ROUES

organisme de droit privé, sinon s’abstenir de toute intervention arbitraire sur le marché et laisser les commissionnaires exécuter les ordres de leur clientèle ?

Mais la Chambre syndicale recevait de haut lieu des suggestions sur la défense de l’intérêt public, et pour la première fois, méconnaissant le caractère strictement commercial de la profession, l’organisme directeur du syndicat donna l’ordre à ses ressortissants, pour modérer les cours, de s’abstenir de tout achat nouveau.

Cette attitude de la Chambre syndicale était en parfaite concordance avec la politique du gouvernement qui avait été avisé de sa décision et de son côté prenait toute mesure pour enrayer la hausse.

Mais en réalité une si violente bourrasque ne pouvait être arrêtée par ces moyens de fortune, d’ailleurs illégaux ; des mesures plus énergiques intervinrent : un arrêté ministériel du 30 juillet (Journal officiel du 31 juillet 1930, page 8693) décidait que toutes les affaires traitées à cette date seraient résiliées de plein droit et liquidées au cours de compensation fixé par la Chambre de commerce de Paris.

La raison que le Ministre du Commerce donnait de

cette intervention brutale était tout un ensemble de mo-

difications qu’il apportait par le même arrêté au règlement du marché ; et le moment était si mal choisi d'opérer aïnsi « à chaud » qu’on peut se demander si en réalité et contrairement au texte officiel, la réforme ne servit pas de prétexte à la liquidation, bien plutôt qu’elle ne la provoqua.

Quoi qu’il en soit, la liquidation des opérations lésait trop d'intérêts particuliers pour que la décision du

Ministre du Commerce fut acceptée sans protestations : l'arrêté ministériel fut déféré au Conseil d'Etat.

Après y avoir müûürement réfléchi, la haute juridiction, le 26 juillet 1935, soit à peu près cinq ans après le prononcé de la décision, validait les réformes apportées sur le marché, mais, par ailleurs, considérant « qu’il ressortait de l'instruction qu’en ce qui concerne la résiliation des affaires la décision de la Chambre de commerce n’avait été prise qu’en vue de favoriser certains usagers du marché surpris par une hausse rapide des cours du blé », le Conseil d’Etat annulait la délibération attaquée sur ce point, et par voie de conséquence, l’arrêté du 30 juillet 1930 qui l’avait homologuée et publiée.

Par contre la réforme du règlement des blés en 1930 était parfaitement légale. Mais, à vrai dire, la lecture du Journal Officiel ne nous fait pas apparaître la réforme dans toute son ampleur. En effet, outre certaines améliorations techniques minutieusemeent énumérées et l'établissement d’un contrôle sévère de toutes les opérations traitées au marché réglementé des blés, seigles, avoines et orges, qui sera désormais exercé par la Chambre de commerce de Paris (et qui n’était en fait que l'application plus stricte de l'institution du répertoire) l’arrêté ministériel n’apportait, dans le sens des revendications des producteurs, qu’une mesure vraiment nouvelle de moralisation du marché : l’obligation d’enregistrer toutes les affaires à la caisse de liquidation.

Mais, d’un autre côté, les producteurs de blé obtenaient de la Chambre de commerce la réforme essentielle, celle où ils voyaient le moyen le plus certain de faire triompher leur politique de défense des intérêts agricoles : la Chambre de commerce imposa au syndi-

cat de nouveaux statuts qui en transformaient l'esprit.

La seule comparaison entre le but du syndicat énoncé dans les statuts de 1928 et ceux de 1930 est à cet égard édifiante. L'article 2 des statuts de 1928 disait : « Le syndicat a pour objet la défense des intérêts du commerce des blés, seigles, avoines et orges. » Institution de droit privé, le groupement dans sa forme d’alors ne poursuivait pas d’autre objet que l’ancien Cercle du Louvre. :

Les statuts de 1930 marquent une adhésion formelle aux disciplines administratives : « Le syndicat a pour objet d’assurer le fonctionnement du marché à terme des biés, seigles, avoines et orges à la Bourse du commerce de Paris dans les conditions fixées par le règlement, homologuées par le ministre du Commerce. » Et suivant cette voie, les statuts, accentuant l’illégalité commise en 1924 en ouvrant la porte aux représentants de l’agriculture, leur avançaient cette fois un fauteuil à la table des délibérations.

Le syndicat comprenait, en effet, maintenant trois catégories d’adhérents ayant voix délibérative :

Catégorie A : Les personnes dites « courtiers commissionnaires à la Bourse de commerce >» qui conservaient d’ailleurs le monopole de leur profession sur le marché et dont le nombre était limité au chiffre maximum de 81.

Catégorie B : Les courtiers, négociants en céréales, meuniers, minotiers, semouliers, malteurs, brasseurs et distillateurs de grains. 3

Catégorie C : Producteurs de blé, seigles, avoines et orges, anciens producteurs et associations de producteurs.

Les neuf sièges de la Chambre syndicale étaient répartis de la façon suivante : Cinq membres de la catégorie A, deux membres de la catégorie B, deux membres de la catégorie C. Chacun des ces délégués, dans chaque catégorie, était choisi par la Chambre de commerce sur une liste comprenant deux fois plus de noms, liste qui était élue par les membres de sa catégorie.

Statut juridique de la nouvelle formation.

Qu'est devenu le groupement des commissionnaires dans cette réforme assez hétéroclite ? Il est assez difficile de le dire. Associés malgré eux, dans une formation dont ils ne choisissent ni la forme ni les statuts, à des membres étrangers au marché qui ne représentent, au fond, que la partie de l’opinion publique dont l’administration entend recueillir les avis, les commissionnaires vont poursuivre leur commerce sous un contrôle administratif étroit.

Exerçant leur profession, sinon selon les règles administratives du moins dans les limites tracées par l'administration, ils disposent, en contre-partie, d’un monopole légal. Au titre près, ce sont des officiers ministériels. Plus libres, certes, que les agents de change pour la négociation de leur charge, mais par contre infiniment plus surveillés qu'eux dans leur organisation syndicale.

Leur Chambre dont les membres sont désignés par l’organisme de tutelle et ne disposent sur les autres catégories que de la majorité d’une voix, n’est-elle pas devenue un véritable organe administratif ?

On le crut !

Enfin, le syndicat du marché réglementé des blés paraissait adapté à ses responsabilités, érigé en un véritable service public. Et les producteurs de blé se réjouirent : « Aujourd’hui, le marché est assaini, le règlement a été redressé de telle façon que le marché à terme apporte plutôt un soutien au cours du marché libre. La collaboration qui s’est instituée entre producteurs et commissionnaires a eu ce résultat capital de faire comprendre à ceux-ci la nécessité de tenir la balance égale entre les intérêts de la grande minoterie et ceux de l’agriculture. » Cet hosanna des producteurs s’expliquait par l’application loyale de la réforme qui avait permis aux représentants de l’agriculture de s’associer étroitement, tant au sein de la Chambre syndicale que dans les commissions diverses, au fonctionnement du marché.

Or, le vice originel du règlement nouveau était que, rédigé par des praticiens, il n’avait tenu aucun compte des réalités juridiques. Ces bizarres machines, où se trouvent associés les intérêts les plus divers, en raison même de leur opposition, ne peuvent trouver en ellesmêmes le principe de leur cohésion. Le droit privé est impuissant à garantir d’aussi paradoxaux assemblages.

Appliqué tout entier au service de lPintérêt public, le marché réglementé ne pouvait sous sa nouvelle forme, subsister que dans la mesure où le droit public lui préterait le secours de ses contraintes.

L'expérience devait démontrer que les réformateurs avaient eu tort de ne pas approprier l’organisme à la fonction qu'ils en attendaient.

SECTION III

Incidents et procédures reiatifs à l'application de la loi sur le prix mirimum.

La récolte pour l’année 1933 s’annonçait nettement excédentaire et cette préoccupation pesait lourdement sur les cours. Qu'on en juge : la campagne, commencée sur le prix de 150 francs pour le quintal de blé se terminait en juin sur le cours de 60 francs. C’était, pour l'agriculture, une véritable ruine et les producteurs de blé dénonçaïent les spéculateurs à la baisse qui pour assurer la réussite de leurs opérations-papier à la Bourse de commerce entretenaient la panique sur tous les marchés du pays et accentuaient à plaisir leffondrement des cours.

Le Parlement se préoecupa de pallier aux conséquences désastreuses de cette abondance de biens qui, selon la tendance générale du temps, tournait à la catastrophe nationale.

À la tribune de la Chambre les orateurs se succédèrent, et tous faisaient applaudir la défense des intérêts de l’agriculture et la nécessité d’instituer un prix minimum pour le blé.

La longueur et la difficulté des débats laissent assez supposer que les parlementaires n’avaient pas en réalité des conceptions tout à fait semblables pour la défense du marché. Mais, de même que la défense de l’agriculture ralliait l'approbation générale, le flétrissement des menées spéculatives était resté l’un de ces arguments

RU Is clefs qui ouvrent à ceux qui s’en emparent toutes les sympathies.

Qui, pour la foule, dit « spéculation », dit « Bourse de Commerce », aussi le texte qui fut définitivement adopté et devint la loi du 10 juillet 1933 prévoyait-i pour les marchés réglementés une liquidation plus rigoureuse des opérations engagées avant la fixation du prix minimum que pour le marché libre. Sur le marché libre. en effet, la loi décide :

« Que tous les marchés, de quelque mature qu’ils soient, de blé ou de produits dérivés, comportant livraison après le 15: juin 1933, seront, si la livraison n’a pas encore été faite, résiliés sans indemnité à la demande de lune quelconque des parties. »

Sur le marché réglementé, on ne fait pas confiance à la bonne foi réciproque des contractants et c’est sans faire appel à la volonté des parties, que le législateur annule brutalement les opérations.

« En ce qui concerne les marchés réglementés, les opérations postérieures au 15 juin 1933, seront annulées purement et simplement, celles antérieures à cette date seront liquidées conformément au règlement de ces marchés, comme en cas de taxation générale. » Or le cas de taxation générale était prévu dans les termes suivants par le règlement du marché :

Article 81, alinéa 4 : « En cas de taxation générale, la résiliation et la liquidation des engagements portant sur les époques visées par la taxation de la réquisition s’effectueront conformément aux dispositions prévues à l’article 82. »

Article 82 : « Au cas où les affaires se trouveraient officiellement suspendues, la Chambre syndicale agis-

sant suivant les circonstances, fixera, dans un délai laissé à son appréciation mais qui ne pourra pas excéder trois jours francs à dater du jour de la suspension, des cours de compensation sur lesquels tous les marchés, quelle qu’en soit la nature, seront résiliés d’office obligatoirement. »

La Chambre syndicale est donc appelée formellement par la loi à collaborer à la défense du marché. Mise en présence de l’annulation d’office des opérations, elle doit en opérer la liquidation sur des bases qu’il lui appartient de déterminer. En fait, bien que le règlement déclarât que la Chambre syndicale agirait suivant les circonstances, cet organisme ne disposait pas d’une puissance arbitraire dans la fixation des cours de compensation. Le troisième paragraphe spécifiait en effet que « les cours de compensation seraient fixés par la Chambre syndicale en prenant pour base la moyenne des cours cotés, pendant les quinze dernières bourses qui auront précédé la suspension ». Visiblement le législateur avait pensé que la tâche de la Chambre syndicale fui était tracée avec une rigueur mathématique.

Il n’avait oublié qu’une chose en lui indiquant la solution du problème, c’était d’en préciser les données. Quels cours la Chambre syndicale devait-elle choisir comme étant ceux qui avaient précédé la suspension ? En effet si, postérieurement au 15 juin, les opérations avaient été rétroactivement annulées, il n’en restait pas moins que jusqu’à la promulgation de la loi, c’est-à-dire jusqu’au 15 juillet 1933, ces opérations aujourd’hui annulées avaient permis l’enregistrement de cotations et que si ces dernières, par le fait du prince, ne cOrrespondaient plus à des actes juridiquement valables, elles

n’en avaient pas moins exprimé un phénomène économique patent, celui de l'offre et de la demande sur le marché, et, par conséquent, pouvaient aussi bien servir de référence pour l’établissement des cours de compensation que les cotations relevées sur les opérations maintenues.

L'intérêt de la question était, financièrement parlant, d’une importance considérable; en effet, les cours s'étaient redressés après le 15 juin, à la suite des débats parlementaires annonçant la fixation d’un prix mimimum et, dés lors, les spéculations à la baïsse ne se trouvaient pénalisées que si les cours de compensation étaient établis sur des bases postérieures au redressement du marché.

Qu’allait faire la Chambre syndicale ? Il lui fallait, d'urgence, prendre une décision. Dans le silence de la loi elle devait, pour répondre aux vœux du législateur, liquider au plus tôt les marchés. Agissant pour exécuter la volonté du Parlement, elle apparaissait bien investie d’une mission publique.

C’est dans cet esprit que ses dirigeants, commission naires aussi bien que représentants des autres catége ries, décidèrent de n’agir que sur l'instruction formelle de l’organe administratif de tutelle : la Chambre de Commerce. Et c’est sur l'indication de celle-ci que la Chambre syndicale adopta la solution que dictait le bon sens : les cours de compensation furent calculés sur les cotations redressées qui avaient immédiatement précédé la promulgation de la loi.

Cette décision n’alla pas sans provoquer de la part de certains commissionnaires de vigoureuses réactions ; les unes se manifestèrent par des actes d’indiscipline,

d’autres aboutirent à des procès, devant des juridictions administratives et aussi, consulaires.

Ainsi le problème se trouvait posé, moins celui de savoir quel était en définitive le cours de compensation qui devait être choisi, que celui du statut de la Chambre syndicale.

Le cas était typique. Manifestement, celle-ci n'avait agi que pour appliquer la loi dans le sens de l'intérêt public et sous la garantie des autorités admiünistratives. Si véritablement, et cela paraissait nécessaire, les nouvelles règles de son recrutement et de son action s’adaptant à ses responsabilités, en avait fait un organe administratif, le Conseïl d'Etat, examinant la décision, se bornerait à en vérifier la conformité avec Îles kmites des pouvoirs dont la Chambre syndicale était investie. Les juridictions civiles, au contraire, se refuseraient à en connaître.

Or il se trouva que des deux côtés de la barre, on s'était préoccupé-de consulter des juristes pour connaître le cours de compensation qui aurait dû être choisi ; ‘et si les conclusions de ces autorités divergeaient sur la solution finale, elles ne paraissaient guère s’écarter Îles unes :et les autres de la même certitude : la Chambre syndicale, investie d’un véritable pouvoir adminstratif. ne pouvait être critiquée dans sa fonction que par la juridiction administrative. M. Henri Lalou, tenant de la Chambre syndicale, écrivait : « Déléguée par le pouvoir législatif, d’une part, pour constater les cours même après le 15 juin 1933 et d’autre part pour établir les cours de compensation d’après ces cours jusqu’à la suspension de la liberté en vertu de la loi du 10 juillet 1933, comme en Cas de taxation générale, la Chambre syndi-

cale .a pris la décision litigieuse dans la limite de ses attributions et en conformité du texte et l'esprit de la loi. »

Bien mieux, considérant que dans le cas particulier, il s'agissait d’une véritable délégation du pouvoir législatif, M. Henri Lalou concluait que « la décision de la Chambre syndicale qui ne pourrait pas être critiquée devant un tribunal lui paraissait également à labri de toute autre censure ». Cette appréciatios était combattue par M. Appleton, tenant de l'opinion adverse, qui .estimait néanmoins que la décision de la Chambre syndicale ne pouvait être déférée qu’au Conseil d'Etat : « D’abord, la décision de la Chambre syndicale fixant les cours de compensation peut sûrement être attaquée devant le Conseil d'Etat, par dla voie du recours pour excès de pouvoir, le législateur n’a jamais en effet délégué ses pouvoirs à la Chambre syndicale, il ne l’a pas investie du droit de faire des décrets-lois, il s’est borné à Jui reconnaître dans le cas actuel le pouvoir de régler les cours de compensation, ce qui est intrinsèquement une attribution d'ordre législatif. Il n'appartient pas, il n’a jamais appartenu au législateur de constater ou de régler les cours des valeurs et des marchandises, cela est d'ordre administratif ».

C'était bien clair. Indépendamment du rôle particulier qu’elle avait pu jouer à l’occasion de la loi sur le prix minimum, la Chambre syndicale apparaissait dans ses pouvoirs réglementaires comme un organe administratif.

Telle parut être également tout d’abord l'opinion des tribunaux saisis : sur une instance en référé introduite par l’un des commissionnaires dissidents, le Président du Tribunal civil refusait de substituer son autorité à celle

de la Chambre syndicale : « Attendu que le juge des référés ne peut que s’en tenir à la décision prise par la Chambre syndicale en vertu des pouvoirs qu’elle tenait de la loi elle-même, qu’il ne lui appartient pas d’annuler ou de modifier cette décision qu’il ne peut méconnaître et qu’il ne saurait substituer un cours de compensation à celui qui a été fixé par la Chambre syndicale » (ordonnance du Î4 mars 1934). »

Quant au tribunal de commerce, il fut plus net encore dans son appréciation et n’hésita pas à affirmer le caractère purement administratif des fonctions de la Chambre syndicale (Trib. Comm., 6 février 1934, Gaz. Trib. 30-31 mars 1934). « Attendu qu'aux termes du règlement, la Chambre syndicale exerce des pouvoirs opposables à tous, de discipline, d’arbitrage et de réglementation, notamment celui de fixer les cours de compensation... Attendu que les membres de la Chambre syndicale ne sont recherchés que pour un acte accompli dans l’exercice de la fonction officielle dont ils sont investis. Attendu que les membres de la Chambre syndicale tiennent de la loi du 10 juillet 1933 le pouvoir réglementaire de fixer les cours de liquidation auxquels seront résiliées toutes affaires traitées avant le 15 juin 1933, que leur décision a donc force de loi si elle n’est entachée d’abus de pouvoir, qu’il ne s’agit pas en l’espèce d'interpréter une décision, d’ailleurs très claire, mais de l’annuler ; qu'aucun texte de loi n’attribue aux tribunaux de commerce compétence pour modifier ou annuler un texte réglementaire ; qu’ainsi à tous égards le tribu-

‘nal est incompétent ratione materiae. »

Les tribunaux rejoignaient ainsi les juristes pour défi-

nir le caractère administratif de la Chambre syndicale

et si, à l’occasion, pour justifier l’appréciation qu'ils faisaient de son statut juridique, ils invoquaient la délégation de pouvoir contenue dans la loi du 10 juillet 1933, leur opinion était surtout déterminée par le bon sens et par l’évidence : pour eux la question, en effet, paraît à peine se poser ; la Chambre syndicale, agissant en vertu de pouvoirs réglementaires, sous le contrôle administratif et dans l'intérêt du public, ne peut être en bonne logique qu’une entité administrative. |

On oubliait seulement de vérifier son acte de naissance et l’on méconnaissait l’erreur que nous avons déjà signalée et que la suite va mettre en lumière : que les Pouvoirs Publics avaient construit tout un monument sans se préoccuper de lui donner la base indispensable d’un statut administratif nettement défini.

SECTION IV

Les rapports du marché avec le droit public dégagés par les juridictions saisies.

Les hautes juridictions à qui fut déférée la décision de la Chambre syndicale ne se méprirent pas sur le caractère juridique de cette autorité du marché. Le Conseil d'Etat refusa d'examiner la décision, en affirmant qu’elle n’émanait point d’une autorité administrative, tandis que la Cour de Paris acceptait de juger le fond du débat et se déclarait compétente pour statuer sur les récriminations formulées par les commissionnaires à l'encontre de la décision syndicale. L'arrêt rendu par la première Chambre de la Cour de Paris, le 19 décembre 1935 (Gaz. Pal., 1935, 1169) abordaïit franchement le problème : « Considérant sans doute que l’in-

timé soutient que l’autorité judiciaire «est incompétente pour statuer sur la régularité des cours de compensation qui auraient été établis par la Chambre syndicale en vertu d’une délégation du pouvoir législatif.

« Mais considérant que la Chambre du syndicat réglementé du commerce des blés, seigles, avoines et -orges, dont le siège social «est à la Bourse de Commerce est un organisme d’ordre privé, syndicat professionnel régi par la loi du 24 mars 1884, modifiée par celle du 12 mars 1920, codifiée au Code du travail ; que la loi du 10 juil-

let 1933 qui se borne à prescrire une liquidation con-

forme au règlement du marché ne contient aucune délégation de pouvoir à la Chambre syndicale, qu’en fixant le.:cours de compensation la Chambre syndicale n’a donc fait que remplir une fonction économique qui rentre essentiellement dans sa mission telle que l’a définie le règlement du marché. »

En plaidant, les avocats de la Chambre syndicale n’avaient pas seulement attiré l’attention de la Cour sur les arguments juridiques qui leur permettaient de conclure que les différentes réformes apportées par les Pouvoirs Publics au marché des blés en avaient fait une véritable annexe des autorités administratives. Ils avaient aussi évoqué la situation de fait, et montrant la Chambre syndicale placée au milieu des intérêts particuliers et les réglementant dans le sens du bien général, ils avaient dénoncé le péril d’une décision judiciaire qui, en donnant satisfaction à un intérêt particulier contre le pouvoir réglementaire ruinerait l'autorité .&e ce dernier et susciterait à son encontre une multiplicité de procès, qui se réclameraient, avec la quasi-certitude du succès, de la jurisprudence nouvelle.

Car c'était bien là qu'apparaissait le vice de l’organi-

sation.

Imaginons que la Chambre syndicale ait été une autorité administrative ; placée, quant à l'interprétation de la loi devant le dilemne des cours de compensation «lle aurait choisi, «en s’entourant, comme elle Va fait, de tous les renseignements de mature à éclairer sa décision ; celle-ci une fois prise, il eût appartenu seulement au Conseil d'Etat de l’examiner, encore cet examen n’eût-il pu aboutir à une infirmation que s’il avait fait apparaître un vice de forme ou un excès de pouvoir. Mais à supposer même que le Conseil d'Etat eût réformé la décision de la Chambre syndicale, alors cette solution

pourtant radicale aurait eu sur le marché des consé-

quences infiniment plus cohérentes et logiques que celle qui découlait naturellement de larrêt de la première Chambre.

Infirmée par de Conseil d'Etat, la décision de la Chambre syndicale disparaissait.

Infirmée par la Cour de Paris, la décision de da Chambre syndicale ne disparaissait, en vertu du principe de la relativité de la chose jugée, qu’à l'égard des parties qui l'avaient déférée aux tribunaux.

Ainsi sur ce marché du blé (auquel les Pouvoirs Publics avaient porté un intérêt si vif, sur lequel il leur avait paru si nécessaire de représenter nettement l’opinion nationale qu’ils avaient démoli ses cadres syndicaux, faconné sa Chambre selon un modèle qu'ils avaient choisi et recruté eux-mêmes sur les listes qui leur étaient soumises ses agents directeurs) les décisions réglementaires prises, sous la tutelle étroite de l’Administration, étaient livrées aux critiques et aux récriminations

de chacun. Ce n’était plus l’ordre public qui était compromis à la Bourse de Commerce, c’était l’ordre tout simplement.

La décision de la Cour d’appel ne pouvait pourtant être critiquée : comme un de leurs illustres prédécesseurs, les magistrats qui l’avaient rendue auraient pu répondre : « Nous rendons des arrêts et non des services. »

Appliquant, selon leur conscience de juristes, des textes à une espèce particulière, ils avaient méconnu les nécessités administratives, mais, en se laissant influencer par elles, ils auraient enfreint les règles de l’ordre judiciaire.

La situation n’était point de leur fait, mais bien de celui des textes qui avaient négligé l’essentiel, en n’arrachant point aux règles du droit privé une institution qui n’y appartenait plus.

Ce danger permanent, né de l’incompatibilité évidente entre le rôle qu’on veut faire jouer au marché et le caractère des responsabilités qui restent attachées aux décisions de ses organismes directeurs, on ne peut manquer de l’apercevoir à chaque conflit entre les intérêts privés et les intérêts publics qui s’entremêlent à la Bourse de Commerce. Institution placée en porte à faux, la Chambre syndicale est à la merci d’une crise. Telle était la leçon des procédures que nous avons évoquées ; depuis lors toute l’organisation a été transformée, nous verrons dans le chapitre suivant si les réformateurs ont su tenir compte de l’enseignement recu.