LA LEGISLATION D'EXCEPTION SUR LES LOYERS

Section I

Tendance générale des différentes lois sur les loyers. Historique. Rôle et fonction sociale du propriétaire.

La réglementation des loyers des anciens logements constitue la cause fondamentale de la crise du bâtiment, ce sont ces lois qui ont provoqué un déséquilibre dans toute l’économie du bâtiment.

Si nous avons l'intention de les critiquer et de démontrer que c’est à leur maintien 16 ans après la guerre que l’on doit en grande partie la crise du bâtiment, il est cependant juste de reconnaître qu’elles ont correspondu à l’origine à une nécessité absolue par suite de la crise du logement qui s’est faite sentir dès la cessation des hostilités et de la hausse considérable des prix, notamment des prix de détail, qui ne correspondaient plus à la capacité d’achat des individus et qui auraient du normalement entraîner une hausse violente du prix des loyers. Ces lois sont donc l’un des résultats de la politique d'inflation pratiquée par les gouvernements, qui se sont succédés après la guerre et qui, en entraînant une diminution continue du pouvoir d’achat du franc, ont provoqué une hausse générale des choses nécessaires à la vie qui n’a pas été suivie d’une augmentation corrélative des salaires des ouvriers et employés.

Toute époque de désordre monétaire est d’ailleurs caractérisée par des lois restreignant la liberté de contracter, ou venant modifier les effets des contrats plus anciens, ce sont des lois exorbitantes du droit commun rendues nécessaires par le déséquilibre des prix.

La plus ancienne loi connue sur les loyers date de Philippe le Bel ; elle établissait la taxation des petits loyers et avait pour cause les mutations monétaires pratiquées par ce prince, qui avaient entraîné une hausse considérable du prix de la vie.

La question n’est donc pas neuve, les mêmes causes produisant toujours les mêmes effets.

Au cours du XIX® siècle, la construction et la gestion des habitations urbaines furent laissées à l'initiative privée. Cet état de choses était absolument conforme à la doctrine du libéralisme économique ; partout où l’augmentation des besoins se faisait sentir, les propriétaires recherchant le profit faisaient construire de nouveaux immeubles.

Cependant, déjà avant la guerre et au fur et à mesure qu'augmentait le coût de la construetion, on constatait que la hausse du salaire réel des classes laborieuses ne suivait pas le même rythme, aussi de nombreux travailleurs furent-ils contraints de réduire leurs dépenses de logement et d’occuper des locaux plus exigus et d’un prix moins élevé. Il faut voir là, la cause de la formation des faubourgs surpeuplés, lieux de misère et foyers de toutes les maladies sociales.

Cette question des habitations à bon marché pour les classes laborieuses s’était donc déjà posée avant la guerre et elle avait reçu en France par la loi du 22 décembre 1912, un commencement d'exécution.

Toujours sous l’influence de l’économie libérale, on s'était peu intéressé avant la guerre au contrat de location et à la réglementation des relations juridiques entre locataires et propriétaires, on se consentait d’appliquer strictement les dispositions du Code civil.

Le loyer était fixé par le libre jeu de la loi de l’offre et de

la demande, et l’exécution du contrat de location était assurée par différents privilèges. II n’existait aucune disposition législative obligeant les propriétaires à tenir compte de la situation économique ou sociale de leurs locataires.

Il faut croire que cette politique donnait de bons résultats puisque la construction d'habitations n’avait cessé de croftre et que le nombre des nouveaux logements avait doublé de 1910 à 1914

Logements nouveaux Nombre de pièces

TOLO ER Se ere 6.065 TOI S Monet epesmee 7.865 LOLD RS recense 8.754 LOTS TRES SE EEE 10.642 LOLAN RER SR A RE 1129959

Pendant la guerre, l’industrie du bâtiment fut inactive, d’une part par suite du manque de capitaux qui trouvaient aisément des placements plus rémunérateurs dans les industries de guerre et d’autre part par suite du manque de maind'œuvre, la plupart des ouvriers du bâtiment étant aux armées. L'importance de la population mobilisée avait d’ailleurs dès le début de la guerre considérablement réduit les demandes.

Dès le commencement des hostilités un moratoire général des loyers pour les locataires mobilisés fut déclaré, car l’acquittement des loyers constituait la charge la plus lourde pour les mobilisés.

Les bénéficiaires du moratoire furent :

19 tous les locataires mobilisés,

29 les locataires des petits logements, d’abord inférieurs à 1.000 francs, puis à 2.500 francs.

Des « délais moratoires », accordés successivement depuis le 14 août 1914, différèrent l’obligation de payer le loyer jusqu’à la fin de la guerre. Il suffisait d’adresser au

1. Lanpry, Rapport sur la création de caisses régionales de péréquation de la propriété bâtie. Chambre des Députés, n°, 4837. J.0. 13 octobre 1922, p. 10.210.

juge de paix une déclaration affirmant être « hors d’état de payer ». Les baux arrivant à expiration furent prorogés sans modification.

Cependant, alors qu'avant guerre on considérait comme indispensable de remplacer chaque année un certain nombre de maisons, rien ne fut fait ; aussi dès la fin de la guerre, l'accroissement des besoins se fit-il sentir dans des proportions telles qu'il fallut bientôt protéger les locataires contre le monopole de fait acquis par les propriétaires.

Activité constructrice pendant la guerre à Paris Logements nouveaux nombre de pièces

LOS ee eme 10.642 POLAR RER ere 112959 LORD ESS ne enr eTee 2.258 OLO RSR ne 2.290 DÉS IMIES CR O nEe 1.239 LORS ME M Core rue 1.060

Les premières restrictions au droit dû propriétaire apparurent alors. On limita le droit du propriétaire de donner congé et d'augmenter les loyers (loi du 20 août 1916 et loi du 23 octobre 1919 sur la spéculation illicite en matière de loyer, prévoyant des sanctions pénales, amendes et même emprisonnement). La dépréciation de l’argent entraînait une hausse générale du prix de la vie que les loyers auraient dû normalement suivre et qui était paralysée par ces lois.

Certains ont prétendu pour justifier cette législation d’exception que la hausse des prix n’aurait qu’un caractère passager et que laisser monter les loyers au niveau de toutes choses aboutiraït à entraver la baisse que l’on espérait prochaine car, conformément à une tendance qui leur est propre et qui a été souvent observée, les loyers ont une disposition naturelle à se maintenir au niveau le plus élevé. Par suite de ces lois, les loyers restèrent stationnaires alors

Fender 15

que les prix de tous les autres articles subirent des hausses extrêmement fortes.

Nombre indices du coût de la vie en juillet 1918 Base 1913 : 100

Coût de la vie Alimentation Logement

Cependant on aurait pu croire que la diminution du chiffre de la population provoquée par les pertes de la guerre aurait eu pour effet de diminuer la demande de logements, mais l’augmentation du nombre des mariages retardés par la guerre, le retour des combattants et des prisonniers avancés en âge, les migrations provoquées par la guerre, devaient au contraire augmenter considérablement la demande des individus désireux de fonder un foyer.

Enfin les lois restrictives sur les loyers, en maintenant les loyers artificiellement bas, eurent pour effet de cristalliser les locataires dans leur logement. Tel chef de famille qui, avant guerre aurait diminué l'importance de son logement après le mariage de ses enfants, le conservait. cependant, ne pouvant en trouver un autre à des conditions aussi avantageuses.

Par suite de cette stabilisation des loyers en valeur apparente, les frais de logement jouaient un rôle de moins en moins important dans le budget des individus. Malgré la diminution constante du pouvoir d’achat de la monnaie et malgré la hausse des prix de tous les articles de consommation, les loyers restaient inchangés.

La protection a donc frappé les propriétaires, car les loyers n'ayant pas suivi le mouvement général de hausse des prix ont représenté un revenu réel de moins en moins considérable. Les capitaux ont cessé d’être rémunérés et amortis ; on a commencé à consommer ces capitaux sans en assurer le remplacement, enfin conséquence grave pour l’industrie du bâtiment, les propriétaires cessent d’entretenir leurs immeubles 1.

1. Bureau International du Travail. La politique du logement en Europe.

Paris Base 1913 : 100

Coût de la vie Loyers 1920 342 100 1921 309 110 1922 295 160 1923 333 175

La situation des propriétaires était tragique puisqu'ils étaient dans l'obligation de laisser leurs immeubles se délabrer, ne pouvant plus les entretenir. Force fut done d’augmenter les loyers. Mais alors qu’en France on se contenta d’une faible augmentation au profit des propriétaires, dans certains autres pays, les locataires des anciens immeubles furent soumis à un certain nombre de taxes, utilisées par les collectivités pour construire de nouveaux immeubles et supprimer l'inégalité choquante entre les locataires des nouveaux et des anciens immeubles.

Les besoins de logements étaient considérables et la solution de la question était évidemment dans la reprise de la construction. Mais, si les loyers sont à un taux tel que s'ils assurent bien l'entretien des immeubles et l’amortissement des capitaux, ils ne permettent plus la rémunération de ces derniers, les capitalistes privés ne sont plus attirés vers la construction des habitations, or tel était le cas à cette époque.

Le loyer joue un rôle décisif dans la fixation des salaires. Si, grâce à la protection des locataires, la majorité de la classe ouvrière est déchargée d’une partie même faible du loyer, il n’est plus nécessaire de tenir compte de cette fraction lors de l’adaptation des salaires au niveau général des prix. Et dès lors l’ouvrier ne peut payer pour un logement neuf que le prix du logement correspondant à une maison ancienne, à moins d’abaisser son niveau de vie. L’édification de maisons neuves n'offre plus d'intérêt pour les capitalistes privés et ils s’abstiennent de faire bâtir.

Si la fraction que représente la dépense de logement dans le budget des ménages ouvriers continue à décroître :

Variation du pourcentage représenté par le loyer dans un budget familial !

Avant guerre 1919 1920 1923

les conséquences économiques de la protection des locataires s’aggravent, les loyers ne constituent plus qu’une dépense infime dans une famille. La population consomme des biens produits dans le passé, sans affecter à leur remplacement une fraction appropriée du revenu national. L’élimination du facteur loyer favorise l’industrie dont elle diminue le prix de revient, mais elle empêche la construction des maisons neuves, la réparation des anciennes et plonge dans le marasme le plus complet l’industrie du bâtiment, si les collectivités publiques ne viennent pas construire des habitations au moyen des fonds publics.

En dehors des lois sur la spéculation illicite, c’est le 29 décembre 1923 qu'est intervenue la première loi de taxation ; elle devait être suivie d’une série d’autres lois, dont la loi sur la propriété commerciale et la loi du 29 juin 1929 ; cette dernière semblait être définitive puisqu'elle devait assurer le retour au droit commun, mais ses effets ont dû être suspendus par les lois du 30 juin 1933, 30 juin 1934 et 30 juin 1935, par suite de la crise économique. Nous avons vu précédemment que les lois de taxation se justifiaient dans une certaine mesure par des considérations sociales et économiques ; il eut semblé dès lors que la situation se rétablissant et la prospérité s'étendant largement sur le pays, notamment de 1928 à 1931, un retour au droit commun rapide eut été désirable. Cependant cette suppression des lois d’exception, qui était logique et qui eût évité en grande partie les déboires des collectivités publiques en matière de construction, était ardemment combattue par les