CHAPITRE II

La loi du 30 août 1883 et la discipline de la Magis-

trature. — But de la loi. Son historique. Vue d'ensemble du pouvoir disciplinaire tel qu'il est organisé par cette loi — Concordance de cette

règlementation avec les autres dispositions renfermées dans la loi.

La loi du 30 Août 1883 a pour titre: loi sur la réforme de l’organisation judiciaire.

Mais elle n’a en somme rien bouleversé dans les anciennes institutions judiciaires.

Son objet a été très exactement défini par M. Tenaille Saligny dans le rapport qu'il présenta au Sénat, au nom de la Commision chargée d'examiner le projet de la Chambre.

« Le projet de loi, dit-il, bien qu'intitulé Projet sur la réforme de l’organisation judiciaire, n'apporte en réalité à l’organisation judiciaire proprement dite aucune modification essentielle. Il ne touche ni au mode de recrutement des Magistrats, ni aux conditions dans lesquelles ils exercent leurs fonctions, et peuvent rece-

RPON D IRES

voir de l’avancement. Il ne change rien à l’ordre des juridictions et réserve la question des compétences. Par suite, le débat qu'il soulève est relativement circonscrit et se concentre sur les trois points suivants : Réduction du personnel des Cours et tribunaux, et par suite élimination d’un certain nombre de magistrats. —. Augmentation du traitement des magistrats. — Discipline judiciaire (1). » « À coup sûr, continuait le rapporteur, réduit à ces termes, il est encore d’une haute gravité, et les solutions qu’il comporte ne sauraient être adoptées qu'après un examen approfondi. »

C’est, en effet, un grave problème qu'a eu à trancher la loi du 30 Août 1883; il n’est pas de question plus importante pour un pays que celle d'établir une organisation de la Magistrature, assurant véritablement son indépendance. La présente étude n’a pas pour objet d’examiner la loi de 1883 dans son ensemble, mais simplement les dispositions disciplinaires qu’elle renferme.

Nous allons essayer cependant de retracer l’historique de cette loi, en montrant que la réforme de la magistrature, qui n’a abouti qu’en 1883, préoccupait l’opinion depuis de longues années; nous exposerons ensuite quelques-uns des divers systèmes disciplinaires, renfermés dans les multiples propositions de lois qui se sont succédées avant d'arriver à la loi de 1883, et enfin nous exposerons quel système a été finalement adopté;

et nous en définirons la portée dans les chapitres suivants.

(1) Journal Officiel, 1883. Doc. parlementaires du Sénat, Session ordinaire, p. 291.

La première propostion de réforme de l'organisation judiciaire nouvelle, telle qu’elle était issue des lois révolutionnaires et du premier Empire, remonte à la Reslauration, en 1815. Hyde de Neuville proposa, en effet, à cette époque, la diminution du nombre des Cours et des Tribunaux, en même temps que l'extension des pouvoirs des justices de paix, qui devaient avoir pour titulaires des hommes indépendants, tels que de grands propriétaires, suivant le système anglais.

Ce système, qui tendait à rétablir des Parlements et des Justices seigneuriales, ne fut pas adopté (1).

La Monarchie de Juillet ne vit se produire aucune proposition de réforme de l’organisation judiciaire, qui mérite d'attirer l'attention.

Il en est autrement du Gouvernement provisoire de 1848. Il nomina une Commission chargée de préparer une organisation judiciaire s’adaptant aux institutions républicaines; la loi de 1870 ét les lois précédentes auraient été ainsi abrogées (x).

Cette initiative est intéressante à noter, parce qu'elle montre que tout gouvernement préoccupé de durer éprouve toujours la tentation de se faire une magistra-

. ture qui, avant tout, respecte les institutions politiques

établies. Tant qu'il se borne à essayer de réaliser ce dési deratum classique, rien de mieux. Mais de là à empiéter sur l’indépendance des magistrats et essayer d*

(1) Sur ce système. - Sirev. Lois annotées de 1884 sous a oi du

30 août 1883.

peser sur leurs décisions, à se faire en un mot une magistrature politique, et par là même docile, la distance n’est pas grande, et elle a été souvent franchie au nom du principe déjà formulé par Tacite: « Penes quos judicia penes e0s imperium ».

La Commission nommée en 1848 était peut-être imprégnée de ces idées. Car elle prépara un projet qui ne fut même pas discuté par l’Assemblée Constituante, parce qu'il fut jugé trop révolutionnaire.

A ce projet, en fut substitué ur: autre du Garde des Sceaux Marie. |

Sans adopter une solution aussi radicale que la Commission précédente, il aboutissait cependant comme ré- -sultat à la suppression d’un certain nombre de magistrats. Ce projet, soumis à l’Assemblée Constituante, fut repoussé, non pas sur la question même de réduction du personnel, mais parce qu’on s'était heurté à des résistances locales, comme il s’en produit toutes les fois qu'on veut réaliser une réforme qui, par la force même des choses, lèse les intérêts particuliers.

Enfin, un troisième projet Odilon Barrot, en 1849, aboutit à la loi du 8 août 1849.

Ce projet réduisait les juges dans une proportion considérable. Il ne réalisa pas toutes les vues de son au-

teur. Car la loi qui en sortit maintenait l’ordre des choses antérieur (1). |

(1) Lois annotées de 1849, p. to1.

Nous ne ferons que mentionner sous le second Empire le projet de loi de M. Achille Fould, du 13 mars 1870, et une proposition de loi de MM. Martel et Jules Simon, déposée en 1870, et qui ne put pas être examinée (1).

C’est surtout sous la troisième République qu'il est intéressant d'étudier les précédents de la loi de 1883.

Cette loi a un caractère mixte.

Elle est sans doute due en partie à la nécessité d’opérer sur certains points une réduction dans le personnel judiciaire.

Mais celte nécessité, réelle à coup sûr, est plutôt le prétexte ou l’occasion, que la raison fondamentale de la loi. Cette raison primordiale, c'est en réalité le désir éprouvé par le nouveau Gouvernement, d’avoir un corps de Magistrats qui, au lieu d’être imbu de l'esprit ancien, fût imprégné de l'esprit politique nouveau. Dans son intention plus ou moins avouée, cette loi est donc une loi politique au moins autant qu'une loi judi claire.

Il est peu de réformes qui, avant d'être réalisées, aient donné lieu à autant de projets et de propositions de lois et soulevé un pareil mouvement d'opinion el de discussions aussi passionnées.

Les uns se plaçaient à un point de vue proprement judiciaire, et par conséquent se déclaraient partisans résolus du statu quo et du maintien de l’inamovibilité

(1) Sirey. Lois annotées de 1884, sous la loi du 30 août 1883.

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du juge, garantie parfois insuffisante, mais à coup sûr réelle de l’indépendance de ses jugements.

Les autres au contraire se plaçaient surtout à un point de vue politique et se préoccupaient avant tout d’éliminer rapidement du corps judiciaire, sans attendre le jeu trop lent à leur gré de la loi sur la retraite, et des extinelions par limite d'âge, des magistrats qu'ils considéraient à tort ou à raison comme hostiles, pour les remplacer par d’autres qu'ils pensaient devoir être animés d'un esprit politique nouveau. ;

C'est ce qu'on a appelé, par un A qui n'est pas encore tombé en désuétude après près de quarante ans de république, « Epurer la Magistrature ».

Donc, pour procéder effectivement à cette épuration, il fallait d’abord suspendre l’inamovibilité; puis, cette inamovibilité suspendue, choisir dans les magistrats en fonctions, non pas dans l’ordre du tableau, mais plus ou moins arbitrairement, un certain nombre de magis- Lrats réputés douteux ou hostiles, pour les faire descendre de leurs sièges.

Cette double mesure paraissait grave, même à des républicains très sincères, partagés entre le désir légitime d’avoir une magistrature dévouée aux institutions républicaines, et la répugnance de porter atteinte à l'indépendance des magistrats, en dressant des listes de suspects plus ou moins authentiques pour les dépouiller d’une inamovibilité qu'on voulait rétablir aussitôt après l'avoir suspendue.

Ces hésitations étaient, à vrai dire, bien compréhensibles. C’est sur le principe d’inamovibilité que repo-

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saient non seulement l'institution judiciahe, mois aussi la confiance du juge dans la sûreté de son office, comme celle du publie dans l'indépendance de ses jugements.

Royer-Collard a donné de ce principe une définition admirable quand il expose qu’il n'y a pas pour la Société d'intérêt plus grand que « l'impartialité des jugements, pas de ministère aussi important-que celui du juge ». « Lorsque le pouvoir, disait-il, chargé d'’instituer le juge au nom de la Société, appelle un citoyen à celle éminente fonction, il lui dit : « Organe de la loi, « soyez impassible comme elle. Toutes les passions fré- « miront autour de vous; qu'elles ne touchent jamais « votre âme. Si nies propres erreurs, si les influences « qui m'assiègent et dont il m'est si malaisé de me ga- « rantir entièrement, m'arrachent des commande- « ments injustes, désobéissez à ces commandements, « résistez à mes séductions, résistez à mes menaces. « Quand vous monterez au tribunal, qu’au fond de « votre cœur, il ne reste ni une crainte, ni une espé- « rance, soyez impassible comme la loi. »

« Le Citoyen répond : « Je ne suis qu’un homme et ce « que vous me demandez est au-dessus de l'humanité. « Vous êtes trop fort et je suis trop faible; je succom- « berai dans cette lutte inégale. Vous méconnaîtrez les « motifs de la résistance que vous me prescrivez au- « jourd’hui, et vous la punirez. Je ne puis m'élever tou- « jours au-dessus de moi-même, si vous ne me protégez « à la fois et contre moi ét contre vous. Secourez donc « ma faiblesse; — Affranchissez-moi de la crainte et de « l’espérance; promettez-moi que je ne descendrai point

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« du tribunal, à moins que je ne sois convaincu d’avoir « trahi les devoirs que vous m'imposez.» — Le pouvoir hésite; c’est la nature du pouvoir de se dessaisir lentement de sa volonté. Eclairé enfin par l'expérience sur ses véritables intérêts, subjugué par la force toujours croissante des choses, il dit au juge : « Vous serez inamovible. »

C’est ce grand principe de l’inamovibilité qu'il s’agissait de violer, en le respectant et le maintenant pour l'avenir. L'entreprise n'était pas aisée el on comprend qu'elle n'ait pu aboutir sans de longues hésitations, dont les projets successifs de réforme de la magistrature portent la trace.

Quelques jours après le 4 septembre 1870, au plus fort de la guerre et de l'invasion Allemande, le Gouvernement de la Défense Nationale institua par décret une Commission extraparlementaire chargée de préparer. une réforme de l’organisation judiciaire. Cette Commission comprenait des hommes d'Etat et des jurisconsultes éminents, professeurs, magistrats, avocats Arago, Faustin-Hélie, Valette, Chaudey, Dareste, Hérold, Leblond, Le Berquier, Liouville, Jozon et Gréhen.

Elle se réunissait à la Chancellerie où elle eut de lonvues et laborieuses séances. Elle obéit principalement à des préoccupations professionnelles et judiciaires et voulut surtout diminuer le nombre des tribunaux. Le plan d'organisation judiciaire très intéressant qu'elle

élabora, aboutissait à réduire les 28 cours d'appel à. 19,

‘et les 370 tribunaux de première instance à 132 (x).

Ce plan fit l’objet d’une proposition de loi. déposée par M. Arago le 25 avril 1831. Celle-ci n'aboutit pas; mais elle fut suivie d’un grand nombre d’autres.

Nous signalerons simplement les projets où propositions de M. Bérenger en 1871, de M. Vente en 1875, de M. Dufaure en 1876 (2).

Nous nous contentons de mentionner rapidement ces projets, parce qu'ils avaient surtout pour trait commun de réaliser des réformes professionnelles et judiciaires, de réduire le nombre des magistrats, de permettre le licenciement dans des conditions honorables, de ceux dont « l’activité, ainsi que le disait M. Tenaille Saligny au Sénat, ne trouvait réellement plus dans l'exercice de leurs fonctions, un emploi suffisant ».

Nous ne trouvons pas dans ces projets et dispositioris des précédents directs de l'organisation disciplinaire de la loi du 30 Août 1883.

Il faut arriver après le 16 Mai pour voir les hommes d'Etat de la troisième République rompre définitivement avec les scrupules qui les avaient retenus jusquelà, et se décider à rénover le personnel de la Magistrature, tout en le diminuant, pour lui donner ensuite des garanties, au moyen d'une organisation disciplinaire

sérieuse.

(x) Sur ce point, rapport de M. Tenaille Saligny ‘au Sénat. Doc. parlement., p. 291.

(2) Les projets et propositions sont énumérés dans les lois annotées de Sirey, de 1884, sous la loi du 30 août 1883.

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À la suite de propositions émanées de MM. Boysset, Brisson, Goblet, et d’un projet de M. Cazot, Ministre de la Justice, la Chambre vota, le 22 novembre 1880, un projet de loi, qui avait été précédé d’un remarquable rapport de M. Waldeck-Rousseau, fait, au nom de la Commission (x). |

Ce projet fut transmis au Sénat, où diverses propositions vinrent se greffer sur lui.

M. Bérenger déposa à leur sujet, le 3 mars 1881, un rapport où la commission se montrait hostile à la suspension de l’inamovibilité.

Cela décida le Gouvernement à retirer le projet de loi, el la réforme de l'organisation judiciaire fut ainsi encore une fois ajournée.

Tels sont, rapidement passés en revue, les précédents de la loi du 30 Août 1883.

Nous allons voir combien laborieuse en fut l’élaboration et à quels sentiments divers et complexes a obéi le Gouvernement quand il s’est décidé à la présenter, après tous les essais infructueux qui l'avaient précédée.

D'abord inspiré par des considérations d'ordre purement professionnel, notamment par le souci de diminuer le nombre des magistrats et de les mieux répartir Pour assurer les besoins du service, il a ensuite obéi a des préoccupations d'ordre politique, et a vu dans la

(1) Sirey. Lois annotées de 1884. sous la loi du 30 août 1883. — Comp. aussi Journal Officiel des 9 mars et 8 juin 1880, pp. 2801 èt 6235,

Site (

loi en préparation le moyen d'y donner satisfaction. Enfin, elle a été pour lui l’occasion de réorganiser la discipline judiciaire et d'opérer ainsi une réforme véritable, qui a servi en quelque sorte d’excuse dans le présent et de compensation pour l'avenir à la suspension temporaire de l’inamovibilité.

Cependant la question disciplinaire est encore complètement laissée de côté dans un rapport très important que présenta à la Chambre, le 6 mai 1882 (r)}, M. Pierre Legrand, au nom d’une commission chargée d'examiner des projets et propositions déposés nolamment par M. Martin Feuillée, le 20 février 1882, et M. Humbert, le 16 février 1882. Il est dit expressément dans ce rapport que la commission a décidé de renvoyer l'examen du problème disciplinaire à une date

ultérieure.

Les projets ou propositions qui vont suivre font au contraire une large place à l’organisation du pouvoir disciplinaire, et permettront de juger le système auquel le législateur s’est finalement rallié.

Le projet de loi sur la réforme de l'organisation judiciaire a été déposé par le Garde des Sceaux Devès, le 2 Janvier 1883, sur le Bureau de la Chambre des Dépu-

tés (2).

(1) Journal Officiel. — Docum. parlementaires de la Chambre, du 8 mai 1882, p. 403.

(2) Journal Officiel de 1883.— Docum. parlementaires de la Chambre,

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Dans ce projet, M. Devès indiquait qu'en vue de la réorganisation judiciaire, le Gouvernement était obligé de prendre des mesures temporaires très graves (il s'agissait de la suspension temporaire de l’inamovibilité), mais qu'il était décidé à faire par la suite une situation définitive et sûre aux Magistrats.

Dans ce but, le projet attribuait en principe l’exercice du pouvoir disciplinaire au pouvoir Judiciaire.

Le projet portait, en effet, qu'il serait institué un Con seil Supérieur de la Magistrature, composé de quinze conseillers à la Cour de Cassation élus par l'assemblée générale de la Cour. Le déplacement et la mise à la relraite des Magistrats ne devaient plus avoir lieu désormais que sur avis conforme de ce Conseil Supérieur. Celui-ci devait exercer désormais toutes les attributions reconnues par les lois précédentes à la Cour de Cassation, aux Cours d'appel et aux Tribunaux.

Il était réservé au Conseil Supérieur de choisir luimême son président.

Le Garde des Sceaux devait y être représenté par un commissaire du Gouvernement.

On le voit, d’après ce projet, le pouvoir disciplinaire sur les magistrats était attribué au pouvoir judiciaire lui-même.

Toutefois, le projet reconnaissait au Garde des Sceaux le droit de saisir le Conseil.

D'autre part, l'Assemblée de la Cour de Cassation pouvait être invitée par le Procureur Général, sur l’ordre du Garde des Sceaux, à citer devant elle les membres de la Cour de Cassation. C'était donc l’Assemblée

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Générale de la Cour de Cassation qui était substituée au Conseil Supérieur quand il s'agissait des membres de cette Cour. C’est ce projet qui a le plus d’analogie avec la loi du 30 Août 1883.

Quelques jours après le dépôt du projet Devès, le 8 février 1883, fut déposée une proposition de loi (1) à la Chambre des Députés, par MM. Saint-Romme, Deluns, Montaud, etc., qui s'en distinguait essentiellement par les dispositions relatives à la discipline des Magistrats.

D'après cette proposition de loi et contrairement au principe fondamental du projet du Gouvernement, le pouvoir disciplinaire élait exercé par le Garde des Sceaux. Cependant, les auteurs de la proposition apportaient un correctif à leur système en spécifiant que dans la plupart des cas, le Garde des Sceaux aurait besoin, pour agir valablement, de l’avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature.

Seulement ce Conseil était composé de membres dont la majorité était prise en dehors du corps judiciaire luimême. En effet, ce Conseil devait se composer du Garde des Sceaux, Président, de trois Sénateurs élus par le Sénat, de trois Députés élus par la Chambre, de trois Conseillers à la Cour de Cassation, élus par leurs collègues: enfin, de trois Conseillers d'Etat, élus également par leurs collègues. On voit que les représentants du Corps judiciaire se trouvaient être une infime minorité en pré-

(1) Journal Officiel. — Docum. parlementaires de la Chambre 1883, P#125:

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sence des représentants du pouvoir législatif et du pou-

voir exéculif.

C'est le 10 mars 1883 que fut déposé à la Chambre des Députés (1) par le Garde des Sceaux Martin Feuillée, le projet de loi qui devait devenir la loi du 30 Août 1883. Ce projet, qui se substituait à celui du précédent Garde des Sceaux Devès, s’en distinguait notamment par Les dispositions concernant la discipline de la Magisralure. M. Martin Feuillée le déclarait lui-même dans l'exposé des motifs.

« Le caractère propre du projet, disait-il, ce sont la création da Conseil Supérieur et les attributions à lui conférées. »

Il justifiait immédiatement cette création en disant que si le pouvoir exécutif devait être maître de nommer les magistrats, l'indépendance de ceux-ci devait êlre garantie par ailleurs. C’est bien là l’idée maîtresse de la loi du 30 Août 1883. Le Garde des Sceaux faisait remarquer que les dispositions relatives à l'action disciplinaire étaient éparses et confuses, qu'elles prévoyaient des poursuites dirigées contre un magistrat devant des juridictions diverses. Il affirmait la nécessité de donner plus d'unité à l'exercice de l’action disciplinaire, et de confier dans ce but à une juridiction unique le soin de statuer.

Seulement, le projet ne confiait pas cet office à Ja

(1) Journal Officiel. — Docum. parlementaires de la Chambre 1883, p. 293.