CHAPITRE IV

Impression d’ensemble sur la législation communale depuis 1884

«La législation communale depuis 1884 est confuse ; il n'y a pas ici de coordination dans l’ensemble des lois qui ont touché à cette matière. Mais si cependant on voulait dégager la tendance générale de cette œuvre, 11 faudrait y voir un accroissement théorique des pouvoirs juridiques des municipalités et une diminution réelle de la liberté des Conseils municipaux. » (Barthélemy, Cours de doctorat.)

Théoriquement, les pouvoirs juridiques des municipalités ont été accrus; elles peuvent plus facilement emprunter; elles peuvent librement

accepter ou refuser des libéralités, Intenter ou soutenir des procès.

Mais ces réformes ne sont pas celles que réclame l'opinion publique. Il se passe des années sans que la commune reçoive des libéralités, on plaide. Ce qui est intéressant, c'est la vie courante de la commune; et par toutes les charges nouvelles résultant des réformes démocratiques, l'action communale quotidienne est devenue plus enchevêtrée avec laction administrative ; elle est plus souvent que jamais soumise à l'autorité préfectorale.

Les maires ont des relations constantes avec les préfets. Quelles sont ces relations et quelle valeur présentent-elles au point de vue de l'administration des intérêts collectifs? L'appréciation varie suivant qu'on prête l'oreille aux récriminations des préfets, des maires ou des administrés.

Préfets. — Les préfets se plaignent de l'inertie, de l'ignorance, de la résistance des maires. D’après eux, les retards, les complications, les difficultés que présentent les affaires administratives viennent principalement de ce que les municipalités ignorent le droit, ne savent au juste nice qu'elles ont le pouvoir de faire, ni jusqu'où peut s'élendre leur activité ; de ce que surtout maires et Conseils municipaux s'entêlent et s'obstinent dans leurs projets, même les moins viables, et refusent de

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se plier aux directions éclairées de l'autorité supérieure.

Maires. — Les maires prétendent que la marche et la solution des affaires dépendent de leur complaisance à l'égard du préfet. S'ils se contentent de traiter les affaires courantes d'une façon impartiale et impersonnelle, les bureaux de la préfecture font attendre indéfiniment les solutions etse montrent aussi exigeants, aussi tracassiers que possible. Le préfet n’est serviable et dévoué que pour les maires dont les rapports sont complaisants : « La sollicitude du préfet est en raison inverse de l'indépendance du maire. »

La plupart des affaires, si minime soient-elles, sont soumises au préfet ; un dossier qui demande une demi-heure d'examen reste pendant des mois à la préfecture.

Dans une circulaire qu'il adressait aux préfets lors de son premier passage aux affaires, Waldeck-Rousseau essayait de mettre fin à ces lenteurs, mais la circulaire ne fut pas écoutée.

Les exemples sont nombreux qui peuvent servir d'illustration à ces plaintes des maires. Dès 1838, M. Maleville, député, complait qu'il fallait 28 pièces pour que le propriétaire riverain d’un fleuve püt faire usage d'un baleau pour sa propriété (1); rien n'a changé depuis. En 1851, ils

s'échangeait en France, d'après Viviens, de fonc-

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tionnaire à fonctionnaire, 43.000 lettres par jour, 16 millions par an (1).

Les formalités n'ont pas été simplifiées depuis 1851, ni les correspondances supprimées, et le nombre de fonctionnaires s'est accru de 150 0/0! En 1884, pour construire une fontaine à Dieulefit, il fallut constituer un dossier qui passa entre les mains de 100 fonctionnaires, et attendre la solution pendant 2 ans 1/2. Récemment, pour obtenir l'approbation d'une concession de tramways électriques à Besançon, le député de cette ville dut. pendant trois ans faire antichambre dans tous les ministères.

Dupont-Withe, dans son livre sur la décentralisation, cite le cas d’un abattoir communal dont la construction a été précédée de 12 ans de formalités. C’est en 1846 que le Conseil municipal décide la construction de labattoir ; le ministre ne répond qu'en 1848 et refuse l'autorisation. En 1850, le Conseil municipal prend une nouvelle délibération ; celte fois le ministre ne répond qu'au bout de 4 ans. L'autorisation est accordée moyennant une réduclion dans la taxe d’abalage ; pour discuter cette réduction et pour remplir la formalité préliminaire d'expropriation, il faut trois ans. Ce n'est qu'en 1858 que Île ministre

(1) Cf. Cours de doctorat de M. Barthélemv.

SAR ONE Mr accorde l'autorisation malgré un avis défavorable du Conseil d'Etat. :

En ce moment, la commune de Paziols, dans l'Aude, a sa rivière empoisonnée par un industriel anglais qui, après avoir lavé son minerai avec de l'acide sulfurique, ne trouve rien de mieux que de laisser écouler ses poisons dans la rivière. Le maire, dès qu'il a connaissance du danger (des personnes ayant élé malades après avoir bu de celte eau), en informe la préfecture. Que fait la préfecture? Elle ordonne une enquête qui se poursuit... lentement. Quand tous les rapports seront arrivés à la préfecture, alors on verra s'il y a lieu de défendre à lindustriel de continuer à verser des poisons dans la rivière.

Ne vaudrait-il pas mieux arrêter immédiatement le danger, ‘quitte pour la commune de payer des dommages à lindustriel si la réclamation n'était pas fondée ?

Tous ces retards, toutes ces formalités énervent les municipalités et on comprend combien vifs peuvent être les reproches que les maires adressent au système actuel de la centralisation.

Administrés. — Les administrés sont loin de se déclarer satisfaits d’un pareil système. En délinitive c’est eux qui en pâtissentle plus ; c'est sur eux que retombentles ennuis, les gènes, quelquefois intolérables qui résultent nécessairement de la centralisation administrative. [ls sont très per-

suadés d’ailleurs que les lenteurs administratives ne sont pas toujours le résultat involontaire de certaines négligences ; ils croient fermement qu'elles sont souvent un moyen de pression politique. S'agit-il d’une commune qui à élu une municipalité parmi les adversaires politiques du gouvernement”? Toutes les affaires de celte commune peuvent être systématiquement relardées par les bureaux de la préfecture, el, si elles doivent aller à l'administration centrale, par les bureaux du ministère de l'Intérieur. Si l’affaire soumise à l'approbation de l'autorité préfectorale ou centrale présente quelques difficultés, l'administration exisera des suppléments d'instruction, des justificalions complémentaires, soulèvera tous les moyens susceptibles d'assurer l'échec du projet de la municipalité et elle y réussira presque toujours. Si l'affaire pour laquelle on sollicite une autorisalion présente toutes les garanties etest évidemment avantageuse, l'habileté de ladministration consistera en des lenteurs et des retards inexplicables.

.. Pourles simples ciloyens, les inconvénients de la centralisalion sont plus considérables encore et les dangers qu'elle offre beaucoup plus redoutables. Tous les citoyens sont exposés à subir quolidiennement les effets du pouvoir du maire soulenu par l’administralion. Les riches peuvent être imposés abusivement:; les pauvres

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peuvent se voir refuser les bénéfices des lois d'assistance. L'influence de la mairie se fait sentir à chaque instant etil n'ya pas de rapport qui naisse entre l'administration publique et les particuliers qui ne soit influencé par l'opinion que se fait le maire sur l’administré : demande de secours, demande de bourse dans les écoles publiques, demande de sursis pour les périodes d’instruction militaire, etc.

La mairie donne son avis sur tout et son influence se fait sentir pour tout. Il n'est pas jusqu'à la police qui n'ait d'indulgence pour les amis de l'administration ; et on connaît le cas de cet agent de police qui fut révoqué pour avoir traité également les cabaretiers bien vus de l'administration et ceux qui lui déplaisaient (Conseil d'Etat 16 novembre 1900. Maugras). En définitive « la mairie pèse sur tout, la préfecture pèse sur la mairie, la politique pèse sur la préfeelure. » La centralisation, loin de servir à tempérer la tyrannie au village, lui donnerait des armes et l'aggraverait.

Il y a une institution qui donne encore des armes à la centralisation, c'est l'institution des délégués administratifs. Le délégué administratif est essentiellement un agent de renseigements. Nous savons que dans la théorie des rouages administratifs, le maire est au dernier degré de

l'échelle, l'agent d'exécution, de transmission el

de renseignements. Mais il y a encore en France des maires qui fontune opposition systématique au gouvernement. Ce n’est pas à ces maires, on le pense bien, que le préfet s'adressera pour oblenir des renseignements. EL alors a été créée la fonction de délégué administralif.

C'est bien une fonclion, car les délégués sont nommés et révoqués par le préfet, et le sous-préfel correspond avec eux en franchise. Celte ins- Uitution de fait a d’ailleurs été ouvertement avouée à la tribune de la Chambre des députés par le président du Conseil (Séances des 17 et 19 novembre 1904).

On doit signaler aussi les inconvéments de la ‘coexistence du régime parlementaire et de la centralisation. Tout, dans l’organisation administralive française, est agencé pour permettre au ministre de défendre sa situation. Le ministre, diton, favorise l'élection de députés de son choix et ceux-ci le paient en mellant la centralisation à son service.

Les inconvénients de la centralisation sont encore aggravés par le mode de serutin ; on a tout dit dans ces dernières années contre le scrutin d'arrondissement. Celui-ci entraîne tous les procédés et tous les inconvénients de la candidature oflicielle. Aussi presque tout le monde réclame aujourd’hui le scrutin de liste; d’une statistique

publiée au lendemain des dernières élections

SFr Pope

législalives, il résulte que la grande majorité des électeurs et des élus s'est prononcée pour ce mode de scrutin.

Le gouvernement lui-même semble s'être incliné devant cette opinion évidente de la nation et il annouce le dépôt d'un projet de loi instituant le scrulin de liste par département.

De cette réforme, si elle est réalisée, on ne doit pas attendre, certes, la guérison de tous les maux dont se plaignent actuellement administrateurs et administrés. On peut espérer cependant que les députés, étant moins rapprochés de leurs électeurs, leur seront moins soumis, el d'autre part peut-être seront-ils pour le gouvernement des contrôleurs plus sévères et pourrontals réaliser contre lui une certaine décentralisalion.

Il ne faut pas, d’ailleurs, exagérer les critiques contre la réaction centralisatrice qui se manifeste en fait depuis ISS4. Le lableau pessimiste que tous les mécontents du régime actuel viennent de tracer devant nous, ne doit pas êlre trop poussé au noir ; il faut, pour le rendre plus adéquate aux faits, y faire quelques relouches, ÿ mettre çà et R un peu d’airet de lumière.

Certes, tous les magistrals municipaux ne sont pas des administrateurs également dévoués et habiles ; mais le reproche d'impérilie que leur adressent en bloc les préfets est singulièrement exa-

vote Ce reproche parait inspiré surtout par les

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préjugés des fonctionnaires forls d'une préparation théorique contre les hommes de la pratique. S'il est des incapables parmi les magistrats municipaux, il est aussi dans leurs rangs des hommes éminents.

Sans doute aussi les préfets ont assez souvent mésusé de leur pouvoir de tutelle et s’en sont servi dans un but de pression politique. Plusieurs, que l'on cite et qui furent dénoncés même à la tribune dela Chambre, sont renommés pour leur zèle gouvernemental, parfois excessif; mais s’il est impossible de nier ces excès de zèle, on doit reconnaître aussi que ce ne sont là que des actes individuels auxquels on ne peut cependant pas donner la valeur d’un système. Il faut reconnaître aussi que l’administration est inspirée par une tendance traditionnelle et sincère à se défier des autorités locales.

Que les critiques adressées actuellement au régime centralisateur soient toutes fondées ou non, un fait est cerlain : ce régime existe. L'exposé des motifs de la proposition Bourju, sur la révocalion des maires, signée par soixante sénateurs républicains, le reconnait : « La tutelle administrative s'exerce aujourd'hui à loccasion des moindres choses, et jusque dans les petits détails de la vie municipale. » Il semble même que la tendance actuelle soit vers l'extension de ce régime centralisateur,

Cette tendance se manifeste d'abord par les diverses mesures de coercilion que nous avons indiquées en matière d'enseignement, d'assistance, d'hygiène.

Elle se manifeste aussi par les obstacles que met chaque jour le gouvernement au développement du socialisme municipal.

On sait en quoi consiste ce qu'on a appelé Île socialisme municipal: c'est l'intervention de la commune dans le domaine industriel et commercial. Toute commune qui, au lieu de concéder les grands services publics municipaux, distribue elle-même l’eau aux habitants, fabrique elle-même le gaz et le vend aux habitants, produit et distribue l'électricité, administre à ses risques et périls les omnibus et les tramways, ele., fait peu ou prou du socialisme municipal. Les industries qui sont ainsi susceptibles d'être exercées par les cominunes sont très nombreuses ; celles dont les collectivités ont parfois cherché à s'emparer sont principalement la pharmacie, la boulangerie, les lavoirs publics, les assurances. Mais presque toujours l'État s'est opposé à ces tentatives el a refusé d'autoriser les communes à devenir industrielles ou commerçantes.

Est-ce à dire cependant que Fa loi exige formellement, pour qu'une commune puisse exercer une profession industrielle, qu'elle y soit autorisée par l'Etat? Loin de là; la loi est muette sur ce