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L'organisation judiciaire moderne remonte à l’Assemblée Constituante : elle a sa base dans la célèbre loi des 16-24 août 1790.
Cette loi, qui commençait (tit. 1 art.°1 ets.) par organiser l'arbitrage, qui traduisait ainsi les aspirations généreuses de l’époque, instituait ensuite trois sortes de juridictions, les juges de paix, les tribunaux de district et les tribunaux de commerce.
Les deux premiers étaient de création nouvelle, tandis que les tribunaux de commerce existaient déjà sous l’ancien régime.
Ce sont les seules juridictions que l’on trouve dans la loi des 16-24 août 1790; on n'y voit, en effet, institués, ni les conseils de prudhommes, ni les Cours d'appel, ni la Cour de Cassation.
Cependant, la loi ne se contentait pas, et n'avait pas seulement pour but d'organiser les juridictions précitées. Elle renfermait aussi des dispositions générales dans lesquelles étaient posés les principes fondamentaux de l’organisation nouvelle, et, dans ces principes, apparaît déjà l’idée disciplinaire.
Ainsi, il y est dit que les juges sont inamovibles pendant l'exercice de leurs fonctions, et qu’ils ne peuvent être destitués que pour cause de forfaiture, par les juges compétents.
Cela est assez vague. Mais on trouve dans la loi des dispositions plus précises, qui traduisent bien la conception qu'avait le législateur de la Constituante du rôle et de la discipline des Magistrats.
Ainsi tout d’abord la loi des 16-24 août 1790 trace aux
juges leur devoir, en exigeant d'eux le serment « de maintenir de tout leur pouvoir la constitution, être fidèles à la Nation, à la loi et au roi, remplir avec exactitude et impartialité les fonctions de leurs offices ».
Ce n’est là qu'une déclaration de principe, mais qui n'en traduit pas moins, sous une forme un peu hyperbolique, le devoir du juge, de respecter la loi et les institutions établies.
Après avoir tracé ainsi aux juges leur devoir, la loi de 1790 établit la sanction, organise le pouvoir disciplinaire d’une manière d’ailleurs provisoire.
Il est dit, en effet, au tit. 8, article 6 : « Le Commissaire du Roi en chaque Tribunal veillera au maintien de la discipline et à la régularité de la discipline et à la régularité du service dans le tribunal suivant le mode qui sera déterminé par l’Assemblée Nationale. »
Si l’on rapproche cette disposition des articles précédents, où il est dit que « les officiers du Ministère public sont agents du pouvoir exécutif auprès des tribunaux ». il paraît bien que dans ce système le pouvoir disciplinaire appartenait entièrement au pouvoir exécutif.
Cette conception peut paraître assez extraordinaire, si l’on songe que la Constituante avait consacré d’une façon rigoureuse le principe de la séparation des pouvoirs (1), et avait vu dans l’organisation judiciaire un
(1) « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives, et les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux Îles administrateurs pour
raison de leurs fontions » (art. 13).
RO) véritable pouvoir de même nature que les deux autres pouvoirs : législatif et exécutif.
Comment, dès lors, justifier le droit absolu du pouvoir exécutif, alors surtout qu'il devait s'exercer sur un des juges élus ?
Au point de vue pratique, il était peut-être utile que ces juges fussent placés sous le contrôle de l'exécutif, et il était possible que cette organisation ne donnât pas en fait de mauvais résultats.
Mais si l’on se place au point de vue logique, au point de vue de la constitution, c'était un système peu rationnel. I aurait fallu, semble-t-il, pour faire une construction juridique harmonieuse, que le pouvoir judiciaire assurât lui-même la discipline de ses représentants.
ILest vrai que la loi de 1790 n’organisait que des Tribunaux que nous appellerions aujourd’hui des tribunaux inférieurs (1).
La situation change-t-elle quand fut institué le Tribunal de Cassation P
Cette institution fut l’œuvre de la loi des 27 Novembre-1°* Décembre 1790, qui, sur certains points, est encore en vigueur aujourd'hui. Elle se proposa pour but d'assurer l’unité de la jurisprudence et l'application risoureuse de la loi, en chargeant le Tribunal de Cassation d'annuler toutes les décisions contraires à la loi, soit qu'elles la violassent directement, soit qu’elles en
(t) Sur l'Organis. Judic. de la Constituante. Glasson, Colmet-Daage et Tissier. Procälure civile, 2e éd., 1908. T. I. pp. 34 et s.
op
fissent une fausse application, soient qu'elles fussent : contraires aux institutions établies. Les juges du Tribunal de Cassation étaient d’ailleurs soumis au système général de la nomination par l'élection. La loi du DT Novembre-1* Décembre 1790 ne confère pas au Tribunal de Cassation d’attributions disciplinaires.
Il faut attendre la loi des 27 Avril-25 Mai 1701, pour voir légiférer de nouveau sur la discipline des magistrats.
Cette loï instituait le Ministère de la Justice, et plaçait en même temps, par son article 5, entre les mains du Ministre le pouvoir disciplinaire.
Parmi les fonctions du Ministre, étaient, en effet, placées celles « d'entretenir une correspondance habituelle avec les tribunaux et les commissaires du roi, de donner aux juges des tribunaux de district et des tribunaux criminels, ainsi qu'aux juges de paix et de commerce, tous Les avertissements nécessaires, de les rappeler à la règle, et de veiller à ce que la justice fût bien administrée ».
L'Assemblée Constituante considérait donc que l'exercice du pouvoir disciplinaire devait être concentré dans une seule main : au surplus, le Ministre de la Justice était obligé de « rendre compte à la législature, au commencement de chaque session, de l’état de l'administration de la justice, et des abus qui auraient pu S'y introduire ».
La loi du 10 vendémiaire an IV, qui rétablit le Minis-
tère de la Justice un instant supprimé, n’apporta pas de changements à cet état de choses. Cette loi déclare, en effet, que le Ministre a le pouvoir de « donner aux juges tous les avertissements nécessaires, et veiller à ce que la justice soit bien administrée, sans pouvoir connaître du fond des affaires ». On est donc ici en présence d’un système disciplinaire où l'exercice de l’action disciplinaire est entre les mains du pouvoir exécutif.
C'est avec la loi du 27 ventôse an VHL titre brique l’on voit pour la première fois la Cour de Cassation jouer un rôle en matière disciplinaire, rôle très atténué d’ailleurs, surtout théorique ou consultatif. Elle reçut, en effet, de cette loi la mission d'envoyer chaque année au Gouvernement, une députation qui avait pour objet d'exposer les moyens « de réformer les abus qui se seraient glissés dans l'exercice de la justice, et d'établir dans les tribunaux la meilleure discipline tant à l'égard des juges, qu’à l'égard des officiers ministériels ».
On peut dire qu’en somme l’action disciplinaire de la Cour Suprême était encore à l’état d’ébauche, tout son droit se réduisant à donner une consultation annuelle dont le Gouvernement pouvait faire le cas qu'il jugerait à propos.
Ce qui démontre bien que dans ce système législatif les Magistrats ne pouvaient trouver aucune garantie vraiment sérieuse dans la Cour de Cassation, c’est que les plus graves abus étaient commis à leur égard par le pouvoir exécutif, sous prétexte d'action disciplinaire. Celui-ci cherchait, en effet, à s’immiscer dans toutes
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les affaires qui lui semblaient plus où moins suspecltes, et n'hésitait pas à frapper pour délit d'opinion. On en peut citer pour preuve l'arrêté des Consuls du 25 brumaire an À (r), qui, après avoir annulé un jugement par suite de conflit, n’hésita pas à ordonner au Président du Tribunal de « se rendre à la suite du Conseil d'Etat pour faire savoir si la conduite de ce tribunal n'est que l'effet d’une simple erreur d'opinion ou s’il faut l'attribuer à une affectation coupable ».
Ainsi se manifestait le danger d’un système, qui confiait d’une façon absolue le pouvoir disciplinaire: au pouvoir exéculif.
Avec le Sénatus Consulte du 16 thermidor an X, le pouvoir disciplinaire change quelque peu de forme et s'améliore. La Cour de Cassation voit son rôle grandir ou, plus exactement, devenir effectif.
Le système disciplinaire du Sénatus Consulte est formulé par les articles 78, 8r, 82 et 83. Il y est dit : «Il x a un Grand juge Ministre de la justice. Il à sur les tribunaux, les justicés de paix, et les membres qui les composent, le droit de les surveiller et de les reprendre. Le Tribunal de Cassation, présidé par lui, a droit de censure et de discipline sur les tribunaux d'appel et les tribunaux criminels; il peut pour cause grave suspendre les juges de leurs fonctions, les mander près du Ministre, pour y rendre compte de leur conduite. Les tribunaux d’appel ont droit de surveillance sur les tri-
(1) Bulletin des Lois, n° 994.
bunaux civils de leur ressort, et les tribunaux civils sur les juges de paix de leur arrondissement ».
Le pouvoir disciplinaire appartient donc encore en principe au Garde des Sceaux, mais pas d’une façon exclusive : il le partage avec la Cour de Cassation.
Essayons de préciser leurs pouvoirs respectifs.
Le Ministre de la Justice à d’abord sur les Magistrats un droit de surveillance; c’est là un droit qui a pour but de lui permettre d'assurer la bonne administration de la justice, et le maintien de la dignité de la Magistrature. Ce droit est très général, et si le Sénatus Consulte ne prenait pas soin de le limiter dans les articles suivants, il équivaudrait à confier au Garde des Sceaux le pouvoir disciplinaire d’une façon absolue.
Le Ministre de la Justice a ensuite le droit de reprendre les Magistrats, autrement dit, de les avertir, de leur signaler un écart commis par eux et qui pourrait avoir s’il se reproduisait, des conséquences graves.
En dehors de ces deux attributions disciplinaires, fe Ministre de la Justice n’agit plus seul, mais avec le concours ou par l'intermédiaire de la Cour de Cassation, et il convient de remarquer que par suite, ses pouvoirs disciplinaires sont limités, quisque le droit de surveillance et l'avertissement sont loin d’avoir pour les Magistrats la gravité dés peines que peut infliger la Cour de Cassation.
Celle-ci, présidée il est vrai par le Ministre de la Justice, a sur les juges des tribunaux d'appel et des tribu-
-naux criminels le droit de censure et de discipline, qui peut aller jusqu’à la suspension des fonctions. La Cour
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de Cassation peut aussi en réalité exercer un droit de surveillance sur ces magistrats, puisque si elle s'aper-
.Çoit que la conduite des magistrats laisse à désirer gravement, elle peut, d'après le Sénatus Consulie, les mander près du Ministre pour rendre compte. Le Sénatus Consulte ne faisait jouer un rôle disciplinaire à la Cour Suprême que sur les tribunaux d'appel etles Tribunaux Criminels. C’étaient ensuite les tribunaux d'appel qui avaient un droit de surveillance sur les tribunaux civils et ceux-ci sur les juges de paix.
Le système disciplinaire du Sénatus Consulle du 16 thermidor an X paraissait inspiré par le désir d'assurer la discipline des Magistrats, tout en leur donnant certaines garanties. Seulement il manquait de précision. Il délimitait bien les pouvoirs du Garde des Sceaux et de la Cour de Cassation; mais il ne précisait pas nettement ce qu'il entendait d’une part, par droit de surveillance et avertissement, et d'autre part, par droit de censure et de discipline.
Malgré tout, cette organisation reste fondamentale au point de vue de la discipline des Magistrats, et c’est elle qui a véritablement créé le rôle de la Cour de Cas-
sation comme juridiction disciplinaire.
Le législateur ne tarda pas à comprendre que si le Sénatus Consulte du 16 thermidor an X posait les principes du droit disciplinaire, ses dispositions étaient par trop théoriques, et n'’établissaient pas de règles assez précises pour son exercice.
Aussi le législateur du Code de procédure civile,
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après avoir déclaré dans l’article 1041 que le Code entrerait en vigueur le 1°” Janvier 1807, ajouta-t-il un article 1042 ainsi Conçu : « Avant celte époque, il sera fait, tant pour la taxe des frais que pour la police et disceipline des tribunaux, des règlements d'administration publique. Dans trois ans au plus tard, les dispositions de ces règlements qui contiendraient des mesures législatives seront présentées au Corps législatif en forme de loi. »
Le législateur du Code de Procédure Civile annonçait donc des règlements d'administration publique pour la discipline des tribunaux.
Le premier décret que nous ayons à noter à ce point de vue est un décret du 30 mars 1808.
Il règlemente le rang des juges entre eux, la tenue des audiences, la distribution des causes, les vacations, etc...., mais se limite aux cours d'appel et aux tribunaux de première instance.
Il ne s'occupe pas de la Cour de Cassation, et par suite il n'étend ni ne restreint ses attributions disciplinaires.
Mais en revanche, il consacre le titre 3 aux « Procureurs généraux et aux Procureurs impériaux », et il les charge près chaque Cour d’appel et chaque tribunal de « veiller à ce que les lois et règlements y soient exécutés et lorsqu'ils auront des observations à faire à cet égard, le premier président de la Cour d’appel et le président du Tribunal de première instance seront tenus, sur leur demande, de convoquer une Assemblée générale ».
De plus, l’article 101 ajoute : « Tous les ans; à la ren-
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trée de nos cours d’appel, Chambres réunies, il sera fait par notre procureur général, un discours sur l’observation des lois et le maintien de la discipline. »
Enfin, le décret a soin d'ajouter, article 106, que «les règlements de discipline particuliers à aucune de nos cours et tribunaux, continueront d’être exécutés en ce qu'ils n'auraient rien de contraire au présent. »
Ce décret affirmait et précisait le pouvoir général disciplinaire du Garde des Sceaux, puisque les membres du Ministère public dépendent de lui, tandis qu'il restait muet sur les attributions de la Cour de Cassation en celte matière.
Mais elles n’en subsistaient pas moins, telles que les organisait le Sénatus Consulte de l'an X, puisqu'elles n'élaient pas contraires aux dispositions du décret.
La loi du 20 Avril 1810 traduit la même tendance que le décret de 1808 : l'affirmation du pouvoir disciplinaire du Garde des Sceaux, le silence gardé sur les attributions de la Cour de Cassation, qui restent toujours règlementées par le Sénatus Consulte de l'an X.
Ainsi, d’après les articles 8 et 9 de la loi, toutes les chambres des Cours Impériales devaient se réunir dans la Chambre du Conseil le mercredi après la rentrée. Le Procureur général ou un avocat général en son nom, est-il dit, « prononcera un discours sur la manière dont la justice aura été rendue dans l'étendue du ressort, pendant la précédente année; il remarquera les abus qui auraient pu se glisser dans lPadministration en cette partie; il fera les réquisitions qu'il jugera convenables
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d’après les dispositions des lois. La Cour sera tenue de délibérer sur ces réquisitions, et le procureur général enverra au grand Juge copie de son discours et des arrêts qui sont intervenus ».
On le voit, ces articles maintenaient en le développant et le précisant le droit de surveillance reconnu au Garde des Sceaux par le Sénatus Consulte de l'an À.
L'article 9 ajoutait : « Dans la même séance, ou dans une autre indiquée à cet effet dans la même semaine, la Cour arrêtera, pour être adressée au Grand Juge, une liste des juges de son ressort qui se seront distingués par leur exactitude et par une pratique constante de tous les devoirs de leur état : elle fera aussi connaître ceux des avocats qui se feront remarquer par leurs lumières, leurs talents, et surtout par la délicatesse et le désintéressement qui doivent caractériser cette profes- Sion. »
Un chapitre entier de la loi de 18r0, le chapitre 7, est consacré à la discipline; mais il n'y est traité que des droits disciplinaires des cours impériales et des tribunaux.
De plus, il est spécifié par l’article 56 que leurs décisions doivent être communiquées au Grand Juge, et que même dans certains cas, elles ne peuvent produire d’effet que si elles sont approuvées par lui.
Enfin, l’article 57 rappelle et consacre formellement la prérogative qui appartenait déjà au Ministre de la Justice : « Le Grand Juge, Ministre de la Justice, y estil dit, pourra quand il le jugera convenable, mander auprès de sa personne les membres des cours et tribu -
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naux, à l'effet de s'expliquer sur les faits qui pourraient leur être imputés. »
Quant à la Cour de Cassation, l’article 56, in fine, eu fait mention pour rappeler que le Sénatus Consulie de l’an X est toujours en vigueur, et que par suite, la Cour jouit toujours des prérogatives qui lui étaient conférées par ce texte. Elle est aussi mentionnée à l’article bg, où il est dit que si un juge est l’objet d’une condam.nalion, le Ministre de la Justice peut le déférer à la Cour Suprême qui, présidée par lui, pourra prononcer Ja ñéchéance ou la suspension de ses fonctions.
Depuis la loi de 1810, il est intervenu deux décrets en date des 6 Juillet et 18 Août 1810, relatifs encore à la discipline, mais qui n’ont pas trait à la Cour de Cassation, et sont limités aux Cours d'appel et aux tribuaxux de
première instance.
Il reste enfin à signaler, parmi les précédents de la loi du 30 Août 1883, le décret dictatorial du 1° mars 1852, qui a pour titre : Décret sur la mise à la retraite et la discipline des Magistrats.
Aux termes de ce décret, le Magistrat inamovible de Cour d’appel ou de première instance qui avait été frappé, par mesure disciplinaire, de la suspension provisoire, pouvait être déféré à la Cour de Cassation par le Ministre, auquel la décision emportant suspension provisoire devait être transmise.
La Cour de Cassation pouvait ensuite, après avoir entendu le magistrat inculpé en la Chambre du Conseil, le déclarer déchu de ses fonctions.
Aux termes de l’article 5, la Cour Suprême se voyait aussi reconnaître le droit de prononcer la peine de déchéance, à l'encontre du Magistrat traduit devant elle conformément à l’article 82 du Sénatus Consulte de lan X. |
De tous ces précédents très Jongs de la loi de r883, il convient de retenir qu'avant cette loi, la Cour de Cassalion avait part à l'exercice du droit disciplinaire, en vertu du Sénatus Consulte de l’an X, de la loi de 1810 et du décret de 1852.
Mais il faut noter que les Cours d'appel et les Tribunaux collaboraient, parallèlement à elle, à l'exercice de ce pouvoir disciplinaire.
Il convient encore de retenir ce fait significatif que —la Cour de Cassation ne statuait au point de vue disciplinaire que présidée par le Ministre de la Justice. Et elle n'intervenait que sur son initiative.
La principale autorité en matière disciplinaire semblait donc être le Ministre de la Justice, représentant du pouvoir exécutif, qui se réservant la présidence du Tribunal disciplinaire et l'initiative des poutsuites à exercer, affirmait bien son intention de garder la haute main sur l'introduction et la solution de la poursuite disciplinaire.
