SUÈDE : LE TRAVAIL PARLEMENTAIRE

Riksdag à deux Chambres que dans une représentation fondée sur le principe des classes. Mais cela s^explique si Ton songe que la division en quatre états avait comme conséquence Timpossibilité pour un « état » de faire prévaloir ses désirs s'ils paraissaient en conflit avec l'intérêt général du royaume ; et d'autre part trois états pouvaient, si les circonstances l'exigeaient^ faire céder le quatrième. Comme résultante de ce jeu des forces opposées, c'était presque toujours l'intérêt du royaume qui triomphait des ambitions particulières.

Dans le nouveau Hiksdag et spécialement dans la seconde Chambre, un parti de classe, le parti agrarien^ prit dès la première heure une situation prépondérante, et les ouvriers arrivent maintenant sur ses traces pour constituer un parti du même genre. Or, non seulement les intérêts de classes, mais aussi les intérêts locaux jouent maintenant un rôle plus important qu'il ne faudrait. C'est en partie une conséquence du § 19 de la loi du Riksdag, d'après lequel tout membre de la seconde Chambre doit appartenir à la circonscription électorale appelée à le nommer*. La tentation de ménager à la petite patrie électorale

i. Ajoutons que dans les deux Chambres les représentants sont rangés diaprés les provinces et non d'après les partis.

quelque avantage particulier, comme par exemple la construction d'un chemin de fer, est plus forte que la prescription de la loi organique d'après laquelle le député représente le pays entier et non une de ses parties.

Il jserait cependant injuste de prétendre que la seconde Chambre aussi bien que la première n'a pas eu devant les yeux, à côté des intérêts spéciaux, le bien général du royaume. Mais il est certain que c'est l'opposition entre ces deux mobiles qui domine toute l'histoire politique intérieure de la Suède après 1865 et qui parait encore appelée à la dominer. C*est elle aussi qui a donné naissance à ces « compromis » célèbres dans notre histoire parlementaire de ces derniers temps. Le compromis n'est pas en soi quelque chose de mauvais. Au contraire, dans le système du parlementarisme dualiste, il est souvent le dernier mot de la sagesse politique. Mais il est des compromis d'espèce différente ; il y en a qui consistent dans une réduction opérée sur des prétentions mutuelles ; il y en a qui consistent à vendre son approbation à une mesure d'intérêt général en échange d'un appui prêté à ses ambitions particuHères^ ou bien qui se font aux dépens d'un tiers. Or ces deux dernières catégories de compromis illicites n'ont pas été sans se produire

SX^È^DB : LB TRAVAIL PABLEMENTAIRB. 267

à côté d'arrangements très loyaux. Le système dualiste y prête, comm.e le démontrent abondamment les expériences faites en Amérique.

Enfin, dans cette revue des principaux traits de la physionomie politique du Riksdag, il ne faut pas négliger de dire que les deux Chambres présentent, en dehors des points signalés précédemment^ d'autres dissemblances frappantes.

Ainsi la Chambre basse s'est toujours distinguée jusqu'ici par une très grande économie dans Tennploi des ressources budgétaires, excepté, il faut le dire, en ce qui concerne la haute culture, dont des intérêts ont toujours été bien protégés même dans cette Chambre. Mais pour le reste, les demandes de nouveaux crédits présentées par le gouvernement ont été le plus souvent adoptées grâce à l'appui de la première Chambre, par le moyen du vote en commun. En revanche, dans des questions d'une autre nature, par exemple, dans celles relatives à l'Église^ à la loi civile, etc..., la Chambre basse est en majorité disposée aux réformes, tandis que la Chambre haute a une attitude plus réservée. Ainsi on peut, en employant la terminologie courante, qualifier la seconde Chambre de libérale et la première de conservatrice, bien que la différence se borne le plus souvent à un délai d'un an ou deux avant

rapprobation définitive. Il y a là une dissemblance qui doit toujours exister entre une Chambre haute et une Chambre basse, et qui contribue à assurer au progrès une marche calme et sans à-coups.

Auprès du Riksdag, le Conseil d'État occupe dans la vie politique de la Suède une place bien modeste. Cette institution, qui dans les autres États de TEurope, parlementaires ou non, est pour ainsi dire le cœur de la vie politique, Torgane qui donne Timpulsioû à tout le reste^ joue en Suède comme en Amérique un rôle assez limité. Comme on Ta vu, elle ne dirige rien dans le Parlement. Au contraire, on peut dire que le gouvernement ou plus exactement ses divers membres acceptent de plus en plus les ordres du Riksdag. Les comptes-rendus des Chambres en portent des preuves remarquables, surtout dans ces dernières années. Il ne faut pas s'étonner si dans ces conditions des propositions et des demandes du gouvernement soient souvent rejetées. Mais de leur acceptation ou de leur échec ne dépend nullement, sauf dans de rares exceptions, l'existence même du ministère. En ce cas la situation serait impossible et il ne se passerait pas de session sans une effroyable hébatombe de ministres.

SUÉDE : LE CONSEIL. 260

En Suède du resle on épargne aux membres du gouvernement les ordres du jour avec votes de confiance ou de défiance et de même ils sont presque complètement à Tabri de ces interpellations si fréquentes dans le parlementarisme de Cabinet. La première de ces deux institutions est absolument étrangère à Ja vie parlementaire suédoise et la seconde ne fonctionne que très rarement. L'interpellation n^appartient pas plus à notre type constitutionnel que l'introduction des ministres dans le Parlement. Mais dès lors que celle-ci est admise, celle-là peut naturellement avoir sa raison d'être. Elle peut être un moyen commode d'adresser une représentation au gouvernement à propos d'une question à l'ordre du jour. Si ce procédé est pourtant très peu employé et.sfi on lui préfère toujours le vieux procédé plus compliqué et plus lent de la motion, cela tient sans doute 4 ce que l'interpellation se fait dans chaque Chambre séparée et n'amène pas le Riksdag à îse prononcer.

Une circonstance spéciale qui contribue beaucoup à amoindrir la situation du gouvernement en face du Kiksdag c'est ce droit que possède chaque membre du Parlement de présenter sous forme de motion un projet de crédit pour n'importe quelle destination. Naturellement le

270 Parlementarisme dualiste.

roi peut refuser de ratifier un crédit de ce genre, s'il a été accordé ; mais un pareil refus ne se produit pour ainsi dire jamais, car il s'agit ordinairement d'une question d'intérêt général. Or la proposition a passé en dehors du gouvernement; celui-ci n'est que spectateur, et par là son prestige diminue lentement mais sûrement. Du reste nous avons expliqué comment il n'y avait pas en Suède de gouvernement^ ministériel. Nous nous bornerons à ajouter que si nos « conseillers d'État » ont pour trait caractéristique de n'exercer aucun pouvoir propre, pas même le pouvoir limité dont disposent les secrétaires d'Etat de l'Union américaine, ce fait a son origine dans l'ancienne organisation administrative de la Suède. Ici les administrations centrales sont chargées par exemple de nommer les fonctionnaires subalternes et en général de remplir des fonctions qui dans les autres pays raviennent aux ministres.

Du rôle et de la place assignés au « Conseil d'État » dans la Constitution suédoise il s'ensuit qu'il n'a pas besoin d'être homogène. Le point le plus important c'est que les membres qui le composent soient personnellement en état de collaborer au travail commun. Pour ce qui est de la composition du Conseil, remarquons du reste qu'il

SUÉDB : LE CONSEIL. 271

n'a pas dans son ensemble un caractère politique. Il suffit ordinairement que son chef soit un politicien expérimente^. D'ailleurs le choix des ministres est laissé complètement à l'appréciation du monarque. Ce choix est en Suède plus qu'ailleurs une opération délicate et difficile. Sous le régime du parlementarisme de Cabinet, le choix des ministres se fait pour ainsi dire automatiquement ; il porte sur les personnages les plus en vue de la majorité, et ceux-ci sont en général des hommes de valeur. Les mêmes garanties n'existent pas dans le régime suédois.

Comme on le voit, le Conseil d'Etat suédois, dans ses rapports avec le Riksdag et aussi vis-àvis des administrations, est une institution assez faible et mal armée. II en est de même, au point de vue légal, de ses rapports avec le monarque ; la Constitution n'a reconnu au Conseil aucune part indépendante dans la direction du royaume. Si malgré cela il peut détenir et est arrivé à détenir l'administration des aflPaires du royaume, du moins en ce qui concerne les attributions royales, cela dépend de la conception que le monarque s'est faite de sa situation et de son rôle.

La Constitution reconnaît au roi le droit exclusif d'administrer le pays et de décider dans toutes

les affaires d'État. Conformément à Tesprit aussi bien qu'à là lettre de la Constitution, il est entendu que cette attribution royale doit être exercée réelknient: Le roi est le seul pouvoir exécutif du royaume; et personne ne peut lui enlever les droits et les devoirs attachés à cette fonction. Mais siy tout en conservant formellement l'exercice du pouvoir, -^ dont rien ne saurait le dispenser, — il préfère en confier à d'autres la réalité, il est clair que c'est là une chose qui dépend de lui personnellement. Il peut par exemple sanctionner une décision qu'il laisse à un autre le soin de lui dicter. Gé pi^océdé n'est pas d'acCord avec Tesprit de la Constitution, mais elle ne peut l'empêcher- Sous l'influence des idées modernes et de la conception étrange qu'on s'est faite après coup de la Constitution suédoise, le monarque s'est peu à peu soustrait au fardeau de la direction du royaume, en l'abandonnant au Conseil d'État. Ainsi celui-ci a reçu non pas formellement mais en fait une puissance que la Constitution ne lui avait pas destinée et qui fait pourtant de lui un gouvernement au vrai sens de ce mot. Cette évolution étrangère à la Constitution a des conséquences fort étendues.

Toutefois ce transfert de la puissance réelle n'avait rien en soi qui pùtavoir une action fâcheuse

SUÈDE : ROI ET RIKSDAa. 273

sur la Constitution ni porter préjudice au pays ; au contraire, il pouvait même être un bien dans certaines circonstances. Mais le malheur est que le Conseil d'État, pour les raisons données précédemment, est devenu de plus en plus dépendant du Riksdag. Dès lors que le roi a, si j'ose ainsi parler, livré son pouvoir au Conseil derrière le dos de la Constitution, la subordination de Tun vis-à-vis du Parlement entraîne nécessairement celle de Tautre. Par là cet équilibre des deux pouvoirs, Roi et Riksdag^ qui était, suivant la Constitution de 1809 le principe fondamental du nouveau régime, se trouve fortement menacé. Tel est le changement profond qui atteint la Constir tution et dont les déplacements de pouvoirs signar lés plus haut (p. 260) n'ont été que des manifestations. Le premier pouvoir de l'Etat, c'est-à-dirç le Roi, est en train de se placer avec le Conseil sous la dépendance du Parlement. On comprendra mieux ce qu'il y a de fondé dans cette crainte si Ton compare la puissance du roi telle qu'elle est devenue en fait dans les domaines où l'influence du Riksdag peut se manifester complètement, avec la puissance qu'il continue à posséder dans les domaines où ne pénètre pas l'influence parlementaire : par exemple la politique étrangère, y compris les relations avec la Norvège. En ces

matières il n'y a guère de place pour l'initiative parlementaire ni pour les motions individuelles, et d'ailleurs les procès-verbaux des affaires étrangères sont en règle générale soustraits à Texamen du comité constitutionnel. A.ussi le roi a-t-il maintenu sur ce point Tindépendance que lui reconnaît la Constitution. Tel est également le cas pour la nomination des fonctionnaires, qui reste en dehors des atteintes du Parlement, en vertu du § 90 de la Constitution. Mais partout ailleurs le premier pouvoir du royaume est en train de se soumettre à Fautre, et cela par Tintermédiaire du Conseil des mipistres ; et ainsi se trouvent ébranlées les bases mêmes de la Constitution actuelle.

En présence de cette évolution, on se demande tout naturellement comment elle a pu se produire et quels en ont été les facteurs. Il est clair que l'admission du Conseil aux délibérations du Riksdag eut une large part dans la transformation dont il s'agit. Mais cette part est plus négative que positive. La voie se trouvait ainsi frayée pour cette transformation, qui devenait beaucoup plus facile, mais cela n'a pas suffi à la mettre en marche. D'autres influences ont été actives, et il faut citer en première ligne l'ambition naturelle à toutes les assemblées représentatives d'étendre