MODIFICATIONS RECENTES. ^S

d'obtenir une collaboration plus intime entre le législatif et l'exécutif, entre le gouvernement et rudministration. Ce résultat fut atteint, mais en même temps les liens se relâchaient entre les membres du gouvemementj dont chacun, accablé par la besogne, s'absorbait désormais dans les affaires de son propre département'. C'est ft ce ' mal qu'on voulut remédier par la réforme de 1876 qui devait donner au gouvernement à là fois une direction et une plus grande force de cohésion. Il pourrait sembler à un observateur étranger que par cette réforme le Conseil d'État suédois fut transformé en un ministère, en un cabinet au sens européen. Il est possible que même en Suède beaucoup s'y soient trompés. Mais en réalité il n'y a pas maintenant plus qu'auparavant de gouvernement ministériel sous aucune forme ni de gouvernement de parti, conditions sans lesquelles il n'est point de cabinet au sens où l'on entend ce mot en Europe. En augmentant les attributions des conseillers d'Etat et en donnant au Conseil même une organisation plus solide, on n'avait pas pour but d'en faire un organe pour le gouvernement de parti, mais, au contraire, de le ren-

1. Le Conseil d'Élat fonctionne aussi comme tribunal administratif jugeant en dernière inelance, ce qui lui impose

beaucoup de travail.

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t plus propre ft résister aux empié- .iksdag. Chacun sait qne ce but eiot. Il faut en chercher la raison t dans les Riksdags qui depuis

réunis tous les ans, mais encore tre réforme dont les conseillers

l'objet. En 1860 les membres du

furent autorisés à assister aux

u Riksdag où, sauf de rares excep-

ient pas de siège. Cette innovation

de faciliter les relations entre les

le Roi et le Itiksdag, et de peri^ernement de défendre devant les prétentions et ses projets. Cet lèrement acheté. Car l'effet immélesure est que le pouvoir exécutif ilus perd Tautonomie qui lui est evient dépendant du Riksdag. La 10 est au fond en contradiction avec lODstitution et la nature des choses, [ui ne peut diriger les travaux de >n nationale n'a rien à faire à la

rmes, quelque importantes qu'elles •,n soi, ont exercé sur la structure ioQ une influence encore moindre es précitées. Telles furent les non-

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MODIFICATIONS RÉCBNTBS. 97

velles lois municipales de 1862, par lesquelles l'ancienne autonomie paroissiale revêtit de noavelles formes, et l'organisation du synode (1863) qui donna à l'Église suédoise une représentation autonome et même, chose à noter, le droit deveto contre le roi et le Rîksdag en ce qui concerne les questions de législation ecclésiastique. C'est encore là une conséquence naturelle du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs. Enân on peut noter comme innovation que des questions se raitachant à la législation économique royale sont assez fréquemment réglées selon la procédure législative commune au roi et au Riksdag. Cette restriction des droits du roi d'une part est d'ailleurs compensée par «ne extension de ces mêmes droits d'autre part'.

Ce serut pourtant une erreur de s'imaginer qu'au cours du dei'nier siècle il ne se soit pas produit des modifications très importantes qui touchent le fondement de la Constitution, le rapport entre les deux pouvoirs et leur situation réciproque. Mais ces modifications, contrairement à

1. C'est ainsi que la loi municipale, la loi criminelle militaire et la dernière loi sur la banque d'Etat, ontétésoumides à la4procédurecommune»eD vertu du g ST. Mais d'un autre côté on s'en remettait en même temps au roi du soin de régler certaines (luesiions de nature économique, sanitaire, sociale, etc. que l'évolution présente sans cesse.

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98 LA CONSTITOTION SUÉDOISK.

celles dont nous parlions plus haut, se firent sans bruit, et la plupart échappèrent à l'œil de la foule,; leurs causes, surtout, restèrent cachées. Ces causes résident en effet dans les conséquences involontaires de dispositions visant un tout autre but (par exemple l'accès des conseillers d'État au Riksdag; ou les sessions annuelles de cette assemblée), conséquences qui dérivent de la logique même des choses, le plus souvent ignorée des auteurs de ces mesures et à peine soupçonnée par ceux qui les appliquent. Ces causes jouent dans la vie politique et dans l'évolution des constitutions le même rôle que les forces géologiques lentes dans la formation de la croûte terrestre. Les modifications séculaires de l'écorce du globe, qui échappent souvent aux yeux des vivants, surpassent de beaucoup dans leurs effets les ébranlements brusques causés par les tremblements de terre. De même, des générations passent sans qu'on remarque les causes politiques et leurs effets, puis un beau jour les yeux s'ouvrent et on constate qu'un grand changement s'est produit, bien plus profond que les réformes faites au milieu des discussions et du vacarme. Cette transformation sera mieux mise en lumière par l'étude que nous ferons plus loin du parlementarisme suédois.

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C&RACràRE OÉNiiBAL.

CABACTtRB GÉNÉBiL DE LA CONSTITUTION

Le partage du pouvoir entre le roi et le Riksdag, voilà en deux mots te trait fondamental de la Constitution suédoise. Partout on voit ce caractère ressortir avec une grande netteté. Nous le constatons tout d'abord dans la délimitation des différentes attributions du roi et du Riksdag ainsi que dans leur coopération sur d'autres domaines. La vie politique est pour ainsi dire partagée en zones où les deux pouvoirs agissent séparément ou de concert. Ce même principe se manifeste encore dans le remarquable parallélisme des institutions et des compétences : le Statskontor, le comptoir des finances d'État qui dépend du roi, et le RiksgAldskontor, le comptoir de la dette publique qui dépend du Riksdag — le Justitiekansler, le procureur général du roi, et le Justitieombudsman, le procureur général du Riksdag; — de même en ce qui concerne la surveillance de la liberté de la presse, la sanction des lois, etc.

La Constitution suédoise est sans doute tout à fait originale et elle diffère beaucoup de celles qu'on trouve dans le reste de l'Europe. Elle est

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nationale et historique et cepeodant elle a revêtu une forme moderne. Des considérations historiques ci-dessus il ressort avec une grande clarté que la Constitution suédoise est certainement une vieille Constitution historique, en ce sens qu'elle est l'aboutissement d'une évolution plusieurs fois séculaire. Elle a ainsi tous ses points d'appui dans le passé. Mais cet aperçu historique nous a fait voir également qu'elle est sortie comme un produit vivant de cette évolution et non comme un assemblage hétérogène des débris d'anciennes constitutions et de principes juridiques surannés. Au contraire, la Constitution de 1809, tout en conservant les traits nationaux, est une constitution éminemment nouvelle, et cela de deux façons.

Eu premier lieu, elle est en opposition directe avec les deux régimes qui t'ont précédée immédiatement, l'autocratie royale et le despotisme des états. D'autre part, cette Constitution est nouvelle en ce sens qu'elle est une œuvre pleinement consciente et intentionnelle. En particulier le partage du pouvoir entre le roi et le Riksdag est le fruit d'une mûre réflexion et d'un dessein bieu arrêté. Le problème consistait à trouver un régime qui à l'avenir rendu impossible tout abus de pouvoir, qu'il vint du roi ou du Riksdag. La solution de ce problème suivant des principes nationaux

CARAcniBE oénAral. lot

donna la CoDstitution que nous avons aujourd'hui.

Car le partage du pouvoir, ou, comme on s'exprimait alors, ■ a limitation réciproque des pouvoirs politiques » est, — ainsi raisonnaient les hommes de 1809, — la seule manière d'en empocher l'abus.

La responsabilité ministérielle^ qui est une garantie contre le prince, laisse l'Ëtat sans protection contre le Riksdag ou contre la puissance populaire. Seulement, si le pouvoir est partagé entre le roi et le Riksdag, les deux pouvoirs sont limités et par là-mème se trouve assurée la liberté de tous. Les législateurs de 1809, guidés par leurs propres expériences, se rencontrèrent avec Montesquieu, ('ar la vérité impérissable qui se dégage de la politique de ce grand Français est que le partage du pouvoir est le vrai palladium de la liberté civile et politique. C'est là aussi ie témoignage de l'histoire, non seulement de notre histoire, mais de celle de tous les peuples et de tous les temps. Le pouvoir sans partage, qu'il soit aux mains d'un prince ou d'une aristocratie ou de tout le peuple, met infailliblement la liberté en danger et conduit à l'oppression. De nos jours on a souvent l'occasion de le constater : en Russie d'une part, et d'autre part dans les États à gouvernement démocratique, et

102 LA CONSTITUTION SDÉDOISB,

dans ce cas, ordinaicement sous la forme de Toppression de la minorité par la majorité. La tyrannie d'une majorité est daiis la vie politique moderne un phénomène habituel. Or, cette tytyrannie est d'autant plus redoutable que de uos jours la toute-puissance de l'État devient de plus en plus menaçante. Nous nous rapprochons de plus en plus de la conception qu'avaient les anciens des droits de l'État sur Tindivîdu. Il y a là pour la liberté un grand danger que l'on sçnt parfaitement. C'est pour cela même qu'on a pris différentes mesures pour parer aux violences d'un parlement absolu et d'une majorité tyrannique. Ce genre de précautions nous apparaît sous sa forme la plus naïve dans la Déclaration des droits de l'homme. Certes cette manifestation était peut-être tout autant une protestation contre l'oppression sous laquelle on gémissait, — et cela particulièrement en France, — qu'une protection contre tout abus du pouvoir ultérieur de l'État. Mais il est certain que les auteurs de )a Constitution de 1791 s'imaginaient avoir trouvé une garantie réelle contre toute espèce de tyrannie dans ce prioeipe des droits inaliénables de l'homme qu'ils posaient en tète de la Constitution. Combien cette garantie était précaire, on ne devait que trop s'en apercevoir un an à peine après cette

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C&RACTÂBE O^ÂRAL. KH

proctHRiatioD . Il est donc imprudent de placer sa confiaoce dans de telles déclarations, encore que rédigées sous forme de textes de loi*.

D'une tout autre efficacité sont les moyens et expédients de différents genres auxquels on a recouru d'autre part. Par exemple, on a placé la Constitution sous la protection des tribunaux, comme aux Etats-Unis ; on a rendu plus difûcile la modification de la loi fondamentale et on a fait rentrer la loi civile dans la Constitution, comme dans les différents États de l'Union ; d'autre part, OD a adopté la représentation proportionnelle qui de plus en plus semble gagner du terrain. Notons encore le référendum en Suisse et dans les États de l'Union.

Mais la plupart de ces mesures sont, précisément quand on en a le plus grand besoin, tout à fait impuissantes. Tant que les hommes seront hommes, tant que leur esprit et leur cœur ne changeront pas, la majorité ne respectera jamais la minorité chaque fois qu'il se présentera un conflit sérieux. Jusqu'à nouvel ordre le partage du pouvoir entre les différents détenteurs de la puissance de l'État, comme entre les deux Chambres, est le

1. Voir A. RsMBiN dans son exposé, d'ailleurs si remarquable, iatitulé : Ëlëmeals de droit constitutioanel français et compara, 3* édition, 1903, p. 3S2 et suiv.

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(04 LA CONSTITDTION SUÉDOISE.

rempart le plus sûr de la liberté individuelle'. L'exception à cette règ:le que semble faire le remarquable gouvernement de l'Angleterre est plus apparente que réelle. Car même dans ce cas il y a deux détenteurs du pouvoir, ne l'exerçant pas. en même temps, il est vrai, mais se relevant alternativement, selon une tradition spéciale aux partis anglais.

Mais si un tel partage du pouvoir, considéré d'une façon générale, est la meilleure sauvegarde de la liberté, il n'en résulte nullement que la manière dont ce partage s'effectue dans la Constitution suédoise est la meilleure qu'on puisse imaginer, ou que ce système ne présente aucun autre genre d'inconvénients. Les législateurs de 1809 n'avaient pas de modèle à imiter, et d'autre part ils étaient liés par les institutions existantes et les expériences du passé. Et comme les dernières impressions sont toujours les plus fortes, on en tint compte dans certains cas plus qu'on n'aurait dû le faire. C'est ainsi que les abus que Gustave m avait faits des grandes douanes maritimes firent placer ces douanes sous l'autorité presque exclusive des états. Il en fut de même de la dette

1. Dans l'ancienne Rome on avait aussi compris l'importance du partage du pouvoir et on l'avait réalisé comme nulle part ailleurs.

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c&ractère uAn^ral. 105

publique qui, comme la Banque du Rnyaume, fut mise complètement sous leur surveillance. Dans d'autres cas, des coutumes ou des conceptions anciennes conduisaient à des résultats identiques. Par exemple, la question des impôts en général et de leur fixation n'est pas réglée par une loi due à la collaboration du roi et du Riksdag, mais par une décision de celte seule assemblée agissant comme autrefois tes ordres agissaient séparément.

Mais ce qu'il y a de plus grave, c'est que dans cette répartition des pouvoirs le Conseil d'État, qui est l'organe même du gouvernement, fut laissé en dehors. On fit le partage de façon à ne rien lui donner en propre. Le roi et les états prirent tout et le Conseil d'État devint un organe n'ayant que voix consultative, sans autonomie et sans autorité. Ce fut I& une conséquence de la désorganisation du Conseil en 1680. Autrefois on avait eu en Suède un Conseil gouvernant et même un gouvernement de cabinet. Mais la négligence dont le Conseil se rendit coupable sous la régence de 1660-1672, ainsi que le mécontentement contre la noblesse l'avaient rendu à un haut degré impopulaire. C'est pour cette raison qu'il fut facile dans les temps qui suivirent et où alternèrent l'absolutisme et le gouvernement par les états,

lOfi LA CONSTITUTION SUÉDOISE.

d'ôter toute indépendance au Coaseîl. Aussi, lorsqu'on en vint en 1809 au grand règlement de comptes entre les deux détenteurs du pouvoir, qui depuis cent ans avaient joui tour à tour de la souveraineté absolue, le Conseil fut-il laissé de côté, ce ([ui d'ailleurs avait été son lot depuis longtemps. Le nouveau Conseil d'Ëtat fut simplement une Cbaïubre consultante au service du roi et pour les états une garantie contre ce dernier, mais rien de plus. Les réformes de 18i0 et de 1876 n'ont même apporté aucune modification sur ce . point. Le Conseil d'État suédois est certainement par là môme devenu un gouvernement eu ce qui concerne l'administration, mais non pas pour le reste. Le Conseil d'Ëtat en tant que gouvernement est toujours un simple instrument entre les mains du roi, sans autorité propre.

Tant que le roi comprit ses droits et ses devoirs selon l'esprit de la Constitution et gouverna luimême te royaume, ceci fut de peu d'importance. Mais sous l'influence de l'esprit du temps la royauté depuis 1809 semble avoir subi les atteintes de la vieillesse. Elle semble ne plus avoir la force de tenir le r6le qui lui avait été alors assigné. £n même temps le Conseil d'État, par suite des causes mentionnées plus baut (p. 96) est tombé sous l'influence de la représentation

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CjMt&ClàRB GÉNÉRAL. l07

nationale, ce qui ne s'accorde pas avec le reste de la CoDstituUon. Le pouvoir exécutif court le risque de perdre sa force et en méine temps le seotiment de sa responsabilité.

Voilà donc le point faible de la Constitution actuelle de la Suède et ce qui a le plus de chance de la faire évoluer au-delà de ses propres limites. Mais la faute n'en retombe pas tant sur les hommes de 1809 que sur ceux qui, après eux et sans avoir une claire comprébeosion de la véritable nature de t'œuvre, l'ont remaniée.

Mais si le type de la Constitution suédoise ne ressemble à aucua autre et si pour cette raison il a été méconnu à la fois chez nous et à l'étranger, il n'en est pas moins tout aussi moderne que les autres types de Constitution eu vigueur et répond aussi bien qu'eux à l'idée de l'État unitaire moderne. Les critiques qu'on a coutume d'adresser à la Constitution suédoise et qui reviennent à déclarer que le régime suédois a conservé un caractère médiéval*, sont dépourvues de tout fondement réel. Car le dualisme qui s'y manifeste n'est pas, comme on le croit, une survivance du temps où l'État était effectivement partagé entre

I. Ainsi surtout G. Jbll[nbk, ud des plus émloents parmi les juristes allemands qui se consacrent à la science politique ; Allgemeine StaaUlehre, 1900, p. 477. 488, 639.

108 LA. COHSTITDTIOH SUdDOISE.

le monarque et les étals et oi\ on n'avait pas encore compris que l'unité de l'État dominait l'un et les autres. Ces jugements et toutes les appréciatious analogues proviennent d'une part de l'ignorance, bien naturelle chez des étrangers, du passé de la Suède, et d'autre part, d'une méconnaissance de la véritable nature du dualisme suédois. Jamais en Suède, même à l'époque la plus aristocratique du moyen âge, ne s'est réalisé le dualisme dont parle Jellinek, et qui par exemple en Allemagne et en Pologne donnait aux états leur armée et leur administration propres à côté de celles de l'empereur ou du roi ; jamais en Suède on n'a connu ce dualisme qui se présente dans les pays où la féodalité a atteint son plein développement. La Suède n'a pas eu d'aristocratie de ce genre, et c'est d'une telle aristocratie que dérive le dualisme dans l'État médiéval. Mais d'autres circonstances encore s'opposaient à cette évolution vers le dualisme. Le fait que la Suède était composée de plusieurs royaumes lui donna dès l'origine dans l'esprit des hommes une existence propre, indépendante de celle de ses éléments constituants. Le mot bien connu du Code général : « Pour toute la Suède il ne peut y avoir qu'une seule couronne et qu'un seul roi, « et le passage suivant : c Le roi ne doit pas diminuer

CABACTÂBE QÉNltRAL. (09

les (îroits de la couronne au profit d'un autre roi M, montrent fort bien comment dès le moyen âge on concevait le royaume et la royauté^ — l'un comme l'État placé au-dessus de tout et l'autre comme une institution dans l'État. Et depuis les choses sont restées ce qu'elles étaient alors (1350). En Suède, l'État ou le Royaume ou la Couronne, comme on l'a appelé, a toujours été considéré comme un tout supérieur dans lequel la royauté de même que les « états » d'origine plus récente entraient simplement comme organes' chargés d'exercer le pouvoir. Cette conception, spécialement en ce qui concerne le roi, se manifesta très clairement sous Gustave-Adolphe. Elle a bien pu être temporairement obscurcie au temps où l'ab* solutisme célébrait sa propre apothéose, mais la réaction qui suivit prouve que cette conception subsista. Ainsi en Suède a toujours prévalu celte idée, que nous aimons à appeler moderne, de l'Etat et de ses organes subordonnés exerçant le pouvoir. Pour ce qui est du duaUsme, lequel se trouve en fait dans la vie poUtique de la Suède, il ne s'applique pas à l'État, et par suite il ne s'applique pas non plus à la puissance de l'État, mais à la Constitution, c'est-à-dire à la règle juridique suivant laquelle se crée la volonté de l'État et s'exerce la puissance de l'État. Cette volonté

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MO LA CONSTITOTiON SOÉDOISS.

et cette puissance sont unes et indivisibles comme l'Etat lui-même. Pour qu'il y ait unité dans l'Ëlat il faut non pas, comme l'enseignent les théories allemandes, un monarque souverain ou un peuple souverain, mais seulement la conscience vivante de cette unité. Or l'unité de l'État s'accommode fort bien d'un état de choses dans lequel les institutions ou les personnes juridiques qui créent la volonté de l'Etat et exercent la puissance de l'État sout au nombre de deux : Sa Majesté Royale et le Parlement. Ce cas n'a d'ailleurs rien de spécial à la Constitution suédoise. Nous le retrouvons dans toutes les monarchies constitutionnelles, bien que les théories politiques ne se soient pas encore décidées à l'admettre. Par contre, les dispositions suivant lesquelles l'un et l'autre pouvoir sont appelés à créer la volonté d'État, ne sont pas les mêmes en Suède et dans les autres monarchies. Le dualisme suédois rappelle beaucoup, comme nous le verrons plus loin, le partage du pouvoir tel qu'il se présente dans les États-Unis. Or, de même que dans la Constitution de la grande république, le dualisme ou la séparation des pouvoirs, comme on l'appelle là-bas, n'a rien à faire avec le moyen âge ; de même la Constitution suédoise actuelle n'a rien de commun avec la forme médiévale de l'État.

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