SUEDE : LE TRAVAIL PARLE U EN TAIRE

Riksdag & deux Chambres que daus uue représentation fondée sur le principe des classes. Mais cela s'explique si l'on songe que la division en quatre états avait comme conséquence l'impossibilité pour un « état » de faire prévaloif ses désirs s'ils paiaissaient en conflit avec l'intérêt général du royaume ; et d'autre part trois états pouvaient, si les circonstances l'exigeaient, faire céder le quatrième. Comme résultante de ce jeu des forces opposées, c'était presque toujours l'intérêt du royaume qui triomphait des ambitions particulières.

Dans te nouveau Riksdag et spécialement dans la seconde Chambre, un parti de classe, le parti agrarien, prit dès la première heure une situation prépondérante, et les ouvriers arrivent maintenant sur ses traces pour constituer un parti du même genre. Or, non seulement les intérêts de classes, mais aussi les intérêts locaux jouent maintenant un rêle plus important qu'il iie faur drait. C'est en partie une conséquence du § 19 de la loi du Riksdag, d'après lequel tout membre de la seconde Chambre doit appartenir à la circonscription électorale appelée à le nommer'. La tentation de ménager à la petite patrie électorale

1. Ajoutons que dans les deux Chambres les représentanls AODi rangés d'après les provinces et non d'après les partis.

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quelque avantage parliculîer, comme par exemple la construction d'un chemin de fer, est plus forte que la prescription de la loi organique d'après laquelle le député représente le pays entier et non une de ses parties.

Il serait cependant injuste de prétendre que la seconde Chambre aussi bien que la première n'a pas eu devant les yeux, à côté des intérêts spéciaux, le bien général du royaume. Mais il est certain que c'^st l'opposition entre ces deux mobiles qui domine toute l'histoire politique intérieure de la Suède après 1865 et qui parait encore appelée à la dominer. C'est elle aussi qui a donné naissance à ces <r compromis » célèbres dans notre histoire parlementaire de ces derniers temps. Le compromis n'est pas en sol quelque chose de mauvais. Au contraire, dans le système du parlementarisme dualiste, il est souvent le dernier mot de ta sagesse politique. Mais il est des compromis d'espèce différente; il y en a qui consistent dans une réduction opérée sur des prétentions mutuelles ; il y en a qui consistent à vendre son approbation à une mesure d'intérêt général en échange d'un appui prêté à ses ambi* tions particulières, ou bien qui se font aux dépens d'un tiers. Or ces deux dernières catégories de compromis illicites n'ont pas été sans se produire

SUÉDE : LS TRAVAIL PABLKMENTAIRB. SffT

à c6[é d'arrangements très loyaux. Le système dualiste y prête, comme le démontrent abondamment les expériences faites en Amérique.

Enfin, dans cette revue des principaux traits de la physionomie politique du Riksdag, il ne faut pas négliger de dire que Les deux Cbambres présenteat, en dehors des points signalés précédemment, d'autres dissemblances frappantes.

Ainsi la Chambre basse s'est toujours distinguée jusqu'ici par une très grande économie dans l'emploi des ressources budgétaires, excepté, il faut le dire, en ce qui concerne la haute culture, dont des intérêts ont toujours été bien protégés même dans cette Chambre. Mais pour le reste, les demandes de nouveaux crédits présentées par le gouvernement ont été le plus souvent adoptées gr&ce à l'appui de la première Chambre, par le moyen du vote en commun. En revanche, dans des questions d'une autre nature, par exemple, dans celles relatives à l'Église, A. la loi civile, etc..., la Chambre basse est en majorité disposée aux réformes, tandis que la Chambre haute a une attitude plus réservée. Ainsi on peut, en employant la terminologie courante, qualifier la seconde Chambre de hbérale et la première de conservatrice, bien que la différence se borne le plus souvent à un délai d'un an ou deux avant

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288 PARLEMENTAHISMB DUALISTE,

l'approbation définitive. Il y a là une dissemblance qui doit toujours exister entre une Chambre haute et une Chambre basse, et qui contribue à assurer au progrès une marche calme et sans à-coups.

Auprès du Riksdag, !e Conseil d'Etat occupe dans ta vie politique de la Suède une place bien modeste. Cette institution, qui dans les autres États de l'Europe, parlementaires ou non, est pour ainsi dire le cœur de la vie politique, l'organe qui donne l'impulsion à tout le reste, joue en Suède comme en Amérique un rôle assez limité. Comme on l'a vu, elle ne dirige rien dans le Parlement. Au contraire, on peut dire que le gouvernement ou plus exactement ses divers membres acceptent de plus en plus les ordres du Riksdag. Les comptes-rendus des Chambres en portent des preuves remarquables, surtout dans ces dernières années. 11 ne faut pas s'étonner si dans ces conditions des propositions et des demandes du gouvernement soient souvent rejetées. Mais de leur acceptation ou de leur échec ne dépeDd nullement, sauf dans de rares exceptions, l'existence même du ministère. En ce cas la situation serait impossible et il ne se passerait pas de session sans une effroyable hécatombe de ministres.

SUEDE : LE CONSBIL. 269

Eq Suède du resfe od épargne aux membres du gouvernement les ordres du jour avec votes de confiance ou de défiance et de même ils sont presque coDiplètement & l'abrî de ces interpellations si fréquentes d&ns le parlementarisme dtt Cabinet. La première de ces deux institutions est absolument étrangère à l{i vie parlementaire suédoise et la seconde ue fonctionne que très rarement. L'interpellation n'appartient pas plus à notre type constitutionnel que l'introduction des ministres dans le Parlement. Mais dès lors que celle-ci est admise, celle-là peut naturellement avoir sa raison d'être. Elle peut èlre un moyen .commode d'adresser une représentation au gouvernement à propos d'une question à l'ordre du jour. Si ce procédé est pourtant 1res peu employé et si on lui préfère toujours le vieux procédé plus compliqué et plus lent de la motion, cela tient sans doute à ce que l'interpellation se fait dans chaque Chambre séparée et n'amène pas le Riksdag à se prononcer.

Une circonstance spéciale qui contribue beaucoup à amoindrir la situation du gouvernement en face du Hiksdag c'est ce droit que possède chaque membre du Parlement de présenter sous forme de motion un projet de crédit pour n'importe quelle destination. Naturellement le

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roi peut refuser de ratifier un crédit d« ce geore, s'il a été accordé; mais uq pareil refus ne se produit pour ainsi dire jamais, car il s'ag*!! ordÏQairement d'une question d'intérêt général. Or la proposition a passé en dehors du gouvernement; celui-ci n'est que spectateur, et par là son prestige diminue lentement mais silrement. Du reste nous avons expliqué comment il n'y avait pas en Suède de gouvernement ministériel. Nous nous bornerons à ajouter que si nos « coaseil- 1ers d'Etat » ont pour trait caractéristique de n'exercer aucun pouvoir propre, pas mCme le pouvoir limité dont disposent les secrétaires d'Ëlat de l'Union américaine, ce fait a son origine dans l'ancienne organisation administrative de la Suède. Ici les administrations centrales sont chargées par exemple de nommer les fonctionnaires subalternes et en général de remplir des fonctions qui dans les autres pays reviennent aux ministres.

Du r6Ie et de la place assignés au « Conseil d'Etat » dans la Constitution suédoise il s'ensuit qu'il n'a pas besoin d'être homogène. Le point le plus important c'est que les membres qui le composent soient personnellement en état de collaborer au travail commun. Pour ce qui est de la composition du Conseil, remarquons du reste qu'il

SUàDB : I.B CONSEIL. 271

n'a pas dans son ensemble un caractère politique. Il suf^t ordinairement que son chef soit un politicien espérimentt^. D'ailleurs le choix des ministres est laissé complètement à l'appréciation du monarque. Ce choix est en Suède plus qu'ailleurs une opération délicate et difficile. Sous te régime du parlementarisme de Cabinet, le chois des ministres se fait pour ainsi dire automatiquement ; il porte sur les personnag-es les plus en vue de la majorité, et ceux-ci sont en général des hommes de valeur. Les mêmes garanties n'existent pas dans le régime suédois.

Comme on le voit, le Conseil d'Élat suédois, dans ses rapports avec le Rîksdag et aussi vis-àvis des administrations, est une institution assez faible et mal armée. Il en est de même, au point de vue légal, de ses rapports avec le monarque ; la Constitution n'a reconnu au Conseil aucune part indépendante dans la direction du royaume. Si malgré cela il peut détenir et est arrivé à détenir l'administration des affaires du royaume, du moins en ce qui concerne les attributions royales, cela dépend de la conception que le monarque s'est faite de sa situation et de son rôle.

La Constitution reconnaît au roi le droit exclusif d'administrer le pays et de décider dans toutes

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272 PARLEMENTARISUB DUALISTE.

les affaires d'Etal. <>)nrormé[nent à Tesprït aussi bien qu'à la lettre de la Constitution, il est entendu que cette attribution royale doit être exercée réellement. Le roi est le seul pouvoir exécutif du royaume ; et personne ne peut lui enlever les droits et les devoirs attachés à cette fonction. Mais &i^ tout en conservant formellement l'exercice du pouvoir, — dont rien ne saurait le dispenser, — il préfère en confier à d'autres la réalité, il est clair que c'est là une chose qui dépend de lui personnellemeot. Il peut par exemple sanctionner une décision qu'il laisse à un autre le soin de lui dicter. Ce procédé n'est pas d'accord avec l'esprit de la Constitution, mais elle ne peut l'empêcher. Sous l'influence des idées modernes et de la couception étrange qu'on s'est faite après coup de la Constîtution suédoise, le monarque s'est peu à peu soustrait au fardeau de la direction du royaume, en l'abandonnant au Conseil d'Etat. Ainsi celui-ci a reçu non pas formellement mais en fait une puissance que la Constitution ne lui avait pas destinée et qui fait pourtant de lui un gouvernement au vrai sens de ce mot. Cette évolution étrangère à la Constitution a des conséquences fort étendues.

Toutefois ce transfert de la puissance réelle n'avait rien en soi qui put avoir une action fâcheuse

SU^DB : ROI ET BIKSDAa. 213

sur la Constitution ni porter préjudice au pays ; au contraire, il pouvait mÉme être un bien dans certaines circonstances. Mais le malheur est que le Conseil d'État, pour les raisons données précédemment, est devenu de plus en plus dépendant du Riksdag. Dès lors que le roi a, si j'ose ainsi parier, livré son pouvoir au Conseil derrière le dos de la ConstilutioD, la subordination de l'un vis-à-vis du Parlement entraîne nécessairement celle de l'autre. Par là cet équilibre des deux pouvoirs. Roi et Riksdag, qui était, suivant la Constitution de 1809 le principe fondamental du nouveau régime, se trouve fortement menacé! Tel est le changement profond qui atteint la Constitution et dont les déplacements de pouvoirs signalés plus haut (p. 260j n'ont été que des manifestations. Le premier pouvoir de l'État, c'est-à-dire le Roi. est en train de. se placer avec le Conseil sous la dépendance du Parlement. On comprendra mieux ce qu'il y a de fondé dans cette crainte si l'on compare la puissance du roi telle qu'elle est devenue en fait dans les domaines où l'influence du Riksdag peut se manifester complètement, avec la puissance qu'il continue à posséder dans les domaines où ne pénètre pas l'influence parlementaire : par exemple la politique étrangère, y compris les relations avec la Norvège. En ces

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274 PARLEHBNTARI5UB DUALISTE.

matières il n'y a guère de place pour rinittative parlementaire ni pour les motions individuelles, et d'ailleurs les procès- verbaux des affaires étrangères sont en règle générale soustraits à l'exannen du comité constitutionnel. Aussi le roi a-t-il maintenu sur ce point l'indépendance que lui reconnaît la Constitution, Tel est également le cas pour la nomination des fonctionnaires, qui reste en dehors des atteintes du Parlement, en vertu du § 90 de la Constitution. Mais partout ailleurs le premier pouvoir du royaume est en train de se soumettre à l'autre, et cela par l'intermédiaire du Conseil des ministres ; et ainsi se trouvent ébranlées les bases mêmes de la Constitution actuelle.

En présence de celle évolution, on se demande tout naturellement comment elle a pu se produire et quels eu ont été les facteurs. Il est clair que l'admission du Conseil aux délibérations du Riksdag eut une large part dans la transformation dont il s'agit. Mais cette part est plus négative que positive. La voie se trouvait aiusi frayée pour cette transformation, qui devenait beaucoup plus facile, mais cela n'a pas sufli à la mettre eo marche. D'autres influences ont été actives, et il faut citer en première ligne l'ambition naturelle à toutes les assemblées représentatives d'étendre

SVitiS : BOI BT R1K3SAQ. 275

leur puissance. Or cette ambition est particulièrement vive dans le parlementarisme dualiste où le Riksdag possède déjà, en vertu de la Constitution, une part si grande dans la formation de la volonté d'État et où le système des comités a pris une telle ampleur. Mais en dehors de ces tendances communes à toutes les représentations populaires, d'autres causes plus spéciales sont entrées en jeu . Les unes sont objectives et résident dans la Constitution ; les autres sont subjectives et se rattachent à certaines idées et à certains vœux.

La cause objective, constitutionnelle, d'un déplacement de pouvoir entre le Roi et le Riksdag, c'est que dans certains cas le besoin d'une suppléance peut se faire sentir. Le parlementarisme dualiste, comme du reste toutes les monarchies constitutionnelles dont la Constitution comporte au fond un dualisme, exige en effet que le chef de l'État soit dans la plénitude de sa force ; il doit avoir à la fois la capacité et la volonté d'accomplir sa lourde lâche. Ces conditions ne sont pas nécessaires, on le sait, dans le régime du parlementarisme de Cabinet ; mais elles le deviennent dans les régimes où le chef d'Etat contribue de sa personne à fonder la volonté de l'Etat. Dans les républiques à Constitution dualiste, on peut

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276 FAKLBUBNTARISUB DUALISTE.

obtenir saos diniculté que le chef d'État remplisse ta c(>nditiou requise et soit un homme d'action*. Mais on comprend aisément qu'il ne puisse en être toujours ainsi dans une monarchie héréditaire. Vu par ce' côté, le régime en question s'harmonise mieux avec une république qu'avec une monarchie.

Cependant il est possible de trancher la difficulté comme il a été dit, le monarque prenant pour ainsi dire un fondé de pouvoirs et veillant seulement à ce que ce représentant, ou plutôt le Conseil d'État dans son ensemble, ne trahisse pas son maître inconsciemment. Nous pouvons citer un esemple d'une suppléance du même genre; cet exemple nous est fourni, il est vrai, par une monarchie constitutionnelle, savoir la monarchie prussienne au temps de Guillaume 1°' et de son ministre Bismarck. Ceci soit dit sans poursuivre plus loin la comparaison. Ce qu'il faut en ce cas, ce ne sont pas précisément des génies, mais des hommes ayant assez de force et de prudence, et cela non seulement au poste de premier ministre

1. C'est ausBt ce qui arrive toujours en fait, — biea qu'on doive également reconnaitrc avec Bbvcb (American eapntnomiitalih, p. 100 et suiv.) que les vrais grands hommes pénètrent rarement ou ne pânètrent jamais dauslaUaison Blanche.

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SUÂDB : ROI ET RIESDAO. 2T7

mais à tous les postes. Cependant le point le plus important, c'est qu'il n'y ait pas d'erreur sur la nature et sur le but de cette délégation ; il ne faut pas qu'elle aboutisse à un abandon véritable de la puissance que la Constitution attribue au monarque.

Or un malentendu de ce genre s'est produit dans la réalité ; et c'est là que nous trouvons les causes subjectives, c'est-à-dire en fait les causes les plus actives de ce déplacement de puissance que nous avons signalé entre le Roi et le Riksdag. On a interprété la délégation des pouvoirs comme un fait normal ; ou l'a interprétée comme signifiant que le monarque doit, sans intervention personnelle, abandonner au Conseil d'Etat le soin de gouverner en son nom comme il l'entendra.

Et d'autre part le Conseil d'État a subordonné de plus en plus sa volonté à celle du Parlement. Tout le changement vient de cette double méprise sur le râle du monarque et sur celui du gouvernement.

Du côté du monarque, la méprise en question est facilement explicable et l'on doit y voir plutôt un désir très loyal de se conformer aux tendances de notre époque. Ces tendances vont, comme nous l'avons vu, vers des régimes démocratiques. L'évolution générale part de l'absolu-

tisme et aboutit au parlementarisme en passant par la monarchie constitutionnelle. On comprend très bien comment, sous l'impression des idées modernes et d'ailleurs sans comprendre parfaitement le caractère particulier de notre Constitution, les monarques consciencieui et loyaux qui ont expérimenté le nouveau régime, ont pu s'appliquer à eux-mêmes de bonne foi le principe célèbre : le roi règne, mais ne gouverne pas. Ils y étaient du reste amenés par cette circonstance que dans l'autre pays dont ils portaient la couronne, c'est-à-dire en Norvège, ils devaient suivre le principe en question. L'état d'esprit qui convenait au roi de Norvège ne devait se communiquer que trop facilement au roi de Suède, étant donné que ces deux personnes juridiques se rencontraient dans la même personne physique. Mais ce fameux principe, de même que la constitution norvégienne, appartient au régime du parlementarisme de Cabinet. Ainsi donc c'était ce régime que l'on avait devant les yeux et suivant lequel on se réglait, oubliant que la Constitution suédoise est toute diflérente. C'est donc en dernière analyse une compréhension insuffisante de la Constitution propre qui est la cause du malentendu signalé plus haut et par suite de toute l'évolution qui'tneBaee le régime actuel.

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RâSIUB SUÉDOIS BT HââlUE ANQLAIS. 279

Mais cette incompréhension n'a pas été personnelle au monarque. Tout le peuple a été frappé du même aveuglement. Le fail est surprenant , mais il est pourtant exact. Les hommes d'Ëtat et les puhlicistes suédois sont en train d'oublier les principes mêmes de leur propre Constitution et de s'imaginer qu'ils possèdent le gouvernement majoritaire du régime anglais; ils croient i[ue si ce régime ne fonctionne pas encore en Suède comme il devrait fonctionnef, c'est seulement parce que l'évolution politique de leur pays se trouve en retard. II serait impossible de croire à l'existence d'une pareille erreur, si des témoignages très clairs n'en donnaient des preuves convaincantes. Déjà les réformes qui se sont produites, — admission des ministres au Riksdag et surtout organisation du vote commua des deux Chambres, — montrent bien qu'on ne comprenait plus le caractère spécial de la Constitution suédoise. Ainsi le vote commun avec deux Chambres différentes est, malgré les précautions prises, une infidélité faite au système dualiste et un pas accompli vers le parlementarisme unitaire. Un vote commun ainsi organisé est parfaitement en harmonie avec ce dernier régime. 11 est même

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étonnaot qu'on n'ait pas découvert ce procédé très simple en Belgique, en France et dans les autres pays qui ont importé le parlementarisme anglais en combinaison avec le système des deux Chambres. En Suède au contraire, comme en général dans le parlementarisme dualiste, ud pareil procédé tel qu'il a été organisé en 1866, est en contradiction absolue avec le régime politique actuel. On possédait la même institutioa depuis longtemps déjà sous la forme du vote commun en comité renforcé, et il n'y- aurait eu aucun inconvénient à la transporter dans le Riksdsg* à deux Chambres, à condition que les membres participant au vole eussent été en nombre égal comme dans le comité renforcé. Mais on ne fit pas attention à cela et ainsi l'iDStitutlon s'éta^ blit telle qu'elle est maintenant, c'est-à-dire en contradiction avec un des principes de ce type constitutionnel, qui est l'observation stricte du système des deux Chambras. En ce cas comme en beaucoup d'autres la contradiction a pu durer pendant longtemps sans avoir de conséquences fâcheuses ; cela tient à ce que, par suite de ta composition de la seconde Chambre, les votes en commun sont aussi souvent favorables à l'une des Chambres qu'à l'autre. Mais que l'extension du droit de voter vienne à nous donner une seconde

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RÉQIMB SUÉDOIS BT BÉSIHK ANOLAIS. 281

Chambre bien homogène, et alors celle-ci trioniphera toujours dans les scrutins en commun.

Ainsi le système des deux Chambres se trouverait en fait aboli pour toutes les questions importantes, qui nécessitent le vote commun (imptVts, douanes, etc..) et par suite la Constitution subirait un grave échec. Voilà un résultat que les lé^slateurs de 1865 n'avaieut pas prévu, tout simplement parce qu'ils ne comprenaient plus la nature exacte du réaime qu'ils réformaient; non plus que les autres architectes politiques du xviii^ siècle ils n'étaient au courant de la difEérence des styles constitutionnels.

Dès lors s'est implantée de plus en plus forte* ment dans les esprits cette idée fausse que la Suède possède juridiquement une constitution parlementaire sur le modèle anglais. Cette idée revient jusque dans nos débats parlementaires et elle a même trouvé des interprètes sur les bancs des ministres ; de même elle se présente presque journellement dans notre presse de toute nuance. Les journaux n'hésitent pas à déclarer que le parlementarisme anglais est le but vers lequel devraient tendre nos efforts. Ou reconnaît, il est vrai, que ce but n'est pas proche, mais la faute en est, dit-on, à la lenteur de notre évoluliou politique.

Ce curieux contre-sens a plusieurs causes, par-

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282 PARLEMEHTARI SMS DUALISTE.

mi lesquelles nous citerons celle-ci : le système politique que 1 'oq appliqua en 1 809 était si étranger aux théories philosophiques et constitutionnelles de l'Europe et même de la Suède qu'à partir du moment où il ne se trouva plus personne pour l'expliquer et pour le défendre, son sens primitif ne tarda pas à s'obscurcir; il fut éclipsé par les théories régnantes. La science juridique allemande et la doctrine politique de notre philosophe Bostrôm étaient d'accord pour expliquer que le pouvoir de l'État réside un et indivisible entre les mains'du monarque et qu'un partage du pouvoir était à ta fois une impossibilité pratique et une monstruosité philosophique. Ainsi s'effaça de la conscience du public instruit le véritable contenu de la Constitution de 1809. Mais une influence plus puissante encore et qui s'étendit à. un public bien plus vaste fut celle qu'exerça le spectacle de l'Europe et en particulier de l'Angleterre. Le parlementarisme anglais était généralement considéré comme le parlementarisme par excellence, comme la seule forme de gouvernement populaire dont il put être question. La plupart des pays de l'Europe s'efforçaieut de l'imiter et à leur tête venait notre sœur jumelle la Norvège, Cette vue nous hypnotisa de plus en plus et c'est là ce qui a faussé notre jugement ainsi que celui de nos voi-

RÉaiHE SUÉDOIS ET RdOIMB ANGLAIS. 283

sins. Si ces voisins avaient été les Etats-Uois an lieu de la Norvège, personne n'aurait certainement p\i oublier ou méconnaître le vrai caractère de notre Constitution. Mais on ne voyait ou on ne croyait voir autour de soi que des constitutions à pouvoir unique et indivis; d'où l'idée erronée qu'il en était de même aussi en Suède et que le parlementarisme de Cabinet était la ïorme politique vers laquelle nous conduisait l'évolution démocratique.

On se rendra mieux compte de la nature du malenteodu en parcourant ce petit tableau comparatif où nous résumons les traits caractéristiques du régime suédois et du régime

SUÉDE

Le roi admÎQistre seul le royaume, c'est pourquoi loua les actes gouvernementaux doivent décider devant lui dans le Conseil d'État.

Les ministres ou « conseillers d'État ne possèdent ni individuellement ni en corps aucun droit de décision.