CHAPITRE II

L'évolution financière

Les dépenses de l'Angleterre se sonl accrues durant les trente dernières années d'une manière continue et dans des proportions considérables. La dernière décade surtout, a vu un développement extraordinaire des dépenses militaires et navales. L'importance de ces aug mentations, les perspectives qu'offre l'avenir font comprendre combien doit être grand le désir des contribuables anglais de voir alléger leur fardeau, grâce à une contribution équitable des grandes colonies qui ne parti ci pent jusqu'à présent, que d'une manière infime aux dépenses communes de l'Empire.

Suivant le Statistical abstract (1), les dépenses

(1) Nous nous sommes principalement servi pour ce chapitre, indépendamment des Statistical abslracts, îles Finance accounts et des budget-speeches des chanceliers de

l'évolution financière 49

pour l'année financière 1783-74 s'élevaient à 1.880 millions de francs. Dans ce total figurent, il est vrai, deux dépenses extraordinaires : une somme de 80 millions et demi, montant de l'indemnité payée aux Etats Unis en réparation des dommages causés par le navire confédéré YAlabama pendant la guerre de Sécession, et une somme de 20 millions, crédit voté pour la guerre contre les Ashantees. En déduisant ces sommes du chiffre précédent, les dépenses ordinaires, pour cette année, ressortent à 1.780 millions de francs.

Pour l'année fiscale 1902-03, ces mêmes dépenses s'élèveraient, suivant le Statislical abstract, à 3.340 millions. Mais ce chiffre, qui paraît cependant fort élevé, ne permet pas de mesurer exactement l'accroissement du budget ; il ne peut être comparé à celui donné pour 1873-74. Une note, mise au bas du tableau des dépenses impériales, met le lecteur en garde contre cette erreur facile à commettre. Rien

l'Échiquier, ainsi que des ouvrages de : S. Dowell, Ui^tory of taxation-, S. Buxlon, Finance and polilics, 1783-1885; et des articles de A. Culmon, Finances anglaises, 1842-1870 Revue des Deux-Mondes, 1870) ; Joseph Ackland, 25 years financial policy (Fortnightly review, juin 1893) ; A***, Twenly years' finances (The Times, février-mars 1899).

n'est délicat, en effet, comme les comparaisons de ce genre faites à des époques assez éloignées les unes des autres. Il est rare que, dans l'intervalle, quelque modification n'ait pas été apportée dans la manière d'exposer les comptes. Rarement aussi, ces changements ont pour effet de grossir les chiffres aux dépens des dernières années. Presque toujours, au contraire, le résultat est d'escamoter aux yeux du public un accroissement sur lequel on ne désire pas attirer son attention.

Dans le montant des dépenses de 1873-74 figurent, pour une quarantaine de millions, des subventions accordées à divers titres par le gouvernement impérial aux administrations locales. Dans le chiffre donné par le Statistical abstract pour le budget de 1902-03, sont aussi comprises, pour une centaine de millions, des subventions analogues. Mais à celles ci sont venues s'ajouter depuis 1889, d'autres subventions, bien plus importantes, et dont le chiffre ne se trouve que quelques pages plus loin. La raison alléguée pour les distraire ainsi du budget impérial est que, au lieu d'être prises sur les ressources totales du budget, elles proviennent d'abandons successifs faits en vertu de

L'ÉVOLUTION financière 51

lois spéciales d'une portion fixe de certains impôts impériaux. Il n'en est pas moins vrai que, pour comparer les chiffres des dépenses aux deux époques choisies, force est bien de faire entrer ces sommes en ligne de compte ; quelle que soit leur destination ultérieure, les contribuables les paient sous la forme d'impôts impériaux aux agents du gouvernement impérial, et rien ne les différencie, en définitive, des autres subventions. C'est, de ce chef, une somme de 244 millions à ajouter aux dépenses pour 1902-03, dont le total se trouve ainsi porté à 3.584 millions de francs.

Nous voilà loin de la modeste somme de 1.250 millions, que John Bright regardait en 1850, comme un maximum qu'aucune raison en devrait jamais permettre de dépasser. « Aucun homme politique, — disait-il, — ne serait digne du titre d'homme d'État, qui ne parviendrait pas à gouverner le pays avec une dépense de 50 millions de livres sterling ». Bien des hommes politiques se sont succédé au pouvoir depuis cette époque, aucun parmi les plus grands, parmi ceux-là mêmes auxquels n'a pas été refusé le titre d'hommes d'État, n'a eu la force nécessaire pour s'opposer au flot toujours

croissant des dépenses dont l'augmentation, pendant ce dernier quart de siècle seulement, a été supérieure à un milliard de francs.

Ce dernier chiffre est cependant quelque peu grossi, et nécessite une légère correction. Dans les chiffres de dépenses donnés plus haut figu rent, pour les deux années, celles afférentes aux services postaux. Or, si le coût de ces ser vices s'est fort accru, l'augmentation a été plus que compensée par l'élévation correspondante de leurs recettes. Pour connaître le montant réel de l'accroissement des dépenses, il est donc juste de défalquer l'augmentation provenant de ces services rémunérateurs, soit 240 millions environ. L'augmentation réelle des dépenses, de 1873 74 à 1902-03, ressort ainsi à 1.560 millions environ, soit un peu plus de 87 0/0.

A cette somme, les services militaires ont contribué pour 932 millions, — les services civils pour 380, — et les subventions aux administrations locales pour 244. L'examen de ces trois natures de dépenses va nous permettre de voir la marche et les causes de l'augmentation .

A tout seigneur, tout honneur. Commençons par les dépenses militaires.

l'évolution financière 53

Après les guerres de la Révolution et de l'Empire, l'Angleterre, de même que les autres puissances européennes, avait pu réduire considérablement ses dépenses militaires. Il lui avait été cependant impossible de revenir aux modestes effectifs antérieurs : ses acquisitions coloniales nouvelles lui rendaient nécessaire le maintien de forces militaires plus importantes. En 1814, elle avait sous les armes 345.000 hom mes de troupes de terre, et elle entretenait 145.000 hommes sur ses vaisseaux. En 1828, après douze années de paix, ses troupes de terre étaient réduites à 1 16.000 hommes. Cette armée lui coûtaitannuellement220 millions de francs ; c'était à peu près le double de ce qu'elle dépensait pour le même service en 1792. Les dépenses de la marine avaient subi une augmentation plus grande encore. En 1790, la marine coûtait 55 millions; en 1828, elle en absorbait plus de 150.

De 1816 à 1853, la moyenne des dépenses militaires se maintint entre 375 et 400 millions de francs par an. La guerre de Crimée fut le commencement d'une ère nouvelle pour le développement du militarisme en Europe.

L'Angleterre ne demeura pas en arrière ; elle

éleva rapidement les effectifs de son armée et de sa marine. Au même moment, les navires à vapeur remplacèrent dans les escadres les anciens voiliers ; puis les bateaux en bois, obligés de céder le pas aux navires en fer, allèrent moisir dans les arsenaux, ou ne furent plus employés que dans les stations lointaines ; dans l'artillerie, les pièces légères employées jusqu'alors furent remplacées par des pièces d'un calibre supérieur. Cet accroissement des forces, ces transformations se traduisirent fatalement par une augmentation du chiffre des dépenses, et en 1869-70 l'Angleterre inscri" vait à son budget 540 millions pour ses services militaires : 300 pour l'armée, 240 pour la marine.

Ces dépenses s'élevèrent encore après la guerre franco-allemande, à la suite de laquelle s'établit en Europe l'état de paix armée qui pèse si lourdement sur les nations même les plus riches. En 1873-74, l'armée et la marine réunies coûtaient à l'Angleterre 590 millions. Depuis lors, chaque année ajoute au fardeau antérieur. C'est par sauts et par bonds qu'augmentent les dépenses de ce chef. En 1893-94, elles figurent au budget pour 800 millions eu-

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viron : en vingt ans, l'augmentation avait été de plus d'un tiers. Autrement considérable a été l'accroissement pendant la décade suivante. En 1902-03, ces dépenses dépassent 1.500 millions, et les prévisions pour 1903-04 donnent un chiffre supérieur à 1.600 millions : en dix ans, ce chapitre a doublé (1). Et ce serait être bien optimiste que de prévoir un arrêt, surtout pour la marine, de ce développement ininterrompu.

Dans quelle proportion l'armée et la marine ont-elles contribué au développement de ces dépenses depuis 1873?

L'armée qui, en 1873-74, ne coûtait que 340 millions, en coûtait, en 1902-03, 741. Cet accroissement est dû, pour la plus grande part, aux dépenses pour la construction de fortifications nouvelles, et aussi aux nombreuses améliorations apportées à la vie des soldats . L'effec-

(1) Accroissement des dépenses pour l'armée et la marine (crédits votés ; millions de francs).

(estimâtes)

Armée.

Marine.

Total.. 588.8 661.0 799.7 1.520.5 1.611.4 Ces chilïres ne comprennent que les dépenses ordinaires

tif des troupes est loin, en effet, d'avoir augmenté dans les mêmes proportions que les dépenses. En 1869, on estimait à 180.000 hommes l'effectif de l'Angleterre sur le pied de paix; il est aujourd'hui de 235.000(1). Cette armée, dont l'entretien pèse d'un poids si lourd sur le contribuable, et que le système des engagements et le service aux colonies, particulièrement aux Indes, contribuent à rendre plus coûteuse que les armées continentales, est actuellement l'objet de vives et sérieuses critiques. La guerre Sud-Africaine a révélé la nécessité d'une réforme profonde. Tout récemment, le secrétaire d'Etat pour la guerre a indiqué l'esprit qui devait guider à l'avenir le War Office: « Jusqu'à présent, la Grande-Bretagne a toujours été la dernière relativement aux armements militaires. Il ne peut plus en être ainsi. Si quelqu'une de nos dépendances est attaquée, il faut que nous soyons capables de frapper aussi vite, sinon plus vite qu'aucune autre puissance (2) ». Il sera donc nécessaire d'augmenter le nombre

(1) Ce chiffre ne comprend pas les 75.000 hommes servant aux Indes, dont les dépenses figurent au budget de l'Empire indien.

(2) Colonial CDnference, 1902. Blue book, Cd. 1299, p. 32.

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des troupes régulières? il faudra travailler à rendre plus aptes au devoir qui peut leur incomber un jour la milice et la yeomanry, mesures qui toutes viendront certainement accroître les charges budgétaires, quelque puisse être à cet égard l'optimisme officiel.

Bien plus forte encore a été la progression des dépenses pour la marine: celles ci, dans le même laps de temps, ont plus que doublé. En 1873-74, elles étaient de 250 millions; en 1893-94, elles atteignaient 350 mil lions; les prévisions pour 1903-04 les évaluent à 860 millions. La force permanente a été portée de 7G.700 hommes en 1893, à 127.100 en 19J3.

Dans son effort continu pour conserver la suprématie navale et s'assurer une prépondérance certaine sur les flottes réunies d'au moins deux puissances étrangères, l'Angleterre, au prix de ces sacrifices considérables, a-t elle réussi? Sans mettre en doute la puissance de leur marine, et bien qu'ils soient convaincus de pouvoir maintenir longtemps encore leur supériorité maritime, nos voisins ne sont pas sans manifester quelque inquiétude devant

58 LA CRISK ANGLAISE

l'importance des sacrifices que s'imposent de leur côté leurs adversaires éventuels. La discussion du budget de 1902 a été significative à cet égard. Le programme des constructions navales, malgré son importance (1), a soulevé de vives critiques, de la part des libéraux eux mêmes. Sir Charles Dilke l'a qualifié de « misérable», et a reproché au gouvernement « la presque grotesque insuffisance de ses plans». M. Asquith a déclaré que « la seule mesure des dépenses navales sont les besoins de l'Empire », et que ces besoins doivent êtres estimés «non d'après la population, la richesse, ou l'activité commerciale, mais d'après les risques auxquels l'Empire est exposé». Or, ces risques se sont considérablement accrus dans les dernières années : « L'Empire a été fort augmenté, et le nombre des points qu'il faut protéger est bien plus grand qu'autrefois. L'Angleterre qui n'avait pas de rivaux maritimes en a vu naître. La marine fançaise s'est développée par sauts et par bonds. La flotte russe s'est accrue d'une façon appréciable, et la marine allemande

(1) En 1901, 49 navires étaient sortis des chantiers ; l'Amirauté proposait d'ajouter en 1902, 27 navires nouveaux, aux 60 en cours d'achèvement.

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négligeable il y a quelques années, est devenue formidable. A l'est comme à l'ouest, on cons tate des progrès analogues (1) ». Aussi, la fameuse formule suivant laquelle, pour assurer à l'Angleterre la domination de la mer, il suffisait que sa flotte fut égale aux flottes réunies des deux puissances maritimes les plus importantes, — the two-poivers standard, — ne présente plus aujourd'hui qu'un minimum de sécurité. Suivant sir Charles Dilke, l'Amirauté doit envisager « l'alliance possible de trois puissances, dont l'une est en train de construire une flotte magnifique ». Et lord Goschen, qui a été par deux fois premier lord de l'Amirauté, a donné l'année dernière son adhésion à cette opinion nouvelle: ((Nous avons dépassé le two-powers standard parce que, à mesure que les autres puissances augmentent leur marine, bien qu'elles ne doivent vraisemblablement pas se trouver unies contre nous en cas de guerre, tout gouvernement britannique doit tenir compte de ce fait, et parce que une des leçons que nous a apprises la guerre Sud-Africaine c'est que des questions gênantes pouvaient

(1) Aux Communes.

s'élever, nous mettant dans l'obligation de surveiller les neutres (1) ».

A ce formidable accroissement des dépenses militaires, les deux grands partis politiques ont également participé. De 1869 à 1874, période pendant laquelle les libéraux furent au pouvoir la moyenne de ces dépenses avait été de 580 millions. Sous le gouvernement conservateur de Disraeli, de 1874 à 1880, cette moyenne s'éleva à 680 millions. De 1880 à 1886, pendant la gestion des libéraux, elle passa à 760 millions. A leur retour au pouvoir, de 1886 à 1892 les conservateurs la portèrent à 800 millions. Sous le dernier gouvernement libéral, de 1892 à 1896, elle s'est élevée à 895 millions ; enfin, le gouvernement unioniste qui, depuis cette époque, dirige les affaires du pays, lui a fait dépasser un milliard et demi. Pour si lourd que paraisse un semblable fardeau, tous, libéraux aussi bien que conservateurs, sont prêts à l'augmenter encore si la nécessité en est reconnue. Il y a cinq ans à peine, sir Henry Fowler (2), ardent libéral,

après avoir passé rapidement en revue les principales dépenses impériales, déclarait nette-

(1) A la Chambre des Lords, 24 mars 1903.

(2) A Willenhall, 7 avril 1899.

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ment se séparer du petit nombre de radicaux opposés à l'élévation des crédits pour la marine. Il a rappelé les paroles de Gobden, le grand radical, qui était si convaincu de la nécessité pour l'Angleterre de conserver une suprématie navale incontestée, qu'il se déclarait prêt plutôt que de la lui voir perdre, à voter un crédit de 100 millions de liv. st. (deux milliards et demi de francs) pour prévenir une semblable calamité. Sans doute, les libéraux s'opposent plus énergiquement que les conservateurs à l'accroissement continu de cette nature de dépenses, mais les causes qui y poussent sont trop puissantes, les dangers qu'une malencon treuse parcimonie ferait courir, trop grands, pour qu'ils puissent l'entraver entièrement.

Après avoir entendu les critiques que soulève la situation actuelle, et l'exposé des réformes regardées comme inévitables, il est bien diffi cile de ne pas regarder comme vraisemblables les prévisions de sir Robert Giffen qui entrevoit le moment où l'armée et la marine absorberont annuellement 2 milliards (1).

Les services civils ont contribué aussi pour

(1) Lettres au Times, janvier 1902: The flnancial outlook.

une forte part, à l'augmentation des dépenses.

En 1873-74, ils entraient pour 320 millions de francs dans le total des dépenses ; en 1902-03, ils ont dépassé 650 millions. Une par tie de cette augmentation provient, sans doute, des élévations de traitements accordées pendant cette période au personnel, et du développement de certains services anciens, mais la plus grande part en est due aux services nou veaux très nombreux dont a été chargé, dans ces dernières années, legouvernement impérial.

Le plus important de ces services, celui qui a entraîné l'augmentation de dépenses de beaucoup la plus considérable, est le service de l'éducation, création jeune encore, et qui est loin d'avoir atteint son plein développement.

C'est en 1833 que le Parlement manifesta pour la première fois, sous une forme matérielle, l'intérêt qu'il portait à la question de l'éducation populaire. Il le faisait par l'octroi d'une faible subvention de 500.000 francs à deux associations privées qui s'en occupaient particulièrement. En 1838, cette subvention était portée à 750.000 francs par an. L'année suivante, un « département de l'éducation » était créé. Mais ce n'est qu'à partir de 1867

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que l'attention publique se porte de plus en plus sur cette question, et que les dons du gouvernement, destinés à venir en aide aux corps locaux et volontaires qui, jusqu'alors, soutenaient presque uniquement de leurs de niers les écoles, prennent une réelle importance. En 1870, enfin, la loi Forster engage définitivement l'Etat dans une voie nouvelle. Elle décidait l'établissement d'écoles, aux frais de l'Etat, dans tous les districts où la diffusion de l'instruction était reconnue insuffisante. Les dépenses nées de cette loi s'accrurent rapidement. En 1873-74, c'est pour près de 50 millions que sont inscrites au budget les dépenses afférentes à l'instruction publique. Dès 1888-89, elles y figurent déjà pour 120 millions. La loi de 1891, en adoptant le principe de la gratuité de l'éducation, a été une cause nouvelle d'augmentation de ces dépenses qui, dans le budget de 1902 03, s'élevaient à 325 millions. En dépit de leur rapide accroissement, d'ailleurs, aucun dissentiment n'existe entre les partis politiques quant à leur nécessité. Un récent rapport du Conseil de l'éducation (1) traduit bien l'una-

(1) Rapport pour 1898; cité par Macnamara, Fortnightly review, juin 1899.

ni mi té de l'opinion sur l'utilité économique de ces dépenses: « Un excellent système d'éduca tion publique est une des formes les meilleures de placement national. Dans le développement des aptitudes . industrielles et commerciales, dans l'élévation du sentiment des devoirs civi ques, et, plus encore, dans la diffusion de plus en plus grande de la culture morale et du sentiment religieux, le pays trouve amplement la compensation de ses sacrifices ».

Il est certain que ces dépenses continueront à augmenter encore avec rapidité. A la gratuité de l'instruction, un parti de plus en plus nombreux désire voir ajouter la gratuité des livres d'étude nécessaires aux écoliers, et l'octroi à ceux-ci d'au moins un repas gratuit pendant les heures d'école. D'autres demandent que l'Etat s'intéresse plus qu'il ne l'a fait jusqu'ici à l'instruction technique, et contribue largement à la création d'écoles professionnelles et commerciales, voie dans laquelle l'Angleterre s'est laissé distancer depuis plu sieurs années déjà par d'autres pays, en particulier par sa grande rivale sur le terrain économique, l'Allemagne.

Aux dépenses d'éducation sont venues s'ajou-

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ter, dans ces dernières années, celles que né cessite l'application des lois hygiéniques et des lois ouvrières, dont le nombre s'accroît presque à chaque session .

Quel que soit le parti politique au pouvoir, il ne pourra que se laisser aller au courant qui entraîne dans le même sens tous les pays. La preuve ne s'en fera peut-être pas attendre. La question des retraites ouvrières est agitée depuis plusieurs années déjà. 11 sera difficile de l'écarter indéfiniment, et quelque solution que l'on adopte, il est peu vraisemblable que l'Etat ne doive y contribuer d'une manière importante. Voilà en perspective une de ces charges nouvelles qui deviendront, à leur tour, rapidement très lourdes. Et il ne faut pas oublier que si les libéraux sont opposés à l'augmentation des dépenses militaires et navales, leur doctrine politique les entraîne, par contre, à pousser au développement des mesures destinées à assurer le bien-être des classes laborieuses et à améliorer l'hygiène publique.

Parmi les services civils, il est encore un chapitre qui s'est fort développé pendant ces trente dernières années et qui, grâce à la politique conquérante de l'Angleterre à notre

époque, ne saurait demeurer longtemps à son taux actuel : c'est le chapitre des services coloniaux et des dépenses de protectorat. En 1873-74, ces dépenses ne figuraient au budget que pour 2 millions et demi de francs à peine. En 1902-03, elles sont portées pour 75 millions (1).

C'est également dans ce dernier quart de siècle que les subventions accordées sur les fonds de l'Échiquier impérial aux administra tions locales ont pris un grand développement. La taxation locale est, en Angleterre, des plus défectueuses : la répartition des charges entre le gouvernement central et les gouvernements locaux aurait besoin d'être profondément remaniée. Les libéraux et les conservateurs ont reconnu tour à tour la nécessité d'une réforme radicale en cette matière. Jusqu'ici, cependant, ni les uns ni les autres n'ont osé aborder cette réforme importante, et c'est ainsi qu'on a

(1) Augmentation des dépenses des services civils {millions de francs).

(estimâtes)

Services civils

(total). 320.0 467.0 492.0 650.0 664.0

Education, sciences et art 50.0 111.5 225.0 326.0 363.0

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continué et aggravé le simple, mais défectueux palliatif des subventions. En 1873, celles ci, nous avons déjà eu l'occasion de le dire, ne figuraient au budget, perdues au milieu de l'ensemble des services civils, que pour une quarantaine de millions. L'année suivante, le ministère Disraeli doublait presque ce chiffre. En 1877, sous le même ministère, le coût et les frais d'entretien des prisons étaient transférés au budget impérial. En 1882 et 1887, le chiffre de ces crédits est encore élevé. Puis, en 1888, M. Goschen, alors chancelier de l'Echiquier, fait adopter, en même temps qu'une loi sur le gouvernement local, la mesure nouvelle qui devait se développer d'une manière si inattendue. On avait espéré un moment qu'il profiterait du vote de cette loi organique pour modifier profondément le système de la taxation locale mais il recula devant cette tâche et il se borna à proposer l'abandon aux autorités locales d'un tiers du produit du probate duty. Ce mode de procéder a été étendu successivement, en 1890 et en 1896, à d'autres impôts.

Le montant des paiements faits aux autorités locales par l'Echiquier impérial, du chef de

ces abandons d'impôts, s'est élevé en 1 901-02, à 243 millions. Gomme il figurait, en outre, dans l'ensemble du budget, une somme d'une centaine de millions, représentant les charges successivement transférées des fonds locaux au fonds impérial, c'est de plus de 300 millions que s'est augmenté, en réalité, le chiffre des subventions accordées aux administrations locales par le gouvernement impérial. Si la raison, principale en est une mauvaise répartition des charges entre les deux administrations, il en est une autre, moins visible, niée souvent, qui a cependant plus d'une fois joué un rôle. La presque totalité des taxes locales portent sur la propriété ; or, le développement considérable pris par les services du gouvernement local en a rendu la charge de plus en plus pesante, et cette charge s'est trouvée aggravée encore dans les districts ruraux par la crise agricole. C'est alors que les propriétaires ont. demandé au gouvernement impérial de lui venir en aide, et celui-ci n'y a point failli quand les conservateurs se sont trouvés au pouvoir.

Cet accroissement continu des dépenses n'est pas sans causer de sérieuses inquiétudes, mais il semble à peu près vain de vouloir en arrê-

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ter l'essor. Peu de temps avant de quitter le pouvoir, lord Salisbury faisant allusion à ce sujet, disait mélancoliquement, à la Chambre des lords : « Tout ce que nous pouvons espérer, c'est de saisir toutes les occasions où, sans nuire aux intérêts et à l'honneur de notre pays, nous pouvons résister et mettre quelque entrave à ce flot de dépenses qui, j'en conviens absolument, est un des plus grands dangers qui nous menacent (1) ». Danger d'autant plus sérieux, que les dépenses locales augmentent de leur coté avec rapidité. (2), et que l'on peut se demander si une charge pareille infligée aux contribuables n'aura pas finalement pour effet d'entraver l'essor économique même du pays. Avec quelle satisfaction les contribuables métropolitains ne verraient-ils pas les « nationssœurs » accepter de prendre une part de ce fardeau plus pesant chaque année ? A coup sûr,

(1) 23 juillet 1901.

(2) Suivant les enquêtes sur la taxation locale, dont les rapports ont été publiés en 1871, 1893 et 1902, ie montant des rates sest élevé de 400 millions de francs environ en 1868, à 695 millions en 1890, pour atteindre près de 1 milliard en 1898. Sans doute, celte élévation est due en partie à l'accroissement de la population, mais elle a été plus vite que celle-ci, car le montant par lôtc a passé, pendant le même temps, de 24 francs 39, a 30 francs 90.

il n'est pas un ancien chancelier de l'Échiquier qui n'ait sympathisé avec sir Michael Hicks- Beach, le jour où, tandis qu'il gérait encore les finances du Royanme Uni, il exprima publiquement les regrets que lui causait l'absence d'un Échiquier impérial : « L'Empire s'est développé ; ce développement a exigé des dépenses croissantes. Comment y subvenir ? Tout le monde répondra: au moyen d'un trésor impérial. Je voudrais qu'il y en eût un (1) ». Mais ce désir ne peut recevoir satisfaction que si la Fédération se réalise, ou si, tout au moins, on trouve une forme d'union ou une base d'entente accep table à la métropole et aux colonies.

Pour faire face à cet accroissement considérable des dépenses ordinaires pendant les trente dernières années, l'augmentation naturelle du produit des impôts, due au développement de la population et plus encore à celui de la richesse, qui a été considérable depuis 1870. et dont les effets se sont répercutés dans toutes les

(1) A la Chambre de commerce de Livèrpool, 24 octobre

l'évolution financière 71

classes de la société, a été d'un grand secours, mais elle n'a pas suffi. Les réductions opérées sur le service de la dette avaient permis de disposer d'une centaine de millions ; les emprunts nécessités par la guerre Sud-Africaine ont ramené, en trois ans, ce chapitre à un chiffre supérieur à ce qu'il coûtait en 1873. Le service de la Dette figurait au budget de 1873-74 pour 670 millions de francs. En 1875, sir Staf ford Northcote fit décider l'inscription au budget, pour ce service, — compris, on le sait, dans le « fonds consolidé », qui échappe au vote annuel du budget, — d'une somme fixe. L'excédent de cette somme non utilisé pour le paiement des intérêts et la gestion de la Dette devait être affecté à l'amortissement. Un certain nombre d'annuités imputées sur ce crédit devant expirer à des périodes assez proches, les commissaires de la Dette verraient ainsi augmenter automatiquement les sommes mises à leur disposition pour le rachat des titres de la Dette publique. Primitivement de 700 millions, cette somme fixe a été ramenée successivement à 650 millions en 1887, puis à 625 millions en 1889. A ces deux dates, M. Goschen, obligé de faire face à des augmentations de dépenses,

préféra réduire l'amortissement, plutôt que de faire appel aux contribuables. La dernière réduction était d'ailleurs justifiée par la grande conversion qu'il avait su mener à bien en 1888 (1). Une nouvelle réduction effectuée en 1899 par sir Michael Hicks-Beach a ramené à 575 millions (2) la somme fixe affectée au ser vice de la Dette (3). A cette somme, s'ajoutent maintenant une centaine de millions, montant des intérêts de la dette contractée pendant les quatre dernières années.

Le développement de la richesse publique a permis à l'Angleterre de continuer pendant le dernier quart de siècle, malgré les charges de plus en plus lourdes auxquelles le trésor a dû

(1) La conversion de 1888, en abaissant de 3 p. 100 à 2 3/4 p. 100 l'intérêt des Consolidés fit réaliser au budget une économie annuelle de 35 millions. Une économie de même somme a été réalisée en 1903, par la diminution automatique, prévue par les termes mômes de la conversion de 1888, du taux d'intérêt, qui a été de nouveau abaissé de 2 3/4 p. 100 à 2 1/2 p. 100.

(2) Pour justifier cette réduction, sir Michael Hicks-Beach a invoqué le coût élevé de cet amortissement, les Consolidés étant à l'époque cotés au-dessus du pair, et l'imporlance du crédit restant, malgré la réduction, affecté à ce service sous la forme d'annuités terminables.

(3) Les dépenses nécessitées par la guerre Sud-Africaine ont obligé de suspendre l'amortissement pendant deux années de suite ; en 1900-01 et 1901-02.

l'évolution financière 73

pourvoir, l'évolution fiscale commencée dès le début du XIXe siècle. Tandis que vers 1820, la taxation pesait pour la plus grande part sur les consommations, frappant les produits de première nécessité plus encore que les articles de luxe, et ne portant que faiblement sur la propriété, aujourd'hui, les impôts sur la propriété figurent dans les recettes budgétaires pour une part presque égale à celle des impôts sur les consommations.

Cette réforme considérable est le résultat de la transformation politique survenue en Angleterre pendant cette même période. L'aristocratique Angleterre du début de ce siècle a fait place à une Angleterre démocratique nouvelle, qui marque de plus en plus de son empreinte toutes les institutions, et surtout, comme il est naturel, le régime des impôts.

Mais l'accroissement des dépenses pendant les dix dernières années a mis un terme à la politique qui consistait à demander tous les suppléments de ressources aux impôts sur la propriété. Force a été de recourir de nouveau à des droits de consommation que l'on croyait pour toujours disparus. Et c'est précisément le retour à l'un de ces anciens impôts, qui a

amené de la part du Canada une demande d'exemption pour ses produits, demande qui a soulevé la question de l'établissement d'un système de droits préférentiels dans l'Empire, et du même coup fait entrer la question de la Fédération britannique, restée jusqu'alors dans le domaine théorique, dans celui de la politique pratique.

Pour bien comprendre l'importance de l'évolution fiscale depuis 1875, et l'embarras où se trouvent les financiers anglais à l'heure actuelle, il est nécessaire de remonter rapidement jusqu'à l'origine de cette évolution, commencée presque au lendemain des guerres napoléoniennes.

La lutte entreprise par l'Angleterre contre Napoléon Ier l'avait obligée à faire appel à toutes ses ressources, et les classes riches s'étaient soumises à l'income tax proposé par Pift, avec l'idée de le rejeter après la guerre.

En 1815, sur un total de 1.850 millions réclamés par l'impôt, 725 millions, soit 40 0/0, provenaient des droits frappant la propriété. Les dégrèvements effectués après le retour de la paix ne portèrent pour la plus grande part que sur les impôts qui atteignaient la propriété. Sur un total d'environ 600 millions de

l'évolution financière 75

dégrèvements opérés de 1816 à 1829, plus de 450 millions bénéficièrent aux impôts directs, dont 350 environ à l'income tax. Des 150 millions dont étaient dégrevés les impôts indirects, 110 seulement intéressaient directement les classes populaires : 40 environ, affectés au droit sur le sel, complètement aboli en 1825, et 65 affectés au droit spécial additionnel établi sur le malt pendant la guerre.

Vers 1830, les impôts de consommation contribuaient pour 78 0/0 environ au total des recettes, tandis que les impôts sur la propriété n'y contribuaient plus que pour 22 0/0. En quinze ans, leur part respective avait été fortement modifiée ; mais, à cette époque, de vives réclamations en faveur d'une réforme financière se faisaient entendre. Elles venaient des membres de la nouvelle classe industrielle à laquelle avaient donné naissance les inventions mécaniques de la fin du XVIIIe siècle. Leur richesse, qui se développait rapidement, leur permettait de prendre dans la société une place de plus en plus importante. Ils se refusaient à subir davantage le joug de la petite oligarchie rurale qui gouvernait encore en souveraine et profitait de son autorité pour rejeter le principal

poids des charges fiscales sur les autres classes de la société. Ils supportaient surtout avec impatience la politique commerciale qui, au grand avantage des propriétaires fonciers, frappait les matières premières de droits exorbitants à leur entrée sur le territoire britannique, et entravait ainsi le développement de l'industrie et du commerce.

Pour agir efficacement sur cette politique les classes industrielles et commerciales n'avaient qu'un moyen : conquérir le droit de participer au gouvernement. Elles l'obtinrent par la réforme électorale de 1832, et s'empressèrent d'en profiter pour modifier le système fiscal dans le sens qui leur parut devoir être le plus profitable pour elles. Dans son Iraité de la liéforme financière, publié en 1830, et qui fit beaucoup de bruit, sir Henry Parnell, plus tard lord Gongleton, se fit le propagateur des idées nouvelles dans les classes manufacturières. Il demandait le rappel de tous les droits imposés sur les matières premières, et de ceux qui, frappant des produits achevés, tels que les droits sur le verre, le papier, les étoffes imprimées, entravaient la liberté de l'industrie. Il réclamait aussi une réduction des droits sur les

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spiritueux et le tabac, afin d'arrêter la contrebande, sollicitée par leur exagération. Ces pro jets furent agréés par les parlements issus de la réforme de 1832, et les revisions successives du tarif douanier, effectuées en 1842, 1845, 1853 et 1860, réalisèrent les desiderata des classes industrielles et commerciales. En trente ans, la vieille politique protectionniste avait fait place à la politique du libre échange, la doctrine nouvelle enseignée par l'école de Manchester. Cette première grande réforme n'eut, à aucun degré, le caractère démocratique. Pour la réaliser, dans l'impossibilité où l'on était de relever les droits déjà exagérés qui frappaient les objets de grande consommation, il fallut, il est vrai, conserver lincome-tax, l'impôt détesté des classes riches, et surtout des grands propriétaires fonciers. Mais on ne doutait pas, et les chanceliers de l'Echiquier qui se succédèrent à cette époque ne cessèrent de le répéter, que, la réforme en cours une fois accomplie, les résultats qu'on en attendait réalisés, l'income-tax devrait disparaître à son tour. En attendant, quand des dépenses extraordinaires, ou bien l'accroissement des dépenses ordinaires, obligeaient à recourir à des ressources nou-

velles, c'est sur les impôts de consommation qu'on en faisait de préférence porter le poids. En 1840, par exemple, on dut demander à une augmentation d'impôts une soixantaine de millions : on en demanda 50 aux droits d'importa tion et à l'excise et on ne recourut aux impôts directs que pour 12 millions. Lorsque, en 1855, il fallut faire face aux dépenses nécessitées par la guerre de Grimée, sir George Cornewal Lewis ayant demandé 125 millions de recettes extraordinaires aux impôts, 50 millions furent prélevés sur rincome-tax, et le reste fut réparti entre les droits sur les spiritueux, le sucre, le thé et le café ; et tandis que, dès la fin de la guerre, on s'empressait de ramener l'incometax au taux antérieur, on conservait les nouveaux droits sur les impôts indirects.

De 1850 à 18G0, une nouvelle modification se dessine dans la société, qui va avoir sa répercussion sur la politique financière. Les classes ouvrières, de plus en plus nombreuses, enhardies par le bien-être dont elles commen cent à jouir, ont acquis assez de puissance pour que les partis politiques craignent d'exciter leur mécontentement. On hésile à faire peser sur elles le poids des charges nouvelles,

l'évolution financière 79

et la faveur intéressée des gouvernants pour les impôts indirects s'atténue. La méthode, d'ailleurs, a prouvé trop souvent son peu d'efficacité : l'exagération de ces impôts, loin d'être favorable au trésor, diminue ses ressources ; elle produit une restriction de la con sommation et un développement de la contrebande. Ce devient dès lors un principe reconnu en finances que l'ensemble des impôts doit être regardé comme un tout. Lorsque quelque addition considérable de revenu est devenue nécessaire, ou qu'une réduction importante de la taxation est rendue possible, les impôts directs ou indirects doivent en supporter le poids ou en bénéficier également. En 1861, Gladstone, alors chancelier de l'Echiquier, exposa celte doctrine aux Communes sous une forme humoristique. « L'impôt direct et l'impôt indirect, — dit il, — sont comme deux sœurs aimables qui ont été présentées dans le monde de Londres où Ton s'amuse. Toutes deux ont une belle dot; toutes deux ont les mêmes parents, car ils se nomment, je crois, pour l'une comme pour l'autre, la Nécessité et l'Invention. Elles ne diffèrent que comme il arrive entre deux sœurs, dont l'une

est blonde et l'autre brune, dont l'une est d'allures un peu maniérées, et l'autre d'un caréctère plus libre et plus ouvert. Pourquoi y aurait-il quelque rivalité hostile entre les admirateurs de ces deux demoiselles ? J'ai toujours pensé qu'un chancelier de l'Echiquier, et même un membre de cette Chambre, doivent leur rendre à toutes deux des hommages absolument semblables, et se bien garder d'avoir quelque préférence pour l'une d'elles ».

En 1863 et en 1864, des excédents de recettes permirent à Gladstone de diminuer les impôts : il en fît bénéficier chaque fois, également, les impôts directs et les impôts indirects. L'incometax bénéficia de deux réductions successives, en même temps que le droit sur le thé, en 1863, et celui sur le sucre, en 1864, étaient abaissés. Quelques années après, en 1869, M. Robert Lowe abolissait définitivement, au nom des principes libre échangistes, le droit d'entrée de 1 shilling sur les céréales, qui avait survécu à la réforme de 1846. La raison invoquée pour se priver de cette source de revenus était uniquement la possibilité pour l'Angleterre, grâce à la franchise accordée aux céréales, de devenir le marché universel du commerce des grains.

l'évolution financière 81

Quand eût éclaté la guerre entre la France et l'Allemagne, l'Angleterre dut, pour être prête à toute éventualité, prendre des mesures de précaution. Pour faire face à ces dépenses, qui n'avaient qu'un caractère temporaire, on se borna à élever simplement le taux de l'income-tax qui, dès Tannée suivante, d'ailleurs, en 1872, fut ramené au taux antérieur de 4 pence.

Les fameuses « années miraculeuses » de 1872-73 et de 1873-74, si extraordinaires par le chiffre des excédents qu'elles laissèrent au chancelier de l'Echiquier, permirent d'effectuer des remises de taxation importantes. En 1873, les libéraux, alors au pouvoir, partagèrent l'excédent disponible également entre l'income-tax et le droit sur le sucre, qui fut diminué de moitié. L'année suivante, l'administration conservatrice, qui avait, dans l'intervalle, succédé à l'administration libérale, en usa de même avec l'excédent dont elle disposait. Une moitié servit à rappeler définitivement le droit qui restait sur le sucre ; le reste permit d'abaisser l'income-tax à 2 pence, taux que cet impôt n'a plus revu depuis, et que, très vraisemblablement, il ne reverra jamais plus.

La doctrine de l'égalité des taxes directes et indirectes semblait donc passée définitivement dans la pratique et était admise, sans contestation, par les deux grands partis politiques qui alternaient au pouvoir; mais le dernier quart du siècle allait voir une orientation nouvelle de la politique financière. La réforme électorale de 1867, étendant jusqu'aux classes ouvrières le droit de vote, leur donnait le moyen de faire sentir directement leur action au Gouvernement et de lui imposer leur volonté.

Sous cette influence, les chanceliers de l'Echiquier, depuis 1875, ont de plus en plus délaissé les taxes indirectes, pour adresser uniquement leurs hommages aux taxes directes. La démocratie est devenue si puissante et son déplaisir est si redouté, que plus d'un Gouvernement même n'a pas dédaigné d'aller au devant de ses désirs.

Le mouvement de démocratisation du sys tème fiscal s'est opéré de trois façons différentes. Et d'abord, chaque fois qu'un excédent de revenu est devenu nécessaire, c'est aux impôts sur la propriété seuls que l'on s'est invariablement adressé : à l'income tax en premier lieu, ensuite, aux droits de succession.

l'évolution financière 83

Par contre, toutes les fois qu'un dégrèvement a été possible, on n'en a fait bénéficier, sauf de rares exceptions, que les impôts de consommation, et, quand l'income-tax a été appelé à en profiter, ce n'a été que pour une période de fort courte durée. Enfin, un principe nou veau a été introduit dans les impôts directs : le principe de la progression qui, assurément, ne manquera pas de s'y développer.

Par une coïncidence ironique, comme en offre souvent l'histoire, le premier pas fait dans le sens des nouvelles pratiques financières l'a été en 1876, par un Gouvernement conservateur. Sir Stafford Northcote, ayant à se procurer un supplément de ressources pour l'année 1870-77, les demanda uniquement à l'income-tax, qu'il porta de 2 pence à 3 pence. C'était la première fois depuis 1842 que le taux de cet impôt était élevé sans qu'il y eût aucune menace de guerre à l'horizon. Jusqu'alors on avait regardé l'income-tax comme la ressource suprême des périodes critiques, et on s'accordait à reconnaître l'utilité de le maintenir au taux le plus réduit possible pendant les temps ordinaires. A cette condition seulement, on croyait pouvoir faire supporter ses

nombreux défauts. La mesure de 1876 prouvait qu'on le regardait désormais comme susceptible d'être appelé à concourir seul aux besoins nécessités par une augmentation des dépenses permanentes. Et le ministère qui présentait cette mesure était présidé par Disraeli, qui, cinq ans plus tôt, promettait fidélité aux traditions du parti conservateur et s'engageait « à ne jamais consentir à ce que l'on eût exclusivement recours aux taxes directes pour subvenir aux besoins financiers d'une année (1) ». La crainte de l'impopularité à laquelle une élévation des taxes indirectes eût pu exposer le Gouvernement explique sans doute que Disraeli eût oublié ses promesses.

En 1878, obligé de recourir de nouveau à une élévation d'impôts, le même chancelier de l'Echiquier, sir Stafîord Northcote, parut revenir à l'ancienne doctrine de l'égalité des taxes. Mais la précaution avec laquelle il s'adressa à l'impôt indirect ne marque que plus nettement l'évolution qui s'était déjà faile dans les esprits. Il demandait à peine 20 mil lions à une élévation du droit sur le tabac, tan-

(1) Gilé par S- Buxton, op. cit., II. 228.

l'évolution financière 85

dis qu'il en demandait 90 à l'income-tax. Le grand débat financier auquel donna lieu le budget de 1885 fut plus significatif encore. M. Gladstone était premier ministre- La situation politique extérieure semblait pleine de dangers : le conflit avec la Russie, si longtemps reculé, paraissait ne pouvoir être plus que difficilement évité, et l'attitude de la France au sujet de la question d'Egypte donnait de sérieuses inquiétudes. Le budget ressentit le contre-coup de ces appréhensions, et le chancelier de l'Echiquier, M. H. CE. Childers, dut se procurer une partie des sommes dont il avait besoin en suspendant temporairement l'amortissement. Pour le surplus, il proposait de recourir à la fois aux impôts directs et aux impôts indirects, demandant 140 millions à l'income tax et aux droits de succession, et 50 millions aux droits sur le vin et à un droit sur la bière, que, en 1880, Gladstone avait substitué à l'ancien droit sur le malt. Après un long débat sur ces propositions, le 8 juin, le ministère était mis en minorité : la Chambre refusait d'accorder l'élévation des droits sur le vin et sur la bière, qu'elle regardait comme très élevés déjà. Celte décision sonnait, ainsi

qu'on l'a dit à l'époque, « le glas de l'impôt indirect » .

Un mois plus tard, sir Michael Hicks-Beach présentait le budget du ministère conservateur. Toute augmentation des impôts de consomma tion en avait disparu : seul le taux del'income tax était élevé. Et cependant, peu 'de temps avant, alors qu'il était dans l'opposition, sir Michael Hicks Beach avait proposé au Trésor l'élévation du droit sur le thé. Revenu au banc ministériel, il reconnut lui-même que sa pro position était irréalisable. Le Gouvernement assez imprudent pour adopter une semblable mesure aurait bientôt succombé sous l'impopularité.

Lorsque, en 1889, M. Goschen eut à faire lace à son tour à une insuffisance de revenus, il se souvint de la leçon de 1885, et, voulant éviter une élévation de l'income-tax, il s'adressa aux droits de succession. Mis dans la même nécessité en 1893, sir William Harcourt recourut au procédé, devenu courant, d'une augmentation du taux de l'income-tax. L'année suivante, il l'élevait de nouveau, le portant à 8 pence, et il demandait le complément qui lui était nécessaire aux droits de succès-

l'évolution financière 87

sion, qu'il remaniait profondément. Tandis qu'il se procurait ainsi 80 millions par l'élévation des impôts directs, il ne réclamait aux impôts indirects que la modique somme de 2 millions, produit d'une modification insignifiante apportée aux droits sur les spiritueux.

Tout opposée a été la conduite des chanceliers de l'Echiquier à l'égard des impôts de consommation. Dès 1888, M. Goschen, disposant d'un surplus, rappelait le droit additionnel sur le tabac imposé dix ans plus tôt par sir Stafford Northcorte. En 1890, comme il avait de nouveau à disposer d'un excédent considérable, il fut sollicité d'abaisser le taux de l'incometax . Contre toute attente et malgré le déplaisir que sa décision devait causer à un grand nombre de membres du parti conservateur alors au pouvoir, seuls les impôts indirects furent l'objet de ses faveurs, et il se borna à réduire les droits sur le thé et sur les raisins secs. En 1898, sir Michael Hicks-Beach, à son tour, faisait remise de 35 millions en viron aux droits sur le tabac.

Ce sont les classes populaires qui profitent des dégrèvements successifs des taxes indirectes, les seules, ou à peu près, qu'elles

paient. Mais, au dessus d'elles, il est une autre classe de la société qui, depuis plusieurs années, attire à son tour la sollicitude des chanceliers de l'Echiquier. C'est celte classe de gagne-petits qui forme les derniers échelons de la bourgeoisie : petits artisans, modestes commerçants, employés, dont la situation matérielle, un peu meilleure peut-être que celle des ouvriers, sujette à moins d'aléas, n'en demeure pas moins fort précaire. C'est à leur bénéfice qu'ont été effectués toute une série de dégrèvements à la base des impôts directs.

Depuis le rétablissement de lincoine-tax en 1803, les très petits revenus ont toujours été exemptés de cet impôt, et une diminution a été consentie aux petits revenus. Mais, pendant longtemps, ces exemptions ont été étroitement limitées. En 1875, les revenus de 2.500 fr. et au-dessous étaient exonérés de l'impôt, et une déduction de 2.000 francs était autorisée pour les revenus entre 2.500 et 7.500 francs. La loi de finances de l'année 1875 releva la limite d'exemption totale de 2.500 à 3.750 francs et étendit à 10.000 francs la limite de modération, en élevant à 3.000 francs le chiffre de la déduction. En 1894, sir William Harcourt dé-

l'évolution financière 89

veloppa le principe de la graduation, jusqu'à lors demeuré dans des bornes assez étroites. Il porta à 4.000 francs la limite d'exemption totale, fixa à 4.000 francs la déduction pour les revenus de 4.000 à 10.000 francs, et autorisa une déduction nouvelle de 2.500 francs pour les revenus entre 10.000 et 12.500 francs. Eu 1898, enfin, sir Michael Hicks Beach faisait de l'income tax un véritable impôt dégressif. Rien n'est changé pour les revenus inférieurs à 10.000 fr. ; mais pour ceux de 10.000 à 12.500, le chiffre de la déduction est porté à 3.750 fr. , et deux échelons nouveaux sont créés : les revenus de 12.500 à 15.000 francs bénéficient d'une déduction de 2.500 francs, et ceux de 15.000 à 17.500 francs, d'une déduction de 1.750 francs. C'est, on le voit, une extension singulièrement grande des exemptions modestes qui existaient il y a vingt-cinq ans. L'exemption totale, qui ne profitait alors qu'aux revenus de 2.500 francs, a été étendue jusqu'aux revenus de 4.000 francs, et le bénéfice de la déduction a été accordé jusqu'aux revenus de 17.500 francs, que l'on peut assurément regarder comme placés à la limite extrême des petits revenus.

Deux autres impôts directs ont été l'objet de modifications analogues, quoique plus modestes. En 1890, le principe de la graduation a été introduit par M. Goschen dans l'impôt sur les maisons. Antérieurement, les maisons d'un loyer inférieur à 500 francs étaient seules exonérées du droit, les autres payaient le droit entier. Depuis la réforme, les maisons d'un loyer de 500 à 1.000 francs ne sont plus assujetties qu'à la moitié du droit ; celles d'un loyer de 1.000 à 1.500 francs n'en paient que les deux tiers, et seules les maisons d'un loyer supérieur à 1.500 francs paient à présent le droit intégral.

En 1898, sir Michael Hicks-Beach modifiait dans le même sens l'impôt foncier. Cet impôt, dont Pitt avait fait autoriser le rachat, figure cependant encore dans les recettes du budget anglais, tous les assujettis n'ayant pas usé de ce droit. Désormais, les assujettis à cet impôt qui présentent un certificat d'exemption totale de l'income tax en sont également exonérés, et ceux qui présentent un certificat constatant que leur revenu est inférieur à 10.000 francs ne paient plus que la moitié de l'impôt foncier.

l'évolution financière 91

Une des dernières réformes financières, la plus importante, est la réforme des droits de succession, à l'occasion de laquelle le principe de la progression a fait au grand jour son entrée dans le système fiscal anglais. En 1889, M. Gos chen, ayant besoin d'un supplément de revenu de 25 millions, les avait demandés aux gros héritages, en frappant d'un droit nouveau de 1 0/0 les successions supérieures à 250.000 francs.

En 1894, sir William Harcourt s'attaquait courageusement à la réforme depuis si longtemps réclamée de ces droits : il s'agissait de faire enfin disparaître les derniers avantages dont jouissait encore à leur égard la propriété foncière. Il la mena à bien et établit l'égalité presque complète de la propriété mobilière et immobilière devant le fisc. Mais là ne se borna pas sa réforme. Soucieux, en présence de l'augmentation ininterrompue des dépenses, de procurer au trésor une source nouvelle de revenus, il crut la trouver précisément dans ces droits, et il n'hésita pas à faire du Netv estate duly un impôt progressif, dont l'échelle, partant de 1 0/0, pour les successions de 2.500 à 12.500 francs, atteint 8 0/0 pour celles qui sont supérieures à 25 millions de francs. Pour justifier

cette innovation, sir William Harcourt déclarait que « le titre de l'État à une part de la propriété du décédé est antérieur au titre de ceux qui concourent avec lui au partage », et que « le droit du mort à disposer de son bien étant une pure création de la loi, l'Etat peut prescrire les conditions auxquelles ce droit pourra être exercé, et imposer à son exercice les limites qu'il juge convenables (1) ». Et il ajoutait : a Le principe de la taxation graduée, appliqué avec honnêteté et justice, est un principe des plus équitables et essentiellement politique ». Malgré une opposition très vive du parti conservateur, le Parlement accepta la réforme proposée. Cette innovation si importante a d'ailleurs été subie avec résignation par ceux qu'elle atteignait ; les fraudes ont été bien moindres qu'on ne l'avait craint, et le produit des droits de succession a été en augmentant sans discontinuer, déjouant toutes les prévisions pessimistes et dépassant de beaucoup celles des plus optimistes. Malgré la majorité imposante dont ils jouissent aux Communes depuis 1895, les conservateurs n'ont fait aucune tentative

(1) Aux Communes, 17 avril 1894 .

l'évolution financière 93

pour revenir sur cette réforme, aujourd'hui définitivement acceptée.

Vingt-cinq ans de pratique continue avait transformé l'habitude de recourir exclusive ment, pour satisfaire à l'augmentation des dépenses, aux impôts sur la propriété, en une sorte de principe devant lequel s'inclinaient les deux grands partis politiques. Tous deux ont participé à cette orientation nouvelle de la politique fiscale. Nous avons rencontré les noms de M. Goschen et de sir Michael Hicks- Beach, à côté de ceux de M. H.-C.-E. Ghilders et de sir William Harcourt. Au-dessus des conservateurs comme des libéraux, la démocratie règne aujourd'hui en souveraine exigeante et absolue. « Devant la démocratie, — écrivait peu de temps avant de mourir M. W.-E. H. Lecky, dans l'introduction à une nouvelle édition de son grand ouvrage Democracy and Liberty, — les deux partis politiques se meuvent dans la même direction ; ils ressemblent plutôt à des concurrents dans une course, qu'à des adversaires en champ clos (1) ».

Ces réformes successives ont eu pour résultat

(I) Cabinet édition, vol. I, p. XIII.

de rétrécir la base de la taxation, et de modifier d'une manière considérable la part respective attribuée dans les recettes budgétaires aux deux grandes catégories d'impôts. Pendant que le produit des impôts sur la propriété faisait plus que doubler, malgré les dégrèvements opérés à la base des plus importants d'entre eux, celui des impôts de consommation augmentait à peine d'un cinquième. En 1873-74, les premiers ne fournissaient encore que 30 0/0 du revenu total provenant de la taxation, un quart de siècle plus tard, ils y contribuaient pour 45 0/0, tandis que la part des seconds était réduite de 70 0/0 à 55 0/0 (1).

(1) Réparti! ion des recettes provenant d'impôts :

Millions Millions Millions

Impôts sur la propriété de francs de francs de francs

lncometax ..140 433 970

Droits de succession . . . 13n 387 450

Impôt foncier, impôt sur les habitations, droits de timbre, etc....... 215 490 270 1.090 290 1.710

Impôts de consommation :

Droits sur les spiritueux. 495 540 640

— le malt 190 » »

— la bière » 295 343

— le tabac 180 285 311

— le thé 80 95 150

A reporter... 945 1215 1444

l'évolution financière 95

La guerre Sud-Africaine a causé un trouble profond dans les finances anglaises. Pour faire face à ses dépenses, qui ont dépassé 5 milliards, il a fallu recourir aux impôts et à l'emprunt. En trente mois, la Dette a été augmentée de près de 4 milliards, détruisant ainsi l'œuvre d'économie poursuivie sans relâche pendant trente ans, et la taxation a dû fournir 1 milliard 1/2. Les impôts en vigueur ne pouvant procurer seuls pareille somme, on a dû rétablir d'anciens droits. Si ces mesures n'avaient été motivées que par les circonstances extraordinaires que l'on traversait, il n'y aurait qu'à les signaler, sans plus. Mais, à regarder de près, on s'aperçoit vite que les besoins créés par la guerre ont été utilisés pour opérer dans la

Report... 945 490 1215 1.090 1444 1.710

Droits sur le café 5 5 4

— le sucre (rap-

pelé en 1874). 50 » 112

— le blé (rappelé

dès 1869).... » » 58

de licence, etc. 140 1.140 140 1.360 190 1.808

96 LA CHISE ANGLAISE

nature des recettes fiscales une évolution nouvelle, en sens opposé à celle qui a marqué le dernier quart du dix-neuvième siècle.

Sir Michael Hicks-Beach, à qui est incombée la tâche ingrate de gérer les finances pendant cette période, jugea impossible et injuste de faire supporter à la propriété seule le poids des dépenses extraordinaires. Acceptant comme équitable la répartition des charges existant à ce moment entre les impôts sur la propriété et les impôts de consommation, il recourut à peu près égôlement aux uns et aux autres. L'incometax fut porté de 8 pence par livre, à 12 pence en 1900, à 14 pence l'année suivante, puis à 15 pence en 1902, s'élevant ainsi de 3.33 0/0 à 6.25 0/0(1). Quant aux impôts de consommation, le chancelier de l'Échiquier se contenta en 1900 d'élever le taux des droits sur les spiritueux, la bière, le tabac et le thé. L'année suivante, il fut contraint de recourir à des taxes nouvelles. Il chercha « un impôt largement

(1) Le taux de 15 pence n'a été dépassé qu'une fois depuis le rétablissement de l'income-tax en 1842 : lors de la guerre de Crimée, le taux de 16 pence, soit 6.60 p. 100 fut maintenu deux années de suite. Le taux de 8 pence, en vigueur à la veille de la guerre Sud-Africaine, était appliqué depuis 1895.

l'évolution financière 97

producteur ; un impôt sur un article de consommation universelle et très bon marché, qui pût échapper au reproche d'avoir un caractère protectionniste, que tout le monde devrait payer et qui ne tomberait pas seulement sur les privilégiés qui payent l'income-tax et les droits de succession, ou sur ceux qui s'adonnent aux douceurs de l'alcool et du tabac ». Son choix s'arrêta sur le sucre, libre d'impôt depuis 1874. En même temps, il rétablissait le droit de un shilling par tonne sur le charbon sortant du Royaume-Uni, droit qui avait été aboli en 1845. Enfin, Tannée 1902 vit une innovation plus grave encore : sir Michael n'hésita pas à soumettre le blé, qui entrait en franchise depuis 1869, à un droit d'importation de 3 pence par demi quintal (1), démentant ainsi la prédiction qu'avait cru pouvoir faire, vingt ans plus tôt, un disciple de Cobden, M. John Mor-

(1) Lorsque, en 1846, sir Robert Peel, sous la pression de la campagne ardente de Cobden et de Bright, et poussé par la famine menaçante, avait arraché au Parlement l'abrogation des droits protecteurs sur les céréales, il avait conservé, simplement comme ressource financière, un droit de un shilling par quarter. En 1864, M. Gladstone avait remanié la base de ce droit, et en 1869, sir Robert Lowe, profilant d'un excédent de recettes, l'abolissait au nom des principes libre-échangistes.

ley : que « aucun homme d'Etat anglais ne se harsarderait vraisemblablement jamais plus à mettre un droit sur le pain (1) ».

Le rétablissement du droit de sortie sur le charbon et, plus encore, celui du droit d'entrée sur le blé soulevèrent aux Communes de véritables orages. Sir Michael Hicks-Beach eut été bien imprudent de s'exposer aux critiques véhémentes dont il fut l'objet s'il n'avait eu en vue que de faire face à des besoins passagers. Il eut certainement trouvé, s'il l'avait voulu, les moyens de se passer de ces impôts. La véritable raison qui les lui fit adopter, c'est qu'il les regardait non comme des taxes temporaires, mais bien comme des taxes permanentes. « A mon avis, — disait-il, dans son budget speech du 19 avril 1901, — la grande difficulté à laquelle nous devons prêter attention maintenant, ne vient pas des dépenses de la guerre, elle vient des dépenses ordinaires du pays. En choisissant les taxes nouvelles nécessaires pour faire face aux dépenses additionnelles de cette année, je crois donc que nous pouvons faire quelque tentative pour mettre notre système financier

(1) Life of Cobden, 9e édition, 1903, en 1 vol., p. 162.

l'évolution financière 99

sur une plus large base, pour nous permettre de supporter ces dépenses additionnelles ». Le mouvement de rétrécissement de la base fiscale du système financier anglais, que nous avons vu se produire dans le même temps que se développaient les dépenses, est signalé depuis plusieurs années déjà par de nombreux financiers comme une source éventuelle de dangers. Le budget anglais, réduit aux seuls impôts existants en 1898, manquait d'élasticité. Le chancelier de l'Echiquier, M. Ritchie, n'a pu, l'année dernière, rétablir l'amortissement et rappeler le droit sur le blé qu'en maintenant le taux de l'income tax à 11 pence. Un pareil taux ne peut se justifier que par des circonstances extraordinaires. Le taux de 8 pence, qui a duré de 1895 à 1900, était considéré déjà par beaucoup-comme trop élevé. Nombreux sont ceux qui estiment qu'en temps ordinaire le taux de 6 pence — 2 fr. 50 0/0 — ne doit pas être dépassé. Sir Robert Giffen trouve même ce dernier un peu haut. C'est, en effet, à la seule condition de maintenir l'income-tax à un faible taux pendant les périodes de paix, qu'on pourra continuer à le regarder comme « le bouclier de l'Angleterre aux périodes critiques

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posant l'abrogation du droit sur le blé, M. Ritchie a invoqué bien plus des raisons politiques que des raisons financières (1). Ce sont les fausses interprétations auxquelles prête ce droit qui ont été surtout cause de son rappel. M. A.-J. Balfour a lui-même nettement déclaré l'esprit dans lequel son administration y avait eu recours ; « Quand la taxe [sur le blé] fut imposée, notre objet et notre espoir était qu'elle ferait partie du système fiscal général du pays (2) ». Si ce droit n'avait pas provoqué de la part du Canada la demande d'un traitement de préférence en faveur de son blé, et mis ainsi en question le régime commercial de l'Angleterre, il est vraisemblable que M. Ritchie l'aurait conservé.

Ainsi, l'Angleterre est amenée, par suite de l'augmentation de ses dépenses, à envisager la nécessité d'une réforme de son système fiscal. Afin de retrouver l'élasticité financière indispensable pour lui permettre de supporter, sans être trop éprouvée, les crises économiques ou politiques futures, elle est obligée de

(1) Budget-speech du 23 avril 1903.

(2) A une députation de membres du Parlement, 15 mai