G.H,^IC

période. Aiosi, pour donner des exemples, nous rappellerons commenl, les deux premiers Georges n'étant pas très au courant de la langue anglaise, cette circonstance accideotelle fut d'un très grand poids dans Tadoption de la coutume qui écarta le monarque des délibérations du Conseil : or c'est là UD événement capital pour le système anglais du gouvernement de cabinet. Et de même rien n'a plus contribué & la formation des deux grands partis que les corruptions et les achats de votes par lesquels la royauté au xviii' siècle cherchait à se conserver une majorité solide dans la seconde Chambre. On agissait dans une intention déterminée, et il en résultait quelque chose de différent, qu'on n'avait jamais visé ni songé à prévoir.

Mais en dehors de ces accidents dont il serait aisé de multiplier les exemples, en dehors de ces cas où des actes ont eu des conséquences imprévues, nous pouvon? dire que depuis Guillaume le Conquérant jusqu'à la reine Victoria une seule et même force n'a cessé d'agir sur la formation de la Constitution anglaise : je veux dire la lutte entre la puissance royale et la puissance populaire. A part la guerre des deux Roses où entrent en jeu des rivalités dynastiques et nobiliaires, on peut dire que toute l'histoire antérieure de

P&RLBHBNTARISHE UMtTAÎBE.

e se ramène à ce duel des deui pouorme le cûlé conscient de l'évolution n pays, où il apparaît constamment.

, les luttes de classes, qui constituent facteurs les plus puissants du déveont ici une importance très secoafait si particulier à l'Angleterre est us curieux que la Constitution anglaise onlinue à être foncièrement arîstocraibose est néanmoins facile à expliquer :

que par deux conditions en apparence une à l'autre. D'une part, l'aristocratie rre n'a jamais eu les mêmes privilèges Mintinent et elle ne s'est jamais dérobée ie façon aux charges publiques. C'est les autres classes n'eurent pas les jons de se sentir lésées et d'engager la la noblesse. D'un autre cdté, il arriva ysaus -propriétaires, qui avaient autreléla masse principale de la population, s rangs s'éclaircir et se décimer à para du moyen âge; si bien que vers la m' siècle cette classe sociale avait ssé d'exister. Les choses se passèrent uridiquement et suivant les règles du i : les nobles et d'autres acquéreurs les fermes des paysans afin de les

..,,..G.Kvsl^

transformer en pâturages pi moutons. Tbom&s Morus st moutons dévorent les hom que les loups. Et le mal ne fit ( Mais si les hommes d'État mal et le déplorer, les ind ne le sentirent pas comm< n'en résulta donc pas de 1t toute idée de résistance di impossible à mesure que s' paysans. La population rep basse comprit exclusivemei la petite noblesse possédai une bourgeoisie riche et ] population d'une part et

1. M. BouTur, dans son remar pemeuL de la Constitutioa aogla Conatilulion et de la locUli poUiiqi rapporte la grande eilensioa di partie du xyiii" siècle et au (p. 231 et suiv.). Il a raison en ce.

terres communales passèrent, g les mains des grands propriétaii vant les fermes des paysans aval dans de vastes proportions, c seulement le témoignage cité de de nombreuses interdictious lam temps des Tudors. On ne doit pa:

qui se mêlent dans un résultat i reste sont différents.

=,Coogk

148 FAKLBUBKTABISHB UNITAIRB.

l'autre, il a pu à la vérité se produire des différends qui ont eu une grande importance politique et ontexercé notamment une influence sur la situation réciproque des deux Chambres. Mais ces querelles sont insignifiantes si on les compare avec les guerres de classes qui se sont produites dans d'autres pays et qui y ont donné au développement politique son caractère particulier; je fais allusion par exemple à la Suède.

Par suite des circonstances que nous venons d'indiquer, l'évolution constitutionnelle de l'Angleterre a pour centre les relations entre le roi et le peuple, et c'est là ce qui lui donne son unité et, — malgré quelques soubresauts, ^— sa continuité remarquable. Une vue d'ensemble y découvre uBe chaîne unique allant de l'autocratie au constitutionnalisme et du régime constitutionnel au parlementarisme. Nous ne pouvons, encore une fois, décrire ici ce long processus, mais il convient cependant que nous en donnions une idée schématique. On peut dresser le schéma en indiquant les divers facteurs politiques dans leor succession chronologique. Nous entendons par « facteurs politiques » les institutions, ou encore, pour employer la terminologie allemande, « les organes immédiats de l'État * qui dans chaque période ont déterminé la volonté de l'État

AMQLETEBRE. 149

qon seulement pour la forme mais dans la réalité, et qui ont ainsi gouverné en fait l'orgueilleux vaisseau d'Albion. En marquant l'ordre de succession de ces institutions dirigeantes, on obtient sinon une vue d'ensemble de l'évolution constitutionnelle, du moins les données historiques strictement nécessaires pour comprendre la constitution actuelle. Voici le schéma en question :

The King

King — Mcgnam cùnciliam regnl

King — Counctl — Pariiamenl

King — PHag Council — Commotu and Temporal and Spiritual Lords

King ~ Cabinet — Çommoni and Lords

Cabinet — Majorltg ûf tht Gommons

La chaîne commence par le roi à peu prés absolu' et se termine par le gouvernement absolu

1. Il ; a, comme on )e sait, différentes opialoas sur la nature du pouvoir quu Guillaume et ses successeurs Immédiat» établirent dans le paya conquis. Plusieurs auteurs surtout anglais (Stubbs et Fkbbuan) ne veulent pas admettre que l'on puisse caractériser ce pouvoir comme uu véritable despotisme. Quant ft moi. Je me range à une différente opinion tout en observant naturellement qu'une royauté absolue dans une société médiévale, téodalement ori^nisée, a un tout autre caractère que dans les temps modernes. Deux événements analogues survends antérieurement, savoir la fondation de l'empire franc par CloTia et ses Uls, et la réunion des provinces norvégiennes en un royaume par Harald H&r&iger, eurent également pour conséquence de grands progrès de la puissance rojale, dont l'envahi s se ment Tut, il est vrai, moioE considérable en Norvège que chez les France.

■.8.liMD.CuO^IiJ

iSO PiLRLEUBNTABISUE UNITAIRE.

du cabinet et de la majorité de la Chambre basse^ D'ailleurs, il faut bien le remarquer, quoique le précédent schéma élimine successivement certaines institutions, cela ne veut pas dire qu'elles aient cessé d'exister. Tout au contraire, elles vivent et fonctionnent juridiquement comme autrefois. Ainsi aucune décision du Parlement ne peut être valable sans l'approbation de la Chambre haute et aucune loi ne se promulgue sans la sanction royale. C'est pourquoi d'éminents juristes allemands de la nouvelle école peuvent continuer à soutenir qu'en Angleterre le roi est le véritable dépositaire de la puissance de l'État, absolument comme en Prusse. C'est en tirant des conséquences de ce genre que " la méthode juridique révèle son étroïtesse. Il est bien vrai que tout acte immédiat de l'État exige le consentement du roi, mais ce consentement ne se refuse pas. Le monarque doit apposer sa signalure, fût-ce à sa propre déposition ou à sa propre sentence de mort, comme dit W. Bigebot avec une certaine exagération oratoire. Le fait est qoe la signature du roi est aujourd'hui une formalité pure et simple, formalité qu'il faut toujours observer, mais qui ne signifie aucune décision prononcée sur le contenu du texte. Par conséquent, la signature royale pourrait, sans danger pour la Constitution, être remplacée par une griffe, comme ce

ANaLBTBRRE. ISl

fut le cas pendant l'état de faiblesse mentale de Georges III et pendant la maladie de Georges IV. L'importance encore très grande du roi pour )a vie politique et la Constitution anglaises, il faut la chercher non pas dans ces souvenirs du passé, mais, — comme nous allons le voir, — '• dans un tout autre domaine.

Une autre remarque & laquelle donne lieu le schéma ci-dessus, c'est qu'aucune place n'y est faite aa célèbre selfgovernment, c'est-à-dire à l'autonomie des comtés. Depuis les études bien connues de Gneist sur l'autonomie anglaise, celleci a été volontiers regardée comme la véritable source du gouvernement parleraentait-e dans ce pays. On a vu dans le gouvernement parlementaire une autonomie qui, partant des comtés, se serait étendue à toute la nation, et qui aurait par suite ses racines dans l'Angleterre de la période anglo-saxonne. C'est là, selon nous, une erreur complète. Il est bien vrai que dans les anciens temps et aussi dans les temps modernes, avant que la puissance du Parlement eût été déRaitivement assise, la constitution des comtés avec l'organisation judiciaire qui s'y rattachait, a été le plus sûr garant de la liberté. Mais elle n'a jamais eu dans la vie politique anglaise autre chose que ce réle négatif, et celui-ci devient

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152 FARLBMBNTABIBHB UNITAIRE.

même superflu à mesure que le Parlement devient l'organe central de l'Etat anglais. A l'heure actuelle ces institutions qui représentent le « seUgoverninent » sont purement municipales et elles peuvent adopter telle ou telle organisation sans que ce fait ait son retentissement sur la Constitution proprement dite. Aussi ne puis-je partager les inquiétudes qu'inspire à Gneist la démocratisation du gouvernement des comtés dans un esprit continental par suite des réformes de 1888, Rien dans ces réformes ne peut autoriser à craindre que le Parlement ne change de caractère pour se démocratiser.

MAJORITÉ Dr LA CHAMBRE BASSE ET CABINET

Après cette introduction peut-être un peu longue mais indispensable, nous arrivons à notre sujet proprement dit, qui est le parlementarisme anglais. Le schéma donné plus haut nous apprend qu'actuellement les facteurs les plus importants de la vie politique anglaise sont le Cabinet et la majorité de la Chambre basse. Nous devons donc nous occuper d'eux en premier lieu, de l«ur organisation respective, de leurs rapports mutuels et de leurs relations avec les autres institutions

ANaLEtEBRB. 1S3

immédiates de l'Elat. Il convient de commencer par l'étude de la majorité et des partis qui soot à sa base puisque ce qu'il y a de caractéristique pour le parlementarisme anglais c'est qu'il est un gouvernemeot de parti.

Oa rapporte généralement l'origine des deux grands partis, Tories et Whig.Sj d'abord aux luttes constitutionnelles du règne de Charles I'% lorsque les démocrates et les puritains luttaient pour le pouvoir populaire contre les partisans du roi, contre les défenseurs de l'absolutisme et de la religion catholique, et ensuite à l'antagonisme entre les dynasties nouvelles d'Orange et de Hanovre d'une part et d'aufre part la dynastie déchue des Stuarts. Si juste que soit cette explication historique, elle ne sufiit nullement à expliquer, en particulier au point de vue constitutionnel, la formation des partis anglais. Car il est vrai qu'ils furent appelés à. la vie par les événe* ments historiques en question ; mais ce ne sont pas ces événements qui leur ont donné leur place dans la Constitution ni qui ont assuré leur durée. On ne trouve pas non plus uue explication définitive dans les conflits sociaux et économiques, bien qu'ils aient été liés pendant un certain temps à la vie des partis. Depuis le milieu du xvia* siècle les capitalistes, les industriels et les com-

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ISJ PARLEUBNIARI&UE UNIIAIBE-

merçaats se sout opposés en qualité de whîgs aux grands propriétaires terriens, lesquels étaieût ordinairement tories. Mais même ces groupements économiques eurent un caractère accidentel, tout comme les groupements dynastiques et religieux. En revanche, l'élément permanentet qui n'a cessé de croître en solidité, c'est l'antagonisme entre le parti de gouvernement et l'oppositioD. Et cela s'esptique parce que la CoDslitutioo réclamait impérieusement le premier parti, en face duquel le second se forma par uue réaction naturelle. Si la Constitution avait besoin d'une majorité goiivernante dans la seconde Càambre, c'est que celle-ci avait déjà acquis de la puissance. Aucun impôt ne pouvait être exigé sans son approbation ; et après qu'on eut promulgué en 1689 tke Mutiny aci, c'est-à-dire le vote annuel du budget de l'armée et des lois militaires, aucun gouvernement ne put se passer de l'assentiment de la seconde Chambre, autrement dit d'une majorité nécessaire pour accorder ce que demandait le gouvernement. Désormais toute la politique de la royauté vis-à-vis du Parlement tend à consolider la dite majorité. Elle le fait eu s'assurant des élections dans les rotlen boroughs. Le développement inouï de la corruption est, au point de vue moral, la honte de la vie politique anglaise pendant le

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ANOLBTERHB.

xviii* siècle ; mais elle a eu pour le pays des conséquences très importaates et très heureuses. Ce soDt eu eflet ces pots-de-vin , bien plus que les événements historiques et les conflila économiques ou sociaux, qui ont créé et surtout consoUdé les partis des tories et des whigs. Plus tard, et même avaat que la réforme parlemeutaire de 1832 eût rendu impossibles de pareilles machinations, l'opiaion publique prit pour son compte le rdle qu'avait exercé le roi en fondant et en maintenant une majorité dans la Chambre des communes-

Par suite des circonstances que nous venons d'indiquer, les deux partis anglais sont des partis de gouvernement et pas autre chose. Des antagonismes politiques, religieux, économiques et sociaux sont venus à des époques diverses se greffer sur cet antagonisme de partis, mais ils ne l'ont jamais complètement déterminé depuis le commencement du xvni* siècle. Actuellement les partis sont désignés comme conservateurs ou libéraux de nuances diverses ; mais cela tient seulement à ce quk toute question qui se présente peut être envisagée et traitée à des points de vue différents, dont l'un est plutôt conservateur et l'autre plus réformiste. Cela ne veut pas dire qu'aucun des deux partis se soit lié à une doctrine fixe. On sait que ce sont le plus souvent des

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tB6 PAttLEUKNTÀRISUB DMTAIttB.

cabinets conservateurs qui ont fait triompher les plus importantes réformes. Les étiquettes des partis sont seulement pour la forme, et elles ne dépendent jamais de véritables conflits d'intérêts et d'opinions. Le seul antagonisme réel est entre le fait de gouverner et celui de ne pas gouvernei;. Les partis anglais sont aussi complètement que possible des organes constitutionnels, ayant pour mission l'un de gouverner le pays et l'autre de veiller à ce que le gouvernement soit bien conduit. C'est qu'en effet la minorité a ici un véritable devoir à remplir : sa tAche, comme disait Fox, est d'être les très Qdèles opposants de Sa Majesté. Dans les autres pays la minorité est plus ou moins opprimée et elle n'a généralement d'autre pensée que de lutter pour ses propres intérêts. Rien de semblable en Angleterre. La majorité sait que la minorité est son héritière désignée, et c'est pourquoi elle se garde bien de lui infliger aucune violence. La minorité de son côté a conscience qu'elle exerce un contrôle au nom de la nation et sous ses yeux, et que sa vigilance critique lui vaudra une confiance qui lui permettra de prendre à son tour la direction du pays ; et elle peut nourrir cet espoir, puisqu'elle ne représente, comme la majorité, aucun intérêt particulier différent de celui de la nation entière.

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ANaLBTEIlIlB. 1S7

Cela nous amëDe à envisager les parlis à un autre point de vue, dans leurs rapports avec la société. Ce cAté est encore plus étraog'e que le càté constitutionnel esquissé précédemment. Ou serait tenté de penser en effet que dans ce pays où gouvernent les partis, ceux-ci ont dil plus qu'ailleurs imprégner le peuple de leur esprit el pénétrer jusque dans les couches sociales les plus profondes, partageant la nation en deux camps opposés et fortement organisés. Or il n'en est rien ; et même on pourrait dire plutôt que la grande majorité du peuple anglais reste absolument en dehors des partis. Les choses ne se passaient pas ainsi sous les Stuarts, lorsque commeut^a à s'opérer l'organisation des partis : cette organisaliou s'étendit, comme partout ailleurs, très avant dans la société. Mais elle se restreignit de plus en plus à mesure que les partis devinrent des organes gouvernementaux; et aujourd'hui c'est seulement tout en haut de l'échelle sociale, dans un cercle relativement étroit d'individus et de familles, que les partis ont une organisation solide et permanente. Les grandes masses populaires n'appartiennent à aucun parti. La preuve en est que le même peuple qui vote aujourd'hui pour les libéraux donnera demain ses voix aux conservateurs, pour les reporter après-demain sur les

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tbS PARLEMSKTABISHB UNITAIBE,

lihéraQX, et ainsi de suite. Ce fait, dont il est ^généralement tenu trop peu de compte, est le centre même du système des partis anglais ; c'est par là qu'ils tranchent si complètement avec les habitudes des autres nations. En effet, il ne faut pas y voir le résultat d'une indtHérence ou d'une versatilité générales, mais bien plutAt d'un certain degré de réflexion et d'une compréhension très nette de la supériorité de la patrie sur les partis. Le corps électoral a le sentiment qu'il est placé comme un juge en face des partis antagonistes ; et c'est pourquoi il ne veut dépendre ni de l'un ni de l'autre et leur décerne à tour de rôle le prix da combat, suivant que tantôt l'un tantôt l'autre lui parait le plus digne de présider aux destinées thi pays. Ou bien encore, pour employer une autre image, le peuple anglais ressemble à un homme debaute taille placé debout au milieu d'une poutre en balançoire, tandis que deux enfants sont assis aux deux extrémités. Ceux-ci, qui représentent les libéraux et les conservateurs^ s'élèvent et s'abaissent selon que l'homme du centre appuie plus fort d'un côté que de l'autre, mais lui-même n'appartient que momentanément à l'un ou à l'autre côté, et par suite il n'appartient en somme à aucun des deux.

Voilà ce que nous trouvons à la base du gou-

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ANOLSTERKE. 1^9

vemeineiit de parti en Angleterce et du parleiB^Uari^ae asg^ais. Les partis proprement dits forment une couche superficielle ; ce ne sont pas des partis d'intérêts, et, — • ce qui n'est pas moins important, — ils ne sont que deux, Des phénomènes comme le parti irlandais du home-ruleoti comme un parti ouvrier en voie de formation constituent des anomalies dans la vie politique de l'Angleterre. Ils sont anormaux tout d'ahord parce qu'ils englobent le corps électoral lui-même et qu'ils sont de leur nature solidement établis et immuables, en outre parce qu'ils sont des groupements d'intérêts sur le modèle du continent et parla s'écartent complètement du type gouvernemental qui distingue les deux grands partis anglais. Enfin, s'ils étaient abondamment représentés à la Chambre des communes, ils bouleverseraient le jeu de balançoire qui assure le fonctionnement de ce mécanisme politique.

Une autre conséquence de l'organisation et du rOle des partis anglais, c'est que dans la Chambre dés communes ils doivent être des partis de majorité pure et simple. La représentation proportionnelle est absolument incompatible avec le parlementarisme anglais. Ce système n'a d'ailleurs pas rallié en Àngleterreles sympathies du public, bien que les défenseurs ne lui aient pas manqué

160 PARLBMBNXA.BISME UNITAIBE.

et bien qu'on l'ait mis en partie à l'essai (1867). Mais il est i remarquer qu'on le défend ou qu'on le combat avec les mêmes arguments que dans les autres pays, c'est-à-dire avant tout du point de vue individualiste. Les Anglais ont une conscience aussi peu claire que les autres peuples de la structure particulière de leut* Constitution, ce qui ne les empêche pas de sentir instinctivement ce qui convient et ce qui ne convient pas.

Knfin il ne faut pas oublier, parmi les traits caractéristiques de cette Chambre anglaise élue par le peuple et des partis qui la composent, que sur les 670 membres qui y siègent, on trouve à peine une douzaine d'ouvriers ou de représentants des ouvriers et pas un seul paysan. Malgré l'extension du droit de vote, la composition de la seconde Chambre n'est rieu moins que démocratique. Cela résulte, il est vrai, en partie du coût toujours élevé des campagnes électorales et de l'absence d'une indemnité parlementaire, mais plus encore de la nature même de la Constitution et du caractère purement constitutionnel des partis.

Après nous être fait une idée de ces partis et de la majorité de la Chambre basse, parlons maintenant du Cabinet, qui est l'autre facteur dominant de la vie politique anglaise. Le Obinet

jLNOLBTERRK. 161

est sorti historiqnement du Privy Council : il constituait le petit cercle des hommes avec lesquels le roi s'entreteuait des affaires du royaume et dont il se servait pour les mener à bonne fin. Les ministres, comme on les appela plus tard, étaient à l'origine, comme daos tous les Etats monarchiques, les hommes de confiance du roi. Il choisissait ceux qu'il voulait et il les congédiait lorsqu'ils avaient cessé de lui convenir. Cet état de choses continua aussi longtemps qu'il fut possible à la royauté d'organiser elle-même une majorité dans la Chambre basse, c'est-à-dire jusqu'à la dernière partie du règne de Georges 111.

En revanche, le principe de l'homogénéité du Cabinet s'introduisit déjà au temps de Guillaume d'Orange. Ce fut le premier pas vers l'émancipatioD, vers le stade où le Cabinet cessa de dépendre du roi pour dépendre de la majorité de la Chambre des communes. On s'approcha encore de ce stade avec Walpole, lorsque le Cabinet eut un chef, le premier ministre, qui représentait le Cabinet devant le roi et qui le conduisait dans le Parlemeot. Enfin le dernier stade fut franchi lorsque, comme nous l'avons dit, la majorité de la Chambre basse s'émancipa elle-même de la royauté. La liaison entre le Cabinet et cette majorité était en effet si étroite que celle-ci devait

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162 FARLËMBNTARI3UE UNITAIRE.

maintenaiit suivre cèlui-U. Aucun goùvernemetit n'était possible sans l'accord avec la majorité parlementaire. C'est pourquoi le Cabinet dut suivre la majorité comme la majorité avait suivi le Cabinet. C'est ainsi que le choix des ministres glissa des mains du roi, et qu'il y eut en ce cas comme dans tant d'autres, substitution de la Chambre à la royauté. Sans doute la Chambre des communes ne nomme pas les ministres et ne les indique même pas; mais le monarque estnéanmoins lié dans son choix. 11 doit prendre les personnages que la majorité reconnaît pour ses chefs ; c'est généralement le plus en vue parmi eux qui est appelé à dresser une liste des futurs ministres, et cette liste est immédiatement approuvée.

Le Cabinet proprement dit comprend à peu près les mêmes fonctionnaires que les ministères des autres pays, quoique ces hauts personnages anglais soient souvent chargés de fonctions et de titres archaïques. Cependant le nombre des hommes qui font partie du Cabinet est plus considérable que partout ailleurs, même si on néglige la suite parlementaire que le Cabinet traîne après lui et qui comprend même le personnel le plus intime de la cour royale (par exemple les camérières de la reine Victoria). On compte en tout de cinquante à soixante personnes appartenant au

AKQLETEBRE.

Cabinet on qui l'accompagnent. Mais la question de la composition du Cabinet est moins importante pour notre exposé que la question de son existence. Le Cabinet se maintient ou tombe suivant que les votes de la Chambre basse sont pour lui ou contre lui ; ce que dit ou fait la Chambre haute n'entre pas en ligne de compte. Il peut sembler étrange, étant donné le système anglais du gouvernement d'un parti, que les votes puissent être contraires au Cabinet. Que cela ait lieu dans les pays où la majorité résulte d'une coalition de partis différents, rien de plus naturel ; mais ici où le gouTernement est le mandataire de la majorité, le même fait prend un aspect plus singulier : voter contre le gouvernement, c'est, semble-t-il^ se renverser soi-même. Mais ceci nous prouve tout simplement une fois de plus que l'Anglais n'est pas homme de parti au sens continental du mot. Ce n'est pas seulement la grande masse du peuple anglais qui se tient en dehors des partis ; celte indépendance s'étend jusqu'à la Chambre des Communes, à (elles enseignes que des hommes élus hier comme libéraux peuvent voter aujourd'hui avec les conservateurs et vice versa. Ce n'est pas parce que la discipline leur a fait défaut, mais parce que l'opinion du pays s'est retournée. Les partis du Parlement anglais ne font pas en effet

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de politique pour leur compte personnel, comme cela se fait ailleurs, mais ils sont en règle g^éoérate un écho fidèle des mouvements d'opinion qui se manifestent en dehors de leurs murs.

Autrefois, avant que le régime parlementaire fût parvenu k la perfection qu'il possède aujourd'hui^ et lorsque la volonté du monarque signifiait quelque chose, on voyait durer longtemps les mêmes cabinets. De nos jours ils sont devenus plus éphémères, c'est-à-dire qu'ils suivent mieux les fluctuations de l'opinion publique. C'est celle-ci en dernière analyse, c'est l'opinion publique éclairée qui fonde ou qui renverse les cabinets. Le choix des ministres par la nation a remplacé le chois qui en était fait autrefois par le monarque. Mais celui-ci n'est pas pour cela un simple spec^ tateur oisif des revirements de l'opinion. Au contraire, c'est précisément dans ces occasions que le monarque dépose le rAle passif auquel l'évolution politique du pays a fini par le condamner. Représenter l'État d'une part et de l'-autre s'entremettre dans les crises ministérielles et en surveiller la marche, telles sont actuellement les deux t&ches les plus importantes du monarque angltûs. La seconde en particulier exige beaucoup de tact et une vue claire de la situation. Eu effet, beaucoup de cas différents peuvent se

AN0LET&BRR. 16d

préseoter, et entre autres celui où la Chambre basse ne correspond plus à l'opinion publique et où )a dissolution du Parlement accompag:née d'un appel aux électeurs peutse présenter comme une nécessité. Or c'est au monarque qu'il revient de juger ce cas ainsi que d'autres moins graves : telle est sa tâche spéciale. Comme on le voit, le roi d'Angleterre est arrivé à prendre, dans ce domaine que ne spécifie aucune loi écrite, un rôle considérable, lequel est comme un dédommagement pour l'omuipoteuce qui lui était enlevée sur d'autres teiTains. En outre, il est incontestable que le roi peut exercer une influence morale sur les ministres et sur la direction du gouvernement ; mais cette influence, qui n'est pas conditionnée par la Constitution, est accidentelle et dépend des qualités personnelles du monarque.

LE GOtVEHNEHENT

Après avoir indiqué le minimum nécessaire sur la situation extérieure et l'organisation de la majorité et du Cabinet, il nous reste à les considérer dans leur activité comme organes d'État, et cela d'une façon générale aussi bien que dans

166 PAHLBUENTABI8UB DNITiJBE.

les rapports mutuels de ces deux organes. Le Parlement est le seul véritable pouvoir de l'Etat; il est tout- puissant. Suivant un mot connu dont l'auteur est de Lolme, le Parlement peut tout, excepté faire d'un homme une femme et d'une femme un homme. Les juristes anglais depuis Blackstone jusqu'à Dicet répètent à près la même chose, mais avec leur formalisme tiabiluel ils mettent en cause non le Parlement tout seul maÎB tke King in Parliament, autrement dit les trois personnes politiques dont l'approbatioD est officiellement requise pour chaque loi : King, Gommons and Lords. Mais, comme nous l'avons indiqué, deux des personnes de cette trinité ne sont que des comparses sans volonté; et surtout la quote-part du roi dans le pouvoir a été réduite à un minimum. On est donc fondé à affirmer qu'en Angleterre le Parlement est le véritable souverain et que le régime anglais est un gouvernemeDt démocratique exercé exclusivement par le Parlement. Si l'on examine une à une les attributions de ce dernier, on pourra vérifier la justesse de notre théorie.

Toutes les questions d'impôts, comme il fallait s'y attendre, sont eiitre les mains du Parlement, et aussi tout ce qui concerne les dépenses et les revenus de l'Etat. Il est vrai qu'environ les

ANOLETERBE.

6/7 des revenus totaux sont stable; dit soustraits aux votes annuels, de tiers environ des dépenses (dette pi civile, pensions, etc..) Mais déjà sou Charles II la Chambre des commui garantie que tous ies articles inscrii seraient ponctuellement observés, e face aux dépenses, lesquelles sont c spécifiées, il faut une autorisation est donnée sous une forme générale p priation act annuel ; à cela se joini cipHne act {Mtitiny act) relatif à l'a lois militaires ; cet acte, égalemçnt ans, complète la toute-puissance 1 Parlement. Celni-ci dispose encore législatif tout entier : la seule part désormais le roi consiste à apposer t au bas des décisions du Parlement, f roi a théoriquement en réserve son i qu'aucun acte ne lui a enlevé; mais ce droit est suspendu pour toujout s'est produite cette décadence, c'est ne pouvons raconter ici en détail. Ë duite sans que les hommes d'État ni narque lui-même s'en soient aperçu est pourtant une conséquence do C'est ainsi que la logique naturelle dei

.Goagk

nLEMBNTABISllE UNITATRE.

it des plans conçus par les hommes sont l«s eiforts constaDts du moî'assurer la majorité parlementaire . conséquences si désastreuses pour al. Car comme l'harmonie complète tuellement entre le gouvernement i de la Chambre basse, celle-ci ne ! décision qui n'eût été par avance monarque. Par suite la sanction ultérieurement était une chose qui Au cours d'un siècle de pratique, nplanta si définitivement dans les and plus tard le pouvoir de co&stité vint à échapper au roi, le droit en même temps. On s'était habitué ngtemps à. considérer la sanctioo jne pure formalité, qu'elle le devint de bon. La couronne ne possède lent aucun pouvoir propre eu maation, excepté en ce qui concerne orcfers, c'est-à-dire le règlement de es administratives peu importantes, tte réglementation exige lapprobaexpresse du Parlement pour avoir

de contrôle exercée par la Charaemement n'est pas aussi développée

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AN&LKTBBBB. 169

que les autres fonctions : elle l'est en tous cas beaucoup moins qu'en Suède. Tout d'abord, ce contrôle ne porte que sur la gestion des finances du royaume. Toutes les autres attributions du gouvernement peuvent donner matière à interpellation et à eiamen, mais tout à fait accidentellement, car il n'esiste pas de procès-verbal à examiner : il n'est tenu aucun protocole des délibérations du Cabinet. Et même d'autres actes demeurent en règle générale inaccessibles au Parlement ; la plupart du temps c'est le ministre intéressé qui juge lui-même s'il doit les réserver ou les faire connaître. Même le contrôle de l'adminiatration des finances a été jusqu'en 1866 très incomplet. Il s'est perfectionné depuis cette date, mais il est confié pour l'essentiel à un service spécial de fonctionnaires à demeure {ihe Départ-' ment 0/ Exehegner and Audit), ayant pour chef ihe Comptroller gênerai. Les causes dernières pour lesquelles ce côté de la puissance parlementaire est resté si négligé, peuvent se ramener à deux essentielles ; le peu de développement du système des comités dans le parlement anglais et, en outre, le régime du gouvernement de parti, lequel a pour base principale la confiance. Le gouvernement est composé précisément des hommes de cpnGance de la majonté. Celle-ci ne

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ANOLETBRRE. 171

Il y a cependant uoe attribution beaucoup pins importaote ; c'est celle qui concerne les privale bilh. Toutes les fois qu'une entreprise locale ou privée exige une autorisation officieUe, cette autorisation est demandée au Pariement, qui l'accorde ou la rejette sans l'assistance du gouvernement. Toutes les demandes relatives au droit d'exproprier des terrains, de construire des chemins de fer, des canaux, des ports, etc..

sont adressées au Parlement, qui se trouve exercer ainsi une des fonctions du pouvoir exécutif. L'origine de cette curieuse usurpation de pouvoirs doit être cherchée dans le droit général de législation attribué au Parlement. Les autorisations et demandes en question étaient considérées comme des exceptions au droit général et par suite elles devaient être portées devant la même institution qu*i avait fait les lois. Cependant les private bUts ne sont pas traités de la même manière que les autres projets de lois, et ils sont soumis à une procédure qui ressemble à celle des tribunaux ordinaires. — Enfin, pour nous en tenir aux attributions politiques du Parlement, (on sait que les deux Chambres ont en outre des attributions judiciaires pour leurs affaires particulières et que la Chambre des lords fait fonction de tribunal suprême dans la juridiction générale), nous rap-

ILByENTABlSUE UMTAIHE.

ouvoir que possède chacune des es d'instituer des commissions s n'importe quelle circoostance, d'entendre des témoignages sous

i voit, le Parlement anglais dispose vraiment unique. On peut dire ré en lui tout le pouvoir de l'État, réfléchit que le ministère est seulestation du Parlement. En tous cas, 1 de la Constitution toute entière, il [louvoir avec aucune autre institu- Mais voici maintenant le point le lile de l'étonnante Constitution ans grande partie de cette aulorilé, t ne la possède qu'en puisdire, elle n'est afïtuelle que dans is par nous en dernier lieu (pétibills et commissions d'enquête) ; , elle demeure pour ainsi dire en que tout-puissant au point de le Parlement anglais exerce luîssance moindre qu'aucune entation moderne. Ajoutez à membres individuels sont aussi e nulle part ailleurs. Le tout-puis- . anglais est sur le point de subir

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ANOLSTEKBR. 173

le mënie sort qui a frappé le monarque jadis autocrate. Le pouvoir que le Parlement a arraché au roi morceau par moroeau, il le perd luimême.., au profit du Cabinet. Le Cabioet, que la constilutioQ écrite ne connaît même pas, hérite QOQ seulement du pouvoir royal, mais encore de la plus grande partie des pouvoirs du Parlement. Le Cahiuet est à l'heure actuelle le véritable souverain de l'Angleterre.

Il exerce cette puissance immédiatement et en pleine indépendance par une autorité ministérielle très étendue ; il gouverne tantêt collégialement, tantôt séparément et par ministères distincts. La politique étrangère^ qui est une question vitale pour ce vaste Empire, est traitée par le ministre compétent avec l'assistance de ses collègues et avant tout du premier ministre, sans immixtion du roi oi du Parlement. La royauté (sous la reine Victoria) a eu de la peine à se réserver le droit d'être simplement renseignée sur les affaires étrangères; quant au Parlement, il ne peut même pas prétendre à cela et doit se contenter de ce que le ministre veut bien communiquer aux Chambres et à la nation sous les espèces d'un « livre bleu a. De plus, la nomination aux emplois est en règle générale l'affaire personnelle du ministre, lorsqu'elle n'est pas confiée à des autorités en sous-

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LEUSNTARISMB UNITAIRB.

;, le ministère et ses membres transiDS pouvoirs toutes les questions ressort du gouvernement, excepté ent dans la catégorie prioate bills.

isposent de ressources budgétaires i réservent à l'avance avec droit de i seulement pour l'administration ft flotte. En même temps ils ne sont nous l'avons vu, à aucun contrôle, ni concerne les dépenses ordinaires .al orders, qui doivent être présennt.

ble que soit cette autorité gouverédiate, ce n'est cependant pas elle jabinet sa puissance inouïe ; celleirectemeat de ses rapports avec le nt il dirige complètement les ]te initiative, non seulement en ^islation, mais encore en matière finances, a été transportée du Parstère. Pour cette dernière initiative iransfert s'était produit de bonne n 1706 un règlement permanent ') établit que la Chambre des comssède l'initiative dans les questions i, ne peut accepter de personne, ironne, aucune pétition ni aucune

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motion visant le budget de l'État. Celte prescription est devenue par la suite une des règles fondamentales de la vie politique anglaise et une garantie contre tes influences privées ou locales qui s'exercent si souvent dans d'autres pays. Mais par là aussi le pouvoir immédiat de la Chambre se trouve singulièrement réduit dans tous les domaines de la vie politique puisque presque toutes les mesures exigent de l'argent. Pour ce qui est de l'initiative des lois, la situation du Parlement n'est guère meilleure. Sans doute cette initiative est laissée en théorie à tous les membres des deux Chambres ; mais l'ordre dujour met de tels obstacles aux propositions des motionnaires que très peu d'entre elles sont acceptées pour examen ; et un projet n'a de chances de passer que si le gouvernement veut bien le prendre en main, et le faire sien. En somme, le droit de uiotiou, dont on fait malgré tout un usage très fréquent dans la Chambre des communes, ne donne guère do satisfaction sauf dans des cas très rares. Le Cabinet répond à lui seul du travail législatif. Le Parlement se borne à adopter ou à rejeter, après discussion naturellement, les projets du Ministère, ou plus exactement il se borne à les adopter. Car aussi longtemps que le Cabinet a la confiance de la Chambre, c'est-à-dire aussi longtemps qu'il a pour

PABLBBdBNTi^RISUE UNITAIRE.

orité, la Chambre doit dire amen à tout i propose. En Angleterre, disions-nous, mt domine tout; mais le Cabinet domine eut et c'est lui en lin de compte qui it le pouvoir. Rousseaiij parlant de la peuple anglais, dit quelque part que cette devient réelle que dans les occasions oA ïhoisit une nouvelle Chambre <. On pourivec plus de raison que le Parlement

et puissant que dans le moment oti il i Cabinet. En temps ordinaire il est seu-

instrument docile entre les mains du

présente à nous le parlementarisme épouillé de ses ornements archaïques rrompe-l'œil. Plusieurs s'étonneront de e nous venons d'en tracer et la tronvedifférente de celle qu'on se forme i. La souveraineté parlementaire qui stituée, après des siècles de lutte, à la té du prince, a en fait cédé la place à monie ministérielle. C'est là le trait 'actéristique de ce type de parlementais c'est aussi le plus énigmatîque. On le involontairement : Comment a-t-il

twiaJ, livre III, chap. xv.

.NQLBTEBRE-

pu se faire que le pouvoir du Parlement ait passé aussi complètement entre les mains du ministère? Pourquoi le Parlement n'a-t-il pus conservé par devers lui la puissance qu'il avait conquise de haute lutte sur la royauté ? La réponse à ces questions nous est fournie en partie par toute l'histoire des deux derniers siècles et notamment par cette prescription de 1706, relative aux money bîlls. Mais il faut faire intervenir aussi, — je dirais même surtout, — un fuit purement technique, savoir : lepeude développement du système des comités dans le Parlement anglais. C'est seulement pour les pétitions et les private btlls que nous trouvons (les comités hien organisés, et encore sontils de date tardive (années 1833 et suiv.}. On ne peut faire entrer en ligue de compte les standing commutées {pour les questions législatives et les industries), institués en 1882. Du reste le système des comilés comprend depuis très longtemps la Chambre entière {Commiltee oflAe whole Hotise), où les ministres et leurs suppléants sont présents et dirigent le débat. Par là toute domination des comités sur le ministère s'est trouvée empêchée, et surtout le Parlement a été hors d'état de traiter les affaires au lieu et place du gouvernement ou de s'immiscer dans l'activité

FÀRLEHBNTABISUE UStTAtBE.

uementale. Cepeadant une tentative de ce fut faite en 18aa, lorsqu'on institua une ssion pour examiner la situation de l'armée il la guerre de Crimée; mais, bien que ue par PALMEnsTON, cette innovation fut lement mal accueillie. Elle donna à Gulds- 'occasion de prononcer quelques paroles priment bien les idées anglaises sur tes ts mutuels du gouvernement et du Parte- . « Une pareille commission, » disait-il, :n( une commission gouvernante qui enlève ■voir exécutif les plus hautes et les plus autes de ses fonctions. Je suis convaincu istitntion d'une pareille enquête confiée 4 immission parlementaire est incompatible i confiance que le Parlement doit avoir ts chefs du gouvernement, et surtout avec tige et l'autorité nécessaires aux ministres louronne, t quelque parti qu'ils appartient quels que soient leurs principes politi- >. Ces paroles, qui visaient une commission e, peuvent s'appliquer plus généralement auière dont on envisage en Angleterre le des comilés. Cette conception est à la fois nséquence et une cause du gouvernement

>rès AN30N, The Inw, etc., p. 367.-

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de cabinet tel qu'il se pratique en Âng'ieterre. Il a manqué au Parlement anglais les orgaoes nécessaires pour exercer la puissance qui était en lui. C'est pourquoi cette puissance a été transférée au gouvernement; c'est pourquoi la Constitution anglaise est devenue ce qu'elle est actuellement, à savoir un gouvernement de parti concentré dans un cabinet tout-puissant.

A la différence des autres variétés de parlementarisme, celle-ci peut être appelée non seulement UD parlementarisme anitaire^ mais plus eiactemeat un parlementarisme de Cabinet.