CHAPITRE XXV

LE CONSEIL SANITAIRE MARITIME ET Q V A U ANTE N AIRE D' ALEXANDRIE d'ÉGYPTE.

1° Historique.

Je ne puis retracer ici les nombreuses vicissitudes par lesquelles a passé cette institution dont les débuts remontent à 1831, sous le règne du puissant Méhémet- Aly. Je renvoie pour les détails à Y Aperçu historique de F organisation de l'Intendance générale sanitaire d'Egypte séant à Alexandrie depuis sa fondation en 1831 jusqu'en 1879, par le docteur Néroutzos-Bey, paru à Alexandrie en 1880. Cet historique est intructif et il a donné lieu à un rapport très complet de Fauvel (1). La direction supérieure des services sanitaires d'Egypte, sous le nom d'Intendance sanitaire, avait pour siège Alexandrie. En 1843, un décret de Méhémet-Aly adjoignit aux membres de l'administration égyptienne sept délégués représentant les consulats généraux d'Autriche, de France, de la Grande-Bretagne, de Grèce, de Russie et de Sardaigne, pour former un conseil sanitaire où les délégués prendraient part à toutes les délibérations avec voix consultative. Telle fut l'origine du Conseil dit international.

(11 Recueil des actes du Comité d'hygiène, t. XI, p. I.

Un règlement, édicté en 1 850 par Abbas Pacha, confirma l'organisation précédente.

La Conférence sanitaire internationale tenue à Paris en 1851-1852, et la Convention qui en fut la suite n'apportèrent aucune modification dans les institutions sanitoires de l'Egypte, qui n'avait pas pris part à la Conférence et n'adhéra pas à la convention.

Peu de temps après l'avènement de Saïd Pacba, un décret du 14 août 1855 accorda, pouFla première fois, voixdélibérative dans le Conseil de l'Intendance aux délégués consulaires, mais seulement dans les questions relatives aux quarantaines.

A cette époque, outre l'Intendance qui siégeait à Alexandrie, il y avait au Caire un conseil de santé, tenant sans sa dépendance tout le service médical de l'Egypte.

Un rescrit de Saïd Pacha, du 3 mars 1856, prononça la dissolution de ce conseil et en donna les attributions à l'Intendance d'Alexandrie.

Cette adjonction ne fut pas de longue durée, et le 18 avril 1857, une nouvelle ordonnance du vice-roi rétablit le Conseil de santé du Caire avec les mêmes fonctions que précédemment, c'est-à-dire ayant sous son autorité le service médical intérieur de l'Egypte en dehors des quarantaines.

La séparation en deux administration distinctes amena bientôt des confli ts de toute sorte, si bien que l'année suivante en décembre J 868, le vice-roi décida que l'Intendance sanitaire d'Alexandrie et le Conseil de santé du Caire ne formeraient plus à l'avenir qu'une seule et môme administration, sous le titre à' Intendance générale sanitaire d'Egypte, ayant sa résidence à Alexandrie.

Ce décret était accompagné d'un règlement organique

qui déterminait les attributions de l'Intendance générale, lesquelles comprenaient non seulement les quarantaines et tout ce qui s'y rattache, mais encore tout le service médical intérieur.

Ce règlement admettait, comme faisant partie du Conseil de F Intendance , les délégués des consulats, au nombre de neuf; mais toutes les affaires intérieures étaient exclues de leur ressort, et ils n'avaient voix délibérative que dans les questions concernant les quarantaines maritimes et les affaires intérieures. Ils n'avaient pas non plus le droit d'intervenir dans les délibérations relatives au personnel de l'administration.

Le nombre des délégués consulaires qui avait été fixé à neuf a été successivement augmenté jusqu'à atteindre le nombre de douze, sans compter l'adjonction de deux médecins sanitaires, un français et un anglais, tandis que le nombre des représentants de l'administration égyptienne alla diminuant, au point d'être réduit à trois en 1876.

Cependant, il ne faudrait pas conclure de ces disproportions que l'action de la partie gouvernementale du Conseil de santé qui prit le nom à' International, ait été en rien amoindrie. Loin de là : jamais, en réalité, le Conseil de F Intendance n'a été moins international au point de vue de son influence qu'au moment où l'autorité du gouvernement n'y était pour ainsi dire représentée que par un seul homme. Jamais le Conseil n'a été moins consulté et jamais ses décisions n'ont été moins exécutées.

Cependant depuis la Conférence tenue à Constantinople en 1866 et depuis l'ouverture du canal de Suez, le rôle du Conseil sanitaire international d'Alexandrie prenait une importance qu'il n'avait pas auparavant au même degré.

En 1865, l'invasion rapide en Europe, par la mer Rouge et l'Egypte, du choléra importé par les pèlerins revenant de la Mecque, qui l'avaient reçu directement de l'Inde, fit voir le danger de cette voie maritime et la nécessité d'agir énergiquement pour prévenir de nouvelles invasions de ce côté.

A cet effet, la Conférence, sur la propositionde Fauvel, posa d'abord comme point essentiel la défense de l'Egypte contre toute importation cholérique.l

L'ouverture du canal de Suez, en 1869, vint encore augmenter le danger pour l'Europe et faire voir la nécessité de défendre l'entrée du canal aux provenances contaminées.

Dans cette œuvre de prophylaxie, le Conseil sanitaire international d'Egypte avait un grand rôle à remplir : celui de veiller à la stricte exécution des mesures défensives concernant l'Egypte, principalement à l'égard des navires contaminés devant traverser le canal.

On sait combien d'obstacles s'élevèrent à diverses reprises contre l'observation des mesures réglementaires en vigueur ; combien, en maintes circonstances, restèrent inexécutées les décisions du Conseil sur ce point.

Ces abus se rattachaient en grande partie à l'autorité insuffisante du Conseil international d Aexandrie, et, par suite, on devait réclamer pour ce conseil une organisation analogue à celle du Conseil de santé de Constantinople.

En 1878, à l'occasion des mesures prises contre l'épidémie de choléra qui régnait parmi les pèlerins, les accusations de la part des entrepreneurs de transport contre les institutions sanitaires égyptiennes prirent un caractère si menaçant, grâce à l'appui qu'elles trouvèrent auprès du gouvernement anglais, que le Comité consultatif d'hygiène publique de France s'en émut et recom-

manda d'appeler sur ce point la sollicitude de M. le ministre des affaires étrangères. Considérant l'entente politique établie un peu plus tard entre la France et l'Angleterre pour l'administration financière de l'Egypte, il estima que cette entente pourrait, avec grand avantage, être étendue aux questions sanitaires pendantes.

Un rapport de Fauvel sur ce sujet approuvé par le Comité le 28 juin 1880 insista particulièrement sur l'opportunité de cette entente et en formula les bases. Elle devait porter sur les points suivants :

1° Nécessité de maintenir, en l'améliorant, le systèmesanitaire égyptien ayant pour objet principal de garantir l'Égypte et par suite l'Europe, contre l'importation des maladies pestilentielles;

2° Constituer le Conseil de santé d'Alexandrie en une institution vraiment internationale, dont les décisions, relatives aux mesures de quarantaines et au personnel! qui s'y rattache seraient exécutoires et par là soustraites aux caprices du gouvernement égyptien et à toutesles exigences particulières ;

3° Déterminer d'une manière précise les attributions de ce Conseil ;

4° Institution d'un tarif sanitaire maritime ayant les mêmes bases et le même caractère international que celui qui fonctionne avec succès en Turquie et dont lesrecettes seraient par les soins du Conseil sanitaire international affectées aux besoins du service des quarantaines.

Le Comité émettait en outre l'avis que, parles conseils de la France et de l'Angleterre, le gouvernement égyptien procédât d'abord, conformément au programme ci-dessus, à la reconstitution du système concernant la police sanitaire maritime, et ensuite laissât à une com-

mission internationale, ainsi qu'on le fait à Constantin nople, le soin d'élaborer le tarif des droits sanitaires à établir.

Ces propositions du Comité furent transmises à M. le ministre des affaires étrangères qui les approuva et envoya des instructions conformes à notre consulat général en Egypte.

Tandis que nous nous efforcions ainsi d'arriver à la consolidation et à l'amélioration du système de défense contre l'invasion des maladies pestilentielles en Egypte, l'administration égyptienne se préoccupait, de son côté d'y opérer des réformes, mais dans un sens différent. Elle trouvait oppressive et contraire à l'autonomie du gouvernement égyptien l'ingérence du conseil sanitaire d'Alexandrie qui, après avoir pris le titre d'intei'national, intervenait non seulement dans les questions de quarantaines maritimes, mais aussi dans tout ce qui concernait le service sanitaire intérieur. De sorte que si, d'un côté, l'influence européenne se traduisait en Egypte par son intervention toute-puissante dans la gestion des finances ; de l'autre, l'influence indigène tendait à s'affranchir de cette tutelle dans le gouvernement du pays et par suite à éliminer de l'administration tout élément étranger.

L'administration sanitaire fut particulièrement visée. Cette tendance se traduisit d'abord sous une forme très discrète, dans le mémoire publié en 1879, par Néroutzos Bey, président par intérim de l'Intendance générale sanitaire d'Egypte.

Le gouvernement égyptien, en présence d'avis tendant avec des nuances si diverses au même but, n'en retint pour le moment, que l'idée de séparer l'Intendance générale sanitaire en deux administrations distinctes et indé-

Proust. — Choléra. 25

pendantes : l'une s'occupant du service sanitaire intérieur, et l'autre du service extérieur et quarantenaire ; le 19 octobre 1880, parut un arrêté du ministre de l'intérieur instituant une commission chargée d'élaborer un projet de règlement déterminant la constitution et les attributions de Y Intendance générale sanitaire siégeant au Caire, et du Conseil de santé siégeant à Alexandrie.

La majorité y était favorable aux réformes dans le sens égyptien, c'est-à-dire contraire à l'ingérence européenne.

Le 1er décembre, ladite commission présenta au ministre un rapport très succinct, accompagné d'un projet de décret déterminant les attributions des deux administrations sanitaires intérieure et quarantenaire, et de deux proj2ts d'arrêtés ministériels réglant l'organisation et le fonctionnement de ces administrations.

Ce projet allait probablement recevoir la sanction gouvernementale lorsque M. le baron de Ring vint prendre possession de son poste de consul général et de ministre plénipotentiaire en Egypte.

M. de Ring qui, en 1874, avait pris part avec Fauvel et moi à la Conférence sanitaire internationale de Vienne, comme délégué de France et était, par conséquent, initié à l'importance des questions sanitaires en Egypte, se trouvait dans les meilleures conditions pour apprécier et déjouer la tentative de l'administration indigène pour se débarrasser de la tutelle' européenne en matière de santé publique.

A la suite d'une réunion tenue le 5 décembre, chez M. de Martino, consul général d'Italie et doyen du corps diplomatique, il fut décidé, à l'unanimité, que ce dernier ferait part au gouvernement égyptien de l'impression pénible qu'avait éprouvée le corps diplomatique et con-

sulaire en apprenant, par la voie des journaux, qu'une décision unilatérale du gouvernement égyptien, avait prononcé la séparation en deux services distincts de l'Intendance générale sanitaire d'Alexandrie; qu'il informerait Riaz Pacha que le corps diplomatique et consulaire, sans se prononcer d'avance sur le mérite ou la convenance de cette séparation, était unanime à affirmer que le service quarantenaire ne doit pas être modifié sans l'assentiment des représentants des puissances intéressées ; qu'il informerait enfin Riaz Pacha que le corps diplomatique et consulaire attendait les ouvertures du gouvernement égyptien en vue de régler à nouveau le fonctionnement du Conseil sanitaire quarantenaire sur la base des actes internationaux en vigueur.

M. le baron de Ring, en rendant compte à M. le ministre des affaires étrangères de ces faits dans une dépêche de 12 décembre 1880, et appréciant comme nous l'avons fait plus haut le caractère antieuropéen de l'œuvre de la commission, ajoute que Riaz Pacha s'empressa de protester de ses bonnes intentions et de donner au doyen du corps consulaire communication des projets du gouvernement. Dans une réunion tenue le 5 décembre, le texte de ces projets fut soumis à un examen attentif à la suite duquel M. le baron de Ring fut prié par ses collègues de formuler les amendements qu'il jugeait nécessaire d'apporter aux projets du gouvernement, et qui devaient tendre à placer le Conseil sanitaire d'Alexandrie sur le même pied que celui de Constantinople.

M. de Ring déclare que, dans toute cette affaire, il n'a eu qu'à se louer de l'attitude de M. Malet, consul général d'Angleterre.

Les amendements formulés par M. de Ring, ayant été adoptés par tous ses collègues, furent notifiés à Riaz

Pacha, qui ne fit aucune difficulté pour introduire dans le projet de la commission toutes les modifications demandées.

Enfin, le 4 janvier 1881, parurent au Moniteur Égyptien deux décrets, l'un relatif à l'institution au Caire d'un Conseil de santé et d'hygiène publique chargé de la direction et de la surveillance de tous les services sanitaires du pays, à l'exception de ceux qui sont confiés au Conseil sanitaire maritime et quarantenaire d'Alexandrie; l'autre concernant le titre, la composition, les attributions et le fonctionnement de ce dernier conseil.

2° But, composition, attributions, fonctionnement du conseil d Alexandrie ; réformes à introduire.

Il résulte de la lecture attentive du décret précité, qui légalement régit encore aujourd'hui le Conseil, que, dans ses dispositions capitales, il répondait, au moins au début et avant l'occupation de l'Egypte par les Anglais, à peu près exactement aux vœux formulés par le Comité consultatif d'hygiène publique de France.

Le nombre des fonctionnaires égyptiens était porté à neuf, aujourd'hui cinq de ces délégués sont Anglais ; celui des délégués consulaires n'était pas fixé, et il est actuellement de quatorze, sans compter le médecin sanitaire de France qui n'a qu'une voix consultative. De sorte qu'en définitive l'élément européen l'emportait par le nombre sur l'élément indigène dans le conseil, et devait exercer ainsi une influence prépondérante sur les décisions, toutes les fois qu'il était unanime dans son vote.

Mais il faut reconnaître que, dans bien des circonstances, il n'en a pas été ainsi et que les dissidents venant ajouter leurs voix à celles des fonctionnaires égyptiens, ont

fait pencher la balance dans le sens gouvernemental.

Le Conseil d'Alexandrie est composé de la façon suivante : un président et un inspecteur général nommés par le ministre, sept autres membres égyptiens, c'est-à-dire nommés par le gouvernement égyptien dont quatre médecins au service du gouvernement et trois fonctionnaires, les directeurs des douanes, des ports et phares et le contrôleur du port d'Alexandrie, tous trois Anglais.

Il faut ajouter que depuis l'occupation de l'Egypte par les Anglais, les neuf membres du gouvernement, y compris le président qui est d'origine anglaise, sont sous la dépendance immédiate du gouvernement anglais.

Dorénavant, en vertu de l'article 13, les médecins chargés de fonctions importantes telles que celles se rapportant au pèlerinage de la Mecque, devaient être munis d'un diplôme européen.

L'article 14 stipulait que la nomination à toutes les fonctions et emplois du service, serait faite parle ministre de l'intérieur parmi les candidats désignés par le Conseil.

Il n'était fait d'exception que pour les agents subalternes, laissés à la nomination directe du président.

D'après le même article, les révocations, mutations et avancements n'auraient lieu qu'à la demande du Conseil, par l'intermédiaire de son président.

Par l'article 21 il était institué un comité de discipline, composé du président, de l'inspecteur général et d'un délégué consulaire élu par le Conseil. Ce comité était chargé d'examiner les plaintes portées contre les agents du service. Son rapport était soumis au Conseil, qui se prononçait sur la suite à donner. La décision du Conseil était soumise à la sanction du ministre de l'intérieur.

Le comité pouvait d'ailleurs infliger directement certaines punitions légères.

L'article 23 indiquait comment et par qui seraient perçus les droits sanitaires, avec cette disposition capitale que le produit des perceptions était versé à la présidence qui en donnait décharge, Ainsi le produit des perceptions sanitaires n'entrait pas dans le trésor commun.

L'article 24, qui se rattache au précédent, était la consécration de l'autonomie du Conseil sanitaire maritime et quarantenaire, qui se trouvait, par les stipulations de cet article, entièrement assimilé au Conseil international de Constantinople. En effet, par cet article, le Conseil d'Alexandrie disposait de ses finances; il fixait les traitements des employés de tous grades, il décidait les dépenses fixes et imprévues, il préparait le budget des recettes du service et celui de ses dépenses. Ce budget était arrêté au conseil des ministres, en même temps que le budget général de l'Etat, à titre de budget annexe. • L'administration financière était confiée à un comité composé du président, de l'inspecteur général et d'un délégué consulaire élu par le Conseil. Ce comité fonctionnait sous la surveillance du Conseil, auquel il rendait compte de sa gestion tous les trois mois.

Si le chiffre des dépenses excédait celui des recettes, le déficit était comblé par les ressources générales de l'Etat, mais alors le Conseil devait étudier sans retard les moyens d'équilibrer les recettes et les dépenses.

Ainsi donc le Conseil, tel qu'il existe aujourd'hui par le décret khédivial du 3 janvier 1881 signé du vice-roi Méhémet-Tewfik, est investi des attributions suivantes : Le Conseil doit être informé des nouvelles sanitaires de l'Egypte; il veille à la garde des frontières du pays du côté de la mer et de la terre contre les épidémies et les épizooties; il surveille et contrôle l'exécution des mesures sanitaires et quarantenaires qu'il a prescrites; il

prend toute décision en matière quarantenaire ; il désigne les principaux employés au ministre de l'intérieur, qui seul a droit de nomination ou de révocation ; il dispose des finances.

Il existe un comité spécial dit des finances dont la composition est semblable au comité dit de discipline.

En cas de déficit, le déficit existe, l'État en comble le montant, etc.

Je signalerai un usage inexplicable : la faculté accordée au président de demander, sans réunir le Conseil, à chaque délégué isolément, son vote écrit sur les questions quarantenaires les plus importantes et dont la solution équitable ne devrait être arrêtée qu'en séance plénière après mûre délibération.

Tout récemment, en 1891, le président anglais amême, sans consulter chaque membre par lettre, donné l'autorisation du passage en quarantaine à un navire venant de Bombay, le Michigan, qui d'après le règlement aurait dû faire sept jours de quarantaine.

Enfin dans les commissions des finances et de discipline, commissions où se font l'examen et l'étude des questions capitales de l'administration, les délégations étrangères ne sont représentées que par une voix contre deux voix du gouvernement égyptien.

Ces observations me semblent établir que le Conseil sanitaire maritime et quarantenaire d'Alexandrie ne peut remplir qu'incomplètement le but pour lequel il a été créé. Actuellement il a plutôt la forme que le fond de l'indépendance et de l'influence qui lui sont nécessaires, surtout dans les circonstances actuelles où l'Angleterre neutralise à peu près entièrement toute action étrangère à la sienne.

Aussi ai-je proposé au Comité d'hygiène, dans un rap-

port qu'il a adopté, de modifier l'organisation du Conseil d'Alexandrie, d'après les principes suivants :

Le Conseil ne devrait pas être trop nombreux, dix-sept membres au maximum.

Il serait composé d'un représentant des divers Etats ayant des intérêts dans la Méditerranée ou dans l'Extrême-Orient : Angleterre, Allemagne, Autriche-Hongrie, France, Russie, Italie, Espagne, Portugal, Grèce, Turquie, Hollande, Belgique, Suède, Danemark, Egypte.

Quant aux autres Etats, ils pourraient confier leurs intérêts à l'une des puissances représentées, mais sans doubler leur voix.

Le Conseil ne renfermerait que deux ou trois fonctionnaires égyptiens avec voix délibérative.

D'autres fonctionnaires pourraient être appelés pour donner des renseignements, mais ils n'auraient que voix consultative.

Parmi les délégués ou autres membres du Conseil, il devrait y avoir un certain nombre de médecins ; les uns siégeraient avec voix délibérative, les autres à titre consultatif.

D'ailleurs, les délégués des divers Etats devraient être des médecins sanitaires ou des agents envoyés d'un grade qui ne pourrait être inférieur à celui de vice-consul.

Le président d'honneur serait le ministre des affaires étrangères d'Egypte. Le vice-président présenté par le conseil serait nommé par décret du khédive.

Les délégués ne devraient avoir d'attache d'aucun genre avec le gouvernement égyptien ni avec aucune compagnie maritime.

L'influence des délégués des consulats devrait y être prépondérante, comme leur nombre. Chaque gouvernement devrait y être plus régulièrement représenté. Les

commissions devraient être nommées à la pluralité des voix, sauf le président qui seul en ferait partie de droit.

Les séances seraient mensuelles, mais le Conseil devrait être convoqué toutes les fois que l'examen d'une affaire importante de police sanitaire et surtout quarantenaire l'exigerait.

Le conseil nommerait et révoquerait tous les agents sanitaires.

Enfin le Conseil aurait la disposition pleine et entière de son budget qui serait établi sur des bases assez larges, et qui serait alimenté par des ressources ne pouvant venir à manquer.

La Conférence de Venise vient de donner satisfaction à la plupart de ces desiderata. Le nombre des membres égyptiens a été réduit à trois en dehors du Président qui n'a plus de voix délibérative qu'en cas de partage des voix. Les commissions de discipline et des finances sont composées de cinq membres : le président, l'inspecteur général et trois délégués étrangers élus par le Conseil.

Une commission permanente est substituée au Président pour la décision des affaires urgentes : elle se compose du président, de l'inspecteur général, de deux membres étrangers élus par le Conseil, et du délégué de la puissance intéressée.

Le budget du conseil sera alimenté d'une façon régulière par un droit sur les passagers, un droit fixe sur les navires (28 francs, par navire), sans exception pour les navires postaux, ou un droit très minime sur le tonnage.

En outre, afin que l'organisation que nous venons d'esquisser soit complète et donne les résultats que l'on est en droit d'en attendre, il sera nécessaire d'édicter un code pénal international applicable aux contraventions sanitaires dans des conditions à déterminer.

L'Egypte tient dans sa main la police sanitaire de la mer Rouge et l'entrée du canal de Suez. C'est surtout de ce côté qu'elle est obligée d'avoir un établissement approprié. Aussi, c'est pour cette raison que nous avons demandé à la Conférence de Venise la création, aux sources de Moïse, d'un hôpital et d'un établissement d'assainissement et de désinfection.

Et je répéterai pour l'Egypte ce que j'ai dit pour la Turquie.

A Alexandrie comme à Constantinople l'action des puissances européennes doit être prépondérante ; sous aucun prétexte la direction des affaires sanitaires n'y peut être laissée, sans les plus graves inconvénients, aux gouvernements territoriaux.