CHAPITRE III

L'autocratie. — Le Gouvernement et son fonctionnement. — Ses organes administratifs et consultatifs.

Le principe fondamental du gouvernement de la Russie est l'autocratie pure. L'article 9 de l'Instruction adressée par Catherine II à la Commission d'élaboration d'une Constitution affirmait ; « L'Empereur est autocrate. »

L'article 1er des lois fondamentales de l'Empire répète le même axiome politique : « L'Empereur de toutes les Russies est un Souverain autocrate et absolu » . Certains monarques ont fait de leur pouvoir absolu une définition pittoresque, comme Paul Ier, qui disait à un ambassadeur d'une puissance étrangère : « Sachez, monsieur, qu'il n'y a de personne importante ici que celle à laquelle je suis en train de parler et pendant le temps que je lui parle. » Nicolas Ier n'éprouvait même plus le besoin de dire : « L'Etat c'est moi! » il se contentait de le prouver à ceux qui en auraient douté.

La Russie n'a pas de Droit public proprement dit. En effet, les institutions politiques supérieures

n'ont aucune racine dans ce qu'on pourrait appeler le droit national de la Russie; elles se réduisent à de simples rouages administratifs, dont le Czar modifie le fonctionnement à sa guise, suivant les nécessités des temps.

Mais les lois régissant l'organisation politique et administrative avaient été longtemps confondues, au milieu des innombrables dispositions promulguées par les différents souverains de la Russie. Une vaste compilation en avait été faite sous Nicolas Ier, sous le titre de Recueil général déslois (1825). Mais ce dernier contenait 36,000 lois et oukazes, qui se contredisaient souvent. Leur codification, tentée par Catherine II, avait échoué. Ce fut à Spéranski que revint l'honneur de publier,. en 1832, sous le nom de Svod, un Code des lois,, sorte de coordination méthodique, par ordre de matières, de tous les textes considérés comme étant encore en vigueur. Ce Code ne comprenait pas moins de 42,198 articles, rangés dans 1,499 chapitres, formant la matière de 15 volumes in 4°. Mais ces éditions, ne présentant rien de définitif et d'immuable, furent remaniées successivement et considérablement augmentées.

C'est le tome 1er du Svod qui nous occupera spécialement^ parce qu'il traite des lois fondamen-

taies de l'Empire et de ses Statuts organiques, c'est-à-dire ceux du Conseil de l'Empire, du Comité des Ministres, du Sénat dirigeant et du Saint- Synode.

L'Autocratie.

« L'Empereur de toutes les Russies est un souverain autocrate, » dit le Svod (art. 1er), c'està-dire en possession du pouvoir absolu. Spéranski définit les droits de l'autocrate de la façon suivante : <c Aucun autre pouvoir, ni à l'étranger, ni à l'intérieur, ne peut apporter de bornes au pouvoir souverain de l'autocrate de Russie. Les limites de ce pouvoir sont uniquement, à l'extérieur, les traités consentis par le Souverain ; à l'intérieur, la parole impériale, qui doit toujours être sacrée et irrévocable. Tout droit et aussi le droit de l'autocrate a un commencement et une fin. Ainsi où finit le juste et commence l'injuste, là finit le droit de l'autocrate et commence la tyrannie. » Le Czar n'a donc pas le droit, d'après cette définition, de mettre à mort ses sujets sans jugement. Mais quelle sanction encourrait-il s'il trahissait son devoir? Evidemment aucune : on a vu les cruautés de Paul Ier rester impunies, et d autresaussi !

Il est vrai que c'est le lot de tous les pouvoirs souverains. Dans les pays parlementaires, quand les deux Chambres ont commis des iniquités, quelle en est la sanction? Il n'y en a guère, tant que les Chambres restent en fonctions et qu'elles sont d'accord avec le pouvoir exécutif pour commettre ces abus.

Le pouvoir autocratique a, selon l'article 1er du Svod, un caractère de droit divin; car, dit-il, «Dieu même ordonne d'obéir àl'autorité souveraine du Czar, non seulement par crainte, mais par conscience )>. C'est donc la conscience qui doit pousser les Russes à obéir au Czar; s'ils ne le font pas, ils commettent un crime de lèse-divinité ou une espèce de parjure à l'égard du contrat intervenu entre le souverain et ses sujets et qui aurait été consacré par la Divinité.

La pouvoir absolu ne s'explique pas par la papauté laïque qu'on voudrait attribuer au Czar, parce que, en réalité, celui-ci n'a pas d'autorité en matière de dogmes. Il n'est que le Protecteur de l'Eglise orthodoxe, comme le roi d'Angleterre est le Défenseur de la Foi anglicane, dont il n'est pas le pape.

Le Czar a donc tous les pouvoirs. Comment les exerce-t-il? Le pouvoir législatif lui appartient

exclusivement; seul il a le droit de faire, d'abroger ou de modifier les lois; mais il est aidé dans cette mission par le Conseil de l'Empire. Le Sénat est chargé de veiller à l'exécution des lois et de les appliquer, en tant que Haute Cour de justice.

Le pouvoir exécutif appartient à l'Empereur, qui l'exerce par ses ministres. La défense de la Foi est déléguée au Saint-Synode.

L'article 2 du Svocl accorde les mêmes pouvoirs souverain et autocratique à l'Impératrice, lorsque l'ordre de succession appelle une femme au irône.

Le titre II règle cet ordre ; le titre III, la majorité de l'Empereur, la régence et la tutelle. La majorité pour les Souverains est fixée à 16 ans. Le titre IV s'occupe de l'avènement au trône et du serment de fidélité. Tous les sujets de l'Empereur, appartenant au sexe masculin et ayant atteint l'âge de 12 ans, quelles que soient leur classe et leur condition, jurent fidélité à l'empereur par un serment public. Chacun prête ce serment d'après les rites du culte auquel il appartient. Le Svod dit encore (art 34, remarque lre) que chacun prête serment devant l'autorité dont il relève, dans les cathédrales, monastères ou églises paroissiales, suivant l'occurrence ; ceux qui

sont détenus, mais sans avoir été condamnés à la perte de leurs droits, prêtent serment devant l'autorité du lieu de leur détention. S'il n'y a pas d'église d'un culte dissident, ceux qui y appartiennent jurent fidélité à l'Empereur entre les mains des juges. Tous ceux qui prêtent le serment de fidélité signent (s'ils savent écrire), la liste imprimée où ils figurent comme ayant signé.

La subordination au Czar prend donc le caractère de l'obéissance des fonctionnaires au gouvernement qui les commande.

Le titre V s'occupe du Saint Couronnement et du sacre. Il règle cette cérémonie splendide, où toute la pompe orientale s'allie aux grandeurs des monarchies théocratiques. Le Czar y prononce une prière magnifique, que le code rapporte avec ferveur : <c Que Dieu veuille l'éclairer (le Czar), l'instruire et le guider dans son importante mission de Czar et juge de l'Empire de toutes les Russies; que la haute sagesse, qui est l'attribut de la Divinité, l'assiste; que son coeur soit dans la main de Dieu ; que toute chose concoure à l'avantage des peuples qui lui sont confiés et à la gloire de Dieu, et enfin qu'il obtienne au jour du jugement une parole favorable. » — Ce langage, d'une haute élévation, en dit plus que de nombreux

commentaires imaginés pour faire comprendre ce qu'est l'autocratie théocratique russe.

Le Conseil de l'Empire.

Comment est exercé le pouvoir législatif? Il appartient à l'Empereur seul. C'est ce qui résulte des articles 47 et 49 combinés du Svod (X). Mais l'Empereur exerce le pouvoir législatif avec le Conseil de l'Empire (art. 50) <2). Quelles sont les fonctions de ce Conseil? Il propose les lois, dresse les budgets et examine les comptes. — Les membres en sont tous, sans exception, nommés par l'Empereur. Ils sont actuellement au nombre de 93, indépendamment de tous les ministres. Les Grands- Ducs en font partie et c'est l'un d'eux qui en est le

(1) L'article 47 dit que « le gouvernement de l'Empire russe repose sur le fondement inébranlable des lois positives, règlements et oustavs qui émanent du pouvoir autocratique ». L'article 49 ajoute : « Le projet primitif d'une loi est rédigé sur l'indication expresse de l'Empereur, » et l'article 51 dit qu' « aucun fonctionnaire, ni aucune autorité de l'Empire ne peut, de son propre mouvement, créer une loi nouvelle, et aucune loi ne peut acquérir sa perfection sans l'approbation du pouvoir autocratique ».

(2) « Art. 50. Les projets primitifs des lois sont examinés par le Conseil de l'Empire, puis sont soumis à la décision de l'Empereur et n'acquièrent leur perfection que comme émanant du pouvoir autocratique. »

président, depuis nombre d'années. C'est actuellement le Grand-Duc Michel.

L'Empereur n'y nomme guère que de hauts fonctionnaires. Le haut clergé en est exclu. — C'est l'Empereur qui les révoque; mais le fait est rare : on cite le cas du prince Czartorysky, qui fut révoqué en 1812. — Le titre de conseiller d'Empire étant conservé à vie, les conseillers trop âgés ou infirmes cessent de faire partie des sections actives du Conseil, mais continuent à siéger aux Assemblées plénières.

Le Conseil de l'Empire comprend quatre sections: 1° Législation. — 2° Affaires civiles et ecclésiastiques. — '■ 3° Economie d'Etat. — 4° Industrie, sciences et commerce.

Chacune d'elles a un secrétaire d'Etat et ceux-ci ont à leur tête un secrétaire général. A ces différentes sections correspondent un certain nombre de bureaux subdivisés. Ces derniers élaborent la besogne, qu'achève l'une des quatre sections du Conseil, l'Assemblée plénière étant plutôt une chambre d'enregistrement qu'un corps délibérant.

Comment le Conseil de l'Empire exerce -t-il ses fonctions?

Les lois. — L'initiative, en cette matière, appar-

tient au gouvernement. Ce sont donc les ministres qui proposent les nouvelles lois, les modifications aux anciennes, etc. La proposition est renvoyée à la section du Conseil de l'Empire qu'elle concerne. Si celle-ci l'accepte, elle suit son cours, c'està-dire passe à l'enregistrement par l'assemblée générale. Si le Conseil de l'Empire modifie la proposition ministérielle, celle-ci est renvoyée au ministre compétent. Celui-ci accepte ou refuse les modifications proposées. En cas d'acceptation, l'affaire suit le cours ordinaire. En cas de refus, et si la section du Conseil de l'Empire maintient également son opposition, les deux propositions sont soumises aux délibérations de l'Assemblée générale du Conseil de l'Empire, qui les discute et vote. Les procès-verbaux des séances générales ne mentionnent que les deux opinions qui ont réuni le plus grand nombre de voix. Le Czar choisit entre ces deux opinions ; s'il se range à l'avis de la minorité, il en informe le président du Conseil et son avis souverain devient la loi.

M. Combes de Lestrade (1) prétend qu'il est très rare que le Czar opine pour l'avis de la minorité et fasse la loi à lui tout seul. Donc, dit-il, en fait, le

(1) La Russie économique et sociale à V avènement de Nicolas II (1893). Paris, GuilLaumin.

veto s'exerce moins en Russie qu'ailleurs. Nous en doutons ; mais si le fait était vrai, il resterait toujours, aux ministres qui craignent l'opposition du Conseil de l'Empire, la voie de l'oukase, qui permet de se passer du concours du Conseil de l'Empire et qui exige seulement l'approbation du Czar. Les ministres ne se font pas faute d'employer cette procédure, beaucoup plus expéditive, qui consiste. à présenter à la signature de l'Empereur des règlements, dits provisoires, dont la signature impériale les décharge de toute responsabilité.

Que la proposition passe ou non par le Conseil de l'Empire, elle ne devient loi qu'après avoir reçu la sanction de l'Empereur. Puis, elle doit être promulguée et publiée dans le Recueil des lois et décrets du Gouvernement, tenu par le Sénat.

Les budgets. — Les projets de budget élaborés par le ministère intéressé sont examinés par le ministre des finances, par le Contrôleur général et le Conseil de l'Empire. Le budget de la Cour est immédiatement inséré, sans discussion, au projet général de budget. Celui-ci doit-être soumis à la section d'Economie publique du Conseil de l'Empire. Cette dernière présente les amendements qu'elle croit nécessaires; ceux-ci, si les ministres ne les acceptent pas, sont de nouveau discutés en

présence du ministre des finances et du Contrôleur d'État.

Aucune dépense non insérée au budget ne peut être faite sans l'assentiment préalable de l'Empereur et qu'après discussion par la section d'Economie publique.

Mais s'il s'agit de crédits pour la guerre, la politique ou la Cour, le ministre des finances présente son projet directement à la confirmation de l'Empereur. Ces budgets échappent donc à toute contrôle de la part des contribuables.

Le Conseil de l'Empire donne également son avis sur les questions de guerre et de paix. Il examine les comptes des ministres, la nécessité des expropriations, etc. C'est un corps délibérant bien plus qu'un corps administratif. Il ne peut donc être comparé ni au Conseil privé d'Angleterre, ni au Conseil d'Etat de France.

Le Sénat dirigeant.

Les lois doivent être publiées dans le Recueil des lois et arrêtés du Gouvernement, tenu par le Sénat dirigeant. (Art. 57 du Svod C1)).

(1) « Art. 57 Les lois générales contenant en elles-mêmes une disposition nouvelle, interprétative, complémentaire ou modifi-

Qu'est-ce que le Sénat dirigeant? Ce n'est pas *une Chambre Haute discutant, en quelque sorte en appel, les décisions prises par la Chambre basse. Le Sénat russe est plutôt une sorte d'ancien parlement tel qu'il fonctionnait en France avant la Révolution. Comme ce dernier, il est chargé d'enregistrer les lois. Nous venons de voir comment. En outre, tout oukase impérial doit être adressé en copie au Sénat, qui a la garde générale des lois. Le Sénat exerce ensuite les plus hautes fonctions judiciaires de l'Empire, comme Cour de cassation et comme haute juridiction administrative C'est lui qui interprète les lois obscures ou incomprises (lj; règle les contradictions qui pourraient s'élever

cative des lois précédentes sont publiées par le Sénat dirigeant, pour être connues de tous.

« Depuis le 1er janvier 1863, tous les manifestes, ordres impériaux et oukases ayant force de loi et de&tinés à prendre place dans le Svod sont insérés dans ce bulletin.

« Art. 58. La publication des lois, dans chaque gouvernement, est faite par l'autorité administrative du gouvernement et les autorités inférieures qui relèvent de celle-ci.

« Art. 59. La loi n'a force obligatoire que du jour de sa promulgation Une loi ne devient exécutoire et applicable que du jour de si réception par i'autorité chargée de l'exécuter.

(1) « Art. 52* En cas d'obscurité ou d'insuffisance de la loi existante, les diverses autorités administratives ont le droit et l'obligation d'en référer à l'autorité qui leur est immédiatement supérieure dans l'ordre hiérarchique. Si le doute qui s'élève ne peut être tranché par le texte même de la loi, cette autorité supérieure doit en référer au Sénat dirigeant ou au ministre, suivant les cas.

entre les lois générales et les lois ou usages partiliers de telle ou telle province. C'est ce qui résulte* de l'article 75 (D du Svod.

C'est encore le Sénat qui examine les contradictions que les autorités administratives d'une province peuvent découvrir entre les nouvelles et les anciennes lois ou l'intérêt de Sa Majesté Impériale (art. 76). Enfin, il tranche les conflits qui s'élèvent au sujet de l'application des instructions ministérielles interprétant la volonté impériale. Les autorités, en ce cas, en réfèrent au ministre. Si celui-ci confirme purement et simplement l'instruction visée, l'autorité qui en a référé au ministre soumet le cas au Sénat dirigeant, qui tranche le litige d'une manière définitive. (Art. 77 et 78 du Svodj.

Le Sénat dirigeant exerce aussi les fonctions de Cour des comptes. C'est là encore un exemple de l'absence complète de la séparation des différents pouvoirs, fait que nous avons déjà noté pour

(1) « Art. 75. A la réception dans une province d'une nouvelle législation générale, l'autorité supérieure de cette province peut convoquer Jes cours de justice à l'effet d'examiner cette législation de concert avec l'autorité administrative, et, si la nouvelle loi paraît défectueuse sur quelque point, eu égard aux circonstances locales, il est généralement permis à ces autorités d'en référer à l'unanimité au Sénat; mais, en cas de confirmation par le pouvoir suprême, la loi doit être intégralement et respectueusement exécutée ».

le Conseil de l'Empire, qui participe à la fois à l'exercice du pouvoir législatif et administratif.

Le Sénat comprend trois départements : 1° Législation, revision des comptes» — 2° Affaires des paysans. — 3° Affaires civiles et d'arpentage. — Puis viennent les départements de cassation : les Départements réunis, qui correspondent à nos Chambres réunies de la Cour de cassation ; le département des Affaires civiles et celui des Affaires criminelles.

Le Comité des ministres.

Le Comité des ministres russe ne correspond pas au Conseil des ministres des pays parlementaires^ parce qu'il n'existe pas de responsabilité collective des ministres vis-à-vis de la souveraineté nationale. Il n'y a même pas de responsabilité collective visà-vis du Czar, parce que chaque ministre, agit indépendamment de ses collègues. Un projet de loi, daté de 1802, avait voulu organiser cette responsabilité collective du ministère, en ordonnant qu'aucun ministre ne pourrait faire une proposition, à moins qu'elle n'eût été préalablement approuvée par tous ses collègues, réunis en Conseil des minis-

très. Mais ce projet se heurta à l'opposition du parti réactionnaire, qui y voyait la disparition de l'antique principe russe d'après lequel le Czar devait décider seul en toutes matières.

Le Comité des ministres est actuellement analogue au Conseil privé, fondé par Napoléon III. Il a un rôle purement consultatif.

Les anciens ministres et les membres de la Famille Impériale peuvent en faire partie. Le président en est présentement M, Witte, 1 eminent ancien ministre des finances de l'Empire russe. Le Procureur du Saint-Synode, les présidents des sections du Conseil de l'Empire en font également partie.

Les différents ministères de l'Empire sont :

1° Agriculture et domaines de l'Empire. Le titulaire en est M. Yermolow, l'un des esprits les plus distingués de l'Empire.

2° Voies et communications. L'un des plus importants dans un pays où la mise en valeur de la terre, des bois et des richesses minières dépend avant tout de la proximité du chemin de fer. On sait que la Russie possède un important réseau d'État, qui comptait, au 1er juillet 1904,34,226 kilomètres de voies ferrées en Europe (sans compter la Finlande, qui a un réseau national) et 10,897 kilomètres en Asie; tandis que les corn-

pagnies, les lignes d'intérêt local ou privé comprenaient 19,905 kilomètres, tant en Europe qu'en Asie. Le titulaire actuel de ce département est le prince Khilkoif, dont le nom a été rendu célèbre par la guerre.

3° Maison impériale et Apanages, Ce département, comprend la Chancellerie du ministère; le Cabinet impérial, le Chapitre des Ordres de l'Empire; le contrôle de la Caisse, du service médical; l'administration des écuries, de la vénerie. C'est l'équivalent de la Maison du Roi en Belgique, dont les services; tels que le Grand Maréchalat, la Liste civile etc., séparés chez nous, sont, en Russie, réunis à d'autres, notamment à celui des Décorations, pour former un ministère spécial. Le titulaire en est l'intermédiaire entre la volonté souveraine et les fonctionnaires de son département. 11 commande à une armée de hauts dignitaires, tels que les Grands Chambellans, les Grands Ecuyers; à des dignitaires moins importants, tels que Chambellans et Ecuyers ordinaires, enfin aux maîtres des cérémonies. On comptait, à l'avènement de Nicolas II, 170 chambellans et 350 gentilhommes de la chambre, soit toute une armée destinée à rehausser l'éclat du trône !

4° Justice.

5° Affaires étrangères.

6° Finances. Ce département et celai de l'Intérieur sont les plus importants de tous. Il a dan& ses attributions non seulement les finances de l'Etat — comme dans les pays occidentaux, — mais encore le commerce et l'industrie; or, toutes les entreprises privées, en Russie, dépendant de l'Etat dès leur constitution et pour leur fonctionnement, on voit d'ici, l'importance de ce ministère. Les noms des derniers titulaires. MM. Bunge* Wischnegradsky et Witte sont fort connus, ce dernier surtout.

M Witte a une réputation mondiale, car c'est grâce à ses efforts incessants, à la politique financière qu'il a personnifiée (]), que la Russie doit ce grand développement économique qui a pu causer d'arrières désillusions à ceux qui s'y sont trop fiés et l'ont cru infini, mais qui n'en reste pas moins un sujet d'admiration pour tous ceux qui envisagent impartialement les choses. M, Witte est le fils de ses œuvres, d'où l'heureuse constatation que la Russie n'est pas tant le pays de castes que l'on prétend.

il) Voir Bas Finanzsystem Witte par Rohrbach, Berlin, 1902 La Russie économique et l'œuvre de M. Witte, par A. Anspach. (Paris, Lesoudier, 1902).

Le ministère des finances comprend lui-même différents départements dont l'intitulé seul en dit long quant à son importance : la chancellerie générale; les sections des douanes, des contributions directes et indirectes, du commerce et de l'industrie ; les Banques foncières de la noblesse et des paysans ; le service de la trésorerie ; celui des chemins de fer (au point de vue financier); le service des gardes-frontières (douaniers).

7° Marine. — En dépendent également la marine marchande et le Conseil de l'amirauté, qui s'occupe de toute question concernant la marine de guerre.

8° Guerre. — Le Haut Conseil de la guerre,, que préside le ministre et dont les membres sont nommés par l'Empereur, dépend de ce ministère. Il s'occupe de toutes les questions militaires intéressant l'Empire.

9° Contrôle de V Empire. Il remplit les fonctions de Cour des comptes vis-à-vis des administrations de la guerre, de la marine, des chemins de fer, etc.

10° L* Instruction publique . Ce département est peu important. Poste délicat, par suite des entraves mises à la. bonne volonté des titulaires par les ultra-conservateurs russes. Il fut occupé frê-

quemment par des militaires, entre autres par le général Wannowsky, qui n'a pu se plier à l'ingérence du Saint-Synode et du département de l'Intérieur dans ses affaires et a dû démissionner. Il £l été remplacé par un compagnon d'armes : le général Glasow (1).

\\° Intérieur. Ce ministère est celui qui exerce la plus grande influence sur la vie russe. 11 fut créé par Loris Mélikoff. On a vu ce qu'il aurait pu faire des pouvoirs qui lui étaient conférés s'il n'avait pas eu à lutter contre une formidable coalition, qui gagna le Czar lui-même.

Du ministère de l'intérieur dépend la police de sûreté générale, qui a comme agents les trop célèbres gendarmes russes et qui pratique la procédure administrative.

C'est à ce ministère que ressortissent les mesures concernant la presse et toutes les publications quelconques, donc la célèbre censure, « le Caviar ».

C'est encore de ce département que dépendent les affaires ecclésiastiques des cultes étrangers, c'est-à-dire autres que l'orthodoxie,

(1) Le gouvernement du Czar emploie beaucoup de généraux dans l'instruction publique. Plusieurs universités ont des généraux comme recteurs. Voir la Russie moderne par Niet. Paris, 1904. Juven.

Les postes et télégraphes, avec les ce cabinets noirs », etc., en font aussi partie. — Quand on aura ajouté à ces nombreuses fonctions, celle de la haute surveillance sur les assemblées provinciales et de district, sur les fonctionnaires, sur les statistiques impériales, on aura une idée du rôle prépondérant que joue ce ministère dans le fonctionnement de la machine administrative et dans la vie quotidienne des Russes.. On pourrait dire avec raison que ce ministère constitue une sorte d'Etat dans l'Etat. Son titulaire fut, en ces derniers temps, M de Plewhe, l'incarnation même du parti terroriste d'en haut, suivant une pittoresque expression locale. Son successeur, le prince Swiatopolsk Mirski, avait des idées trop libérales pour pouvoir conserver un poste aussi important. Il a démissionné depuis peu et il est remplacé par M. Bouliguine.

Acôté des ministères, il y a la Chancellerie particulière de l'Empereur, puis celle des Etablissements de l'Impératrice Marie, qui pourrait être appelée la Chancellerie de la Charité, enfin celle pour la réception des requêtes adressées au Czar.

Le Saint Synode.

Voici bien une des institutions les plus originales de l'Empire russe, mais aussi Tune de celles dont l'importance véritable échappe peut-être, à première vue, à qui ne sait pas combien les choses religieuses sont intimement liées, en Russie, à celles de la vie civile et politique. Le Saint-Synode a grandi dans l'opinion européenne, depuis peu, de toute l'importance qu'a prise sur la conduite des destinées de l'Empire un homme dont le nom est désormais célèbre : M. Pobedonostzew. Avant de faire connaître une personnalité aussi intimement mêlée aux événements actuels, examinons comment fut créé le Saint-Synode et ce qu'il est actuellement,

Pierre le Grand, voulant régner d'une façon absolue, supprima le patriarcat orthodoxe de Moscou, dont l'autorité aurait pu entrer en lutte avec la sienne. Il avait, en cela, été instruit par l'histoire de ses prédécesseurs.

Il remplaça donc le patriarche par un Haut Conseil spirituel, nommé Saint-Synode, composé de membres du haut clergé provincial et d'un Procureur civil, nommés par lui. C'est à partir de ce moment que date l'union intime du Gouvernement impérial et de l'orthodoxie.

Le Saint-Synode administre l'Église officielle, qui est l'Eglise orthodoxe orientale ou Eglise russe (art. 40 du Svocl). Il défend les intérêts de cette Église et intervient, à ce titre, dans toutes les affaires où elle a un intérêt quelconque, de près ou de loin. Par voie d'extension, cette intervention est •devenue presque universelle. Le Procureur général, qui est un civil, y représente l'Empereur, avec lequel il a seul qualité pour correspondre au nom du Synode. Il représente, au sein de ce deruier, la société civile, dont les choses spirituelles ne peuvent être détachées. C'est pourquoi les écoles et les ressources du clergé sont entièrement administrées par le Procureur général. La justice, la censure ecclésiastique et les divorces 0) sont du ressort du Saint-Synode .

Le Procureur général du Saint-Synode est le fameux Pobedonostzew, ancien précepteur d'Alexan-

(1) Comme la Russie ne connaît que le divorce religieux, on comprend l'importance des attributions du Saint-Synode. Le divorce peut être prononcé par le Synode et les consistoires diocésains, qui en dépendent : lo pour condamnation infamante de l'un des époux; 2o en cas d'absence pendant cinq ans de l'un des époux, sans que celui-ci ait donné de ses nouvelles; 3° en cas d'impuissance physique de l'un des époux ou pour cause d'adultère.

Les consistoires et le Synode siègent pour l'examen de ces affaires en véritables tribunaux judiciaires, les uns en première instance, le second en appel. Voir Revue Augustinienne y 15 avril 1905, Paris, rue Bayard, 5.

dre III et de Nicolas II, le champion de l'orthodoxie et de l'autocratie indissolublement liées grâce à l'unité morale de la Russie, qui doit être le but primordial de l'autocratie. Personnification suprême du nationalisme orthodoxe, il veut le triomphe de celui-ci, coûte que coûte, en même temps que le maintien de la Russie dans ses voies traditionnelles d'immobilité et de calme perpétuels! Son influence sur la politique russe est d'autant plus considérable que c'est un homme dont la sincérité égale l'intégrité et la science.

Voici, rapidement, décrits les organes du Gouvernement central.

Comme celui-ci fonctionne-t-il en fait? Nous avons vu que la Russie ne possède pas de ministère collectif, mais que le Czar a autant de ministres r qui ne sont, en principe, que des fonctionnaires d'un grade élevé, chargés d'exécuter les volontés de l'Empereur. Il n'y a pas de groupement collectif, essayant de donner à la politique de l'Empire un certain plan d'ensemble résultant d'une unité de vues. Chaque ministre est nommé individuellement par le Czar, sans la moindre considération de son entente ou de sa divergence

possible avec ses collègues, les nominations étant faites en suite de considérations purement personnelles. Il n'y a généralement pas d'entente préalable entre les ministres, à l'encontre de ce qui se passe partout ailleurs. On oublie facilement, en Russie, que tout se tient en matière politique et financière. Les résolutions les plus graves sont prises souvent à la suite d'un court dialogue. Chaque ministre veut jouer à l'autocrate dans son département. Les plus ambitieux, les plus intrigants rêvent, en outre, de dominer les autres et ils attirent à eux un certain nombre de leurs collègues. Chacun de ces groupes devient alors un centre d'action distinct, une sorte de petite chapelle, qui s'efforce surtout d'exercer de l'influence sur l'Empereur. Il se forme ainsi des cours marronnes, à côté de celles que créent certains Grands- Ducs, oncles de l'Empereur et, comme tels, jouissant d'un certain prestige.

Ces rivalités sourdes peuvent devenir rapidement importantes, en présence d'un enjeu aussi considérable que le gouvernement d'un vaste Empire. Chacune de ces coteries a naturellement ses alliés au sein des grands organes consultatifs, d'autant plus qu'elles arrivent rapidement à personnifier des tendances qui existent partout, parce qu'elles sont

inhérentes à Tordre même des choses : l'esprit libéral ou conservateur. Toutes ces coteries ont leur police, qui surveille les faits et gestes des autres et pour leur jouer des tours. Les abords de l'Empereur sont ainsi toujours surveillés. Le Czar est continuellement informé par l'un et l'autre parti. Il subit tantôt l'influence des uns, tantôt celle des autres, et comme tout aboutit à lui, il se perd au milieu de la quantité des renseignements, des rapports, etc., de toute nature qui lui parviennent. Il arrive ainsi à défaire le mardi ce qu'il a décidé le lundi. Ne pouvant être partout à la fois ni discuter tout en détail, on peut affirmer qu'un grand nombre de résolutions dont il prend la responsabilité devant l'histoire n'ont pas été voulues par lui : elles lui ont été arrachées par surprise ou escamotées . — Une de ces rivalité» d'influence fut dernièrement celle de Plewhe et de Witte. — Alliés de la veille, et constituant à eux deux, Intérieur et Finances réunis, la plus grande force de l'Empire, ils n'ont plus pu s'accorder sur la politique intérieure. Witte, qui avait réussi à faire de la Russie un pays industriel, voulait continuer dans cette voie d'expansion économique, qui nécessitait un crédit considérable à l'étranger. Celui-ci ne pouvait se fonder et se maintenir qu'à la [condition que le pays fût

tranquille, etWitte, prétendait que la paix intérieure ne pouvait être mieux assurée que par la tolérance et la liberté. Il était d'avis -que la valeur économique d'un peuple grandit de toute l'importance de la somme de liberté qui lui est accordée. Plewhe, au •contraire, voulait maintenir la tranquillité par un système de répression à outrance.

Il répondait à chaque tentative d'émancipation par un surcroît de mesures préventives. Plewhe eut comme allié Pobedonostsew, dont l'idéal est l'unité morale de la Russie, fût-elle réalisée par la force et la persécution des dissidents. Ils l'emportèrent : Witte s'est retiré. Plewhe a été assassiné par l'organisation de combat du parti révolutionnaire. Mais Pobedonostsew, soutenu par les nationalistes et les conservateurs, a forcé la main au successeur de Plewhe, le libéral prince Mirsky.

La Russie possède donc tous les désavantages d'une oligarchie restreinte, jalouse des droits considérables qu'elle détient, qui gouverne l'Empire en s'appuyant sur un système de centralisation à outrance : tout devant passer et se faire par les bureaux ministériels. C'est le règne de la bureaucratie, — cette fameuse bureaucratie dont tous les journaux parlent à F envi. Le public répète ces mots sans trop savoir ce qu'ils signifient, s'imaginant

sans doute qu'il s'agit de l'exagération du bas fonctionnarisme, alors qu'il n'en est rien, bien que la Russie compte peut-être encore plus de petits fonctionnaires que nos pays occidentaux.

En l'espèce, il s'agit de l'action toute-puissante de la centralisation administrative, concentrée dan& les bureaux ministériels de Pétersbourg, de cette coagulation excessive qui enlève toute autonomie aux autorités locales ou autres.

La Russie est partagée en gouvernements, divisés à leur tour en districts (*). A la tête des premiers se trouve un gouverneur, qui est principalement, l'agent du ministère de l'Intérieur dans la province. Il est, comme tel, chef de la police et il connaît de toutes les affaires ressortissant au ministère de l'Intérieur. A côté de lui se trouve la régence provinciale; sorte de Conseil de préfecture français, qui exerce les fonctions administratives avec le Gouverneur, mais, de plus, constitue un tribunal administratif, jugeant les conflits entre les administrations ainsi que les fonctionnaires prévaricateurs. C'est toujours l'éternelle confusion des pouvoirs, quicaractérise l'administration russe !

(1) La Russie à la fin du XIXe siècle , par Kowalevsky: Paris,. Guillaumîn, 1900. Voir les chapitrés consacrés à l'Administration russe.

Le ministère de l'Intérieur possède encore d'autres organes, tels que les Directions de la gendarmerie, les arrondissements des postes et des télégraphes et ceux de la censure. A l'exception de la police du chef-lieu, toute la police du gouvernement est concontrée entre les mains du Gouverneur, qui est l'agent du ministre de l'Intérieur. On voit que la Russie n'a pas même le soupçon de notre décentralisation administrative, ni de notre autonomie communale.

A côté du « tentaculaire » ministère de l'Intérieur, il y a encore les administrations qui relèvent des autres ministères.

Ainsi le département des Finances possède un vaste réseau d'institutions provinciales : Chambres des finances, administrations provinciales des accises, arrondissements des douanes, inspections des fabriques, succursales des Banques de la noblesse et des paysans.

Enfin, le procureur du Saint-Synode a un subordonné dans chaque diocèse : le secrétaire du consistoire ecclésiastique chargé de délibérer sur les affaires du diocèse. Ce consistoire se compose, en grande partie, de moines, qui sont en opposition sourde avec le clergé paroissial (clergé noir). 1 Le gouvernement profite de ces dissensions pour

mieux dominer l'Eglise orthodoxe. Celle-ci est donc intimement liée à l'Etat, puisque l'âme de l'administration diocésaine est le secrétaire laïc du Consistoire, qui dépend entièrement du Procureur général du Saint-Synode, qui est lui-même un des plus hauts fonctionnaires de l'Etat.

Toutes ces administrations provinciales, dépendant des ministères, n'osent agir par elles-mêmes. Les fonctionnaires placés à leur tête préfèrent chercher leurs inspirations en haut lieu, au ministère compétent à Pétersbourg. Leur responsabilité est, de la sorte, toujours à couvert. Les gouverneurs, eux-mêmes, ne sont que de simples unités administratives : ce qui expliqua ce fait que ces fonctions sont souvent occupées par des personnes d'origine modeste.

,; Il résulte de ce système que le fonctionnaire russe constitue tous simplement un rouage administratif dans la lourde machine bureaucratique. II marche sans initiative personnelle, suivant l'impulsion qu'il reçoit d'en haut.

, Une autre conséquence est l'amoncellement des affaires et des documents qui les concernent, dans les bureaux ministériels, à Pétersbourg. D'où la lenteur de ces mêmes bureaux, qui sont toujours insuffisants pour une tâche sans cesse croissante.

De là, un nouvel aliment pour la corruptibilité des fonctionnaires, dont on n'obtient la célérité qu'en les achetant. L'extrême vénalité des fonctionnaires russes n'avait cependant pas besoin de cet encouragement sans cesse grandissant ! Comment voudrait-on qu'emprisonnées dans cette centralisation bureaucratique, qui a d'innombrables ramifications en province, les administrations provinciales et locales aient pu conserver leur semblant d'autonomie? Telles qu'Alexandre II les avait créées, elles en avaient toutefois encore trop, au gré de l'oligarchie bureaucratique. Comment celle-ci a-t-elle restreint cette autonomie?

Nous avons vu quelle était l'organisation des Zemstvos et quelles étaient leurs principales fonctions. Comment les avaient-ils exercées malgré les ressources restreintes dont ils disposaient, et l'opposition déclarée de la bureaucratie? M. Mackenzie Wallace rappelle que, en 1868, les revenus combinés des Zemstvos de trente gouvernements s'élevaient à 50 millions de roubles, qui furent dépensés pour : la police, jusqu'à concurrence de 5.6 °/0; le transport de la police et des autres fonctionnaires en tournée d'inspection ,17 °/0; les affaires des paysans, 15 %; les tribunaux de paix 13 °/0; les routes, 13 °/0; les hôpitaux, 8 %;

l'éducation populaire, 5 °/0; les dettes, 4 0/0; l'administration des Zemstvos, 19 °/0.

L'oligarchie bureaucratique a, depuis la mort d'Alexandre II, restreint les attributions des Assemblées de province et de district. Elle a plusieurs fois dissous des Zemstvos qui avaient manifesté des tendances politiques trop accentuées. De même, sous prétexte que les Zemstvos, en adressant des pétitions au gouvernement, veulent usurper des prérogatives d'ordre législatif, qui appartiennent à l'Empereur seul, on laisse la plupart de ces pétitions sans réponse ou on les refuse en bloc.

Les règlements faits par les Zemstvos concernant l'hygiène publique, l'entretien des routes, des ponts, etc., n'obtiennent force de loi que s'ils sont confirmés par le gouverneur. Et celui-ci ne les approuve jamais sans avoir pris l'avis du Conseil de régence, représentant du ministère de l'Intérieur. Alexandre III ordonna que les conflits qui s'élèveraient entre les Assemblées locales et le Gouverneur seraient soumis à un corps de fonctionnaires nouvellement créé et, en dernière instance, au ministère de l'Intérieur. Toutefois, le Conseil de l'Empire décida que ces décisions seraient contrôlées par le Sénat et le Conseil des ministres. Enfin une loi de 1900 défend aux

Zemstvos d'imposer la propriété réelle de plus de 3 °/o l'an. L'autonomie de ces corps politicoadministratifs ayant été, de la sorte, considérablement réduite, il n'est pas étonnant que les membres de la Noblesse montrent peu d'enthousiasme pour occuper les fonctions modestes et non rétribuées de délégués de district aux Assemblées provinciales. Naturellement, les autres classes sociales se plaignent, à leur tour, de cet état de choses, dont la noblesse n'est pourtant pas responsable. Malgré des ressources restreintes, ne se montant pas globalement, en 1900, à plus de 66 millions de roubles, les Zemstvos ont beaucoup fait pour l'instruction. C'est grâce à eux que les quatre cinquièmes de la population du gouvernement de Moscou, notamment, savent lire et écrire. Ils ont organisé l'assurance mutuelle obligatoire contre les incendies, chose importante dans un pays où toutes les fermes sont construites en bois et couvertes en chaume. Les Zemstvos assuraient de la sorte, dans les trente-quatre gouvernements où ils existent, pour 857 millions de roubles d'immeubles ruraux (1900). Ils ont encore créé l'assurance contre les épizooties, la grêle et le phylloxéra, l'assistance publique dans les hôpitaux, etc.

A côté des Assemblées de district et de la

province, il y a celles des Municipalités. Dotées de l'autonomie sous Catherine II, avec une Douma générale et une Douma des six votants (corps échevinal), elles furent chargées de certaines fonctions administratives et judiciaires. Nous avons vu plus haut de quelles fonctions judiciaires étaient investis les tribunaux urbains appelés « magistrati » .

Les municipalités furent supprimées sous Paul Ier. Alexandre Ier, son successeur, les rétablit, mais les mit sous l'étroite surveillance du pouvoir central.

La loi de 1870 réorganisa les Assemblées municipales (*). Celles-ci comprenaient le Conseil municipal et le Collège de régence. Le premier est composé du maire et des députés, élus pour quatre ans. Le Conseil représente l'universalité de la population de la ville. Il est convoqué par le maire, soit à la demande du gouverneur, soit sur le désir du cinquième des députés du Conseil. Il se réunit obligatoirement deux fois par an, pour examiner le budget et le compte du Collège de régence (collège échevinal). Les membres du Conseil étaient choisis par les électeurs qui réunissaient un certain cens et étaient contribuables dans la ville. Il y avait trois assemblées d'électeurs, payant

(1) Annuaire de législation étrangère. Paris, 1874.

chacune le tiers des contributions totales et élisant chacune le tiers des députés. En 1892, on remplaça cette division par des circonscriptions territoriales, ayant une assemblée électorale distincte. D'aprèsla loi de 1895, ont seuls le droit de suffrage ceux qui possèdent une propriété réelle ou un intérêt visager dans une propriété réelle ; la valeur de cette propriété varie d'après l'importance des villes. Le droit de suffrage appartient également aux industriels et aux commerçants astreints à payer une redevance suffisante pour les faire considérer comme marchands de première classe. Enfin, — disposition originale, — les cabare tiers sont exclus du droit de suffrage.

Le Conseil municipal se compose de 160 membres à Saint-Pétersbourg et à Moscou. Dans les petites villes, ils sont toujours au moins 20 0). Chaque Conseil municipal a son comité exécutif appelé ouprava (collège de régence), qui se compose de 3 membres dans les petits bourgs, 5 dans les grandes villes, 6 dans les deux capitales. Le maire (golova) préside le collège de régence et le

(1) Le Gouvernement a classé les villes en deux catégories : les grandes, au nombre de 902; les petites, au nombre de 427;. au total, 1,329 localités possédant des assemblées municipales (douma) et qui comptaient, en 1892, 16,785,000 habitants, soit 13 % seulement de la population totale de l'Empire.

conseil municipal. Il est élu par les conseils municipaux, sauf dans les deux capitales, où le Conseil présente deux candidats, parmi lesquels le gouvernement choisit. Le Collège de régence ou ouprava remplit, dans les municipalités russes, des fonctions analogues à celles de notre collège échevinal. Le •Conseil municipal est placé sous la surveillance du gouverneur.

Quelles sont les fonctions de ces corps administratifs? La loi de 1870 les énumère ainsi : organiser les services municipaux et gérer les intérêts économiques de la ville ; veiller au maintien de Tordre administratif dans la ville, c'est-à-dire -à la voirie et aux eaux; assurer l'alimentation publique et l'installation des marchés et des halles; prendre toutes mesures d'hygiène, de salubrité et de sécurité nécessaires; organiser des hôpitaux, des musées, des bibliothèques, etc. ; présenter aux autorités les vœux des habitants des villes. La plupart de ces mesures ne peuvent être prises que moyennant approbation par les autorités centrales.

Quel jugement porter sur les corps municipaux? Ils n'ont peut-être pas encore duré assez longtemps pour que l'on puisse se prononcer complètement à leur égard. Toutefois, la critique principale dont ils se voient l'objet est qu'ils ont placé les

villes au pouvoir de la classe riche. La faute rien est certes pas aux municipalités elles-mêmes, mais à la loi qui les a créées et a attaché le droit de vote au cens électoral.

Conviendrait-il, par un excès contraire, de remplacer le cens par le capacitariat ? Nous ne le pensons pas, car les hommes pratiques, habitués aux affaires, sont généralement mieux faits que les intellectuels pour gérer des intérêts financiers. D'ailleurs, les classes industrielles et marchandes sont loin de manquer d'instruction et de générosité. Si ces conseils n'ont pas tous doté les villes russes des multiples établissements charitables, des institutions sociales et éducatrices qui font la gloire de nos grandes cités, la faute en est moins à leur bon vouloir qu'à l'exiguïté de leur budget. Quand on songe que Saint-Pétersbourg ne dispose que d'un budget municipal de 15 millions de roubles (environ 40 millions de francs) pour une population de 1 ,400,000 habitants avec les faubourgs, on peut concevoir qu'elle ne puisse réaliser autant que Paris, qui possède un budget de plus de 400 millions de francs. Et cela est encore plus vrai des villes de province^ pour lesquelles le gouvernement intervient moins que pour Saint-Pétersbourg. Kiew, la ville sainte, qui a une population*

équivalente à celle de Lille, n'a qu'un budget de 2,700,000 francs. Rien d'étonnant, assurément, dans ces conditions, à ce que les municipalités russes n'aient pu faire davantage.

De cet exposé rapide du fonctionnement du Gouvernement centrai, de l'administration russe et des institutions provinciales, locales et municipales, il ressort que, dans les sphères élevées, la Russie -souffre de tous les inconvénients d'une oligarchie étroite, avec ses intrigues de palais, ses machinations dans l'ombre. Cette camarilla domine grâce à une centralisation bureaucratique à outrance, qui prétend régenter des bords de la Neva, l'administration tout entière, jusqu'aux confins de l'Empire! Cette centralisation a tué toute initiative chez les fonctionnaires. Elle a, de même, vinculé l'autonomie administrative et économique des provinces et des villes.

Les principes fondamentaux de notre administration paraissent absolument ignorés en Russie : tel celui de la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire; tel celui que personne ne peut être juge et comptable à la fois; tel cet idéal de l'incorruptibilité des fonctionnaires, qui n'a jamais été même soupçonné en Russie ; telle cette décentralisation .administrative qui existe partout, chez nous, à des

degrés divers. — Enfin, l'Etat omnipotent a fait mainmise sur l'Eglise orthodoxe, afin de s'en faire une arme puissante pour le maintien des colonnes de l'édifice politique de la Russie.

Quelle est la situation du citoyen russe dans cet Etat ? Quelles sont ses libertés ? C'est ce que nous allons examiner.