans uni cas et indirectement dans l'autre. Mais cela s'explique par deux raisons : d'abord, les différents États envoient à la Chambre basse un nombre inégal de représentants', tandis qu'ils en envoient chacun deux à la Chambre haute ; il faut considérer de plus la durée inégale des périodes de législature pour chaque assemblée (respectivement deux et six ans).

En principe, il y a égalité entre les deux Chambres, bien que chacune ait ses prérogatives particulières : c'est au Sénat qu'il revient de limiter les pouvoirs du Président en matière de nominations et d'affaires étrangères, et c'est l'affaire de l'autre Chambre de poser les questions relatives aux impôts et aux crédits, ainsi que de préparer le budget. D'après nos idées euro-

péennes empruntées au parlementarisme cinglais, cette dernière prérogative devrait assurer à la seconde Chambre une influence décisive dans le Congrès. Mais il n'en a pas été ainsi. II n'existe pas de vote en commim, et par suite TeAfectif inégal des deux Chambres (Sénat : 90 membres, Ch. des représ. 357) n'a aucune importance. II n'existe pas davantage de comités communs ; mais lorsque je Sénat, — comme c'est toujours le cas, — a apporté des modifications au budget venu de la Chambre basse, et que celle-ci les rejette, — comme cela se produit également toujours^ — on institue une commission où entrent trois membres pris à chacune des deux assemblées. Cette commission élabore une convention, un compromis, qui est soumis ensuite aux deux Chambres pour être adopté ou rejeté en bloc. Est-il rejeté, suivant l'usage, on reforme unQ commission semblable ; mais alors les Chambres sont pour ainsi dire dans l'obligation de donner leur consentement, faute du temps nécessaire pour de plus longues discussions. Dans toute cette procédure c'est généralement l'avis du Sénat qui triomphe, et cela presque sans exception. Si Ton joint ce fait aux autres préro- . gatives du Sénat, on voit que le centre de gravité du pouvoir est nettement déplacé du côté de

la Chambre la moins nombreuse. De plus^ la composition très inférieure de la seconde Chambre, création directe du su£frage universel, a enlevé à celle-ci tout prestige dans Topinion des hommes éclairés.

Les États-Unis sont totalement dépourvus de ministère, au sens que Ton donne à ce mot dans les régimes de majorité. Il y a un certain nombre de ministres (8 actuellement), mais pas de Cabinet et aucun chef de Cabinet. Les ministres sont des chefs d'administration^ chacun dans son département, et ils exercent en cette qualité le pouvoir dont le président les investit ou qui leur est fixé par les règlements. Ce pouvoir est très étendu : il comprend le droit de nommer des fonctionnaires et de décider en toute initiative dans beaucoup de circonstances ; mais le tout avec Tassentiment du président et au fond sous sa responsabilité. Les ministres sont les conseillers et les serviteurs du président, il les prend ou les remercie à son gré, sans que le Sénat y intervienne comme il peut le faire pour la nomination aux autres fonctions supérieures (une seule exception à cette règle de la nonintervention du Sénat eut lieu sous la présidence si agitée de Johnson). Ainsi les ministres n'apportent aucune entrave à la Uberté d'action

228 ^ PABLEMENTARISME DUALÎSTE.

du président; ils ne le couvrent pas non plus devant le Parlement : cette dernière éventualité est d^ailleurs impossible, attendu que les ministres ne font pas partie des Chambres, qu'ils n'y pénètrent pas, et qu'ils ne s'adressent même pas à elles par écrit, sauf lorsqu'il s'agit de rendre compte de leur gestion. C'est pourquoi ils ne sont pas non plus exposés à des interpellations ni à des votes de blàrae. La seule commaniçaiiou qui ait lieu entre les ministres et le Côdgrès se produit dans les comités et pendant les conférences tenues entre les présidents des dits comités et les ministres. Mais si ces relations sont le moyen par lequel le gouvernement peut influer sur le Congrès, elles sont aussi le moyen par' lequel le Congrès, ou plutôt les deux Chanibres et les partis qui y régnent, cherchent à intervenir dans l'exercice tlu pouvoir exécutif. Les présidents de comités, «urtôut dans le Sénat, agissent souvent comme île véritables doublures des ministres, et réclament que leur avis et leurs désirs soient suivis, :sans quoi on is'exposerait par exemple à des refus de crédits. Ainsi les afiFaires étrangères, en particulier, sont traitées tout autant par le président du cotoité compétent que par le secrétaire d'État ministre de l'extérieur,

Telle est dans ses grandes lignes la constitution amérieaine. Deux grands principes soutiennent tout l'édifice et président aux rapports mutuels de ses diverses parties. Ce sont : 1® la répartition du pouvoire'ntre des mains différentes ; 2^ la limitation du pouvoir, en quelque main qu'il se trouve. Le mode de répartition correspond aux grandes fonctions de l'htat :

fonction executive et fonction législative (à laquelle il faut joindre celle de l'établissement des impôts). Le Chef de l'État et le Congrès remplissent cbacun leur fonction, sans qu'il soit possible à l'un de prendre le rôle de l'autre. Mais comme l'omnipotence pourrait amener dans chaque domaine l'oppression et la partialité, les deux puissances ont reçu le droit de veto l'une contre l'autre : le Congrès peut s'en servir contre le président là où Tautonomie de celui-ci pourrait devenir dangereuse, et inversement le président peut opposer son veto à toutes les décisions du Congrès. En même temps le pouvoir a été réparti également dans l'intérieur du (Congrès, de telle sorte que les deux Chambres exercent l'une sur Pautre un droit de limitation : et par là on empêche, sinon complètement, du moins en grande partie, que le Congrès, avec ce désir naturel à toute assemblée législative d'étendre son influence,

230 PARLIÎMENTABÏSMlfl DUALISTE.

n'usurpe les pouvoirs du président et du gouvernement. Enfin, — dernière sentinelle placée sur la frontière, — la Cour, suprême est là pour s^opposer aux empiétements, et aux illégalités communes du Président et du Congrès, au cas où par hasard ils appartiendraient à un seul et même parti et voudraient faire violence à la Constitution. Ou ne peut refuser à ce système des qualités de clarté et de logique. Mais il est en contradiction si complète avec les idées européennes sur la démocratie et le parlementarisme, que la plupart de ceux qui eu ont parlé dans ces derniers temps sont d'accord pour le déclarer mal venu. Et si le mécanisme de cette constitution était plus généralement connu, il serait sans aucun doute aussi défavorablement jugé par la grande masse des politiciens libéraux et radicaux. Remarquons en eflfet que ce parlementarisme américain ne se concilie pas avecla domination d'une majorité; bien mieux, il s'y oppose consciemment, délibérément. Le principe des majorités ne peut se faire jour que dans chacune des Chambres prise à part; et encore prend-on soin, dans les comités, de réserver au parti adverse la moitié des places moins une. Pourtant le principe des majorités domine les élections américaines. Le président lui-même est ainsi un homme de

parti, qui doit agir comme tel lorsqu'il attribue des fonctions publiques. Mais on peut dire que cet usage est plutôt contraire à Tesprit de la Constitution. En tous cas, le président est lié dans la distribution des places par le consentement du Sénat, Et du reste le gouvernement du pays n'appartient pas à une majorité : au contraire ^ on en a banni autant que possible toute tyrannie de parti. C'est là un fait qu'il est bon de méditer, surtout dans nos pays. Une démocratie peut exister sans une majorité tyrannique, sans le gouvernement du plus grand nombre. En outre, le pouvoir peut être réparti sans qu'il en résulte des conflits insolubles. Mais c'est là une chose difficile à comprendre pour des Européens hantés par Tidée de majorité. Ainsi M. Botjtmt, enthousiasmé par les « dons de prudence, de mesure, d'esprit politique » pour ainsi dire « fixés dans le sang » des Anglo- Saxons, déclare que ces qualités seules expliquent la possibilité pratique du système américaine Mais ne décernons pas aux Yankees plus déloges qu'ils n'en méritent. C'est la structure même de leur constitution qui appelle cette modération tant vantée et 'qui s'oppose aux longs conflits. Leur système invite les dififérents pouvoirs