SECTION II. —— BASE JURIDIQUE; JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE

Dès avant l'apparition de l’automobile en France, la Jurisprudence du Conseil d’État considérait qu'il était conforme aux principes du Droit administratif que lorsque le domaine public était utilisé par une entreprise commerciale, la Puissance Publique avait le droit d'intervenir pour la réglementer et qu’elle avait même en la matière certaines obligations.

Quel principe est donc à la base de cette intervention et sous quelle forme doit-elle se manifester ?

$ 1. — Base du droit d'intervention.

Il est important en effet de dégager ce fondement car le droit apparaît de prime abord comme très discutable. Il est en effet un principe qui domine depuis bientôt cent cinquante ans l’activité économique, c’est le principe de la liberté du commerce et de l’industrie formulé par la loi du 7 mars 1791, et plus particulièrement en matière de transport par la loi du 29 août 1790. C’est à ce principe que la Jurisprudence du Conseil d'État fait entorse; il faut qu’à ce principe cette Jurisprudence en oppose d’autres qui par leur poids limiteront le premier. Il est du reste facile de comprendre que la liberté ne va jamais sans limite, sans quoi c’est l’anarchie qui en devient l’aboutissement : c’est donc en quelque sorte des raisons d'ordre public, ou tout au moins d'intérêt général, que le Conseil d’État invoque lorsqu'il dit : « la Puissance Publique a le devoir de veiller à la sûreté de la circulation, à la conservation du domaine publie et même à la satisfaction rationnelle des besoins publics ». Ce faisant, la Jurisprudence supplée aux insuffisances de la loi, laquelle ne saurait tout prévoir : c’est le rôle fréquent de

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toute Jurisprudence; il a été typique en la matière et, comme il arrive fréquemment, c’est sous la pression de cette Jurisprudence que des dispositions légales, ou ayant force de lois, ont été prises.

< Le principe de liberté ne saurait s’appliquer qu’à l’exercice normal de l’industrie des transports » dit M. Pierre Laroque dans une note sur un arrêt du Conseil d’État (5); un arrêt de Cassation Ch., réunies du 24 février 1858 est déjà en ce sens (6) et il est certain que ce qui pouvait être vrai en 1858, l’est à fortiori à l’heure présente; au législateur de 1790, n'était-il pas difficile de prévoir l’utilisation actuelle de nos routes sillonnées d'automobiles ? Il va de soi que les règles relatives à la police de la circulation doivent s’adapter au progrès. C’est donc dans le sens d’une réglementation plus stricte que l’évolution va se faire, le Conseil d’État utilisant les lois existantes pour arriver à limiter, dans une certaine mesure, la liberté, laquelle doit néanmoins rester la règle générale.

$ 2. — Système de l'autorisation.

Les pouvoirs reconnus aux préfets et aux maires consistent, d’après la Jurisprudence administrative, à compléter la réglementation résultant du Code de la Route. Normalement « les entrepreneurs de services publics de transport en commun sont tenus de déclarer à la préfecture de leur département le siège de leur établissement, le nombre de leurs voitures et les places qu’elles contiennent, le lieu de la destination, les horaires »; ainsi s’exprime l’article 34. L'article 39 prévoit même l’autorisation : c’est cette autorisation qu'il va s’agir de faire jouer.

(5) SiREY, 1933, 4° Cahier mensuel, p. 41, Mironneau. (6) SiREY. 1858-I-408.

Legs

1° Quand l'autorisation est-elle un droit pour l'autorité ?

La réponse à cette question se trouve déjà dans l’arrêt précité de 1858 : « lorsque le transport public présente un caractère spécial et exceptionnel ». Des arrêts plus récents émanant du Conseil d’État appliquent cette jurisprudence aux services automobiles (7). Le maire peut donc, dans les agglomérations, instituer un régime d’autorisation et de limitation allant jusqu’au monopole confié à telle ou telle entreprise; ainsi s'exprime M. Josse dans la note sur l’arrêt Ramel (8). Et il ajoute que cette jurisprudence pourrait être applicable en dehors des agglomérations, le préfet étant substitué au maire. Mais qu'il est bien entendu que le principe général reste la liberté et que le régime d’autorisation ne peut jouer qu’en cas de circonstances spéciales; l’arrêt Beaumont l’a confirmé (9). Ce sont ces circonstances spéciales que le Conseil d’État apprécie de plus en plus largement, compte tenu des progrès de la circulation automobile; il s’agira : d’encombrement excessif et de gêne pour la circulation, comme dans les arrêts de 1932, ou bien d’existence d’un concessionnaire ayant reçu un privilège pour assurer le service sur un parcours donné. Voici les termes de l’arrêt Beaumont : « Considérant. que le Préfet du Pas-de-Calais a pu légalement assujettir les lignes de transport en commun par automobile aux prescriptions qu'il a édictées.. et soumettre le service du sieur Beaumont à son autorisation à raison des circonstances spéciales, notamment l’encombrement des voies parcourues par le service ».

La Jurisprudence du Conseil d’État a donc su faire preuve

(7) CG. d'Et., 18 mars 1932, 28 octobre 1932, D. H., 1932, 257 et 592. (8) C. d’Et., 16 juin 1933, DaLLoz, 5 Cah. mensuel, 1933, LES p.33. (9) C. d’Et., 11 juillet 1934, DarLoz, 1934, 3-43.

de souplesse en appliquant rationnellement le principe de liberté d’une part et celui du bon emploi du domaine public et de la sécurité d’autre part. Notons par ailleurs que l’autorisation donnée par l’autorité peut être accompagnée de prescriptions concernant le service, l'itinéraire, des tarifs, etc. C’est l'exemple de l’arrêt Beaumont : le maire avait procédé de la même manière dans l'affaire des autobus d'Antibes (10).

2° Quand l’autorisation devient-elle une obligation de la part de l’autorité ?

L'autorisation devient obligatoire dans deux cas : directement, lorsque l’autorité administrative a garanti à un concessionnaire le monopole des transports locaux (11); indirectement, en raison du droit à indemnité ouvert dans certains cas pour le concessionnaire, par le fait pour le concédant de ne pas accomplir les efforts désirables en vue d’assurer le fonctionnement du service dans des conditions financières satisfaisantes; en ce sens, l’arrêt de Cherbourg (12) qui est un arrêt de principe. Il est donc logique de penser que les règles admises pour le cadre local valent aussi bien pour les concessionnaires plus importants comme les grands réseaux d'intérêt général. L'État devrait donc pouvoir prendre des mesures contre les concurrents par l’intermédiaire de ses préfets, de facon à assurer au chemin de fer une exploitation financière viable. Une circulaire est du reste parue en ce sens le 26 novembre 1931, mais elle n’a pas eu l’audience désirée auprès des agents de l’État.

GO) CM dEt., 29, janvier 1932; "D. P:1932-3-60.

(11) C. d’Et., 16 décembre 1921, Sassey; 13 janvier 1933, MIRONNEAU, précité.

(A2)4C. d'Et,9“décembre 1932 Annales Ch: de f:.et tr., 1933; I, p. 11, avec les concl. de M. Josse.

L'État pourrait préconiser une extension générale de ces mesures en faveur de ses concessionnaires : c’est du moins l'avis de M. Josse, Commissaire au Gouvernement, qui souhaite un régime général d'autorisation qui n'aurait pas. besoin derse fonder sur des circonstances spéciales, et avec, en contre-partie, des prescriptions à observer. Il faut à cet égard une disposition légale nouvelle. M. Josse cite certains cas de doubles emplois flagrants : des nombres excessifs de lignes d’autocars rayonnent autour des grandes villes comme Paris, Rouen, Lille, Lyon et Marseille, concurrençant directement jusqu'aux grandes lignes de chemins de fer. En réalité la Jurisprudence du Conseil d’État s’est limitée au cadre purement local, mais elle a fait sérieusement école puisque le Décret du 19 avril 1934 étend le régime d’autorisation à tout le pays en supprimant la limitation que constituent les circonstances spéciales.

Telle est l’attitude du Conseil d’État devant l’immense développement des transports, fait économique nouveau auquel il convenait d'adapter la législation. Bien des arrêts passés en revue, notamment ceux admettant des indemnités au profit des anciennes entreprises concessionnaires, ne-sont qu’une simple application de la célèbre théorie de l’imprévision. Mais faisons bien attention qu'ici, comme ailleurs, la réglementation envisagée ne saurait porter que sur les transports publics; les transports privés sont évidemment laissés en dehors, bien qu’ils soient en très grand nombre. Cette réserve faite, constatons que la Jurisprudence aura montré la voie aux Pouvoirs Publics; le Conseil National Économique s’en est largement inspiré.

Une base juridique était ainsi donnée à l'intervention nécessaire c’est-à-dire à la coordination. Il restait à l’organiser.