VOISINS

2° Substitulion de l'autorité du pouvoir central

à l'autorilé des Conseils municipaux

La liberté des Conseils municipaux a élé dimi-

nuée à deux points de vue différents : d'abord par

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l'augmentation des dépenses obligatoires, puis par des difficultés nouvelles dans l'accroissement ou la création de recettes.

En premier lieu, les dépenses obligatoires ont été augmentées : c'est aux communes en effet que l’Elat démocratique a fait supporter les charges de son œuvre d'assistance et de solidarité.

L'enseignement primaire est sans doute devenu un service public national en 1886 ; mais une partie des dépenses de ce service est à la charge des communes. Ce sont les communes qui doivent fournir les maisons d'école, le matériel scolaire, le logement de l'instituteur ou à défaut de logement une indemnité équivalente ; elles doivent, parfois, payer à l'instituteur une indemnité de résidence ; enfin, les villes de plus de 150.000 habitants supportent les frais de traitement des instituteurs. Les sanclions les plus énergiques ont élé prises par l'Etat pour obliger les communes à s'acquitter de l'obligation qu'il leur imposait d’avoir une ou plusieurs maisons d'école « convenables ».

La commune ne possède-t-elle pas des maisons d'école en nombre suffisant pour l'organisation du service scolaire? La loi du 10 juillet 1903, modifiant l’art. 10 de la loi du 10 Juillet 1883, donne au préfet le droit de prendre toutes les mesures uliles à l'installation du service et à l'acquisition du mobilier scolaire nécessaire. Le préfel

— 69 :— est libre de recourir au procédé qui lui paraît le meilleur : il peut décider la location d’un immeuble privé et, si le maire refuse de passer le bail, déléguer quelqu'un pour le passer à la place du maire ; il peut, après avis du Conseil départemental de l’enseignement primaire, décider la construction d’une maison d'école ; à cet effet, à défaut par le Conseil municipal de se soumettre à ses injonclions, et après avis des autorités et conseils compétents, il fixe l'emplacement de la future école, choisit son architecte, approuve les plans et devis, fixe le montant des dépenses, crée les ressources nécessaires. Parfois cependant il doit être slatué par un décret en Conseil d'Etat: 1° lorsque le chiffre de la dépense excède un certain maximum fixé par la loi du 20 juin 1885; 2° lorsqu'un emprunt est nécessaire ; le décret en Conseil d'Etat détermine alors le montant el les condilions de l'emprunt ainsi que l'établissement avec lequel la commune lraitera ; 3° le même décretélablit d'office l'imposition annuelle applicable à l'amortissement de l'emprunt: 4° il faut un décret en Conseil d'Etat pour statuer sur l’allocation de la subvention de l'Etat dans le cas où, soitle Conseil général, soit la Commission départementale aurait, soit émis un avis défavorable, soit refusé de donner son avis ou de délibérer sur la question; 5°1l faut enfin un décret en Conseil d'Etat pour déclarer d'utilité publique, s’il y a lieu d'y recourir, lex-

dites

propriation des terrains nécessaires pour la con-

struction de l’école.

Ainsi, pour l'aménagement du service scolaire, l'autorité supérieure peut, à son gré, disposer du patrimoine communal et se substituer complètement à la municipalité, même pour les mesures les plus graves, comme l'emprunt; une seulechose lui estinterdite parce qu'elle a été oubliée par la loi : elle ne peutpas affecter d'office un immeuble communal. au service public de l'enseignement. A cetteexception près, le préfet et le gouvernement peuvent, à leur guise, user, dans l'intérêt d'unservice nalional, des ressources de la commune.

L'autorité supérieure peut non seulementobliger une commune à construire des maisons d'école, mais elle peut l’astreindre àabandonnerles maisons d'écoles existantes ; elle peut interdire tout local scolaire qui ne lui paraît pas salisfaisant. A cet effet, après un rapport de l'inspecteur d'Académie, le conseil départemental de l’enseignement primaire est appelé à émettre un avis, qui déterminera les travaux nécessaires pour l'appropriation du local. Le préfet metalors le Conseil municipal en demeure de présenter des plans et devis; sur le refus du Conseil municipal, le préfet prononce l'interdiction du local.

De même, le service de l'assistance médicale gratuite grève lourdement en fait, les budgets communaux. La part que doit payer chaque com-

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mune dans les dépenses ordinaires de ce service est déterminée d’après les règles qui régissent le domicile de secours. Cette part qui lui incombe, la commune l’acquilte à l'aide de ses ressources spéciales à l'assistance médicale gratuite ou de ses ressources ordinaires ; AU Cas OÙ ces ressources ne suffisent pas et où elle est obligée de recourir à des ressources extrordinaires, elle est dispensée, il est vrai, de payer la totalité de la dépense mise à sa charge, mais elle en paie de 20 à 80 pour 100 suivant la valeur de son centime.

Les communes supportent — et en lotalité

les dépenses de suppression des bureaux de placement. La loi du 14 mars 1904 a autorisé les Conseils municipaux à supprimer, moyennant certaines conditions, les bureaux de placement des employés et domestiques ; mais elle a décidé qu'ils devraient payer aux tenanciers des bureaux supprimés une indemnité représentant la valeur du bureau au moment de la suppression.

L'assistance aux vieillards constitue aussi pour les communes une lourde charge — charge d'autant plus lourde que les autorités qui l’accordent sont trop près des administrés pour exercer sur les demandes un contrôle sérieux — et de plus en plus le nombre s'accroît de ceux qui prétendent végéter aux dépens de ceux qui travaillent. La charge qui, du fait de la loi du 14 juillet 1905

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sur l'assistance aux vieillards, infirmes et incurables, pèse sur les communes, est calculée. à peu près comme celle qui leur est imposée par la loi du 15 juillet 1892; ici encore les communes doivent payer les frais qu'occasionne l'assistance aux vieillards qui ont leur domicile de secours dans leur circonscription ; mais si leurs ressources ordinaires sont insuflisantes pour faire face à ces dépenses, elles sont aidées par le département dans une mesure qui varie dans une proportion inverse de la valeur du centime communal démographique, c'est-à-dire rapporté à la population ; d'autre part, si le nombre de leurs assistés dépasse une certaine proportion par rapport à l’ensemble de leur population, elles reçoivent un secours de l'Etat, secours qui croît en même temps que s'élève le nombre des assistés.

Cette loi du 14 juillet 1905 a produit son effet utile dans les grandes villes; dans les petites villes il n’y a pas de misère comme dans les grandes, et le Journalier continue à gagner sa vie.

Quant à l'hygiène, c'est avec raison quele législateur lui a laissé le caractère de service publie municipal. C'est en effet l'association communale qui est la première intéressée en matière d’hygiène. De plus, les mesures hygiéniques varient avec les diverses communes ; elles diffèrent avec

les régions, etil est évident que des mesures in-

HROVUe

dispensables dans le Midi de la France seraient sans utilité dans le Nord. Il était aussi légitime de ne pas faire de l’hygiène une affaire exelusivementcommunale, puisque la commune n'estqu'une cellule d’un plus grand organisme qui est PEtat. Pour toutes ces ’raisons, il était juste de laisser les dépenses de l'hygiène à la charge de la commune, mais dans certaines circonstances de faire participer les personnes morales supérieures, département et l'Etat, à l'acquittement de ces dépenses ; c’est pourquoi, en principe, les dépenses du service d'hygiène sont payées par la commune, qui esl aidée, le cas échéant, par le département, d'après les règles qui président à la répartition des dépenses du service de l'assistance médicale gratuite.

Une autre augmentation des dépenses obligatoires provient de la jurisprudence administrative suivante : l'administration considère que toule dépense est obligatoire si elle correspond à la continuation d’un service une fois voté. En 1896, par exemple, le Conseil d'Etat a décidé que lorsque le budget d'une commune, régulièrement approuvé, porte un crédit pour te traitement d'un professeur de gymnastique, la suppression de cet emploi en cours d'exercice ne peut pas avoir pour effet de supprimer le traitement de cet employé qui n'a pas été régulièrement relevé de ses fonc-

mi, / 0 EE lions, et qui, en fait, les à continuées (1). Tout service voté et régulièrement créé par le Conseil municipal constitue pour celui-ci une dépense obligatoire, tant qu'une nouvelle délibération du Conseil municipal, approuvée s'il y a lieu par l'autorité supérieure, ne Va pas régulièrement supprimé. Cette suppression ne peut pas résulter simplement de la suppression au budget du crédit correspondant.

Les dépenses de ce service restent obligatoires; le préfet, par suite, peut les inscrire d'office au budget communal, et, à défaut du maire, les mandater d'office.

Comme !a politique sociale, la politique anticléricale a eu son contre-coup sur les libertés communales ; la séparalion des Églises et de l'Etat a augravé les charges du budget communal en lui faisant supporter les frais d'entretien des édifices religieux, frais qui étaient autrefois supportés par les fabriques. Cette même politique menace d’arriverau monopole de l'enseignement; celte réforme se traduirait à nolre point de vue par une dépense de premier établissement d'environ 400 millions qui pèseratent pour »3 0/0 sur les communes, et une dépense annuelle de 46 millions environ, dont

(1) Conseil d'Etat, 24 janvier 1896 (Lebon).

7 a 11 millions à la charge des communes pour les indemnités de logement et autres{/ )

Ainsi, depuis 1884, à été considérablement allongée la liste des dépenses obligatoires pour les communes ; on voit que cette liste n'est pas près d’être close et qu’elle risque même grandement de s’allonger. Cet accroissement de dépenses obligatoires s'explique : il provient de cette conception centralisatrice que les communes, comme les départements, ne sont que des organes secondaires destinés à gérer, sur une étendue déterminée, les services généraux de l'Etat; c'est de cette idée qu'était faite l'incorporation des budgets départementaux au budget de l'Etat jusqu'en

Or l'augmentation de dépenses obligaloires gène doublement la décentralisation. En premier lieu, elle absorbe les ressources locales et supprime ainsi les éléments les plus précieux de la vie locale. Le second des obstacles provenant pour la décentralisation de l'accroissement des dépenses obligatoires est plus grave encore. On sait qu'aux termes de l'article 145 de la loi du 5 avril 1884, les Conseils municipaux ne sont maîtres de leur budget, c'est-àdire qu'ils ne sont libres d’y inscrire les dépenses facultatives qu'ils veulent y laisser figurer, qu'autant qu'ils ont pourvu à toutes les dépenses obligatoires et qu'ils n'ont appliqué aucune recette

extraordinaire aux dépenses, soit obligatoires, soil

(1) Barthélemy. — Rapport au Congrès international des sciences administraiives (Bruxelles, 1910).

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facultalives, ordinaires ou extraordinaires. A cette condition seulement, les allocations portées au budget pour les dépenses facultatives, ne peuvent pas être modifiées par l'autorité supérieure. Ainsi donc, augmenter la liste des dépenses obligatoires, c'est mettre les Conseils municipaux dans la quasiimpossibilité de ne pas recourir, pour équilibrer leur budget, à des ressources extraordinaires ; c'est mettre dans les mains du préfet le budget de la commune et, par là, toute l'administration communale.

La législation postérieure à 1884 n’a pas seulement augmenté l'importance et le nombre des dépenses obligatoires ; elle a restreint la hberté des communes en leur interdisant certaines dépenses.

Les lois sur la laïcité de l’enseignement publie ont interdit aux municipalités de subventionner des écoles libres : qu'elle soit directe ou indirecte, toute subvention publique à une école libre est interdite. La question s’est posée surtout à propos des recours distribués par les municipalités ou la caisse des écoles, aux élèves pauvres des écoles primaires. Les distributions faites par les municipalités, de vêtements, de livres, etc., peuvent-elles indifféremment s'adresser aux élèves des écoles publiques où privées ou doivent-elles être réservées aux élèves des écoles publiques ? La Jurisprudence du Conseil d'Etat admet que les municipalités peuvent faire directement des distri-

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butions aux enfants panvres, sous forme de secours, mais qu'elles ne peuvent pas, sous prétexte de secourir les enfants pauvres, fournir des preslations aux directeurs des écoles privées, dont les frais généraux seraient par là diminués, et qui par suite recevraient ainsi une cerlaine aide dans leur entreprise.

La loi de séparation des Eglises et de l'État a de même diminué la liberté de dépenser des Conseils municipaux. Elle à sans doute mis à leur charge l'entretien des édifices religieux ; par contre, elle leur a interdit de subventionner aueun culte.

« La République ne salariant, ne subventionnant plus aucun culte, disait le rapporteur de la loi du 9 décembre 1905, loutes dépenses inscrites à un litre quelconque au budget de l'Etat, des départements, des communes, doivent être supprimées. [importe de ne pas laisser se perpétuer dans certaines régions des rapports officiels entre l'Eglise, les communes etles départements... Les services départementaux et communaux ne Jouissent nullement, en pareille malière, d'une aulonomie absolue. Certaines dépenses sont obligatoirement inscrites à leur budget; d'autres leur sont actuellement interdites. »

Cette obligation imposée aux communes de ne subventionner aucun culle demande quelques

explications: les communes onten principe leur

Fan aulonomie, elles ont droit à la liberté; la décentralisation administrative n'aurait pas de but si elle n'était comme on l’a dit cent fois, une école, une atmosphère de liberté; par suite, la servitude spéciale imposée aux communes par la loi de 1905 doit être mesurée en tenant compte de l'autonomie des communes, c’est-à-dire que, comme loute restriction à une liberté, elle doit être soumise à une interprétation restrictive.

Les communes doivent ignorer légalement les culles ; mais ce qu'on pourrait appeler la subvenlion de fait ou le salaire de fait restent permis toules les fois qu'ils n'impliquent pas reconnaissance officielle du culte. Par. éxemple, il est interdit à un Conseil municipal de voter, comme autrefois, au desservant de la paroisse, une somme fixe à litre d'abonnement au casuel ecclésiastique, parce que cette subvention impliquerait reconnaissance officielle du culte. Mais il est permis au même Conseil de confier au desservant un emploi civil, par exemple celui de secrétaire de la mairie ou d'infirmier de la commune, parce que, d’une part, le desservant n’est frappé par la loi d'aucune incapacité individuelle en ee qui touche les emplois eivils ou les fonctions publiques : parce que, d'autre part, en lui confiant cet emploi civil, lPadministration voit en lui, non pas le ministre du culte, mais le simple citoven. A con-

LP ee dilion que l'emploi civil soit sérieusement conféré el réellement exercé, la loi n'est point tournée (1).

Pareillement, les Conseils municipaux ne peuvent point laisser gratuitement les presbytères à la libre disposition du desservant, car cela constituerait une subvention délournée. Ils peuvent seulement les lui louer et la jurispradence demande, pour que Île contrat de location soil valable, qu'ils exigent des preneurs un prix raisonnable.

Ainsi, l'Elat qui force les communes à dépenser sous sa direction, veutaussi.en certaines malières, les contraindre à ne pas dépenser. Mais cect est loin de compenser cela; 1l faut constater, en définitive, que l'État contrarie les municipalités dans leur tendance à l'économie, qu'il les pousse loujours à dépenser. Or, à celle augmentation des charges n'a pas correspondu une augmentation corrélative des recettes.

Après avoir restreint les libertés des communes vis-à-vis des dépenses, l'Etat a restreint leurs libertés vis-à-vis des recelles. Loin d'accroître les facultés données aux communes de se procurer des ressources, il semble qu'un mouvement se dessine qui tende à diminuer ces facultés.

Les seules ressources que Jes communes atent

1) Hauriou, — Droit administralf, p. 846-847,

de libres sont les revenus qu'elles tirent de leur domaine, privé et de leurs presbytères. Nous n'avons pas de statistique officielle sur la valeur de ces revenus.

Mais c'est certainement l'octroi qui fournit encore aux communes le revenu le plus considérable ; — et il est menacé par l'Etat. C’est grâce à l'octroi que les municipalités ont pu exécuter des travaux d’embellissement et d'hygiène. A Lille l'octroi donne la moitié des ressources ordinaires. À Paris, il fournit 500.500.000 francs. Quoique ne fonctionnant que sur 1.500 communes, les recettes de l'octroi forment le Liers des revenus communaux de la France entière, soit 596 millhons(1).

Mais l'octroi est contraire aux lendances actuelles: on lui reproche, et avec raison, d'être antidémoeralique, improportionnel ; il pèse relativement plus sur les pauvres que sur les riches. Ses adversaires font remarquer qu'établi sur des objets dè consommation, il les frappe suivant leur quantité ou leur poids, indépendamment de leur valeur; deux barriques de vin, par exemple, paient le même droit d'octroi, alors peut-être que le vin de l’une à une valeur dix fois plus grande que celui de l’autre ; le consommateur riche à qui

(1) Barthélemy. — Cours de doctorat, 1908-1909,

| RE le bon vin est destiné paiera le même droit que le consommateur pauvre qui reçoit le vin de qualité inférieure. |

D'autre part, ce sont les familles les plus nombreuses {et par conséquent, en général, les plus pauvres) qui consomment le plus ; ce sont done les individus qui ont les charges de famille les plus lourdes qui paient le plus de droits d'octroi. Ainsi l'octroi épargne les riches; il accable les familles pauvres et prolifiques: c’est pourquoi l'Etat lui montre de la défaveur.

On se rappelle que la loi du 29 décembre 1897 a obligé les communes à abaisser les droits d’octroi existant sur les boissons dites hygiéniques (vins, cidres, poirés, hydromels), de manière qu'ils ne dépassent pas un certain maximum, qui varie suivant leur population; que cette loi a décidé que, sauf dans des circonstances exceptionnelles, 1l ne serait plus établi de droit d'octroi sur les boissons hygiéniques et que les droits existants sur ces boissons ne pourront plus être surélevés.

L'Etat d'autre part encourage les communes à supprimer toutes les recettes de l'octroi. Dans ce même sens, M. Vaillant, député, a déposé une proposition de loi tendant à Pabolition des octrois.

Les municipalités ne se sont que très péniblement soumises à ce mouvement; dans le Congrès de décembre 1907, les représentants des grandes villes ont prolesté contre la proposition Vaillant.

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