PREMIÈRE PARTIE
DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION
Modes d'administration.
On a écrit (1) « La centralisation produit Tapo- « plexie au centre et la paralysie aux extrémités » . Pour remédier à ces inconvénients, un pays unitaire peut recourir à deux procédés qui sont la décentralisation et la déconcentration.
La décentralisation administrative est, d'après les théories généralement adoptées, une (< manière « d'être de l'Etat relative à l'Administration locale et « à l'Administration des intérêts spéciaux, qui se ca-
(i) Odiloiï Barrot. — De la Centralisation et de ses effets.
« ractérise spécialement par la participation directe (( du Corps électoral, c'est-à-dire du souverain, à la « nomination des autorités administratives locales « ou spéciales y> (1). Cette « manière d'être » a pour caractéristique Fattribution aux collectivités, locales ou spéciales, du droit de décider par elles-mêmes des mesures par lesquelles leurs intérêts seront satisfaits.
La déconcentration administrative consiste en une simple délégation de pouvoirs confiée à un ou plusieurs agents ou conseils représentant le Pouvoir central.
Fonctions essentielles du Pouvoir central.
En fait d'organisation politique ou administrative, comme en toutes choses, chaque peuple tend vers un certain idéal qui varie suivant sa situation morale et sa situation géographique. Il y a en effet, au point de vue de Tadministration d'une cité, une manière d'être qui paraît la meilleure à la grande ma-
(i) Hauriou, in Becquet. Répertoire de droit administratijy fascicule IX.
jorité des citoyens. Mais pourarriverà cet état idéal, la route à suivre diffère suivant que la Cité se trouve à tel ou tel degré de développement économique et social.
Si nous prenons un Etat unitaire, comme la France, et un Etat fédéral, comme les Etats-Unis de l'Amérique du Nord, et si nous leur supposons le même idéal, nous voyons que pour atteindre cet idéal, le premier sera obligé de décentraliser et le second, au contraire, de centraliser (1). Tous deux cependant tendent au même but : arriver à une plus grande liberté pour les individus, et pour TEtat à une meilleure gestion des intérêts communs.
Il y a en effet dans tout pays, sous quelque régime constitutionnel qu'il vive, un certain nombre de fonctions que le Gouvernement a pour but de remplir : ce sont donc elles qu'il s'agit de déterminer si l'on veut savoir quelle part doit être faite dans la vie sociale aux organes locaux et aux organes spéciaux.
Constatons d'ailleurs que plus Fautorîté centrale abandonne de prérogatives à Finitiative privée ou
(i) p. Leroy-Beaulieu. — L'administration locale en France et en Angleterre.
De TocQUEviLLE. — La Démocratie en Amérique,
locale et moins elle conserve de fonctions, plus elle a de suiTeillance à exercer. C'est ce que notait déjà Dupoiit-White en 1858, lorsque, dans un cas particulier, il écrivait : « Tusage croissant de l'association « développe le rôle de FEtat » (1).
Il y a lieu de distinguer entre les différents intérêts de la collectivité : ils sont ou politiques, ou adminisfratifs^ et, dans chacune de ces catégories, ils peuvent, à prioriy être ou généraux, ou locaux, ou spéciaux. Nous allons envisager ces différents points de vue.
De décentralisation politique^ dans un pays unitaire, il ne peut être question. La Nation décentralisée politiquement cesserait d'être une nation : ce ne serait plus qu'une Fédération. En France il n'a jamais été fait à ce sujet de sérieuses tentatives : Tautonomie et le séparatisme politiques n'ont pas d'adhérents. Dans l'état actuel du monde civilisé le moiTellement serait d'ailleurs une lourde faute dont personne, heureusement, ne cherche à assumer la responsabilité. Donc, en France, tous les intérêts politiques sont et restent des intérêts généraux et leur gestion rentre dans les fonctions essentielles du Gouvernement.
(ij Dlpoït-Whitè. -— Ulndividu et l'Etat,
Quant aux intérêts administratifs l'application est différente ; on considère d'abord les intérêts généraux, pour la satisfaction desquels l'Etat, représenté par le Gouvernement, garde (sauf de rares exceptions), un rôle exclusif; les intérêts locaux, pour lesquels le Gouvernement se décharge sur des Conseils locaux, en se réservant une fonction de surveillance dans le but de mettre en harmonie l'intérêt général et l'intérêt local ; enfin, les intérêts spéciaux qui sont le plus souvent confiés à des services pourvus de la personnalité morale et désignés sous le nom d'établissements publics.
En ce qui concerne ses fonctions essentielles, le Gouvernement ne peut s'en décharger puisqu'elles sont sa raison d'être ; il ne peut que déléguer ses attributions à l'un de ses agents, c'est-à-dire déconcentrer. Ce n'est qu'à l'égard des fonctions facultatives que l'Etat peut accepter la décentralisation. — Puisqu'à la rigueur il pourrait s'abstenir de toute action, il peut évidemment laisser le soin d'agir aux collectivités secondaires, régionales, ou locales.
DéooBtrmlisalioii.
Nous avons vu précédemment ce qu^on entendait par décentralisation. Voyons maintenant comment elle se peut effectuer, à l'égard de qui ou de quoi (1).
Elle peut porter:
a) Soit sur les agents ;
bj Soit sur les matières ;
c) Soit sur les pouvoirs.
a) Agents.
Un agent existe, nommé par le Pouvoir central : la loi décide qu'à l'avenir cet agent sera choisi par un Collège électoral déterminé (2). Il y a décentralisation.
La même réforme sera également effectuée lorsque le Gouvernement ou le Pouvoir législatif transformeront un Conseil de fonctionnaires en Conseil élu.
Qu'il s'agisse d'ailleurs d'un agent unique ou d'un
(i) M. BciiTïiÉLÉîtT. — Traité élémentnire de droit administratify fasc. I.
(a) L'elecibn par un Collège électoral restreint composé de fonction* naires est inijuf Usante pour que l'organe soit décentralisé. En ce sens voir n.vtJtiiQU, Iqc^ cit.j n® a3, au sujet du « Conseil Général des Facultés M.
Conseil, le principe vital est ici Télection : cVst la condition sine qua non de liberté ; sans elle pas de décentralisation possible (1).
Ce sont des mesures de décentralisation de ce genre qui ont été prises :
Par les lois des 28 mars 1882 et 5 avril 1884 à l'égard des maires ;
Par les lois des 31 mars 1831, 5 mai 1848, 24 juillet 1867, 28 mars 1882 et 5 aVril 1884 pour les Conseils municipaux ;
A citer, comme tentative, une proposition de MM. Betlimont et Magnin, en 1871, ayant pour objet de placer, dans le département, a eôté du Préfet, agent du Pouvoir exécutif dans la circonscriplion administrative^ un organe de la circonscription autonome élu par le Conseil général (2) ;
En ce sens également, pendant les débats de la loi de 1896 sur les Universités, ramendemcnt Wallon tendant à donner la présidence du Conseil de cbaque Université, non au Recteur, mais à un Chancelier élu par le Conseil (3).
(i) Hauriou. — Loc. cit., n° 26.
(2) H. Berthélémy. — »• Loc, cit., page 83.
(3) Sénat. Débals parlementaires, 189(5, page 657.
b) MaUères.
Le fait par le Pouvoir central de conférer à un agenl local élu des attributions remplies primitivement par un agent du Gouvernement y constitue également de la décentralisation.
Par exemple, avant 1866, le Gouvernement, représenté par le Préfet, fixait le maximum des centimes additionnels que les communes pouvaient s'imposer : la loi du 18 juillet 1866 (art. 4) a transféré cette attribution au Conseil général ;
De même la loi du 10 août 1871 a confié aux commissions départementales un certain nombre d'affaires rentrant primitivement dans les attributions du Préfet.
c) Pouvoirs.
Enfin il y a décenti-alisation lorsqu'on augmente les pouvoirs d'un agent ou d'un Conseil élus : par exemple, un Conseil doit donner son .avis sur une question ; la loi décide qu'à l'avenir le Conseil prendra une délibération soumise à l'approbation ; il y a accroissement d'autonomie pour le Corps. Ainsi le « Conseil général des Facultés » était appelé à donner son avis au sujet de l'acceptation des dons et legs faits au « Corps des Facultés ». Le Décret portant règlement d'administration publique du 21 juillet
1897, pris en exécution de la loi du 10 juillet 1896, a donné aux nouveaux « Conseils des Universités » le droit de prendre à cet égard des délibérations.
De même la loi du 10 août 1871 a rendu définitives nombre de délibérations des Conseils généraux antérieurement soumises à l'autorisation.
Déconcentration .
Le second moyen que le Pouvoir central peut employer pour se décharger d'une partie de ses fonctions est la déconcentration.
Elle peut affecter deux formes. Tune directe et l'autre indirecte :
Directô :
Le Gouvernement délègue à un de ses agents, fonctionnaire, le droit de décision sur certains points. Ainsi les Préfets, depuis leDécret-Loi du 25 marsl852, les Recteurs, depuis les Décrets de 1885, ont à leur nomination un certain nombre d'agents inférieurs. Indirecte :
Un service public est pourvu par la loi de la personnalité morale ; il devient alors un établissement public, général ou spécial, suivant les cas. De ce fait il peut acquérir, contracter, payer, c'est-à-dire
accomplir tous les actes qui, auparavant, incombaient à l'Etat. Ce mode de déconcentration a été très usité et, jusqu'à un certain point on peut dire qu'il est un acheminement vers la décentralisation. Nous nous bornerons à citer les principaux établissements de ce genre, en faisant abstraction des établissements publics généraux, départements, communes, syndicats de communes, etc.
Ce sont :
Pour les cultes : les menses, les fabriques, les chapitres, les consistoires, etc. ;
Pour V assistance publique : les bureaux de bienfaisance, les hospices, les hôpitaux ;
Pour la mutualité : les caisses d'épargne, les caisses de secours mutuels, les monts-de-piété ;
Pour Vinstruction publique : les caisses des écoles, les Corps de Facultés, les Facultés.
Ceci posé, nous nous proposons de rechercher si les Universités régionales, créées par la loi du 10 juillet 1896, sont ou non des services décentralisés ou simplement des organes déconcentrés. C'est ce que nous allons voir en étudiant leur création, leur constitution.et leur organisation.
