SECTION I. — CONSULTATION DES USAGERS

$ 1. —— Raison d’être.

Parmi tous les griefs qu'ont opposés aux plans de coordination les divers éléments de la collectivité — on l’a assez constaté en Normandie — il en est un qui, on peut le dire, a réuni l’unanimité : c’est le fait de n’avoir pas pris contact avec l’usager en procédant à la réorganisation des transports. Tour à tour, on a vu les commerçants, les paysans, les touristes eux-mêmes, par l’intermédiaire de leurs groupements respectifs, s'élever contre l’anomalie d’une telle procédure. Ce reproche est-il fondé : il ne semble pas permis d’en douter.

Que, selon les décrets de coordination et sur l’invitation du Conseil National Économique, le Comité Central de Coordination, puis les comités départementaux, se soient chargés de susciter des ententes entre les grands réseaux de chemins de fer et les compagnies automobiles, il n’y a là rien de répréhensible; au contraire : on a reconnu cette méthode comme excellente lors de l’examen des solutions possibles, et préférable aux autres systèmes; c’est elle qu’il faut adop-

ter. Maïs cette manière de procéder ne forme pas un tout et s'agissant d’un service public la question s'avère d’une plus grande complexité que pour une industrie ordinaire.

Si l’industrie des transports a été érigée en service public, c’est qu’on l’a considérée comme particulièrement importante dans la vie nationale; ils sont rares ceux qui directement ou indirectement, par leur personne ou par les biens qu’ils manipulent, ne sont pas, dans une mesure plus ou moins grande, des « usagers des transports ». Au reste, personne ne méconnaît cette importance et les rapporteurs au Conseil National Économique ont proclamé bien haut cette notion de service public, applicable même aux transports sur route, en s’en servant comme base à la coordination. N'est-ce pas faire preuve d’illogisme que de paraître l’oublier en procédant à son organisation; et n'est-ce pas l’oublier, en effet, que de confier aux seuls transporteurs le soin d'organiser le trafic à l’insu des populations ?

C’est pourtant en fonction de l’usager que les transports existent : comment ses intérêts seront-ils défendus ? Ce sont cffectivement ses intérêts que la réforme sacrifie : le public jouissait jusqu’à présent d’un choix exceptionnellement grand de moyens de transport et de prix particulièrement bas dûs à la concurrence. En coordonnant, on lui supprime, d’un seul coup, tous ces avantages; mais c’est le but même de la coordination que de mettre fin à la situation de pléthore et de concurrence qui constitue véritablement un « privilège » au profit de l’usager, aux dépens des Finances Publiques : Ce privilège doit donc tomber. Si cependant parmi tous les avantages dont jouissait jusqu'ici l’usager, il en est qui doivent disparaître comme nuisibles aux intérêts généraux, il en est d’autres, par contre, qui sont parfaitement légitimes et que le bénéficiaire d’un service public a le droit de revendiquer. Comment le fera-t-il avec le mécanisme des décrets ? Pense-t-on que les Compagnies de trans-

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port, seules présentes aux comités de coordination, ménageront au mieux les intérêts de leur clientèle ? Ce serait bien de la vertu leur demander. En réalité, il paraît maladroit d'attribuer à quelqu'un le rôle de juge et partie à la fois. La coordination a pour effet principal de supprimer certaines lignes de chemin de fer pour les remplacer par des services routiers. Qui dit que dans certains cas, que l’on veut croire exceptionnels, la voie ferrée n’est pas absolument indispensable à la région desservie ? L’usager aurait peut-être de bonnes raisons à faire valoir. Il eut été infiniment plus habile de lui permettre de les exposer. Et surtout, pourquoi l'empêcher de demander certaines garanties quant aux services routiers de remplacement, en ce qui concerne la régularité, la fréquence, les itinéraires, le confort, la sécurité ? Comme on l’a très bien dit à la Chambre de Commerce de Rouen (3) «c’est précisément parce qu’on ne peut plus compter sur les garanties de la libre concurrence. et que l’on peut craindre des abus résultant des concessions privilégiées attribuées aux transporteurs, que les droits des usagers doivent pouvoir être invoqués en contre partie ». Vraiment, la participation de l’usager dans les délibérations des comités n’aurait entravé en rien l’œuvre de coordination.. Ne pas le. consulter, c'était s’attirer à coup sûr, sa mauvaise humeur et les protestations massives que l’on a vu s'élever. Il valait certes mieux paraître opérer avec lui que contre lui. « Il est très regrettable » écrit M. Girard, « que le décret-loi sur la coordination n’ait pas précisé les conditions dans lesquelles devaient se poursuivre les recherches d’accords locaux... la voix des conseils généraux, soucieux des besoins des populations, aurait dû se faire entendre au moment même de l’élaboration des plans (4) ». M. Henri

(3) Rapport Le Bourgeois, 12 déc. 1935.

(4) Rapport Commission des Travaux Publics, 25 juin 1935.

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Michel constatait récemment l’échec de la coordination, en 1936, l'étude en ayant été « confiée à des comités de transporteurs où ne figuraient point les usagers (5) ». Il a été également reconnu, maintes fois, qu’à l’étranger, l’usager avait vu ses droits mieux respectés (6).

Enfin, il faut ajouter que les lignes de chemins de fer ont été créées avec le concours financier du public souscripteur d’actions et d’obligations; celui-ci a un droit d’autant plus grand à l’exploitation.

En bref, une méthode plus souple, plus politique, eût conduit sans doute au succès et non à un échec.

Mais la loi elle-même ne la dictait-t-elle pas ?

$ 2. — Législation.

Quelle est exactement la position du chemin de fer ? Pendant trois quarts de siècle il était le seul transporteur terrestre qui existait (la traction animale est négligeable) ce qui constitue proprement un monopole de fait. La situation de monopole est évidemment privilégiée ; elle peut facilement engendrer des abus vis-à-vis de l’usager; s’agissant d’un service public, ces abus ne sont pas de mise; c’est la raison d’être principale du cahier des charges, contre-partie du monopole. Or les diverses obligations qui y figurent, en ‘plus de celles dûes à l’État en échange de son aide financière, concernent les garanties données à l’usager, et ces obligations ont été édictées « d’accord avec les représentants des usagers consultés par département ». L’usager a été « partie » à l’ouverture de la ligne et à la création des gares.

(5) Séance au Comité parlementaire du Commerce, 23 déc. 1937.

(6) La Coordination à l’étranger; rapport au Congrès des Usagers du transport, 3 mars 1936.

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En effet, dans ces circonstances, les projets sont établis, soit par l’État, les Départements ou les Communes, dans le cas où ces collectivités se réservent l’exploitation, soit par les Compagnies, dans le cas contraire. Puis ils sont soumis à l'examen du Ministre des Travaux Publics qui, s’il y a lieu de donner suite, décide de procéder à une enquête d’utilité publique.

Cette enquête est effectuée dans les formes prévues par les ordonnances du 18 février 1834 et 15 février 1835, pour les : Chemins de fer d'intérêt général, par le décret du 17 décembre 1918, pour les chemins de fer d'intérêt local. C’est alors qu’intervient la déclaration d’utilité publique, si l’enquête est favorable.

La loi du 3 mai 1841 prévoit la procédure de l’enquête, dans chaque département, par une commission de 9 membres, au moins, délégués » « par les propriétaires, négociants, armateurs, industriels ».

Or que viennent de faire en 1935 les Grands Réseaux devant la concurrence automobile ? Si l’avenant du 8 juillet 1933 n'existait pas, on pourrait dire qu’ils sont sortis de. leurs attributions pour partager leur monopole avec les transporteurs routiers. Ils rétrocèdent, en effet, à ceux-ci une partie du service public dont la loi les avait chargés: c’est apparemment violer certaines obligations de leur cahier des charges. Mais, depuis l’avenant du 8 juillet 1933, suivi d’un décret du 19 janvier 1934, les chemins de fer se sont vus autorisés à procéder de cette manière. Ils sont donc juridiquement fondés à conclure des accords analogues à ceux de Rouen, mais le faire sans enquête, c’est semble-t-il déroger à une procédure qui est de droit commun et instituée dans un but d’intérêt général.

D'autre part, et pour prendre un exemple dans la région normande, le 19 février 1935, le Ministre des Travaux

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Publics adressait au Préfet de la Seine-Inférieure une lettre lui prescrivant l’ouverture d’une semblable enquête, dans les formes requises par le décret du 17 décembre 1917. Il s’agissait de remplacer, par un service d’autocar, une ligne de chemin de fer sur un parcours inférieur à 10 km. (7). Cette enquête porte sur l’organisation du service, le nombre de voyages, etc...

Pourquoi a-t-on prescrit une enquête ici et nulle part ailleurs dans le même département ? c’est partout entre transporteurs seuls que fut décidée et organisée la coordination des transports.

En résumé, l’usager a été véritablement partie à la création des installations ferroviaires; du fait de cette consultation initiale, renforcée de l’apport financier, une espèce de convention s’est formée, comme on a pu le dire «entre la compagnie qui dessert et l’habitant desservi... et, comme les parties se sont accordées pour la création, elles doivent s’entendre pour la suppression ou la transformation (8) ».

Le système le plus simple, qui pouvait facilement tenir lieu d'enquête, et qui aurait coupé court à toute controverse, c'était la représentation des usagers dans les comités départementaux de coordination, ainsi que l’avait prévu le Conseil National Économique.

SECTION II. — CONSULTATION DE LA PUISSANCE PUBLIQUE DÉPARTEMENTALE SL =Raison d'être:

Si c’est la notion de service public dont on a, à tort, diminué la portée, en ne consultant pas l’usager, c’est celle de

(7) Ligne de Buchy à Saint-Saëns.

(8) Rapport Le Verdier, Conseil Général S'ILS 25-sept. 1934:

SNOGUES

domaine public qu’on a semblé en partie méconnaître en organisant les services routiers en dehors de la Puissance publique départementale.

Cette négligence est étrange en vérité; en examinant le fondement juridique de la coordination, nous avons vu la jurisprudence du Conseil d’État baser l'intervention de la collectivité sur le fait que les transports utilisaient le domaine public et qu’il y avait une limite à la libre disposition de la voirie. Des arrêts, tels que l’arrêt Beaumont, indiquaient les autorités dont l’intervention s’imposait. On a retenu le principe de la réglementation. On a oublié « qui » devait intervenir !

Avec la coordination, telle qu’elle est sur le point de fonctionner en 1936, ce n’est pas de ceux qui sont chargés de la garde, de la police et de l’entretien de la route, qu’émane la réglementation, mais d’un comité de transporteurs qui donne tout pouvoir aux entreprises de transport pour s'installer définitivement sur le réseau routier, moyennant un cahier des charges. Il y a comme une concession de la part du Ministre des Travaux Publics sur toutes les routes, quelles qu’elles soient. Ceci n’est que logique en ce qui concerne les routes nationales; c’est bien ici le rôle de l’État. Pour les autres catégories de routes, départementales ou vicinales, il en va différemment et il va se passer une chose assez inattendue : Pour les départements et les communes, laissés irrégulièrement en dehors des accords, la situation se retourne complètement; au lieu de voir la circulation subordonnée à leur intervention, ce sont eux qui vont se trouver dans une situation d’obligés envers les transporteurs : l’obligation d’entretenir les routes, où seront installées définitivement les entreprises de transport, va leur incomber, et, comme le disait pour la Seine-Inférieure l’Ingénieur en Chef des services vicinaux, « non seulement les

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transporteurs ne seront astreints à aucune indemnité compensatrice pour l’usure causée aux chaussées, mais ils se trouveront plutôt en posture d’exiger que les chemins soient tenus en parfait état, ce qui est le renversement de toute la législation vicinale ».

Force est donc de revenir à de plus justes conceptions et de reconnaître aux départements et aux communes, qui construisent et entretiennent les routes de leurs deniers, un droit de regard sur la répartition du trafic. Comme on l’a fait remarquer avec raison au Sénat (9), n’y a-t-il pas, en effet, de leur part, dans l’entreprise générale des transports, comme un « apport social » de grande valeur qui doit justifier leur participation aux accords ? Si l’État se substitue au département et à la commune en s’emparant du droit de concéder, qu’il prenne en charge les conséquences financières de la concession. Comme il n’en a pas l’intention, il eût été tout indiqué que ce soit les Pouvoirs Publics locaux qui imposent le cahier des charges, en contre-partie du monopole d’exploitation accordé aux entreprises routières. C’est bien ce qui se passe dans les villes pour les services de tramways ou d’autobus, et les distributions d’eau ou d’électricité; c’est la municipalité qui concède.

Le moyen serait ainsi donné de ménager les finances locales, en imposant, au besoin, une redevance spéciale pour l’entretien de la voirie qui va devenir plus onéreux. Un précédent existe ici : l’article 14 de la loi du 21 mai 1836 prévoit qu’ «à une usure anormale de la chaussée, doit correspondre une redevance de la part de l’entreprise industrielle qui occasionne la dégradation ». Avec le système établi en 1935-1936, non seulement les départeménts et les communes ne donnent pas concession, mais il est procédé à l’organi-

(9) Interpellation de M. Thoumvre, 27 février 1936.