EN FAVEUR DES CONSEILS ÉLUS
— que les lois de 1866 et de 1871 sur les conseils généraux, les lois de 1884 et de 1890 sur les conseils municipaux et les syndicats de communes, aient achevé de donner à ce pays toute la somme de liberté locale compatible avec l’unité nationale, et que nous ne puissions aller au delà sans toucher à la centralisation politique ellemême, sans affaiblir les prérogatives nécessaires de l’État, sans compromettre les intérêts supérieurs de la République? Nous ne le pensons pas, et nous demandons la permission de donner les raisons de notre opinion.
LA COMMUNE
Prenons les choses à la racine. La véritable école (\\x self government, chez tous les peuples libres, c’est la commune. Or, la France est à peu près le seul pays de l’Europe où, aujourd’hui encore, le pouvoir exécutif communal soit organisé selon la fameuse maxime formulée par Rœderer dans l’exposé des motifs de la loi de pluviôse an VIII : « Délibère}^ est le fait de plusieurs^ agir est le fait d’un seul. »
Agir, exécuter, fort bien ; mais administrer^ non pas ! Est-ce que, dans les sociétés industrielles et financières, dans les compagnies de chemins de fer, par exemple, qui ont des intérêts financiers autrement considérables que ceux de nos plus grandes communes et même de nos plus grands départements, ce n’est pas un conseil qui
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administre? Il y à un agent, un directeur qui ; exécute, qui agit; mais c’est un pouvoir collectif qui administre ; et jamais l’idée ne viendrait aux actionnaires de remplacer ce pouvoir collectif par le pouvoir personnel d’un agent unique. Et puis, j si agir est le fait d’un seul, est-ce à dire que ce seul homme doive être chargé de l’action, 'de l’exécution pour toutes les affaires, pour tous les objets? Que l’on confie chaque service à un seul) homme, nous l’accordons; mais pourquoi lui livrer tous les services à la fois? Est-ce que nous appliquons la maxime de Rœderer dans le gouvernement de la nation, à l’étage supérieur do notre organisation politique, dans la partie de nos institutions où nous avons mis, ou commencé de mettre la liberté ? — Suivant la fiction constitutionnelle, oui ; en réalité, non : lè pouvoir exécutif est divisé entre une dizaine de ministres solidairement responsables, et chacun d’eux ne peut rien décider ni faire d’important qui n’ait été délibéré en conseil. Eh bien, ce \ que nous avons, avec raison, cru devoir éviter dans le gouvernement général, comment se fait-/l| que nous le trouvions parfait dans le gouver-j
nemeiit local? Toute Tadministration de la com^ inune est encore aux mains du maire, et presque toute l’administration du département est encore aux mains du préfet, comme, en l’an VIII, tout le gouvernement de la nation était aux mains du premier consul. Ce pouvoir exécutif personnel et unitaire dans la commune et dans le département était le corollaire du pouvoir personnel
dans l’Etat ; c’en était même une condition, car
l’existence d’une responsabilité unique et directe envers le chef suprême à tous les degrés permettait seule de briser lès résistances et d’imposer partout à la fois une" domination sans limites. C’est là une organisation purement césarienne. L’ancienne France n’avait rien connu de semblable, même sous Louis XIV. Jusqu’à l’an VIII, l’administration municipale avait été collective ; dans les villes, c’était le corps de ville tout entier qui exerçait le pouvoir exécutif : le maire, — ou consul, capitoul, premier échevin, — présidait simplement le conseil ; et dans les paroisses, l’assemblée des habitants eux-mêmes participait aux actes les plus importants de l’administration.
LA COMMUNE
Aujourd’hui, le maire est, pour ses administrés, un maître quasi omnipotent, ses adjoints n’ont d’autre part à l’administration que celle qu’il veut bien leur déléguer ; et pourtant, de quelles responsabilités, de quelles fonctions multiples et absorbantes n’est-il pas accablé ! Il ne doit pas seulement administrer à lui seul tous les intérêts communaux ; l’État le charge aussi d’agir pour lui dans l’exécution d’une foule de lois d’intérêt général. M. Le Berquier, dans son livre sur le Corps municipal , a donné un tableau chronologique de tout ce qu’un maire doit faire chaque mois et pour ainsi dire chaque jour : expéditions, tableaux, listes, papiers de toutes sortes à remplir, à signer, à envoyer au sous-préfet, au procureur, au commandant de gendarmerie, au percepteur, au receveur de l’enregistrement, etc. Il a plus de cent cinquante choses à faire dans l’année ; sans compter les règlements de police à rédiger, à faire placarder et à exécuter; les chernins à surveiller et à entretenir ; les édifices communaux à réparer ou à bâtir; enfin, le budget à préparer, à présenter au conseil municipal et à * défendre devant lui. Le maire doit être financier pour
dresser le budget, légiste pour appliquer une foule de lois et de règlements d’intérêt local ou général, magistrat pour rendre des jugements en simple police. A la gestion d’intérêts si variés et si complexes il faudrait tout à la fois beaucoup de loisirs et beaucoup de lumières. Or, la loi de pluviôse a mis ce lourd fardeau sur les épaules d’un petit citoyen de village, souvent peu lettré et occupé par ses affaires personnelles. Il en résulte que, de fait, la plupart des communes sont administrées par les bureaux des préfectures et des sous-préfectures.
Au commencement du siècle, le régime général du pays et la rareté relative des affaires pouvaient expliquer, à la rigueur, cette concentration de tous les pouvoirs aux mains d’un seul homme ; mais, avec les transformations et les progrès modernes, elle est devenue un non-sens et un péril.
Quoi d’étonnant à ce que le peuple français, soumis et accoutumé, pour ses affaires quotidiennes, tout près de lui, au gouvernement personnel dans la commune et dans le département, revienne sans cesse, instinctivement, au pouvoir personnel dans l’État ? Les influences individuel-
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les, l’esprit d’initiative, l’activité civique ne peuvent se développer : le cadre est trop étroit pour ([lie les citoyens puissent s’initier aux affaires publiques, se rapprocher les uns des autres, se familiariser avec les pratiques constitutionnelles ; ce système les rend ïm^YO\)ve?> ixu se! f (/ovcrmneiit .
cc Sans institutions locales, dit Alexis de Tocqueville, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté. Des passions passagères, des intérêts d’un moment, le hasard des circonstances, peuvent lui donner les formes extérieures de l’indépendance; mais le despotisme, refoulé dans l’intérieur du corps social, reparaît tôt ou tard à la surface... » Eh bien, pourquoi les garanties qui, comme nous l’avons vu, paraissent utiles dans les affaires privées, ne le seraient-elles pas dans les affaires publiques? Pourquoi n’instituerions-nous pas dans la commune et dans le département, à côté de l’agent qui exécute, un conseil qui non seulement décide et contrôle, mais qui participe aux actes importants de la gestion quotidienne, — comme chez nous jadis, et comme à l’étranger?
Voyons, en effet, ce que font les autres peuples.
Nous venons de voir qu’en France le pouvoir exécutif communal est resté tel qu’il a été créé en l’an VIII, suivant la formule de Rœderer, unitaire et personnel. iVu contraire, nous allons voir que chez presque tous les peuples civilisés il est collectif ; le maire n’est que le président du conseil d’administration de la commune ; il n’est, à proprement parler, qu’un petit souverain constitutionnel.
Laissons de côté l’Angleterre, qui est tout à fait à part et qui a conservé de tout temps ses mœurs, sa législation originales ; les Anglais n’ont jamais pu comprendre l’organisation française, et lord Palmerston était bien l’interprète de leurs sentiments, lorsque, en 1852, interrogé par lord John Russell sur les motifs qui l’avaient porté à reconnaître si promptement le gouvernement issu du coup d’Etat, il répondait : «L’existence d’une République dans un pays aussi centralisé que l’est la France m’a toujours paru quelque chose d’absolu-
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ment chimérique et irréalisable. y> Non, nous ne saurions établir de comparaison générale entre l’Angleterre et nous ; il y a une trop grande distance entre le caractère, les habitudes et l’histoire des deux nations.
Mais les autres peuples européens ont passé, comme nous, par la phase du despotisme, et tous, les peuples latins comme les autres, à mesure qu’ils adoptaient le régime constitutionnel, ont modifié leur organisation administrative pour la mettre en harmonie avec leurs nouvelles institutions politiques; tous ont travaillé à restaurer leurs anciennes libertés locales.
Ainsi, la Belgique avait fait, sous la domination napoléonienne, l’expérience de notre système ; elle l’a jugé inconciliable avec le régime constitutionnel; et sa loi de 1886, qui a réorganisé le pouvoir exécutif municipal, a été une réaction contre nos lois françaises,* en même temps qu’un retour aux anciennes institutions nationales de la Belgique. Nous trouverions dans les travaux du Parlement belge, en 1886, d’utiles indications pour préparer chez nous une réforme dans le même sens.
Le pouvoir exécutif, dans la commune belge, est exercé par le collège des échevins, lequel est élu par les conseillers municipaux et parmi eux. Encore ce collège est-il loin d’avoir des pouvoirs aussi étendus que ceux de nos maires : car c’est le conseil municipal lui-même qui fait les ordonnances de police, qui nomme et révoque les fonctionnaires de la commune, — administrateurs, professeurs et instituteurs communaux, secrétaire de mairie, — qui arrête les conditions des baux et des adjudications au-dessus de i 0,000 fr. Quant au bourgmestre, il préside le conseil municipal et le collège des échevins; il est chargé de l’exécution des lois et des règlements de police (qu’il ne peut faire seul), il est officier de police judiciaire et officier de l’état civil, et c’est tout.
11 en est de même en Hollande.
En Prusse et dans les autres Etats de l’Allemagne, le pouvoir exécutif communal est exercé par le magistrat, c’est-à-dire par un conseil, composé d’un bourgmestre, d’un adjoint et d’échevins dont le nombre varie suivant le chiffre de la population. Le bourgmestre ne peut rien sans ce conseil. ViO, magistrat est élu par les conseillers muni-
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cipaux, mais, à la difïérence de la Belgique, non pas nécessairement parmi eux, de sorte que le conseil municipal peut faire entrer dans le mcujistrat des hommes spéciaux, techniques et rétribués (cependant les membres non rétribués doivent toujours y être en majorité). Ainsi les chefs des services municipaux ne sont plus de simples employés subalternes ; ils passent au rang d’élus de la commune par une élection au second degré. Cette introduction des hommes spéciaux dans les corps élus est un des caractères originaux de Torganisation locale allemande. Il y a là une idée fort heureuse dont nous pourrons profiter plus tard, quand nos mœurs politiques se seront perfectionnées.
En Italie, la commune est administrée par un comité composé du maire et d’assesseurs renouvelés par moitié tous les ans. Dans les villes audessus de 250,000 habitants, il peut y avoir jusqu’à dix assesseurs ; dans les communes au-dessous de 3,000 habitants, il y en a deux. Le maire n’est que le chef nominal de l’administration : ses pouvoirs sont limités et par les délibérations du conseil municipal et par les décisions du comité administratif.
En Autriche, le conseil municipal élit parmi ses membres un collège échevinal (vorstand) composé d’un bourgmestre et d’au moins deux échevins. C’est le conseil municipal qui fixe le nombre des échevins. Ce collège est l’agent exécutif de la commune ; le bourgmestre le préside, mais n’a que sa voix, qui est prépondérante seulement en cas de partage.
En Hongrie, le conseil municipal dans les villes, et les habitants eux-mêmes dans les communes rurales, élisent un comité itanacs) qui possède la totalité du pouvoir exécutif.
En Suisse, — sauf dans le canton de Genève, dont l’organisation communale se rapproche beaucoup de la nôtre, — l’assemblée générale de la commune nomme un conseil exécutif formé d’un président (maire) et de quatre membres au moins. Souvent même, comme à Zurich, c’est l’assemblée générale de la commune qui nomme la plupart des fonctionnaires municipaux.
En Russie, nous retrouvons aussi le comité exécutif nommé par le conseil municipal et présidé par le maire dans les villes {ouprava) ; dans les communes rurales, les attributions du maire
LA COMMUNE. 15
{sta7^ost(i) sont très limitées par celles de l’assemblée délibérante.
De même, en Espagne et en Portugal, les pouvoirs des maires sont beaucoup moins considérables qu’en France et limités, soit par ceux du gouvernement, soit par ceux du conseil municipal.
Enfin, aux États-Unis, le pouvoir exécutif communal est également collectif.
Ainsi, nulle part au monde les maires n’ont de pouvoirs aussi étendus qu’en France, et presque partout un comité exécutif, nommé par le conseil municipal, administre de concert avec le maire, qui ne garde que la direction d’ensemble. Chaque membre du comité se charge spécialement d’une partie du service, et, dans les séances du conseil municipal, par exemple lors de la discussion du budget, il soutient avec le maire les propositions relatives à la catégorie d’affaires qui lui a été départie, comme chacun des ministres devant le Parlement.
En général, les comités administratifs des communes sont renouvelés par fraction tous les ans ou tous les deux ans. Dans certains Etats, cepen-
daiit, ils durent autant que le conseil municipal lui -même.
Eh bien, c’est une organisation de ce genre que nous voudrions voir introduire, ou plutôt restaurer, dans notre pays./Nous pourrions prendre pour modèle le système belge; c’est, à peu de chose près, l’ancienne organisation française. Il serait bien facile de l’adapter à nos institutions actuelles : il suffirait d’étendre, de généraliser ce qui se fait déjà dans nos grandes villes et d’attribuer au maire et aux adjoints — en augmentant, au besoin, le nombre de ceux-ci — ce que la loi attribue au maire seul ; le maire deviendrait le simple président de la municipalité ; chaque adjoint serait chargé spécialement d’un service.
Que pourrait-on objecter à cette réforme? L’objection des partisans du c< gouvernement fort » n’a rien à faire ici. On l’eut comprise tant que les maires, ou certains maires, étaient nommés par le gouvernement ; on ne la comprendrait plus depuis qu’ils sont nommés partout par les conseils municipaux. Au contraire, les défenseurs du pouvoir central auraient intérêt à diviser les attributions des maires : dans les communes favorables au
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gouvernement, parce que cette division intéresserait et attacherait plus de citoyens à l’ordre de choses, et dans les communes hostiles, parce que les maires seraient moins puissants.
On ne nous objectera pas non plus, j’imagine l’insuccès des administrations collectives de la Révolution. A cette époque, le législateur avait \ commis l’irréparable faute d’isoler complètement les communes de l’Etat : de sorte que le pouvoir central désarmé ne pouvait plus ni sauvegarder l’intérêt général, ni guider ou même suptejl^pr-le^ pouvoirs locaux. On avait suppriiTj-^^iTO sèufeh’
’im
ment la centralisation administ^Cî5(^e, nim
i^éCîVe, maisfe^ bglilVïè,'®! j^ait
même coup, la centralisation p l’organisation de l’anarchie.
Nous ne demandons rien de pare^: personne, plus que nous, n’est jaloux de conser^^‘'>,‘y l’Étabson droit de contrôle et de surveillance. Nousvoudrions seulement adapter à nos institutions municipales l’organisation des peuples libres, renouer notre tradition historique, transformer notre pouvoir exécutif communal personnel et imitaire en pouvoir collectif, et doter nos communes de comités d’administration. Ce serait un premier moyen
DEGENXRAIjISATION.
de mettre notre système municipal en harmonie avec notre système général et de réaliser le self ffovernment à la base de la société française.
Il y en a d’autres.
Nous avons montré une première différence considérable entre l’organisation municipale de la France et celle des autres peuples : à l’étraiir ger, le pouvoir exécutif dans la commune est collectif ; chez nous, il personnel et unitaire.
En voici une autre :
A l’étranger, les pouvoirs locaux sont multiples ; leurs organes, nombreux ; beaucoup de citoyens ^ sont constamment occupés à la chose publique. Chez nous, tous les pouvoirs locaux sont concentrés aux mains de deux ou trois agents, préfet, sous-préfet, maire ; et un très petit nombre de citoyens, pendant très peu de temps, sont admis à collaborer avec eux.
Les lois qui, depuis une soixantaine d’années, ont accordé à nos conseils municipaux et géné-
LA COMMUNE
I raux le droit de régler seuls un grand nombre : d’affaires ne nous ont donné qu’une partie du self i ifovernment et la moins importante, car ce n’est pas la délibération qui forme le mieux les citoyens à la liberté, c’est l’administration. Celle-ci s’exerce chaque jour, presque à chaque heure; elle vous apprend les affaires, les difficultés de la pratique, les résistances des hommes et des choses, la vanité des théories.
Le self fjover7iment britannique est justement
I cela : l’administration quotidienne des affaires
locales par d’innombrables citoyens élus, cc A Londres , dans les assemblées paroissiales, 50,000 personnes au moins prennent part, comme membres délibérants ou comme fonctionnaires paroissiaux, à la gestion des affaires locales; à Paris, 80 personnes seulement vaquent à ces services, et tout le reste de la population y demeure étranger L »
L’Angleterre — non compris l’Ecosse et l’Irlande— compte plus de 300,000 citoyens occu-
1. Ïj' Administration locale en France et en Angleterre, Paul Leroy-Beaulieu.
pés au service du pays dans les paroisses, les comtés, les districts de routes, d’hygiène', etc. La population de la France est très supérieure à celle de l’Angleterre proprement dite; or, au lieu de 300,000 citoyens qui administrent, nous en avons 36,000, un par commune, et qui succombe sous le faix. 14 à 18 conseillers municipaux en moyenne délibèrent quatre fois par an pendant
1. En Prusse, la loi du 13 décembre 1872 sur l’organisation des cercles, la loi du 29 juin 1875 sur l’organisation des provinces ont étendu de nouveau les libertés des provinces, des cercles, des villes et des communes rurales. Elles ont remis tout le pouvoir administratif aux mains des pouvoirs locaux élus; bien plus, elles leur ont contié la justice administrative.
Comme exemple, nous citerons l’organisation de la ville de Berlin. L’assemblée délibérante compte 108 membres élus dans les 3G quartiers de Berlin, à raison de 3 par quartier. Le Magistrat^ on pouvoir exécutif, se compose de 31 membres, parmi lesquels 14 échevins pris dans l’assemblée municipale. En dehors de ces 31 membres du Magistrat, les électeurs nomment les délégués pour former diverses députations {Bürger deputirte) ou commissions chargées de certains services municipaux. Il y a plus de 12 commissions semblables. Ce n’est pas tout : les électeurs nomment 1 IG commissions de quartiers pour les pauvres et les orphelins ; 210 inspecteurs de quartiers pour le même objet; 31 commissions de quartiers pour les impôts, etc. Toutes ces fonctions sont gratuites et obligatoires. M. Cochin, qui a publié un remarquable article dans la Revue des Deux-Mondes du l®*" juin 1870 sur l’administration des grandes villes en Europe, nous apprend que plusieurs milliers de personnes prennent part à l’administration de la ville de Berlin. {D’où vient le mal ? Ou est le remède Y par M. de Perron, 1890.)
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quelques heures ; 35 conseillers généraux en =moyenne délibèrent deux fois par an pendant
quelques jours; et les 4- à 7 membres de la commission départementale délibèrent pendant quelques heures chaque mois. Et c’est tout! Car il ne faut pas parler, n’est-ce pas? des conseillers d’arrondissement? Et voilà, dans une grande llépublique, tout l’organisme du self (jovcrnmeni ! Et la population presque entière n’a d’autre occasion ni d’autre moyen de participer à ses affaires que de mettre tous les quatre ou tous les six ans un bulletin dans l’urne !
Aussi la France n’est-elle pas une démocratie: c’est une bureaucratie. Là où nous avons dix fonctionnaires, les Anglais en ont un; les Allemands, les Autrichiens, les Belges, les Hollandais, les Italiens, quatre. Les services publics coûtent, par habitant : en Suisse, 6 fr. 06 c. ; aux États-Unis,
8 fr. 08 c. ; en Angleterre, 10 fr. 33 c. ; en Hollande, 11 fr. 61 c. ; en Autriche, 14 fr. 03 c. ; en Belgique, 15 fr. 05 c. ; en Prusse, 15 fr. 07 c. , en Italie, 19 fr. 75 c. ; en France, 24 fr. 07 c. __
Pour remédier à cette plaie, nous devons nous efforcer de substituer peu à peu à l’action des
fonctionnaires celle des citoyens. Sans doute, nous risquons de nous heurter à la résistance des mœurs: les Français, «simples spectateurs de leur gouvernement^ » depuis un siècle, sont habitués à laisser faire, et négligent même parfois les moyens d’action qu’on leur offre.
Mais, si les mœurs agissent sur les lois, les lois n’agissent-elles pas aussi sur les mœurs ? Ne voyons-nous pas des pays comme la Bavière, la Saxe, le Danemark, et même des peuples latins, comme l’Italie, l’Espagne, le Portugal, qui, il y a quelques années encore, étaient unitaires et centralistes d’esprit et de mœurs, et où cependant, aujourd’hui, les citoyens, en très grand nombre, acceptent, briguent la tache d’administrer les intérêts locaux?
Nous ne demandons pas qu’on importe en France l’organisation municipale de la plupart des États du continent, où les attributions des communes rurales sont exercées, non par le conseil^ municipal seul, mais par tous les chefs de famille
1. Paroles qae prononça, dit-on, le prince Albert, après avoir lu la Constitution de 1852.
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remplissant certaines conditions : ainsi, en Prusse, dans presque toute TAllemagne, dans une partie de la Suisse et de TAu triche-Hongrie, en Russie, en Suède, en Norwège, en Danemark, comme en Angleterre, les communes rurales sont, en général, administrées par des assemblées d’habitants. Tous ces peuples, on le voit, vont bien au delà du referendum. Quelle que soit notre opinion personnelle sur ce point, nous convenons qu’il serait difficile, au moins pour le moment, de remettre cette question sur le tapis : l’idée a été pour longtemps compromise par le boulangisme ; et un très grand nombre de nos amis confondent le referendum avec le plébiscite, ou du moins y aperçoivent un germe, un réveil possible de l’idée plébiscitaire. Il n’en est pas moins vrai que la consultation des habitants sur certaines questions d’ordre purement municipal dans les petites communes est pratiquée par tous les peuples libres. Ils ne veulent pas que la population, après avoir élu ses mandataires, ne soit plus rien pendant plusieurs années ; ils pensent que le régime représentatif a aussi ses excès, ses périls, et qu’il ne faut pas en abuser sous peine de le compromettre. Gomme,
en Italie, un grand nombre de conseils municipaux avaient démesurément obéré les contribuables, et comme les dépenses communales de la péninsule avaient jaugmenté, en quinze ans, de plus de 50 p. 400, l’opinion publique s’émuL, et la question fut portée aux Chambres. Or, il résulte d'un rapport publié en 1881 que, dans la pensée d’un grand nombre de députés, la meilleure mesure à prendre contre ces entraînements serait d’investir les habitants du droit d’approuver ou de rejeter tout vote d’un conseil municipal qui accroîtrait les charges locales. Ce droit serait exercé dans une assemblée spéciale et à l’aide d’un bulletin portant : oui ou non. Le gouvernement, à son tour, une fois que les habitants se seraient prononcés dans un sens favorable, sanctionnerait ou repousserait, au nom de l’Etat, la délibération , du conseil. En France, depuis la suppression des hauts imposés, il n’y a plus aucun correctif aux entraînements financiers des conseils municipaux.
11 est à remarquer, du reste, que le germe du referendum existe déjà dans les enquêtes de commodo et incommodo. 11 est à croire aussi que, le jour où nous nous déciderons à aborder la ques-
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tion de la représentation des minorités, nous commencerons à l’organiser dans les communes, où elle n’aurait pas les inconvénients de l’ordre politique.
Mais laissons cela, et n’allons pas si loin. Nous pourrions commencer par d’autres réformes plus modestes, et d’abord rendre nos administrations locales plus accessibles.
Nous avons établi le suffrage universel, le régime parlementaire, l’instruction gratuite et' obligatoire ; la richesse s’est répandue avec les lumières; et pourtant le nombre des citoyens admis à participer à la chose publique, dans la commune et dans le département, est resté à peu près le même qu’au commencement du siècle. Partout, <à l’étranger, même chez les peuples qui admettent picore le cens dans leurs systèmes électoraux, comme l’Italie et la Prusse, les conseillers municipaux sont plus nombreux que chez nous ; nous pourrions, sans aucun inconvénient, adopter les chiffres de l’un de ces deux États.
De plus, pour permettre aux citoyens eux-mêmes de contenir, de redresser leurs pouvoirs locaux sans recourir au refet^endum , l’expérience
des peuples libres conseille de limiter la durée des
mandats et d’instituer le renouvellement partiel. l-
Nous pourrions encore augmenter les com- p
missions spéciales (le nombre des membres des 1
bureaux de bienfaisance est devenu tout à fait 1
insuffisant). Dans les grandes villes, le conseil J
municipal pourrait nommer des commissions û
chargées, sous son autorité, de la voirie, des tra- |
vaux publics, de l’instruction, de la salubrité, |
etc., comme en Angleterre et dans les princi- ^
pales villes de Suède.
Dans les trois villes de Stockholm, Gotheborg |
et Malmoë, l’exécution des résolutions du conseil t
municipal est confiée à un grand nombre de com- ^ missions spéciales, composées tout à la fois de 1 membres du conseil et de citoyens pris parmi les éligibles : commission de finances et de travaux ,
publics (24 membres) ; commission d’hygiène |
(8 membres); de bienfaisance (16 membres); de i
commerce et de navigation (12 membres). Le con- f’
seil municipal peut créer une commission nou- î
velle toutes les fois qu’il le juge utile. De cette façon, la commune devient une école d’administration pour un très grand nombre de citoyens, le |
LA COMMUNE. 27
nombre des fonctionnaires diminue, et chaque service est confié aux plus compétents.
Pourquoi nuntroduirions-nous pas ce système dans nos grandes villes? Pourquoi les conseils municipaux ne nommeraient-ils pas ainsi des commissions composées en partie de membres pris dans leur sein, et en partie de personnes ayant des connaissances techniques, mais choisies parmi les citoyens éligibles aux fonctions municipales? Chacune de ces comngissions serait présidée par un adjoint ou par le maire; en cas de dissentiment entre la commissioil et son président, le conseil municipal serait appelé à prononcer. En un mot, le pouvoir administratif irait se divisant, se développant au fur et a mesure des besoins, des affaires, des intérêts.
Un champ de plus en plus vaste serait ouvert à Tactivité locale, à l’initiative personnelle, aux influences régulières ; les citoyens, appelés à participer à la chose publique, non plus seulement en raison de leur opinion, mais en raison de leur corppétence, seraient façonnés au régime parlementaire par le règlement de leurs affaires quotidiennes ; le nombre des fonctionnaires diminue-
LA DÉCENTRALISATfOX.
rait ; le gouvernement et ses agents, délivrés de l’esponsabilités compromettantes, seraient allégés d’autant, moins exposés aux conflits et aux attaques, et s’useraient moins vite.
M. Ferrand, dans son Mémoire sur les Institutions administratives en France et à V étranger , couronné, il y a quelques années, par l’iVcadémie des sciences morales et politiques, a excellemment montré comment le système administratif qui a prévalu au delà de nos frontières et celui qui subsiste encore chez nous impriment aux esprits et aux hommes des directions absolument opposées :
cc A l’étranger, dit-il, la commune et la province sont des foyers de vie, d’efforts, d’agitation saine; on y lutte, on s’y concerte, on s’y passionne à propos des questions et des magistratures locales, de l’impôt, de l’instruction, de l’assistance, de l’hygiène, des travaux publics ; mais, grâce à ces dérivatifs, les affaires de l’État sont soustraites, au moins dans une certaine mesure, à la controverse universelle, à l’emportement, et traitées en général avec plus de maturité. Chez nous, la commune, le département, et encore plus le canton et
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l’arrondissement, inertes, dépourvus de puissance éducative, laissent chacun indifférent ; mais chacun discute la forme du gouvernement et le gouvernement lui-même; chacun est républicain, bonapartiste, orléaniste.
c( A l’étranger, le pouvoir existant compte d’innombrables collaborateurs associés librement à sa responsabilité et à sa destinée ; chez nous, il ne s’appuie que sur les fonctionnaires et sur une quantité très restreinte d’élus. A l’étranger, le vote politique est prirTcipalement le fruit de l’initiation et de l’apprentissage communal et provincial ; chez nous, il ne peut être, pour la plupart de ceux qui l’exercent, qu’une formalité abstraite, que l’expression d’un courant passager, du caprice, de la passion ou de l’ingérence officielle. »
Nous avons déjà vu deux grandes différences entre l’organisation communale de la France et celle des autres peuples : 1° à l’étranger, le pouvoir exécutif communal est collectif ; chez nous, il est
unitaire e.\, personnel ; 2° à l’étranger, les pouvoirs locaux, accessibles et permanents, s’exercent par (le nombreux organes; une foule de citoyens, constamment occupés à l’administration de la commune ou de la province, y font leur éducation civique et politique, apprennent à s’éclairer, à se diriger, à se modérer eux-mêmes ; chez nous, les corps électifs, peu nombreux, relativement fermés, n’ont qu’un rôle accessoire et intermittent ; l’apprentissage du citoyen fait défaut, il n’y a de place que pour l’influence du fonctionnaire ; nous n’avons ni les mœurs de la liberté, ni les instruments propres à nous les faire acquérir; nous sommes nivelés, façonnés à la domination d’un homme ou d’un parti.
Voici maintenant une troisième différence, non moins grave :
La plupart des autres peuples ont une législation distincte pour les communes urbaines et pour les communes rurales ; nous, au contraire, nous trouvons rationnel d’administrer un village de 100 habitants selon les mêmes règles et par les mêmes organes qu’une populeuse et riche cité. Tout est tiré au cordeau. Cette soi-disant égalité
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entre toutes les communes n’est qu’un trompel’œil, bien conforme assurément à notre manie de symétrie absolue et de logique pure, mais tout à fait contraire à la nature des choses. Sur 36,000 communes françaises, 35,000 n’ont pas 3,000 habitants ; 27,400 n’en ont pas 1,000; 17,000 n’en ont pas 500 : comment ces petits groupes, même après l’extension d’attributions que leur a conférée la loi de 1884, pourraient-ils devenir des foyers de vie, des écoles de liberté ?
« La même loi, disait Vivien, peut-elle convenir là où les lumières et les ressources varient dans de si fortes proportions ?... Une loi uniforme place le législateur dans une rigoureuse alternative : il faut qu’il restreigne les droits de tous en raison de l’incapacité de quelques-uns, ce qui est une injustice, ou qu’il accorde à tous les droits dont quelques-unssont incapables d’user, ce qui peut compromettre les intérêts généraux ; et, comme ces derniers doivent toujours prévaloir, une organisation uniforme a pour résultat nécessaire de rendre impossible l’affranchissement de l’administration communale. »
Gomment remédier à ce mal ?
Le sentiment populaire, en France, répugne aux fusions de communes ; il y a là une question de patriotisme local et d’amour-propre ; nous avons plutôt une tendance à en augmenter encore le nombre. Il faut donc chercher autre chose. L’Angleterre, l’Amérique, la Suisse, l’Allemagne, l’Autriche ont, comme nous, un grand nombre de petites communes ; mais ces États ont évité les inconvénients du morcellement en instituant des régimes distincts pour les agglomérations rurales et pour les agglomérations urbaines ; la plupart ont organisé le canton ou une circonscription analogue et ayant le même objet.
L’Angleterre elle-même a créé, de nos jours, un nouveau centre administratif qui, tantôt sous le nom union de paroisses, tantôt sous celui de district de routes ou de distinct scolaire, etc., est une véritable association de paroisses pour mieux accomplir certains services publics. Seules, la Belgique et la Hollande ont maintenu l’uniformité de législation ; mais les petites communes y sont rares ; et, quant à l’Italie, elle y renonce peu à peu.
En France, tous les essais tentés depuis la Révolution pour créer au canton un nouvel orga-
LA COMMUNE
nisme on t avorté : les uns, parce qu’ils n’instituaient qu’un rouage factice, inutile, une assemblée purement consultative, sans attributions sérieuses, analogue à nos conseils d’arrondissement ; les autres, parce qu’ils portaient atteinte aux droits des communes et à l’indépendance locale. Ainsi, c’est pour avoir annihilé l’individualité des communes, absorbé les communes rurales dan§ une grande commune cantonale et transporté la municipalité au chef-lieu de canton, que l’œuvre de la Constitution de l’an 111 a échoué. Les résistances que rencontra, en 188^2, le projet de M. Goblet, s’expliquent par des raisons analogues : ce projet tendait à prélever de force sur les budgets des communes des ressources pour créer le budget cantonal.
Cependant, il y a certains services très importants que la commune, d’une part, et le département de l’autre, sont également impuissants à organiser: l’assistance publique, par exemple, qui existe à peine dans nos campagnes. Les bureaux de bienfaisance manquent à plus de 20,000 communes et dans beaucoup d’autres ne fonctionnent pas ; hors les villes et quelques gros bourgs, le ma-
LA DÉCENTRAMSATION.
lade ne trouve pas d’hôpital, le vieillard et l’incurable ne trouvent pas d’hospice. De même, l’enseignement primaire supérieur, l’enseignement professionnel, industriel ou agricole ont été jusqu’ici le privilège des villes.
Pour toutes ces œuvres d’un haut intérêt social, nos communes rurales sont trop faibles, trop mal outillées, trop pauvres; d’autre part, ces objets, en même temps qu’ils sont au-dessus des forces et de la compétence de la commune, ne peuvent être bien administrés ni par le conseil général, ni par la commission départementale, qui se réunissent trop rarement. Instituer un conseil intermédiaire capable d’organiser, de diriger, de surveiller ces fondations auxquelles ni la commune, ni le département ne sont en état de pourvoir, sans retomber dans les inconvénients des projets antérieurs, c’est-à-dire sans créer un organisme ou trop puissant ou trop faible, tel a été le dessein des auteurs de la loi du 27 mars 1890 sur les syndicats de communes. Ils n’ont pas voulu imposer à toutes les communes une association obligatoire, d’abord parce que, là où déjà elles ont organisé leurs services, l’association serait superflue, et
LA COMMUNE
puis parce que les communes d’un même canton n’ont pas toujours les mêmes atFmités, les mêmes intérêts, et réciproquement, des communes de cantons, d’arrondissements, ou même de départements différents peuvent avoir des intérêts communs. C’est pourquoi la nouvelle loi autorise simplement les communes qui en reconnaîtront l’utilité à former entre elles, pour des besoins déterminés, une association volontaire, investie de la personnalité civile, pouvant par conséquent recevoir des dons et legs, avoir un patrimoine et des établissements communs.
Cette loi, sans doute, constitue un réel progrès ; mais ce n’est, à notre avis, qu’un premier pas.
La loi du 27 mars 1890 sur les syndicats de communes a ceci d’excellent, qu’elle est souple, élastique : d’abord, les syndicats peuvent être constitués entre communes même non limitrophes, même de départements différents, et le
nombre des départements, pas plus que celui des communes, n’est borné ; ensuite, on ne détermine pas les œuvres en vue desquelles les syndicats, peuvent se former.
Voilà les bons côtés de la loi.
Mais, d’autre part, elle n’est pas sans nous inspirer quelques appréhensions.
L’organisation de l’an VIII a laissé depuis près d’un siècle l’immense majorité des citoyens en dehors de l’administration des affaires locales; elle les a rendus indifférents même aux intérêts qui les touchent de plus près.
Dans certaines régions la loi portera peut-être ses fruits, et les communes s’associeront promptement, sans difficulté; mais en sera-t-il de même partout? Il y a bien des cantons où les habitants, y compris les maires, les conseillers municipaux, manquent d’initiative.
Et puis, il faut au syndicat un centre pour la réunion des délégués, pour l’installation des secours, pour la création de l’hospice, de l’hôpital, etc. Quelle commune sera le centre ? N’y aura-t-il pas des tiraillements, des conflits? Les communes qui se trouveront trop éloignées de
LA COMMUNE. 37
ce centre accepteront-elles d’entrer dans le syndicat ?
Sous le régime de la tutelle de l’État, les communes se sont terriblement grevées de centimes additionnels : seront-elles très disposées à voter de nouveaux centimes dans un dessein assurément fort louable, fort généreux, mais qui, justement parce qu’il est désintéressé, aura peut-être quelque peine à entraîner la masse de ceux qui vivent un peu terre à terre ?
Dans ces cas-là, les préfets seraient donc obligés de pousser à la roue, de faire voter des centimes additionnels obligatoires : de sorte que, contrairement au but qu’on s’est proposé, cette loi aurait pour effet d’augmenter encore l’intervention de l’État dans l’administration d'un certain nombre de communes.^ Peut-être eût-il été prudent, avant de compter sur l’esprit d’initiative des populations, de leur fournir d’abord les moyens de Facquérir ?
Mais admettons que ces craintes soient chimériques; elles le sont peut-être; nous le souhaitons.
•Voici une objection à laquelle il sera plus difficile d’échapper :
Les particuliers feront-ils volontiers une donation, lègueront-ils leur fortune à une association qui reste libre de se dissoudre comme elle s’est formée et qui peut se désagréger bientôt? Le dévouement n’est pas plus rare en France qu’ailleurs; seulement, ceux qui veulent donner ne savent à qui donner.
A la commune? Elle est ordinairement trop petite pour accomplir une œuvre utile. Au département? Il est trop grand. Le donateur veut donner à un être moral qui le touche de près; ^t, à défaut de la commune, c’est le canton qui le touche de plus près. Mais le canton ne peut recevoir, puisqu’il n’existe pas en tant que personne civile. S’il en avait le droit, il recevrait certainement de nombreuses libéralités. La preuve, c’est qu’en 1876 M™® veuve Texier-Gallas^a légué une somme de 1,700,000 fr. pour création et entretien d’hôpitaux cantonaux dans le département d’Eure-et- Loir. Plusieurs autres bienfaiteurs ont contribué à cette bonne œuvre. Mais, la législation ne reconnaissant pas le canton comme personne civile, c’est le département qui a dû accepter le legs avec affectation spéciale aux cantons désignés par le
LA COMMUNE
testateur; c’est lui qui a acquis les terrains pour construire les hôpitaux. L’administration de chaque établissement cantonal est confiée à une commission locale, sous la direction et le contrôle d’une commission centrale.
Eh bien, donnera-t-on à un être moral aussi fragile que le syndicat, qui peut se séparer le jour où les communes auront cessé de s’entendre? Ne lèguerait-on pas plus volontiers sa fortune à un groupe fixe, solide, durable ? Or, le canton, qui existe depuis un siècle, est un syndicat de communes tout formé, passé dans les habitudes ; il s’y tient des marchés hebdomadaires ; c’est le siège de la justice de paix et d’un certain nombre de services publics : les communes qui le composent adopteraient presque toujours sans difficulté le chef-lieu comme centre des œuvres administratives du syndicat. Mais, en cas de contestation, les parties flexibles de la loi actuelle, auxquelles nous ne voudrions pas toucher, permettraient de donner satisfaction aux communes que blesserait la nonflexibilité du canton.
- Ce n’est pas tout. On sait que, pour les chemins <rinlérêt commun, les communes sont soumises à
la tutelle du département. Mais on pourrait croire au moins qu’elles ont quelque initiative pour leurs chemins ordinaires. Oui, ce sont, à la vérité, les conseils municipaux qui en proposent le classement; mais c’est la commission départementale qui \e j)rono7icc : de sorte que les communes sont en tutelle aussi bien pour leurs chemins ordinaires que pour leurs chemins de grande communication ; et, comme la plupart du temps elles n’ont guère d’argent, elles vont mendier des secours à la caisse des chemins vicinaux. Les travaux de construction et d’entretien sont exécutés par les agents voyers, lesquels sont nommés par les préfets. Il n’y a qu’un moyen d’affranchir les communes de cette double tutelle, c’est de les organiser partout en associations.
L’institution cantonale se trouve, du reste, en germe dans les commissions consultatives pour les écoles, pour les chemins, parfois même pour l’assistance. Seulement, ces commissions, nommées par les préfets, ne fonctionnent pas, ou fonctionnent mal; souvent elles n’existent que sur le papier, parce qu’elles n’ont pas d’attributions suffisantes et n’ont rien à décider. Des sessions^
LA COMMUNE
régulières de conseils cantonaux, en généralisant ces réunions, régulariseraient l’entente et l’association qui n’existent aujourd’hui qu’à l’état d’exception ; elles dispenseraient, soit pour la consultation, soit pour l’action, dé faire œuvre d’initiative ; enfin et surtout, nous aurions dans chaque canton, au lieu de vains simulacres sortis du caprice des préfets, un point de rapprochement et d’entente, un centre d’apprentissage civique.
Ainsi, à notre avis, les projets d’organisation cantonale qui avaient surgi de l’an III à 188^ étaient incomplets en ce sens qu’ils n’autorisaient pas l’association de communes appartenant à des cantons différents, même quand ces communes avaient des intérêts identiques; mais la loi du 27 mars 1890 nous paraît incomplète aussi en un autre sens et pourrait bien ne répondre qu’imparfaitement aux espérances de ses auteurs, d’abord parce qu’elle compte peut-être trop sur l’esprit d’initiative des communes sans les placer dans des conditions qui leur permettent d’acquérir cet esprit; ensuite parce qu’on ne donne, on ne lègue qu’à un être durable et que le syndicat ne l’est pas. Il faudrait donc combiner les dispositions
facultatives de la loi récente avec une organisation générale plus stable ; nous arriverions ainsi à faire disparaître définitivement l’obstacle qui empêche nos petites communes de devenir des instruments d’éducation et de liberté, en créant au canton un centre cf efforts communs, de culture administrative et politique.
Pour nous résumer en ce qui touche la commune :
Le pouvoir exécutif unitaire, la rareté des organes électifs, le. morcellement excessif et l’uniformité de législation, tels sont les vices de notre organisation municipale, vices particuliers à notre pays et qui y rendent impossible, au premier degré, à la base de la société, la pratique du self ffovernment . A ces maux nous avons indiqué des remèdes. Il suffirait de ces quelques réformes très simples, très modestes, dont l’épreuve est déjà faite dans les autres pays, pour compléter l’œuvre de 1884 et de 1890 et pour mettre notre organisation communale en harmonie avec notre Constitution politique.
Voilà pour la commune. Passons au^département.
LE DÉPARTEMENT
Nous avons proposé plusieurs réformes en ce qui touche la commune. Voyons maintenant celles qu’on pourrait accomplir dans l’organisation du département.
On répète souvent que c’est la Révolution française qui a créé la centralisation. Oui et non. Présentée sous cette forme, l’assertion est inexacte. La centralisation existait sous l’ancien régime ; 89 a essayé de la détruire et de fonder le gouvernement du pays par le pays; 93 l’a rétablie et accrue; Bonaparte l’a encore aggravée. Revenir aux maximes de 89, répudier celles de 93, tel est notre programme.
89 avait donné au département la personnalité civile, le droit de posséder.
On a soutenu que, dans la pensée de la Gonsti-
tuante^ le département c’avait ni existence propre, ni intérêts distincts de ceux de FÉtat : c’est une erreur. M. II. deFerron, le savant auteur des Insl U lit ions mimicipales et jjrovmciales comparées \ a prouvé le contraire, en publiant les budgets particuliers des départements pour les années 1791 et 1792. Ces budgets se trouvent aux archives des préfectures. Ils sont identiques, article par article, aux anciens budgets provinciaux. Et, en effet, les assemblées départementales avaient les mêmes fonctions que les États provinciaux ; les directoires remplaçaient les anciennes commissions permanentes que les Etats nommaient pour exécuter leurs décisions. L’instruction du 8 janvier 1790 dit formellement : « Les administrations de département succèdent aux États provinciaux. »
Telle est la tradition nationale qu’il s’agirait de renouer tout d’abord.
Voici une autre réforme :
On sait qu’il y a deux sortes de décentralisations administratives. L’une fait passer les affaires
1, Un volume, 1884, couronné par l’Académie des sciences morales et politiques.
LE DÉPARTEMENT
(le la main des fonctionnaires à celle des citoyens, et constitue le gouvernement du pays par le pays. Mais il y en a une autre qui, sans profiter aux citoyens ni à la cause du self governmeiit , peut avoir aussi son utilité : c’est celle qui transporte la solution de certaines affaires, du ministre, par exemple, au préfet, ou du préfet au sous-préfet; c’est cette seconde décentralisation que Napoléon III a instituée par les décrets des 25-30 mars 1852 et du 13 avril 1861. c( On peut gouverner de loin, disait-il dans le préambule d’un de ces décrets, mais on n’administre bien que de près » ; et il appela les préfets à statuer sur un grand nombre d’affaires d’ordre purement départemental ou communal, qui, auparavant, exigeaient la décision du ministre ou même de l’empereur; c’est une manière d’éviter les retards.
Eh bien, ne pourrions-nous faire un nouveau pas en ce sens? Nos administrations centrales se sont développées dans des proportions énormes, surtout depuis une quinzaine d’années ; on a souvent doublé, triplé les bureaux; c’est une véritable congestion. Le 9 décembre 1881, M. Ri bot, rapporteur général du budget, déclarait à la
Chambre que cc les dépenses afférentes aux seuls traitements des employés de ministères venaient de s’accroître, en moins de six ans, de quatre millions ».
Les ministres eux-mêmes, forcés de s’occuper des moindres affaires, des chemins vicinaux, des églises, des cimetières de village, en même temps que des grands intérêts politiques de la nation, ont une tâche accablante ; obligés de concilier l’œuvre parlementaire avec la double gestion des intérêts généraux et des intérêts locaux (que nous devrions tendre à séparer de plus en plus dans les pouvoirs et dans les budgets), ils ne peuvent entreprendre les réformes nécessaires. Il y a un certain nombre d’affaires qui se traitent à Paris, et qui pourraient être mieux réglées sur place, soit par le préfet seul, soit par le préfet assisté de la commission départementale.
On trouvera dans la seconde partie de cette étude de nombreux exemples des réformes possibles en ce sens.
C’est là un premier remède à la lenteur des bureaux et à l’abus de la paperasserie.
Mais, en même temps, il faudrait que le person-
LE DÉPARTEMENT
nel préfectoral fut recruté autrement et qu’on n’entrât plus dans l’administration active, comme dans un moulin, par le caprice d’un ministre et la recommandation d’un député ; on devrait exiger des études sérieuses, des examens, un diplôme. N’est-il pas inconcevable qu’on demande à un officier, à un ingénieur, à un inspecteur des finances, que dis-je ? au moindre commis de ministère, un apprentissage plus ou moins long, et que la faveur seule ouvre l’accès des fonctions les plus complexes, les plus délicates ? D’ailleurs, il va sans dire qu’en ces matières la science administrative n’est pas tout ; il y faut encore la connaissance des hommes, et ce que ne donne aucun' examen: le tact; car un bon préfet doit être un véritable diplomate à l’intérieur.
Les sous-préfets (ceux qu’on garderait) devraient être tenus de visiter, au moins une fois l’an, toutes les communes de leur arrondissement, et d’aller régler sur place un grand nombre d’affaires. C’est ce que nous voyons en Allemagne, où ces fonctionnaires ont à leur disposition une voiture payée par le gouvernement. Nous en connaissons qui, pour être allés dans toutes leurs
communes, sont devenus députés, ce qui prouve que le système a du bon et dorme influence et crédit. En un mot, il faut faire de l’institution vies sous-préfets une institution utile et sérieuse, et en supprimer un grand nombre, non pas d’un coup — on se heurterait aux résistances parlementaires, et l’on échouerait encore une fois — mais peu à peu, un à un. Telle qu’elle est — avec les chemins de fer et le télégraphe — elle coûte plus qu’elle ne rapporte.
Enfin, il y aurait lieu de rendre le personnel moins nomade, en généralisant l’avancement sur place.
D’autre part, il faudrait organiser aussi et recruter autrement le personnel des bureaux de préfectures et de sous-préfectures.
Ainsi, abréger les lenteurs et simplifier les formalités en remettant aux préfets certaines affaires qui encombrent les ministères, et aux sous-préfets certaines autres qui encombrent les préfectures ; mais, en même temps qu’on augmenterait leurs attributions, demander à ces agents des garanties de capacité et de mérite, les rendre plus stables, relever leur niveau, leur autorité morale et leur
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prestige, voilà un second ordre de réformes à réaliser.
Voyons maintenant sur quels points l’action des citoyens pourrait être substituée à celle des préfets ; nous allons retrouver ici l’autre sorte de décentralisation, et étudier les moyens d’introduire le self govemment dans le département comme nous l’avons fait dans la commune.
Les conseils municipaux peuvent engager par certains votes (emprunts, centimes extraordinaires, aliénation d’immeubles, etc.) l’avenir financier des communes; il est donc indispensable que ces décisions soient soumises à la surveillance, au contrôle d’une autorité supérieure, afin que le’ droit des générations futures et aussi le droit des minorités soienj^protégés contre les entraînements des corps élus et contre l’omnipotence du nombre. C’est ce qu’on appelle la tutelle administrative. Ce mot tutelle ne signifie pas, comme beaucoup de personnes paraissent le croire et comme l’ont dit, en 1871, presque tous les orateurs de l’Assemblée nationale, que les communes sont des mineures, mais bien qii il y a des mineurs dans la commune, et même des ayants droit qui ne sont pas encore
liés, qui pourtant la constituent déjà aussi bien que les personnes vivantes, et dont les intérêts doivent être également garantis.
On conçoit combien cette tutelle est nécessaire, surtout dans un pays comme le nôtre, où les habitants n’ont aucun moyen de donner leur avis sur les mesures qui engagent leur bourse, ni de contenir les pouvoirs locaux.
Mais par qui la tutelle doit-elle être exercée ? Voilà la question.
Cette surveillance du corps électif inférieûr doit-elle être attribuée à un conseil électif supérieur (c’est-à-dire, chez nous, au conseil général, et, en fait, à sa délégation permanente, la commission départementale), ou à l’agent du pouvoir central, au préfet? Ou bien encore faut-il la diviser entre les corps électifs et les agents de l’État, et dans quelle mesure?
En Belgique et en Hollande, c’est la commission permanente, ce sont les élus de la province qui exercent la tutelle sur toute l’administration communale. Il en est à peu près de même en Italie, en Espagne et en Portugal : la tutelle de la commission s’exerce sur presque tous les points ; seule-
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ment les communes et le préfet peuvent former un recours contre ses décisions devant le roi. Il y a lù une idée à retenir, et dont nous pourrions nous inspirer. En Prusse, le comité de cercle possède aussi des attributions de tutelle et de contrôle fort étendues.
Au contrair e, en Autriche el en Hongrie, la tutelle est beaucoup plus exercée par le pouvoir central que par les corps élus. Mais nulle part elle n’est dans les mains de l’Etat autant qu’en France.
Il est intéressant de rechercher pourquoi et comment cette oi’ganisation a été maintenue, malgré le grand effort tenté en 1871. C’est en effet principalement sur ce point que portèrent les débats de l’Assemblée nationale. Il s’agissait de savoir si la commission départementale, qui apparaissait pour la première fois dans notre législation, serait un conseil purement consultatif, effacé et absorbé par le préfet, ou, au contraire, une assemblée pourvue d’attributions sérieuses, comme chez nos voisins.
11 faut nous replacer par la pensée à cette époque pour comprendre d’abord comment certains
arguments au moyen desquels on combattit la loi étaient des arguments d’opportunité plutôt que de principe et ne pourraient plus être invoqués aujourd’hui.
De même que, après la révolution de Février, la première pensée de la Constituante avait été de mettre à l’étude la réforme de notre système administratif, de même l’Assemblée de 1871, à peine réunie à Bordeaux, et au milieu des douloureuses délibérations d’où devait sortir la paix, s’empressa de nommer une commission de décentralisation. La France venait de faire la cruelle épreuve de cette centralisation à outrance, instrument nécessaire de la candidature officielle, qui avait pesé d’un poids si lourd sur sa liberté et sur sa conscience ; elle avait pu voir, en face de l’invasion, ce qu’il fallait penser de la page fameuse de M. de Gormenin; elle voulait se relever, ressaisir sa responsabilité, ses droits, la gestion de ses affaires, en un mot, devenir une nation. La
LE DÉPARTEMENT
commission prit pour base les travaux de la seconde République que le coup d’État avait fait avorter, les savants rapports de MM. Vivien, Vuitry, Tourangin et Boula tignier au Conseil d’Etat en 1849 et en 1850, et ceux de MM. de Vatimesnil, Odilon Barrot, de Laboulie et de Larcy à la Ojnstituante en 1850 et en 1851. On se proposait de faire trois lois organiques: ui]e sur la commune, une sur le canton, une sur le département; on commença par cette dernière, à cause du renouvellement prochain des conseils généraux. Aussitôt après avoir vaincu la Commune, libéré le territoire et assuré la souscription de l’emprunt, l’Assemblée entama la première délibération le ^7 juin 1871.
Le projet de loi tel que l’avait établi la commission et tel que le soutenait son rapporteur, M. Waddington, consistait en ceci:
Les attributions du conseil général n’étaient pas beaucoup moditiées ; elles restaient à peu près ce qu’elles étaient de par la loi de 4860. Mais la grande innovation, la partie originale et essentielle du projet était la création de la commission départementale, c’est-à-dire d’une déléga-
tion permanente du conseil général, douée d’attributions analogues à celles des délégations permanentes des conseils provinciaux à l’étranger.
La commission départementale devait régler les affaires qui lui seraient renvoyées par le conseil général (art. 67) ; elle devait, après avoir entendu l’avis ou les propositions du préfet, répartir les subventions diverses portées au budget départemental (art. 81) ; elle devait passer les contrats au nom du département (art. 82) ; elle pouvait charger un ou plusieurs de ses membres d’une mission relative à des objets compris^ dans ses attributions (art. 76).
Tous les agents payés sur les fonds de l’Etat dépendaient du préfet ; mais les agents payés sur les fonds du département devaient dépendre du conseil général et être nommés par ce conseil ou par sa délégation (art. 45). Les nominations transférées par le projet au conseil général étaient d’ailleurs peu nombreuses ; c’étaient le service vicinal, les bourses départementales, le personnel de l’École normale et des asiles d’aliénés, enfin deux nominations qui se présentent peutêtre une fois tous les trente ans, celle de l’archi-
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tecte départemental et celle de l’archiviste départemental. ^
Mais enfin et surtout — et c’était là l’article capital, le cœur de la loi — la tutelle des communes, des hospices et des établissements de bienfaisance passait de la main du préfet dans les mains de la commission départementale (art. 87 et suivants).
Ainsi, ce projet consacrait deux principes : il établissait le contrôle efficace et permanent auprès du préfet, et il confiait la tutelle du corps électif inférieur à un corps électif supérieur. Le préfet restait l’agent du pouvoir exécutif central et le pouvoir exécutif du conseil général. Il demeurait chargé de l’instruction préalable des affaires départementales, de la préparation et de la présentation du budget, de l’exécution des décisions prises soit par le conseil général, soit par la commission permanente. Telles étaient les dispositions principales du projet.
Dans l’Assemblée, les courants étaient très divers, très mêlés. M. Thiers, qui, s’il était un esprit merveilleusement net, n’a jamais passé pour un esprit hardi, avait toujours été centralisateur. Au lendemain de la guerre étrangère et de la guerre
civile, alors que la Constitution et le gouvernement de la France n’étaient pas définis et que les partis s’agitaient, il ne se souciait pas d’accroître des I ranchises locales qui, dans sa pensée, eussent pu profiter à ses adversaires. Il fit combattre le projet par le ministre de l’intérieur, M. Lambrecht, qui alla d’abord jusqu’à attaquer le principe même d’une commission départementale. On peut conjecturer que l’influence de.M. Thiers ne fut pas étrangère non plus au discours que prononça en cette circonstance son ancien ministre de l’intérieur, Ernest Picard ; discours spécieux, plus brillant que solide, où l’orateur regrettait, comme trop libérales, certaines dispositions de la loi de 1866, et dont quelqu’un put dire, non sans justesse : c( J’ai cru entendre M. Roulier, dans ses bons jours ! »
D’autre part , certains radicaux , tels que MM. Louis Blanc et Brisson, combattaient la loi, parce qu’ils redoutaient la prépondérance des grands propriétaires fonciers dans les assemblées départementales. A l’autre pôle, des républicains tels que MM. Bethmont et Magnin, fidèles aux doctrines qu’ils avaient soutenues quelques an-
LE DEPARTEMENT
nées auparavant au Corps législatif de l’Empire, voulaient substituer au préfet, pour toutes les affaires d’ordre départemental, Sn administrateur élu par le conseil général.
Les légitimistes, eux aussi, étaient ardemment décentralisateurs ; en cela, ils étaient fidèles à la doctrine de leur parti, et en même temps ils suivaient ce qu’ils cioyaient être leur intérêt, parce qu’ils espéraient obtenir la majorité dans les conseils généraux au moyen de leurs influences territoriales.
Le centre droit orléaniste n’était pas moins divisé que la gauche: M. Target soutint un amendement tendant à faire de la commission départementale une assemblée purement consultative ; ce sont ses idées qui, finalement, devaient prévaloir.
La question, au lieu de rester une grande affaire nationale, tomba bientôt au rang des questions de parti; M. Thiers fit travailler fortement la gauche (ce travail souterrain est partout visible à la lecture des débats) ; des républicains, qui d’abord avaient voté avec la commission, se retournèrent ensuite contre elle, et l’un d’eux vint dire avec ingénuité : « Quant à moi, après avoir voté
l’article à la seconde délibération, lorsque fai vu quelle physionomie prenait le débat et quelle était l’ altitude de cet te^ Assemblée , je me suis dit que, peut-être, j’avais été dupe de ma bonne foi... »
Cette petite déclaration de M. Lepère contient, hélas ! toute l’histoire de la question de décentralisation depuis 1814 — et peut-être, d’une manière plus générale, toute la philosophie du régime parlementaire tel que l’entendent un très grand nombre de gens. On ne vote pas pour une idée, on vote contre quelqu’un ; on ne regarde pas si une réforme est utile, on regarde qui la propose : vient-elle de la droite, la gauche la trouve nécessairement mauvaise, et réciproquement ; et, même si l’on y avait d’abord applaudi, il suffit que l’adversaire s’y rallie pour qu’on n’en veuille plus. Suivez cette question de la réforme administrative à travers toutes nos assemblées politiques depuis la Restauration, vous verrez que, si elle n’a pas fait plus de chemin, c’est qu’elle s’est toujours heurtée à cette puérilité des partis.
En 1815, Villèle la porte à la tribune. Aussitôt, la gauche s’y oppose, sous le prétexte que des mesures libérales pourraient profiter à l’aristocratie
LE DÉPARTEMENT. 59
terrienne et' raviver les influences d’ancien régime. En 1819, on nomme une commission pour préparer une loi sur les institutions locales : Royer- Gollard et le comte de Serre y défendent les principes libéraux ; mais c’est Villèle, alors, qui les ^ combat. Deux ans après, le même Villèle, devenu ministre, présente un projet créant des assemblées de canton et distinguant, au point de vue de l’électorat,' entre les communes urbaines et les communes rurales : le projet, jugé dangereux par la droite et insuffisant par la gauche, avorte. En 1829, un projet de Martignac, assez analogue au précédent, échoue à peu près par les memes raisons.
La revendication des libertés locales change constamment de côté. En 1828, elle sert d’engin de lutte contre la Restauration; de 1865 à 1870, contre le second empire. Après la guerre de 1870 comme après la révolution de Juillet, des hommes qui, la veille, ont condamné notre système administratif, le défendent parce qu’ils croient en profiter. C’est le mot de Tocqueville : « La plupart de ceux qui, en France, parlent contre la décentralisation ne veulent point, au fond, la détruire, les
uns parce qu’ils tiennent le pouvoir; les autres parce qu’ils comptent le posséder. »
On l’attaque quand on est dans l’opposition ; on est trop heureux de s’en servir une fois arrivé aux affaires : c’est un instrument de domination si commode!
Quoi qu’il en soit, aujourd’hui la République est solidement assise; les anciens partis sont en poussière ; l’immense majorité des conseils généraux est acquise au nouveau régime. Les appréhensions que certains républicains éprouvaient il y a un quart de siècle n’ont plus de raison d’être; tout un ordre d’arguments est tombé avec Içs circonstances qui les inspiraient. Nous pouvons à présent examiner de sang-froid les raisons de principe qu’on invoque, aujourd’hui encore, pour maintenir la tutelle des communes aux préfets comme sous l’empire.
On a vu comment l’article essentiel du projet de loi sur les conseils généraux élaboré par la commission de l’Assemblée nationale en 1871
LE DEPARTEMENT
consistait à faire passer la tutelle des communes des mains du préfet aux mains de la commission départementale. On a vu aussi comment certaines objections des adversaires du projet étaient des objections d’opportunité tirées de la situation du pays à cette époque : certains esprits craignaient que le gouvernement, encore mal défini, mal assis au lendemain de si terribles événements, ne fût pas en état de diriger les premiers essais de la réforme .
Mais on invoquait aussi d’autres arguments, des arguments de principe, qu’il nous faut serrer de près, car on ne manquerait pas de nous les opposer aujourd’hui encore, si, au bout de vingt ans, nous reprenions la question devant les Chambres.
En premier lieu, on a dit longtemps : c< L’État seul est assez impartial, assez éclairé pour contenir, pour redresser les écarts financiers des conseils locaux, pour garantir les droits des minorités et ceux des générations futures. » — Voilà une objection qu’on aurait mauvaise grâce à reproduire aujourd’hui ! Pendant quinze ans, l’Etat a non seulement autorisé, mais poussé les communes à se charger de dettes écrasantes.
LA DÉCEINTRALISATION.
Comme il les oblige à lui demander des secours
pour leurs chemins, leurs églises, leurs écoles, et comme ces secours sont d’autant plus forts qu’elles votent un plus grand nombre de centimes additionnels, les conseils municipaux ont obéré sans mesure les contribuables : de telle sorte que la centralisation a développé l’esprit de dépense chez le peuple le plus économe. S’il y avait eu là un correctif, si, à défaut des contribuables euxmêmes, les élus du département avaient eu leur mot à dire sur les votes d’emprunts ou de centimes extraordinaires (sauf recours devant l’État), les élus des communes ne se seraient pas laissé entraîner aussi vite et aussi loin. Donc, ce premier argument se retourne contre ceux qui l’invoquent.
On dit ensuite : « Il ne peut y avoir de responsabilité sérieuse qu’avec un pouvoir unitaire; il n’y en a pas avec un pouvoir collectif. » Gela, c’est condamner toutes nos institutions, tout le régime parlementaire, c’est confondre la responsabilité en quelque sorte matérielle du fonctionnaire devant ses chefs avec la responsabilité morale des corps électifs devant le pays. De ce que les élus
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du peuple ne sont responsables que devant lui, s’ensuit-il que cette responsabilité n’existe pas et qu’il faille remplacer l’action des citoyens par celle des fonctionnaires? Non; s’il arrive qu’une commission départementale gère mal les intérêts des populations, celles-ci n’en rééliront pas les membres, et cette responsabilité-là, quand il s’agit d’affaires locales, vaut bien, j’imagine, celle des ministres devant le Parlement. On s’est plaint, dans beaucoup de départements, que les autorisations de plaider aient été accordées avec trop de légèreté par les conseils de préfecture ; eh bien ! est-ce que la responsabilité ne serait pas plus efficace si elle était encourue par une commission de citoyens fixés dans le pays, connus des habitants, et que ceux-ci pourraient punir de leur imprévoyance, au lieu de retomber sur des conseillers de préfecture étrangers au département et trop souvent nomades ?
On dit encore : cc Si vous chargez la commission départementale de la tutelle des communes, vous ne trouverez pas d’hommes ayant assez de loisirs et assez de lumières pour la composer. »
Entendons-nous bien. De quoi s’agit- il ? De
confier à la commission départementale le soin d’autoriser les communes à aliéner, à transiger, à acquérir, à intenter des actions judiciaires, le soin de vériüer leurs budgets et d’examiner si elles sont restées dans la limite des ressources dont elles peuvent disposer.
Or, comment les choses se passent-elles dans la pratique ? Les budgets des communes, en arrivant à la préfecture, sont remis à quelques employés, qui se livrent d’abord à une vérification matérielle, pour voir s’il n’y a pas d’erreurs. Autrefois, ce travail était fort long; aujourd’hui, il est très facile, parce que tous les instituteurs savent dresser un budget. Quand ce premier travail est achevé, un certain nombre de budgets sont soumis au chef de bureau, qui décide si les ressources ont été bien employées, si les dépenses sont régulières et justifiées.
Enfin, sur 500 budgets de communes en moyenne par département, le chef de bureau signale au préfet 15 ou 20 irrégularités, illégalités, points contentieux; c’est là-dessus seulement que le préfet doit statuer. Eh bien, comment cinq ou sept hommes ne pourraient-ils remplir
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cette tâche, alors qu’un seul la remplit aisément aujourd’hui ?
Ainsi, il suffirait de trouver pour cela quelques hommes de bonne volonté par département, 400 à 500 pour toute la France, et on ne les trouverait pas ! Aurions-nous donc moins de valeur personnelle, d’intelligence et d’énergie que les Belges, les Hollandais, les Suisses, les Italiens, les Espagnols, etc. ?
Et si la [transformation ne s’accomplissait pas en un jour, où serait le mal ? Nous n’avons rien fait jusqu’ici pour former des hommes, pour les habituer à la pratique des affaires ; les fonctionnaires font tout : peut-être qu’en certains départements on ne trouverait pas tout d’abord le contingent nécessaire pour former un conseil administratif ; mais peut-être aussi ces départements restés en tutelle provisoire trouveraientils dans leur infériorité même un stimulant, un principe d’émulation.
Dans tous les cas, la réforme ne désorganiserait rien : là où il y aurait une bonne commission départementale, un très grand progrès serait accompli ; là où il y aurait seulement de bons élé-
ments, il y aurait encore un progrès considérable; et là où le recrutement serait moins facile, la commission resterait encore quelque temps absorbée ou dirigée par le préfet ; ce serait un statu quo provisoire : voilà tout.
On répète sans cesse : ce Avant de réformer les lois, réformons les mœurs. » C’est là un cercle vicieux ! Gomment former des hommes et des caractères, si vous ne leur ouvrez pas d’issues ? Il nous faut des institutions. Si nous attendons que la décentralisation s’accomplisse par les mœurs, nous attendrons toujours. Si les hommes ne manquent pas à la réforme, tout le monde en profitera; et, s’ils manquent, l’institution nouvelle en fera, car ce sont les responsabilités qui font les citoyens.
Observons enfin que, si l’on créait des assemblées de canton, on pourrait leur confier aussi une partie de la tutelle au premier degré, pour les affaires les moins importantes, de sorte que la tâche de la commission départementale serait encore simplifiée.
Voici maintenant un autre ordre d’objections :
cc Ce serait, dit-on, amoindrir outre mesure les pouvoirs du préfet, ce serait organiser des con-
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lïits. » Voyons cela. Actuellement, le préfet est accablé d’attributions écrasantes : il est dans le département, à lui seul, le représentant et comme le résumé des dix ministres ; il faut qu’il sache tout, qu’il pourvoie à tout, et, comme il ne peut tout faire lui-même, ce sont ses bureaux qui administrent. En Belgique et dans presque tous les Etats du continent, les gouverneurs de province sont simplement des commissaires du gouvernement près les conseils provinciaux.
Il ne saurait être question, bien entendu, d’ôter au préfet la partie politique de la tutelle, c’est-àdire le droit d’annuler les délibérations des conseils municipaux lorsqu’elles portent sur des sujets étrangers aux attributions municipales, lorsqu’elles sont illégales ou factieuses, et par conséquent M. Lambrecht avait tort de dire : « Si l’on a établi cette tutelle, c’est uniquement parce que le pouvoir central est obligé de veiller à ce que les communes restent dans les limites de la loi et n’entreprennent rien contre l’intérêt général. Or, qui a qualité pour exercer cette surveillance ? Ce ne sont, ce ne peuvent être que les délégués du pouvoir central. »
Personne n’a jamais soutenu le contraire; personne n’a jamais contesté au préfet le droit de faire respecter la loi et de sauvegarder l’intérêt général ; cette réponse de M. Lambrecht portait à faux.
La vérité est que, si la réforme était accomplie, le préfet resterait l’agent du pouvoir exécutif quant aux affaires d’intérêt général ; et, en ce qui concerne les affaires départementales, il aurait encore la préparation, l’instruction, toutes les formes de l’initiative — et l’exécution. N’est-ce pas assez? C’est plus qu’en aucun pays libre !
On craint les conflits? Mais qu’est-ce que la liberté, sinon la possibilité permanente d’un conflit ? On y échappe par les mœurs publiques, par l’habitude des affaires. Si le préfet est obligé de compter avec la commission, elle comptera aussi avec lui, parce que, sans cet accord, les affaires du département ne marcheraient pas, et la commission est la première intéressée à ce qu’elles marchent.
D’ailleurs, dans le projet de loi de 1871 (titre* YI), on avait prévu toutes les difficultés et déterminé dans le plus grand détail les attributions de
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la commission départementale, de manière à éviter tout conflit.
Ainsi, au point de vue budgétaire, le préfet devait présenter son budget avec une marge blanche où la commission devait inscrire ses observations ou ses amendements, et c’est le conseil général qui devait trancher. C’est exactement ce qui se passe dans les assemblées parlementaires : le gouvernement présente, la commission du budget amende et l’assemblée tranche toutes les questions.
En matière de légalité et d’excès de pouvoirs, les conflits n’étaient pas à craindre non plus, car le projet confiait au préfet le droit de se pourvoir dans les dix jours suivants et de provoquer l’annulation. Enfin si, malgré toutes ces précautions, un conflit venait à surgir, le préfet pouvait immédiatement en appeler au conseil général, convoqué par le pouvoir exécutif ; et, si la commission départementale était dans son tort, le conseil général pouvait la révoquer.
Le grand cheval de bataille des adversaires de la réforme est celui-ci : « Prenez garde ! vous allez - porter atteinte aux droits de l’État : l’intérêt de l’Etat est impliqué dans la gestion des fonds du département ; si cette gestion est mauvaise, l’État, propriétaire du sol, ne peut laisser altérer son gage. »
Voici comment s’exprimait sur ce point un autre ministre de M. Thiers, M. Victor Lefranc :
cc II s’agit d’une surveillance dans l’intérêt général et dans l’intérêt communal. Ces deux intérêts ne sauraient être séparés. L’intérêt général doit regarder de très près aux dépenses des communes, de peur que ces dépenses ne dépassent la limite qu’il est important de maintenir dans l’intérêt de la nation tout entière. Si les communes pouvaient disposer absolument d’elles -mêmes, elles disposeraient ainsi de la France : donc la France a le droit d’v avoir l’œil et au besoin d’y porter la main . *
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Et Ernest Picard disait dans le même sens^* « Les ressources des 86 départements remises aux pouvoirs locaux ne seront plus dans les mains du pouvoir central. »
Or, j’en demande pardon à la mémoire de MM. Victor Lefranc et Ernest Picard, c’est là une erreur de fait : car c’est le Parlement, c’est la loi qui fixe, chaque année, le nombre des centimes que les départements pourront voter. Le département n’est maître que dans la limite fixée par les Chambres : rien d’important, en fait de dépenses, d’emprunts, de centimes additionnels, ne peut se faire sans leur autorisation. Et, après qu’ils ont fixé le maximum que le conseil général ne pourra pas dépasser, le conseil général, à son tour, fixe les limites dans lesquelles les conseils municipaux pourront voter des centimes additionnels.
Ainsi les communes sont maîtresses, quant au vote de leurs budgets, dans des bornes fixes; elles ne peuvent donc empiéter sur les droits de l’État: et par conséquent la réforme projetée ne porterait atteinte ni aux intérêts du Trésor, ni à l’autorité de la loi. Et d’ailleurs, répétons-le, on pourrait toujours établir le recours du préfet devant l’État,
Enfin, nous laisserons de côté certains arguments qui peuvent faire impression sur une grande assemblée, mais qui ne résistent pas à un examen sérieux, celui-ci, par exemple: «Vous allez compromettre l’unité nationale, affaiblir la force de la patrie ! » C’est là rhétorique pure : la tutelle n’est pas une des conditions de l’unité d'un pays, c’est une simple mesure de prudence pour bien aménager les dépenses des communes ; et, quant à la force d’une nation, elle n’est pas^dans le nombre de ses fonctionnaires, elle est dans l’activité, l’intelligence, le caractère, les mœurs viriles de ses citoyens. Au contraire, quand l’État est partout engagé, découvert, responsable, c’est naturellement à lui qu’on s’en prend de tous les heurts, de tous les accidents, de toutes les erreurs, et il est inévitable qu’au bout d’un certain temps la somme des mécontentements accumulés finisse par faire sauter toute la machine.
Bref, il s’agit tout simplement ici d’un certain nombre de cas dans lesquels le législateur, après avoir limité les attributions des conseils municipaux, estime que ces conseils doivent être surveillés et contrôlés par un j)ouvoir moins facile à
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entraîner, plus éclairé ; — mais pourquoi n’ajouterions-nous pas : par un pouvoir de même nature, de même ordre, de même origine, issu, comme le pouvoir municipal lui-même, du suffrage universel, placé près de lui, connaissant les intérêts en balance et capable de les apprécier avec d’autant plus de justice et de modération, que, décidant sous les yeux des populations intéressées, il porterait aussitôt, et pour longtemps, la responsabilité de ses actes ?
« C’est une hérésie administrative, s’écriait M. Eainbrecht, que de donner la tutelle des communes à une délégation du conseil général ! » Cette hérésie, tous les peuples libres l’ont admise ; et, comme le disait M. Waddington, cc c’est le principe même du suffrage universel et des institutions républicaines». Ce qui est une hérésie, c’est de mettre un corps électif sous la tutelle d’un fonctionnaire. A-t-on jamais vu, en effet, que le pouvoir exécutif contrôlât le pouvoir législatif?
En vérité, nous étions plus avancés avant 1789 ! M. Léoq.ce de Lavergne, dans son excellente histoire des Assemblées provinciales, montre comment, sous Louis XVI, ces assemblées nommaient
des commissions qu’on appelait alors commissions intermédiaires , pourvues d’attributions analogues à celles des commissions permanentes belges, hollandaises, etc., et comment la plupart des hommes qui jouèrent un rôle à la Constituante de 1789 avaient fait dans ces commissions leur éducation administrative et politique. Ainsi, sur ce point encore, nous n’avons pas besoin d’aller chercher des modèles au dehors, nous n’avons qu’à renouer notre tradition nationale.
M. Waddington avait dit dans son rapport : « Il s’agit de former à tous les degrés le gouvernement du pays par lui-même. Suffît-il, pour cela, d’augmenter les attributions des conseils généraux considérés comme assemblées délibérantes et de compléter la loi de 1866? Non, il faut entrer dans une voie nouvelle et remplacer, dans une juste mesure, l’action exclusive du préfet par l’action des mandataires élus du département. » Or, nous venons de voir comment, en créant, au lieu d’une commission administrative, une commission purement consultative, l’Assemblée nationale n’a réalisé qu’un progrès insignifiant sur la législation du second empire, un fantôme de réforme. La com-
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mission départementale actuelle, prise entre le conseil général, qui ne lui confie que des affaires tout à fait secondaires, et l’administration préfectorale, qui lui soumet le moins d’affaires possible et qui, depuis 1871, s’est constamment efforcée de restreindre encore son action, n’a pas une influence suffisante sur l’administration du département.
Il n’y a, dans toute l’Europe, que cinq États dans lesquels le pouvoir exécutif provincial ne soit pas exercé, à un certain degré, par les assemblées locales : ce sont la France, le Danemark, la Norvège, la Bavière et la Saxe ; mais ces deux dernières ont donné à leurs comités de districts des pouvoirs plus étendus que ceux de notre commission départementale. La France se trouve donc au dernier rang avec le Danemark et la Norvège. Elle est aujourd’hui un des seuls pays de l’Europe où le pouvoir exécutif provincial ne soit pas partagé entre l’assemblée provinciale, un comité nommé par cette assemblée et le représentant du pouvoir central.
Il faut lire le texte de la loi italienne du 21 mars 1865 et du règlement du 21 août 1871, qui déterminent les attributions du pouvoir exécutif pro-
vincial en Italie, pour comprendre à quel point nous sommes encore arriérés (et pourtant l’unité italienne date d’hier!). Nous pourrions prendre pour point de départ de notre réforme la législation italienne et la législation belge.
Nous avons vu que quelques pays, tels que l’Italie, l’Espagne, le Portugal, donnent la tutelle tout à la fois à la commission permanente et à l’État; à la commission d’abord, et à l’État en appel ; c’est un terme moyen que nous pourrions adopter. La commission agit sous sa responsabilité et fait son éducation administrative; les intérêts des communes sont sauvegardés, puisque l’État peut intervenir. Le droit d’appel suffît, d’ailleurs, pour forcer la commission permanente à bien peser ses décisions.
Ainsi, pour conclure sur cette question de la tutelle, l’assemblée de canton pourrait être un premier organe de recours, pour les affaires les moins importantes ; la commission départementale serait le second ; et enfin les intéressés, — conseils municipaux d’une part et préfet de l’autre, — pourraient toujours en appeler à l’État des décisions de ces corps électifs.
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Un dernier mot :
Toutes les fois qu’on a voulu apporter dans le département une modification quelconque à l’organisation de l’an VIII, toutes les fois qu’on a voulu donner aux conseils généraux des franchises, des droits un peu plus étendus, on s’est heurté aux mêmes résistances, aux mêmes craintes.
D’abord, quand on parla de rendre les conseils généraux électifs (car, en vertu de la loi de l’an VIII, ils étaient nommés par le chef de l’État), il y eut dans le gouvernement une résistance à peu près unanime : cc Ce seront des assemblées agitées, dangereuses, révolutionnaires! » Quand, plus tard, en 1833, il s’agit d’attribuer un conseiller général à chaque canton, M. de Montalivet, ministre de l’intérieur, s’y opposa en ces termes :
« Figurez-vous une préfecture où quarante membres sont rassemblés devant une table. Autour de ce tapis vert où la raison semble devoir s’être réfugiée, les membres seront obligés de se lever pour parler, de chercher des exordes et des péroraisons, des choses enfin les plus incompatibles avec la raison. J’ai la conviction qu’en adoptant un nombre de conseillers aussi considérable que
celui qui est proposé, nous faisons des conseils généraux poli^i^Aes et que dès lors nous portons le coup le plus fort à Ise Constitution sous laquelle la France a le bonheur de vivre. y>
On croit rêver, et cependant cela est, en toutes lettres, au Moitüeur du 10 janvier 1833! Et l’on décida que le nombre des membres des conseils généraux ne dépasserait pas trente. Chaque canton n’eut son représentant qu’en 1 848 : en est-il résulté le moindre inconvénient, le moindre trouble?
Lorsqu’il fut question de rendre les délibérations publiques, on protesta encore : la publicité, c’était l’organisation du désordre. Or, tout au contraire, la publicité a permis au pays de mieux apprécier celte institution, qui n’a cessé de grandir dans l’opinion.
En 1836, lorsqu’on discuta la loi sur les chemins vicinaux, il s’agissait de savoir par qui seraient distribuées les subventions, ce C’est le préfet seul, disait-on, qui doit distribuer les fonds : si vous livrez aux conseils généraux le soin de distribuer ces subventions entre les divers chemins, chaque conseiller viendra récla-
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mer pour sa route ou pour son pont ; ce' sera un éparpillement de toutes les ressources départementales ; il est impossible qu’une assemblée de 40, 50, 60 membres distribue ainsi des fonds sans aucune responsabilité ! » C’était, on le voit, toujours le même ordre d’arguments. Or, la loi de 1866 décida que désormais les subventions seraient distribuées par les conseils généraux, et l’expérience a donné un démenti éclatant à ces prophéties pessimistes.
Enfin, en 1871, il se trouva des représentants, et même des représentants républicains, pour combattre jusqu’au principe de la commission départementale qui existe aujourd’hui, parce que, disaientils, elle peut créer des embarras aux préfets !
Ainsi, il n’est pas un progrès de cette institution qui n’ait rencontré les mêmes objections, et l’événement les a toutes réfutées. Eh bien, maintenant que vingt ans ont passé sur les débats de l’Assemblée nationale et que la République est définitivement assise, l’heure n’estelle pas venue de compléter la loi de 1871, de faire un pas de plus dans la voie de la liberté et de suivre l’exemple des autres peuples ?
Nous sommes convaincu qu’une commission départementale pourvue d’attributions administratives suffisantes aurait autant de succès et ferait autant de bien que le conseil général luimême. Ce serait une véritable école d’administration et de self governme^it , une pépinière d’hommes publics, en même temps que la tradition vivante des affaires départementales au milieu des vicissitudes de la politique ; ce serait, enfin, un de ces cc corps intermédiaires » où Montesquieu voyait la garantie de la liberté.
cc Nous nous trouvons, disait en 1871 M. Waddington, — et ses paroles sont vraies aujourd’hui comme alors, — en présence de deux grands systèmes, de deux conceptions radicalement différentes sur les fonctions et les devoirs de l’Etat ; nous avons, d’un côté, l’école de ceux qui veulent façonner la France, bon gré mal gré, à leur image, et pour qui l’idéal du gouvernement est de tenir la France au bout du télégraphe qui part de Paris, et, de l’autre, l’école qui est la nôtre, c’està-dire d’hommes qui veulent fonder la liberté dans le pays ; qui prennent le pays tel qu’il est, avec ses diversités infinies, ses aptitudes merveil-
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leuses et diverses; qui veulent l’élever, le modilier, l’ennoblir par la pratique de la liberté, et qui ont pour but principal de former des citoyens. ^
Nous avons, depuis trois cents ans, la centralisation dans les moelles; il nous en restera toujours assez : ne craignons pas de décentraliser encore un peu ; ce ne sont pas les modestes réformes que nous avons proposées qui menaceraient l’autorité de l’État, la centralisation politique, l’unité nationale. Il fut un temps où, sous le second Empire, les républicains demandaient «la liberté comme en Autriche». Nous, sous la République, nous demandons la liberté comme dans les monarchies constitutionnelles, la liberté comme en Belgique, la liberté comme en Italie,'
UKCBNTBALISATION.
