LA DERNIÈRE RÉFORME

SECTION I

Situation générale du marché à la veille de la réforme.

Contrairement à la réforme de 1930, la réforme qui fut entreprise dès 1934 et parachevée dans son texte en 1935 et 1936 s’attaqua à une refonte générale de tous les marchés réglementés, dont elle voulait coordonner les règles qui auraient dùû leur être communes.

Rappelons que le marché du blé, avec les liens si curieux qui l’unissaient à la Chambre de commerce et que l’expérience de la loi sur le prix minimum avait montré incapables de l’arracher aux attaques des intérêts privés, apparaissait pourtant parmi les autres groupements comme le plus neuf et le plus ouvert aux idées qui se faisaient jour à la Bourse. Seul il comportait dans son recrutement la représentation des producteurs agricoles, tout au plus pouvait-on chercher une certaine analogie dans la composition du Syndicat des sucres, qui admettait parmi ses membres certains représentants des fabricants de sucre et des raffineurs.

Mais surtout, les garanties de moralité qui avaient été imposées à l’exercice de la profession de commissionnaire ne se retrouvaient pas sur les autres marchés.

L'enregistrement des affaires à la Caisse de liquidation n’était obligatoire que sur le marché du blé ; les mesures destinées à assurer le caractère loyal et sérieux de la commission étaient également restreintes à ce marché, de même les droits de contrôle de la Chambre de Commerce ne jouaient vraiment qu’au Syndicat des blés. Une seule réserve : la Commission d’appel à laquelle par arrêté ministériel du 15 mars 1930 étaient déférées les décisions disciplinaires du syndicat et qui était une dépendance de la Chambre de Commerce groupait tous les marchés sous sa juridiction.

L'ensemble était d'autant plus incohérent, malgré la présence du Syndicat générai qui se cantonnaïit dans le rôle d’intendant des intérêts matériels des différentes administrations à la Bourse, que par le recrutement même des différents organismes, l’unité aurait dû s’établir d’elle-même.

En effet, malgré les apports nouveaux des derniers règlements, l’agent essentiel de chaque marché restait le commissionnaire. Nanti de sa charge, protégé par son monopole, il exerçait sa fonction selon: les règles de la moralité commerciale et, quoi qu’on en ait dit, sans apporter de passion partisane à la conduite des intérêts qui ne faisaient que passer entre ses mains.

Mais les commissionnaires, si sur chaque marché le nombre en était limité, avaient pour la plupart le même monopole sur les organisations voisines. Les commissionnaires du marché du blé étaient les mêmes personnes que les commissionnaires du marché des sucres ou de lalcool:

Exercant exactement le même métier, selon les mêmes principes, dans le même local, il était parfaitement natu-

rel que les commissionnaires connussent des nécessités techniques différentes, selon la denrée qu’ils traitaient (expertises, etc.). Mais comment admettre qu’au-dessus de ces divergences techniques, les directives professionnelles concernant la sécurité des opérations commerciales, les garanties de moralité qui étaient imposées aux agents du marché, la sollicitation de Fintérêt public ne fussent point également reçues selon que la denrée de base de leur activité était du caoutchouc ou de la farinefleur, du sucre ou du blé. à

EH était impossible d’espérer instituer sur l’un quelconque des marchés une discipline sincèrement acceptée si en même temps, sur les autres marchés, les principes que servaient cette nouvelle règle étaient méconnus. P’aïlleurs, humaïnement, on ne peut admettre qu’une profession voie varier son statut de moralité selon Pobjet auquel elle s’applique.

Ce qu’il fallait entreprendre à la Bourse, c'était une réforme d'ensemble, tenant compte à la fois de la diversité des marchés et de lunité de la profession, organisant d’une façon uniforme la représentation des intérêts qu’on y voulait faire respecter ; bref, il fallait qu’un effort clair et ordonné, apportât tant aux marchés réglementés qu’à la profession de commissionnaire un statut précis.

Cet effort a été tenté avec la plus grande bonne foi, reçu avec une volonté de conciliation et une loyauté indéniables : il semble pourtant que les marchés réglementés ne soient pas encore à l’abri des dangers contre lesquels on a voulu les prémunir et que les commissionnaires n’aient pas bénéficié d’un statut adéquat au rôle qu’on leur a imposé.

SECTION II

Préliminaires de la réforme.

Depuis de longues années, la Chambre de Commerce était préoccupée par les incidents et les désordres dont la Bourse des marchandises était trop souvent le théâtre.

Dès longtemps, elle avait compris la nécessité d’organiser et de hiérarchiser les différents cadres du marché réglementé. C’est sur son initiative que la plupart des réformes réalisées jusque-là avaient été entreprises et pendant la crise de 1933, il est remarquable que la Chambre de Commerce, s’élevant au-dessus des préoccupations commerciales pour prendre une notion très claire de sa mission nationale, ait compris que sur ces marchés où ne figuraient pas seulement les intérêts du négoce mais aussi ceux de la production agricole, ül serait impossible de rien bâtir avant que ne soient conciliés ces apparents antagonismes.

Aussi, dès cette époque, ayant obéi à la nécessité évidente d’une réforme complète et d’une franche organisation de la Bourse, la Chambre de Commerce s’attacha-t-elle à recueillir l’opinion des milieux agricoles comme celle des milieux des commissionnaires.

En réalité, ces deux opinions n’étaient nullement incompatibles. Tous étaient d’accord en effet pour reconnaître qu’un effort d'harmonisation des différents marchés réglementés de la Bourse était indispensable à la poursuite des opérations à terme.

Dans ce but, la profession de commissionnaire, qui

était le lien le plus réel qui unît les différents syndicats, était certainement le terrain sur lequel des améliorations seraient réalisées avec le plus grand succès. Accroître le standing de la profession de commissionnaire, telle était la réclamation persistante des producteurs de blé, et les commissionnaires se déclaraient prêts à accepter d’avance des disciplines et des contrôles que la conscience qu’ils avaient de leur intégrité professionnelle leur interdisait de craindre. Il était donc facile et opportun de déterminer le statut de la profession de commissionnaire.

Mais où le problème devenait beaucoup plus délicat, c'était sur le second point des revendications des producteurs agricoles : quel procédé technique en effet adopter pour que, sans gêner le fonctionnement professionnel des organismes boursiers, la représentation agricole pût faire valoir sur le marché les intérêts généraux dont élle avait la charge. Et ici une réponse bien simple à ce problème paraît se présenter : pourquoi ne pas étendre à tous les marchés l’organisation tripartite du syndicat des blés, organisation dont les producteurs de blé s'étaient, en son temps, déclarés assez satisfaits ?

C’est que, tout d’abord, une telle organisation n’était possible que parce que derrière les producteurs délégués au Syndicat existaient des associations et des hiérarchies si fortement établies que l’opinion agricole pouvait avoir la certitude d’être vraiment et sincèrement représentée. Mais les autres branches de la production n’ont pas joui comme les céréales du privilège de cette représentation d'élite et dès lors les marchés réglementés, privés de ce soutien nécessaire ne pouvaient fonctionner sur le modèle tripartite des blés.

En outre, et surtout, si les producteurs de blé n’avaient pas caché leur satisfaction de la réforme de 1930, la campagne de baisse qui avait précédé la loi sur le prix minimum, les incidents et les procédures qui l'avaient suivie, les avaient fait quelque peu déchanter. La preuve que leur organisation était insuffisante à faire prévaloir sur le marché les intérêts vitaux de l’agriculture, les faits la leur avaient surabondamment fournie, et la vanité de leurs efforts leur avait démontré l'insuffisance de leurs moyens.

C'était donc bien un système entièrement nouveau qui devait être utilisé désormais, système tout à la fois précis, pour que d’avance soient définis les droits et pouvoirs réciproques, et souple, pour être accueilli en même temps par tous les marchés.

M. Georges-Jean Painvin fut chargé par la Chambre de Commerce d'étudier la question et il déposa, Île 12 juin 1934, un rapport remarquablement précis qui s’efforçait de concilier, et mieux, d’unir ces forces apparemment opposées, qui sont les grandes maîtresses du marché. | Sa

Son rapport posait en exergue quatre principes qui devaient servir de fondement à la réforme.

Le premier de ces principes était la nécessité d’un groupement purement corporatif des commissionnaires. « Les commissionnaires, disait-il, remplissent au regard du marché à terme de la Bourse du Commerce un rôle très analogue à celui que jouent les agents de change sur le marché officiel des valeurs. Ils ont comme eux le caractère de disposer d’un monopole, lequel justifierait la création d’un groupement syndical purement corporatif et commun à tous les marchés. » Et, tant il est

FIN TEE

vrai que les mêmes effets sont toujours appelés par les mêmes causes, de même que Charles IX avait érigé les courtiers en corps privilégiés pour ce qu’en leur état prud’hommie et loyauté étaient principalement requises, de même M. Painvin concluait : « La constitution d’un tel groupement ne pourrait que renforcer la discipline, accroître l’importance et élever le standing de la profession. »

2° À cette compagnie des commissionnaires appartiendraient, bien entendu, les questions de discipline auxquelles leurs membres se trouveraient soumis, et les commissionnaires eux-mêmes sous le contrôle de leur organisme professionnel resteraient les techniciens du marché chargés de l'exécution des ordres.

Mais à côté de ces questions techniques dont la nouvelle organisation permettrait d'espérer qu’elles seraient résolues de la façon la plus saine, les questions d’ordre général mises en jeu par lactivité même de la Bourse ne pouvaient être abandonnées à ces professionnels qui n'avaient aucune compétence particulière pour les résoudre.

De là, la proposition que le rapporteur faisait à la Chambre de Commerce de créer des comités techniques à voix consultative qui seraient associés à l’activité du marché et dont le recrutement assurerait la représentation exacte des intérêts généraux qu’on entendait protéger.

3° Le rapporteur ne se dissimulait pas que ce double mécanisme, fonctionnant sur le marché, ne pourrait se développer sans incident et sans heurt ; aussi, dès à présent, prévoyait-il l'institution d’une commission permanente de conciliation par la création d’un

FESF OU LSN

organe de liaison entre les syndicats et les comités techniques.

4° Ici, manifestement, le rapporteur a entrevu le véritable problème, mais il ne l’a pas résolu. Pour lui, l’élargissement de l'assiette du marché dans le cadre des intérêts publics appelait un élargissement simultané des pouvoirs de contrôle de lorganisme administratif de tutelle : il proposait donc l’accroissement des droits de surveillance de la Chambre de Commerce sur le marché.

Ainsi, la logique de son raisonnement conduisait-elle le rapporteur à mener l'institution nouvelle à la dernière frontière du droit privé et du droit public : celle de l’étroite dépendance d’un organisme privé à l’égard de l'administration, mais il ne franchissait pas cette ultime limite que pourtant l’esprit dans lequel il avait orienté son travail lui aurait commandé d’effacer : il n’appelait pas la consécration définitive du service public que les institutions dont il demandait la création permettaient désormais à la Bourse des marchandises de rendre.

L’évolution de la profession de commissionnaire vers la fonction publique n’était pas achevée.

Or, le rapport de M. Painvin était d’autant plus intéressant à retenir que, dès le 20 juin 1934, la Chambre de Commerce en approuvait les conclusions et décidait la constitution d’une commission d’étude chargée d’élaborer un programme définitif sur la base des principes qu'avait énoncés le rapporteur. La commission d’étude avait, évidemment, à mener à bien un ensemble de mesures excessivement délicates, aussi la réforme ne futelle réalisée qu'avec beaucoup de souplesse.

Tout d’abord, ce n’est que le 30 août 1935 que le Journal Ofjiciel publia l'arrêté du Ministre du Commerce

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et de l’Industrie portant règlement général des marchés réglementés de la Bourse du Commerce. Mais si le règlement général apportait, notamment en ce qui concerne la compagnie des commissionnaires, les réformes qui avaient été poursuivies, il réservait aux différents marchés le soin d’élaborer eux-mêmes leurs règlements spéciaux. C’était une perte de temps, c’était surtout, dans Peffort d’unité qu’on avait entrepris, accepter dès l’abord les obstacles et les divergences de tendances dont précisément on avait voulu triompher. Aussi la réforme ne se réalisa sur les différents marchés qu’avec une certaine incohérence que les lois agricoles de 1936 ne pouvaient qu’accentuer.

C’est ainsi que la nouvelle organisation n’a reçu son application qu’aux dates suivantes

Sur le marché des sucres : mars 1935.

Sur le marché des huiles : juillet 1936.

Sur le marché des céréales : mars 1937, et encore ce dernier marché est-il en sommeil pour la partie la plus importante de son activité, le commerce du blé, en raison de la création de l'Office du blé.

Au mois d'octobre 1937, les règlements des farines et maïs et des caoutchoucs étaient élaborés, mais n’étaient pas encore entrés en vigueur. D’autres prévisions de le réforme n’ont pu être réalisées que beaucoup plus tard, notamment en ce qui concerne la commission représentative des intérêts généraux, dont nous aurons à parler plus longuement, en raison de la lenteur apportée par le Ministre de l’Agriculture lui-même à la nomination des délégués agricoles.

SECTION III

Les nouveaux textes organiques.

Pourtant, incomplète, inachevée, la nouvelle organisation fonctionne. Déjà, Fon a pu relever à son égard des critiques et aussi des marques de satisfaction. Il n’est pas douteux que, sous la réserve des détails d’application pratique à perfectionner ultérieurement, les textes organiques de 1935 ont apporté au marché un ensemble d'institutions homogènes qui constitue: en lui-même un tout et dont par conséquent l’étude permet de dégager à la fois, les principes dont l’application a été poursuivie, et ceux qui ont été méconnus.

En résumé, la réforme tient tout entière dans les textes . suivants :

1° Le règlement général des marchés réglementés à la Bourse de Commerce de Paris homologué par arrêté ministériel du 28 août 1935.

2° Les statuts de la compagnie des commissionnaires à la Bourse de Paris et le règlement intérieur de cette compagnie.

3° Les règlements spéciaux, successivement élaborés pour chacun des marchés dans le cadre du règlement général. |

C’est le Règlement Général qui constitue non seulement la charte du marché, mais aussi comme le code des principes auxquels devront se référer les institutions apparentées au marché. Avant d’étudier le nouveau statut des commissionnaires, il convient donc de préciser par létude de ce règlement les limites que posent désormais l’ordre public au développement de leur activité.

Le Règlement général des marchés réglementés.

Le souci essentiel qui a présidé à l’élaboration de la Réforme apparaît dàs l’orée de ce Règlement ; dans les préliminaires on prend le plus grand soin de définir l’objet des marchés réglementés et de délimiter leur activité au regard de l'intérêt général.

Manifestement, ce qu'a voulu le réformatenr, c’est que désormais la position des marchés réglementés, si longtemps officieuse et incertaine, ne puisse plus prêter à discussion. L'article premier déclare en effet : « Les marchés réglementés ont pour objet des opérations soit en disponible, soit à terme, prévues par les dispositions du règlement public qui en forme obligatoirement le statut et déterminent les types constants des marchandises et les clauses permanentes des marchés, notamment en ce qui concerne les unités de quantités, les conditions de magasinage ou d’expertise, les délais de livraisons et échéances, les modes de règlements et de liquidation. »

Puis, après avoir rappelé le caractère obligatoire de ces dispositions d’ordre général et renvoyé pour les détails d’application technique aux règlements spéciaux des différents marchés de la Bourse, le Règlement général, dans son article 2, obéissant au même souci de clarté, définit son propre objet qui est, au Titre Premier, de fixer les règles fondamentales des marchés et d’en définir les principes et, au Titre II, de déterminer la constitution des nouveaux organes chargés d’en assurer le

respect.

Mais ce seul énoncé appelle déjà une critique. Il

montre en effet le caractère empirique des créations nouvelles. On commence par énoncer les résultats que lon

veut atteindre, par évoquer le fonctionnement qui pa-.

raît le plus apte à donner satisfaction aux parties intéressées, et à la suite de cette évocation, application inattendue du darwinisme, on verra l’organe se créer dans la mesure de Ia fonction que l’on attend de lui. Seulement, il est à peu près impossible de suivre pour l’étudier ce plan du règlement général. C’est qu’en effet, à chacun des articles du Titre Premier, on rencontre une des institutions nouvelles, sans même savoir de quoi elle se compose.

Qu'on ne voit pas là une querelle d’école : la présentation du règlement général du marché n’est point une œuvre artistique et son ordonnancement n’a en soi aucune importance.

Mais ce qui est beaucoup plus grave, c’est que cette erreur de composition trahit la plus grande faiblesse des nouveaux cerganismes : en face de nécessités nettement définies on a placé des noms ; c’est à des noms qu’on a laissé le soin d’assurer des fonctions qui se révélaient indispensables. Mais on ne fait pas le droit avec des noms : les comités techniques par exemple, auxquels le règlement fait constamment appel, on a tout à fait négligé de préciser leur statut juridique ; ils ne se définissent que par leurs droits, mais ces droits eux-mêmes, dépourvus de support, apparaissent très précaires. Réservons cette première observation pour le chapitre des critiques et abordons tout de suite le Titre II du Règle- ment général, celui des organes de fonctionnement et de contrôle des marchés.

Le Règlement classe, parmi les organes de fonction-

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nement, la Compagnie des Commissionnaires, dont il précise les attributions qui consistent essentiellement à assurer la stricte discipline des commissionnaires dans l'observation des règlements du marché réglementé et d'assurer, concurremment avec les anciens syndicats qui, par un souci visible de transition, ont été conservés, la défense des intérêts professionnels des agents du marché.

À côté de ces organes des commissionnaires, le règlement institue pour chacun des marchés, un comité technique. D’une façon très précise, le règlement indique le rôle que le comité technique, défenseur des principes, des règlements et de l’intérêt général sur le marché est appelé à jouer. Avec toute la minutie désirable, le règlement formule encore les conditions dans lesquelles le comité technique se recrute et s’organise. Maïs on chercheraït en vain, dans les articles consacrés à ces organismes, une explication en droit ou même en fait qui permette de dire ce qu’est un comité technique.

Enfin, dernier organisme de défense des intérêts généraux, la Commission supérieure, dénommée commission représentative des intérêts généraux est destinée, aux termes de l’article 35, à assurer : « la conservation des intérêts économiques généraux et à leur fournir un moyeri d'expression autorisée ».

Par ailleurs, le contrôle des différents organismes de tonctionnement est assuré de deux façons.

D'une part, au point de vue disciplinaire, une commission d’appel, recrutée tant à la Chambre de Commerce que dans les Chambres d’agriculture, donne, sur appel des décisions disciplinaires rendues par le Conseil de direction de la Compagnie des commissionnaires, un

avis d’après lequel la Chambre de Commerce prend à cet égard, et en dernier ressort, une décision définitive.

D'autre part, la Chambre de Commerce assure, au point de vue administratif, un contrôle permanent, tant par son droit de regard et aussi son action sur le règlement général et les règlements spéciaux, que par la présence de contrôleurs, astreints au secret professionnel, qu’elle délègue auprès des commissionnaires, pour vérifier la réalité des affaires traitées par eux et leur conformité avec le règlement.