RESTAURATION DE LA «LIBERTÉ DU COMMERCE
Nous avons examiné au chapitre premier quelles furent les mesures envisagées de 1920 à 1930, pour redonner au commerce mondial les bases légales, sur lesquelles il doit reprendre l’ampleur que nous lui connaissions avant la guerre de 1914 à 1918.
Nous allons maintenant parcourir la même période décennale et mettre en relief les mesures les plus importantes, prises par les différents Etats en vue de remettre sur pied leur économie nationale et de favoriser la reprise des échanges internationaux. Notons d’emblée que l’attitude des gouvernements est très réservée et que les préoccupations politiques et économiques internes prévalent sur les considérations plus générales, relatives au commerce mondial.
La guerre a vu naître un système extrêmement complexe de restrictions et de prohibitions commerciales de tous genres. A l’issue des hostilités, la guerre économique se poursuit avec une intensité extraordinaire. Cet état de choses est aggravé par la pénurie de matières premières et de denrées alimentaires qui règne dans la plupart des pays touchés par la guerre. Une influence de plus longue durée prend sa source dans la désorganisation monétaire et l’affaiblissement économique de plusieurs Etats. Le contrôle des changes est instauré dans la plupart des Etats à monnaie faible, tandis que le dumping des changes est la cause principale de nombreuses mesures restrictives à l’importation.
Le contrôle des changes, dans la mesure où il est supprimé par certains Etats, est remplacé par un système de restrictions
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et par des tarifs douaniers élevés, souvent prohibitifs. (En 1927, des mesures de contrôle des changes sont encore en vigueur dans huit pays européens, en particulier en France, en Italie et en Espagne.) Sous l'influence des organes de la Société des Nations, le régime hongrois de prohibitions à l’importation et à l’exportation est supprimé en 1924, et en Autriche, la liberté des transactions en devises étrangères est rétablie en 1925. La même année, l’Allemagne retrouve son autonomie en matière tarifaire et le système des « permis » est abrogé. C’est là un événement important pour la Suisse et pour l’industrie horlogère en particulier.
En 1927, 29 Etats (dont la France, l’Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni, les Etats-Unis et le Japon) adoptent une convention internationale, dont le but est d’abroger les mesures restreignant le commerce international. Cette convention prévoit notamment:
«Art. 2. — Les parties s’engagent — sous réserve de certaines exceptions — à supprimer dans un délai de six mois toute restriction ou prohibition à l’importation ou à l’exportation et à ne plus en établir par la suite.
» Art. 3. — Les règles concernant la forme, le mode ou le lieu d’importation ou d’exportation, ainsi que d’autres formalités ou conditions, ne doivent pas constituer un moyen de prohibition déguisé, ni de restriction arbitraire. »
L'article 4 de cette convention prévoit quelques exceptions singulièrement en ce qui concerne les restrictions résultant des services publics, des monopoles de l'Etat, du trafic des armes et munitions, enfin des restrictions de transfert applicables à l’or.
Les Etats signataires sont invités à représenter les dérogations et exceptions qu'ils jugent utiles, pour que la deuxième conférence (juin 1928) puisse régler ies conditions de l’entrée en vigueur de la convention.
Cette convention doit entrer en vigueur le 30 septembre 1929, pour autant que 18 Etats la ratifient. A cette date, 17 Etats ont donné leur assentiment. Plusieurs adhésions sont cependant soumises à la condition que la Pologne ratifie la convention. Or,
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ce pays refuse, car les réserves, présentées par l’Allemagne au sujet des échanges de certaines marchandises, sont incompatibles avec la situation économique de la Pologne. La plus grande partie des adhésions sont donc nulles, du fait que cette condition n’est pas réalisée. Cet échec retentissant ne peut avoir que des effets néfastes sur la situation économique mondiale. Un groupe d’Etats (sept, dont le Royaume-Uni, les Etats-Unis et le Japon) appliquent néanmoins la convention de 1927. Il faut noter cependant que les mesures restrictives n’ont précisément qu’une importance relative dans ces Etats et que, dès lors, cela ne compense guère les effets de l’abstention des autres pays.
Au cours des conférences de la Trêve douanière de 1930 et 1931, différentes propositions sont faites pour reconsidérer le texte de la convention de 1927. Ces pourparlers ne doivent aboutir à aucune solution. En décembre 1933, il est proposé, à la conférence de Montevideo, de reprendre les principes de la convention de 1927, en les incorporant dans des accords bilatéraux à conclure entre les Etats de l’Amérique.
On peut se demander pourquoi la convention de 1927 a échoué. La situation générale s’est, en effet, considérablement améliorée depuis 1922. De nombreux pays ont retrouvé une certaine stabilité monétaire et, peu à peu, les conditions nécessaires au développement du commerce international ont été rétablies.
Apparemment donc, le terrain semble être propice à une entente internationale durable et reposant sur des bases conventionnelles acceptables pour chacun. Des divergences très marquées règnent cependant entre les différentes « politiques commerciales » des nations. En particulier, la notion de la protection douanière n’est pas admise par chacun. Cette différence essentielle trouve sa source dans le besoin d’autonomie complète en matière économique, dont les Etats sont la pierre angulaire de tout système de défense économique contre l’étranger.
La méthode très répandue à cette époque consiste à modifier constamment les tarifs douaniers. Par exemple, on relève un tarif en vue des négociations prochaines avec un Etat. Si l’on ne peut
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arriver à un accord, le tarif reste plus élevé qu'auparavant. C’est l’époque des tarifs douaniers dits « de combat ». La marge normale entre les tarifs minima et maxima, qui était en moyenne de 50 % avant la guerre, atteint dans certains pays et pour certains articles jusqu’à 500 %.
Jusqu’en 1929, on peut noter certains progrès; le tarif douanier français en préparation subit des modifications importantes, du fait que le gouvernement de ce pays a tenu compte des recommandations faites au cours des conférences internationales. Au début de 1929, par contre, certains pays relèvent leurs droits de douane. En mai 1929, l’opinion des milieux économiques internationaux est alarmée par les discussions qui ont lieu aux Etats- Unis, au sujet du tarif douanier. Sans que la position créancière de ce pays, ni le mouvement général de reprise économique des années 1927 à 1929 puissent le justifier, on prépare un tarif protectionniste, correspondant à un relèvement extraordinaire des droits de douane en vigueur.
La clause de la nation la plus favorisée est considérée comme une des bases essentielles au développement des relations commerciales entre Etats, par l’abaissement progressif des barrières douanières et l’exclusion des mesures discriminatoires. Il est toutefois nécessaire de préciser les limites de l’interprétation de cette clause, car ses effets sont écartés dans de nombreux pays, au moyen de mesures administratives discriminatoires et de systèmes de licences à l’importation. Dès 1930, un grand nombre de pays d'Europe introduisent des mesures de restrictions non tarifaires, dont le but est d’éluder la clause de la nation la plus favorisée.
Au cours de l’année 1929, la France, l’Allemagne et l’Italie mettent en vigueur des mesures de protectionnisme agricole. Quatre pays européens relèvent leurs tarifs. Sept autres préparent des mesures semblables. En juin 1930, le tarif Hawley-Smoot est introduit aux Etats-Unis. Cette mesure provoque immédiatement des contre-mesures en France, au Canada, au Mexique, en Italie, en Espagne, en Australie et en Nouvelle-Zélande. Les « Emergency Duties » du Royaume-Uni sont appliquées en automne 1931 et le
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tarif douanier général entre en vigueur en février 1932. Cette même année, les accords d'Ottawa marquent le développement des régimes préférentiels impériaux.
La situation se complique encore lorsque, au milieu de 1931, de nombreux Etats abandonnent l’étalon-or et instaurent le contrôle des changes. Les transactions en devises étrangères sont réglementées par l'Etat et les restrictions quantitatives s’appliquent à un nombre toujours croissant de marchandises.
Les conférences dites de la « Trêve Douanière » se situent entre 1930 et 1931, et, en examinant la situation internationale de cette époque, on comprend mieux pourquoi elles conduisirent à un échec. Les pays agricoles notamment s’opposent à un retour au libre-échange.
Puis c’est la conférence monétaire et économique de Londres, dont le but est de nouveau « d’arriver à une entente générale pour la réduction des tarifs et de maintenir une politique douanière plus modérée à l’avenir ».
La Chambre de commerce internationale (congrès de Vienne, mai 1933) recommande que la conférence de Londres s’occupe de de trois problèmes essentiels: «le règlement des dettes internationales, la stabilisation monétaire et le désarmement douanier ». Le but de la conférence est de rétablir le système des échanges internationaux et, surtout, de proposer des mesures collectives propres à supprimer le contrôle des changes.
Les Etats représentés sont unanimes à s’entendre sur les questions de principe, notamment: la suppression des restrictions quantitatives directes ou indirectes; la réduction des tarifs douaniers excessifs; la réintroduction de la clause de la nation la plus favorisée sous sa forme inconditionnelle et illimitée.
Mais dès que les modes d’application sont discutés, des divergences essentielles s’opposent à la réalisation concrète d’un des points mentionnés.
Les pays agricoles formulent des réserves en faveur des contingents pour les produits agricoles, et les pays industriels partent du principe que la suppression des contingents pour les produits
agricoles est la condition sine qua non de la suppression des contingents pour les produits industriels. Les propositions, relatives au rétablissement du commerce mondial, dépendent essentiellement de la stabilisation monétaire des divers pays. Or les pays à monnaie faible veulent garder leur pleine liberté d’action en matière de restrictions quantitatives ou de contrôle des changes.
Alors même que la crise s’étend jusqu’en 1934, voire jusqu’en 1935 pour certains pays, le fond de la dépression économique mondiale semble avoir été atteint au milieu de 1932. A partir de ce moment-là, un mouvement de reprise, quoique irrégulier, est signalé dans la plupart des pays fournisseurs de matières premières. Dans les pays industriels à monnaie faible ou soumise à un contrôle, la reprise se situe approximativement à la même époque. Par contre, dans les Etats du « bloc-or », le processus continue jusqu’en 1936.
Les échanges internationaux ne se développent pas dans la mesure où la production augmente. Ceci doit être attribué au fait que les pays, dans leurs divers programmes de crise, cherchent d’abord à développer la production et le marché intérieurs, et par voie de conséquence, édictent de nouvelles mesures restrictives, destinées à protéger les industries nationales de la concurrence étrangère, surtout de celle des pays à monnaie dépréciée.
Cette nouvelle vague de protectionnisme s’accroît encore sous l’influence des facteurs monétaires qui prennent une importance considérable dès 1932. En 1933; les principaux pays se répartissent en quatre groupes différents:
1. Les pays à monnaie dépréciée, mais où la liberté des changes est maintenue (environ 20 pays, dont les Etats-Unis, le Royaume- Uni, les Dominions, la Suède);
2. Les pays à monnaie dépréciée, dans lesquels le contrôle des changes est en vigueur (la plus grande partie des Etats de l'Amérique centrale et du Sud et quelques Etats européens).
3. Les pays dans lesquels la monnaie, plus ou moins dépréciée, est retenue à une parité artificielle, au moyen du contrôle des
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changes (dont l’Allemagne, l’Italie depuis 1934, les pays européens de l’Est, quelques Etats de l’Amérique Latine).
4, Le « bloc-or » enfin qui comprend la France, la Suisse, les Pays-Bas, l'Italie jusqu’en 1934 et la Belgique jusqu’en 1935.
Les pays de ce dernier groupe, notamment la Suisse, ont une monnaie surévaluée. Leur politique commerciale évolue donc dans le sens d’une restriction à l’importation et d’une expansion de l’exportation au moyen de mesures artificielles.
Dans les pays où le contrôle des changes existe, ces buts sont atteints par le rationnement des devises étrangères. Dans les pays du « bloc-or », on a recours au contingentement de l’importation et au système des primes à l’exportation.
Conclusion
Les échanges multilatéraux n’ont pu être rétablis entre 1920 et 1930, malgré certains essais tentés sur le plan international. Nous avons montré pourquoi le problème n’a pu être résolu pleinement. Au moment où le système monétaire mondial s’effondra, il entraîna dans sa chute les derniers vestiges de ces essais. Chaque Etat chercha alors, dans des accords bilatéraux, à s’assurer la réciprocité; des accords de clearing furent généralement prévus dans le cadre des accords commerciaux bilatéraux.
Devant cette situation nouvelle, la France et le Royaume-Uni se tournèrent vers leur Empire. L'Allemagne chercha un nouveau champ d’expansion pour ses produits manufacturés et de nouvelles sources de matières premières; elle orienta sa politique commerciale vers les Balkans et l’Amérique Latine. D’une manière générale, les pratiques commerciales discriminatoires augmentèrent et des systèmes préférentiels se cristallisèrent au sein des groupes que nous venons de signaler.
Selon les accords d'Ottawa de 1932, un système préférentiel fut étendu au Commonwealth britannique et à l’Empire colonial.
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Il semblait qu'après 1933, on reviendrait à des pratiques commerciales plus libérales. Au contraire, l’appareil administratif, né des difficultés de la crise, trouve une nouvelle raison d’être dans les tendances nationalistes et totalitaristes qui se manifestent dès la fin de la dépression. Sans désirer mener la même politique, les pays à tendance «libre-échangiste» doivent employer les mêmes armes.
L'Allemagne est engagée dans un vaste programme de travaux publics; sa politique commerciale est déterminée dans une très grande mesure par ses besoins en matières premières. Elle n’importe plus, ou beaucoup moins, des pays demandant des devises en paiement et s’oriente vers un système d’échanges de matières premières contre des produits terminés allemands. Pour chacun des pays susceptibles de négocier dans ces conditions, l’Allemagne favorise les exportations au moyen de primes et en établissant des taux de change différentiels, adaptés à la situation monétaire particulière de chaque pays client-fournisseur.
Les efforts tentés, pour redonner au commerce mondial les bases nécessaires à son épanouissement, ne purent prévaloir au désir d’autonomie complète en matière commerciale, dont les Etats étaient inspirés, après la guerre de 1914-1918. Chacun avait la conviction que la force de la nation résidait essentiellement dans son potentiel économique. Les tensions politiques ne disparurent pas avec la fin de la guerre. Les nouveaux Etats, nés des traités de paix, voulurent conquérir une position économiquement indépendante. Les grandes nations tentèrent en même temps de reprendre leur influence économique déterminante. La situation économique générale, et, plus particulièrement, la situation d’aprèsguerre, puis la dépression de caractère cyclique qui suivit, ne furent pas favorables à une reprise générale des échanges internationaux.
