SUÈDE

Nous conoaissons déjà la Constitution suédoise dans son contenu littéral et à l'état de repos ; il aous reste à voir comment elle fonctionne et quelle est la vie politique qui s'est développée dans ses limites. Il n'est pas rare que cet élément vivant s'éloigne du texte de la loi. C'est aussi ce qui s'est passé en Suède. La Constitution de 1809, notre texte fondamental, demeure, malgré la réforme parlementaire de 18G6 et malgré d'autres innovations indiquées plus haut, à peu près intacte DOQ seulement dans son esprit et dans son essence. mais encore dans ses paragraphes. Les institutions qui règlent la vie de l'Etat sont les mêmes, ainsi que leurs relations mutuelles au point de vue juridique. Ce qui a changé, ce sont les relations

réelles entre les deux pouvoirs qui dominent la Constitution suédoise, le Roi et le Riksdag. Et ce changement de fait, qui se poursuit encore, arrivera sans aucun doute à réa^r sur la loi elle-iuËtne et, ^ s'il ne subit pas d'arrêt, — à bouleverser finalement le régime tout entier. Cette constatation est par elle-même inquiétante et donne lieu à des réflexions diverses. Mais ce qu'il y a de plus inquiétant peut-être, c'est que tout ce revirement se produit sans que nous eo ayons conscience. Mais je ne veux pas anticiper sur l'exposé qui va suivre, et je répondrai d'abord à la première question que l'on doit se poser quand on examine le parlementarisme moderne : Quelle est la base sociale de la vie politique, autrement dit, comment s'organisent les partis et quel rôle jouent-ils ?

La Suède, comme nous l'avons vu, a possédé autrefois un vaste système de partis Ce qu'il y avait de caractéristique pour ces partis du xviii" siècle, c'est avant tout qu'ils étaient politiques et représentaient des opinions ; ils luttaient pour le pouvoir et l'exerçaient à tour de rôle. Naturellement les questions personnelles intervenaient aussi dans la constitution de ces partis, et il s'y joignit même, surtout dans la dernière période, des questions sociales. Mais il n'en était pas ainsi & l'origine : cela est d'autant plus remarquable que

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SUÈDU : LES PA

la société par ùlleurs était doi des classes ou « états » et cel; que des facteurs tout difiéren Qomiques et des distînctioas s< dans l'organisatioD des partis, opposition entre les partis élt que, et s'il est vrai que ceux-< de gouvernemeDt, réduits au comment se fait-il que ce gou* n'ait pas évolué vers un parle jorité analogue à celui de l'Anj valoir que le coup d'Ëtat de ( vint interrompre cette évolu qu'une réponse incomplète car la seule raison qui rend!

d'État libérateur, c'est précis veroement de parti n'était pas et s'était montré incapable de Les raisons de cet échec c»

satisfont à la qu«s6on posée les unes extérieures, les au iobéreotes à la Constitution, rieures, c'est d'abord que le < le régime despotique précédf force gouvernementale néces jouet des états qui se l'assers le système des comités qui s'<

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PABLEUENTARISI

teineat du gouvemenaeat. Ces deux circonstaaces réunies firent que la Suède, au lieu d'un gouvernement de Cabinet soutenu par une majorité parlementaire, eut un Parlement g'Quvernant, ce qui est le pire de tous les gouvernements, — à la fois tyrannique et faible, tyrannique au dedans et faible au dehors. Quant aux causes esiérieures de la chute de ce régime, il faut les chercher dans le voisinage dangereux que formaient pour la Suède, le Danemark et la Prusse d'un c6té, et la Russie de l'autre. Une pareille situation exigeait une fermeté et une unité de gouvernement que seul un monarque pouvait assurer à notre paya. Telles sont les circonstances intérieures et extérieures qui étouffj&rent ces germes de parteOien- ' tarisme ministériel que contenait eb elle l'organisation des partis suédois.

Après 1809 et jusqu'en 1866, on ne vit apparaître aucun parti politique digne d'intérêt.- En effet, les divers états, bien que constituant des groupements d'intérêts, ne formaient pas chacuD pour soi un parti; et l'opposition que rencontrait le roi aux séances du Riksdag était, avant tout, l'expression de la défiance exercée par l'un des deux pouvoirs sur l'autre, — chose qui dérive de la Constitution elle-même, mais qui ne saurait servir de point de dépai-t à une organisation de

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SOâDE : LBa PARTIS. 237

partis. Le seul véritable aatagonisme de partis qu'il soit possible de mentionner pendant cette période, c'est l'antagoûisine général entre les libéraux et les conservateurs. Après 1866, cette opposition poursuit son développement, et s'il fallait la retrouver à l'beure actuelle, ce serait entre ce qu'on appelle le « parti de concentration » [samlingspartiet), — si vraiment ce groupe peut passer pour l'héritier de l'ancien parti libéral, — et d'autre part la première Chambre et les éléments dont elle est composée. Les deui partis, libéral et conservateur, ne sont pas fondés sur des intérêts, bien que certains de leurs membres puissent songer principalement à leurs avantages personnels, ce qui se produit partout où il y a des partis. Ce ne sont pas non plus à l'origine des partis sociaux, car ils appartiennent tous les deux aux mêmes classes de ta société. Mais par suite de leurs relations avec d'autres partis, ils ont peu à peu emprunté à ceux-ci quelque chose de leur caractère. Ainsi les libéraux, renonçant à leur indépendance, se sont joints comme avantgarde ou comme arrière-garde, — suivant qu'on envisage les choses, — au parti agrarien d'abord et maintenant au parti ouvrier. Cette attitude a eu nécessairement son contre-coup sur celle du parti conservateur, qui a pris lui aussi une certaine

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238 PABLRMENTABISME DDALISTS.

nuance sociale et représente aujourd'hui da préférence les intérêts des hautes classes. Mais, malgré tout, ils ont conservé tous les deux en majeure partie leur caractère primitif, qui était d'être des partis d'opinions'.

Il en va autrement des deux autres partis qui sont nés après 1866, ou du moins qui n'ont pris d'influence qu'après cette date, et qui ont fini par déborder complètement les deux autres ; ce sont le parti des paysans ou parti agrarieo (landimannapartiel) et le parti ouvrier. Quaot aux partis qui se sont constitués sur une question unique, qu'il s'agisse de la politique commerciale, de la tempérance ou des églises indépendantes, nous pouvons les laisser de cAté : quelle que soit l'agitation qu'ils aient pu produire, ils sont par leur nature même des partis de circonstance, recrutés dans toutes les classes et sans importance pour l'ensemble de la vie politique. En revanche, le parti agrarieu, qui est l'ancienne classe des

1. Pour juger le parti conservateur suétiois, il suflil de se rappeler qu'eu 190t, répondant à l'appel qui lui étall ftiit, il a accepté sans murmures ue impOt sur le revenu dont voici les condiliona les plus importantes : Cet impAt laisse de cùlé les petits revenus Inférieurs à looOcouronDes (1380 francs), U reste dégressif jusqu'à un rereuu de «000- 6000 couronnes, et il est alors de 1 <</, ; après quoi il devient progressif et va de 1 % à 'i % <lepuis uo revenu de 8 000 couronnes et au-dessus- L'impât sur le revenu s'applique aussi bien aux compagnies par actions qu'aux particuliers.

SUÉDE : LBS PARTIS, 239

paysans et qui s'est renforcé de quelques partisans pris parmi les propriétaires fonciers, a vraiment dominé pendant une période la vie politique, bien que naturellement il n'ait pas gouverné. Op ce parti est, ou plutôt était, — car il donne tous les signes d'une désagrégation complète depuis que L'impôt foncier et d'autres questions intéressant ks campagnes ne sont plus là pour le cimenter, — ce parti était, dis-je, purement et simplement un parti d'intérêts et de classe, mais d'ailleurs un parti fort raisonnable. On ne peut pas adresser le même éloge au parti ouvrier qui est maintenant en marche et qu'on a appelé c te cinquième état ». Il est, bien plus exclusivement et bien plus étroitement que ie « landtmannapartiet s ie représentant de certains intérêts et d'une certaine classe. On n'a jamais vu en Suède un parti social aussi excessif, bien que, d'autre part, la justice nous commande de ne pas le juger d'après sa fraction la plus avancée et la plus bruyante, les « social-démocrates ».

Ou comprend qu'envisagés au point de vue constitutionnel, les partis suédois ne soient pas qualifiés pour être des partis de gouvernement. Sans doute conservateurs et libéraux ne sont pas arrivés à un grand développement en tant que partis de classes et d'intérêts; mais ils le sont

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2iO PABLEtHENTAEtISMB DUALISTE.

pourtaut daos uoe certaine mesure, et d'ailleurs ils sout beaucoup trop faibles. Quant aux autres pat'tis, ils suut par leur essence même impropres au rôle gouvernemental. Eu etfet, là où les partis gouverneat, là où ce système fonctionne è. l'avantage du pays, il faut que les partis, si divisés qu'ils puissent être quant à la solution de certaines questions spéciales, ne cessent pas cependant de représenter tout le pays avec tous ses intérêts et ses classes, et non des classes et des intérêts particuliers. Ainsi manque à la Suède la première condition d'un gouvernement parlementaire de style anglais, à savoir des partis luttant pour le pouvoii- sans représenter les intérêts d'une catégorie sociale.

Ajoutez à cela que d'autres circonstances doaueut aux partis suédois une situation toute particulière. D'abord, notre constitution est tout aussi peu que l'américaine disposée pour un gouvernement de parti. Le partage du pouvoir entre différentes mains, qui est le fondement de la Codstitution, ne saurait se concilier avec un gouvernement majoritaire exercé par uu parti. Il s'ensuit que la constitution suédoise ne réclame nullement l'existence de partis organisés (nous parlerons plus loin de leur importance pour la soluUon des questions soumises aux Chambres). £d Angle-

SUÊDB : LES PARTIS. 241

terre et dans d'autres Etats de gouvernement majoritaire les partis sont un élément de la Constitution et par suite ils sont nécessaires; mais ils sont superllus dans les pays où régne le parlementarisme dualiste. Si le système des partis ans États-Unis a un râle consUtntionnel à remplir, ceci tient uniquement à la disposition constitua tionneltequi veutquelechefde l'Etatsoitéluparle peuple. Mais en Suède, où ne se présente aucune tâche de ce genre, le système des parlis n'a aucune raison d'être au point de vue de la Constitution.

Ce fait capital, dont on doit tenir compte lorsqu'on juge l'organisation des partis suédois, a été aussi négligé qu'une foule d'autres traits caractéristiques de notre constitution. On aperçoit très bien la place importante que tiennent les partis dans l'économie de TÊtat anglais ainsi que dans beaucoup d'autres États, et l'on se figure aussitôt que le cas doit être le même chez nous. Mais tout aussi sûrement que l'Etat anglais subirait bienlAt les changements les plus profonds si les partis venaient tout à coup à lui faire défaut, un pareil événement survenant en Suède ne laisserait pas de traces sensibles dans te cours de la vie politique ni dans le domaine de la Constitution, Et la cause de ce fait est celle que nous venons de dire

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242 PARLBHBNTARISUR DUALISTE.

ei qui réside dans le régime lui-mëine. Le seul rôle public qui revienne aux partis en Suède et dans le Parlement suédois, c'est de représenter ]ès grands intérêts du pays et de plaider leur cause. Dans les anciens temps la représentation n'avait pas d'autre but que d'exposer les différents besoins de la société d'alors. De nos jours elle est devenue avant tout un organe de gouvernement, le second pouvoir suivant le droit public suédois. Mais sa fonction primitive, bien que reléguée au second plan, n'a pas disparu complètement; et c'est précisément cette fonction d'inierpi'ète qui peut encore donner aux partis suédois une certaine importance générale. Il y a en effet un danger à ce que les principaux besoins sociaux ne soient pas suffisamment pris en considération. Mais autre chose est de prendre la parole au oom des intérêts qu'on représente, autre cbose est de lés amener au pouvoir et de dominer avec eux. Or cette ambition, qui est celle de tous les partis d'intérêts et de classes, contient évidemment un grand périt. Si les partis suédois arrivent à la réaliser, leur utilité publique, — d'ailleurs assez restreinte, — descendra par là-mëme au-dessous de zéro et par contre ils seront un grand mat poilr la nation.

Aux traits g>^néraux que nous venons de signa-

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SUàDB : LBS PARTIS. 2l3

1er se raitacbent toutes les autres particularités des grands partis suédois. Le but de leurs efforts n'est pas d'arriver au gouvernement comme en Angleterre ni de s'emparer des fonctions publiques comme aux États-Unis, mais simplement de .réaliser leurs desiderata économiques et sociaux, lesquels sont en dehors du domaine constitution' nel. Ainsi donc leur groupement est déterminé exclusivement par ceè desiderata et leur force de cohésion est proportionnelle à celle de leur programme. Si celui-ci a reçu satisfaction, comme c'est maintenant le cas pour le parti agrarien,' le lien se dissout et le parti s'en va à vau-l'eau. Une autre conséquence du caractère social de nos partis, c'est que le Riksdag ou plus spécialement la seconde Chambre se trouve occupée par les éléments sociaux qui luttent avec le plus d'énergie pour la réalisation de leurs vœux, -Ainsi, lorsque eut lien la réforme de la représentation, en 1866, la seconde Chambre fut peuplée en grande partie par des paysans ; et il seml>le bien que le suffrage universel doive y amener en grand nombre des ouvriers ou leurs hommes de confiance. Ce n'est donc pas comme en Angleterre, où les réformes électorales de 1867 et de 1884 n'ont modifié en aucune façon la composition de la Chanibre des Communes. D'ailleurs, ce résultat

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244 PARLEMBMTARISMB DUÀLISTB.

différent tient aussi à deux circonstances particulières à la Suède : c'est que les membres de la seconde Chambre reçoivent une indemnité et ensuite que les élections ne sont pas influencées par les classes riches et ne coûtent rien. En Angleterre el aux États-Unis les élections sont dirigées en fait pnr les représentants du capital et il en résulte que les élus appartiennent exclusivemeot aux classes supérieures. Les choses ne se passent pas de même en Suède, où la seconde Chambre' donne au contraire, une image fidèle de la société suédoise, du moins autant que le permet le droit de suffrage et aussi la représentation majoritaire. C'est avec l'aide des indications précédentes qu'il convient de juger la question maintenant si débattue en Suède de la représentation proportionnelle. Dans un pays comme l'Angleterre, avec ses partis de gouvernement et son parlementarisme unitaire, ce mode de représentation est tout à fait incompatible avec la Constitution, comme on l'a vu précédemment. Mais en Suède, où les partis sont avant tout des partis d'intérêts et de classes, et où règne un parlementarisme dualiste dans lequel les partis sont chose inutile ou du moins indifférente au point de vue constitutionnel, rien ne s'oppose au vote proportionnel, au cas où celui-ci serait jugé utile. Or, sod

SUÈDE : LES PARTIS. 2i6

utititë parait en train de se manifester dans notre pays, par snîte des modifications qu'on a fait subir au type constitutionnel primitif en étendant l'usage du vote par les deux Chambres simultanément : ainsi s'est trouvé menacé en fait le principe ancien de l'égalité des deux assemblées, principe qui avait son fondement intime dans la Constitution. Ce qu'on attend de la représentation proportionnelle, c'est qu'elle empêche un parti. — en l'espèce le parti ouvrier, — d'établir sa domination- dans la seconde Chambre et, grâce au vote en commun, dans le Riksdag tout entier. Pour ces raisons à la fois parlementaires et politiques, le système du vote proportionnel est plus à sa place dans une réforme électorale en Suède que dans tout autre pays, à moins toutefois qu'on ne préfère modifier les conditions du vote commun ou bien le limiter, ce qui serait plus conforme à l'esprit de la Constitution '.

1. Du reste, en ce qui concerne la représentation proportionnelle, on a craint que bI on l'inlnxluisalt dans les élections à la seconde Chambre, elt<^ Q'eOt pour conséquence une nouvelle * ère de la liberté * et ne laissât le champ libre & la domination des partis. Ces craintes me paraissent mal fondées. L'organisation que le nouveau système exige des partis a pour objectit unique les ëlectiouB. Grâce à lui, len électeurs qui ont déjà pris position dans un parii peuvent s'unir pour le vote dans une action commune. Et c'est tout. Ce système ne crée pas les partis, car ceux-ci ne doîTent

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2i6 FABLEMBNTABIBUB DDALISTE.

Mais laissons cette question pour examiner de plus pr^s le fonctionnement de la Constitution et le parlementarisme qui a germé sur elle. Nous avons tout d'abord à. nous demander comment se sont développées les relations entre les deux pouvoirs, Roi et Riksdag.

Lorsque les hommes de 1809 s'apprêtèrent à donner au pays une Constitution nouvelle, ils avaient encore présents à l'esprit les souvenirs de deux régimes entièrement opposés : d'une part la domination parlementaire exercée pendant '( Tère de la liberté », et d'autre part la royauté de 1789 où l'on retrouvait quelque chose de l'absolutisme royal tel qu'il florissait un siècle auparavant. Â l'extérieur, ces deux régimes avaient mis le pays à deux doigts de sa perte, et à l'intérieur tous les deux avaient établi In tyrannie. Il s'agissait de tirer parti de ces expériences diverses et de trouver une Constitution qui empêchât tout empiétement de ia part des deux pouvoirs

leur existence qu'à des divergences d'inlérêta et d'opinions, el non pas à un système de vote. Mais ce qu'il y a de plus important, c'est que cette méthode ne favorise pas la naissance de partis Kouvernants, comtite peut le faire te vote majoritaire. Or c'est là précisément ce qui donne surtout à la vie des partis ses passions et sa violence eias< pérée. Tout conaldôré, le vote proportionnel me semble appelé à produire uu résultat opposé à celui qu« l'on redouta

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SCÂDE : KOI ET BIKSDAO. 247

et mit fin pour toujours à l'absolutisme soit du Roi soit du Riksdag. On y parvint en partageant entre eux, en deux portions aussi égales que possible, la puissance de l'État dont chacun d'eux avait abusé lorsqu'il l'avait détenue à lui tout seul. On n'adopta pas pour cette répartition le même principe que leS hommes d'Etat avaient suivi de l'autre côté de l'Atlantique lorsqu'ils divisaient le pouvoir d'après les fonctions de l'État : fonction executive et législative, y compris la fonction fiscale. Au lieu de cela on s'efforça de répartir entre chaque main chacune de ces diverses fonctions, mais en prenant garde que chacun des deux pouvoirs eût sa tâche principale, le Roi étant chargé de gouverner le pays, le Riksdag de lui en donner les moyens tout en le surveillant et de déterminer avec lui les principes à suivi-e pour ce gouvernement.

L'idée très nette que les auteurs eux-mêmes de la Constitution se formaient du partage des râles ressort parfaitement des termes par lesquels ils caractérisent, d'accord avec la théorie de Montesquieu, les détenteurs du pouvoir: « La commission, disent-ils, a cherché à fonder un pouvoir exécutif agissant selon certaines formes déterminées, avec unité de décision et puissance entière pour l'exécution; un pouvoir législatif, lent et

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â48 PÀRLBHENTAItlSHB DUALISTE.

faible pour l'action mais ferme et bien armé pour la résistance. » On se représentait te gouvernement comme la force d'impulsion dans la vie politique suédoise et le Riksdag comme un élément plutôt passif. Or c'est l'inverse qui s'est produit, en même temps que se produisait un important déplacement de puïssansë de l'une à l'autre des deux personnes actives de ce duo politique, le Roi et le Rîksdag.

Nous constatons d'abord un semblable transfert en ce qui concerne les finances et l'économie publique et par suite la liberté d'action du gouvernement. Ce fait s'explique avant tout par la modification intervenue dans le rapport entre les revenus ordinaires, dépendant en partie du roi, et les i m p 6 1 s [bevillningar), fixés par le Riksdag tout seul. Alors que les premiers constituaient en 1809, y compris les prestations en nature, la grande masse des revenus de l'Etat, ne laissant aux seconds qu'une place resireinte, l'accroissement de la population et de la fortune, joint à la réduction des anciennes charges foncières, ont amené peu à peu tes choses à ce point que les revenus ordinaires comparés nux impôts ne représentent pas plus de la septième partie du budget total'.

1. Pour l'année 1904, on évalue en chiffres ronds les revenus « ordinaires > à 28, 7 millions de couronnes et le produit des « bevlllningar » à 137 millions.

StIKDB : ROI BT RIKSDAQ. 2i9

Mais d'autres circonstances ont eu une importance encore plus grande pour l'extension de la puissance parlementaire : je veux dire la spécialisation des dépenses et la limitation du droit laissé au roi de disposer d,es économies budgétaires. Les paragraphes 62 et 64 de la Constitution décident que le Riksdag réglera l'emploi de certaines sommes affectées à des buts déterminés dans les divers chapitres du budget. Ces paragraphes ne visaient originairement que les revenus fixés par le Riksdag [bevillningar) ; ils ne s'appliquaient non plus, dans la pensée des législateurs, qu'aux sommes totales des huit chapitres principaux dont se composait le budget de l'Etat. Si cette dernière conception avait prévalu, le roi aurait eu pleine liberté pour donner aux sommes laissées à sa disposition l'emploi qu'il aurait jugé te meilleur. C'est ce que fit aussi tout au début le roi Charles-Jean XtV. Mais grâce au droit de contrôle du comité du budget et grâce aux réviseurs du Riksdag, il s'est opéré ensuite, et surtout depuis que les Riksdags devinrent annuels, une spécialisation de plus en plus grande des crédils suivant les divers chapitres du budget; ce fait, joint au règlement de 1841 sur le droit royal de disposer des économies, a enlevé au roi

2SD FABLBHSNTASISMK DUALISTE.

sa liberté d'actiou en tout ce qui concerne les dépenses publiques. Or, comme toutes ou à peu près toutes les aflaires de l'État exigeut de l'argent, le Riksdag; ou plutôt le comité du budget peut intervenir dans tous les domaines de l'exécutif. Le comité du budg:et, qui est le plus important du Rlksdag, ou plus exactement les huit membres (quatre pour chaque Chambre) qui président à ses travaux peuvent en fait être considérés comme formant à cAté du gouvernement proprement dit un autre gouvernement, celui-l invisible et irresponsable. Nous retrouvons là comme un retour à l'hégémuaie parlementaire du ivm° siècle. Il faut beaucoup de prudence et de tact pobtique pour que cette situation ne donne pas lieu à des incideats capables d'ébranler la Constitution.

La seconde mutation de pouvoirs qui s'est produite porte sur l'initiative en matière législative et le travail de réformes qui s'y rattache. Le pouvoir croissant du Riksdag «n cette matière tient tout d'adord à ce qu'il a son origine dans le peuple, à ce qu'il représente la nation aux mille volontés et à ce que chaque représentant a une tendance naturelle h, se faire l'écho des dfoirs et des réclamations populaires. Mais, en outre, noua voyons là une conséquence du droit illimité

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SUÉDE : ROI BT BIKSDA6. 2-ït

de motioQ et du trop d'enipressement du Riksdag à transformer ces motions en adresses au roi. Tant que les Riksdags n'étaient pas annuels, l'inl' tiative des états n'était pas prédominante ; elle s'est développée avec l'abrègement des périodes législatives, en 1845 et eu 1866. A. partir de cette dernière date, le second pouvoir de l'État a complètement débordé le premier en matière d'initiative tout de laème qu'eu matière budgétaire, tl est vrai que le gouvernement maintient son initiative en ce qui concerne les crédits nouveaux pour (les institutions déjà existantes ; et même il semble que, de plus en plus, le RiUsdag lui reconnaisse dans ce domaine une autorité exclusive. Mais pour les questions de législation et pour les nouveaux règlements de toute espèce, — qu'ils nécessitent ou non des crédits, — le Riksdag a depuis longtemps distancé le gouvernement. La masse des projets de ce genre, provenant du Parlement, donnent tant de travail au gouvernemeut, que celui-ci trouve difQcileiaeut le temps de se livrer lui-même et d'une façon indépendante à une semblable tâche. Il ne peut même pas, avec les forces qu'il a à sa disposition, venir à bout de la tâche que lui impose le Riksilag. Pour cette raison, ainsi que pour d'autres, le gouvernement se décharge d'une

262 PARLEMENT ABISMH) DUALISTE.