I. — LE MINISTÈRE A LA FIN DE L'ANCIEN RÉGIME

1. Le secrétaire d'Etat et ses bureaux, — Le secrétaire. d'Etat n'apparaît avec son véritable rôle qu'à partir de Louvois. Organisation de ses bureaux. Améliorations apportées par Choiseul, Saint-Germain, Montbarrey. Leurs attributions en 1789.

Dans l’ancienne France, le roi a bien la jouissance de tous les pouvoirs ; mais il se voit obligé pour en assurer l'exercice, de se faire assister d’un conseil des grands officiers de la Couronne. C’est un usage constant, et datant des premières dynasties,qui à l’image du « concilium sacrae palaliae » de l'empire romain, s’entourent d’une « curia regis ».

Mais la monarchie va sirigulièrement souffrir des empiètements de pouvoir, des usurpations de fonctions de ces grands officiers. Il suffit de rappeler à cet égard le rôle joué au moyen âge par les maires du palais et plus tard par les sénéchaux.

Pour éviter ces dangers, le monarque sera amené à réduire progressivement l’importance effective des grands officiers et à leur substituer dans l'exercice du pouvoir des agents moins considérables par le rang et la dignité, donc plus facilement révocables et demeurant à sa discrétion, auxquels il peut confier sans risque des attributions étendues. Tels vont être les secrétaires d’état, dont l'expression définitive n’est atteinte qu'au temps de la monarchie centralisée et absolue du xvuit siècle.

Leur origine est modeste (1); ils apparaissent au xrn® siècle sous la forme de clercs notaires dépendant du Chancelier (2). 11s demeurent dans cette situation subalterne jusqu’à Henri II qui en fait des « conseillers et secrétaires des commandements et finances » et réduit leur nombre à quatre (3).

1. De Luçay, Des origines du pouvoir ministériel en France ; De Chéruel, Dictionnaire des institutions de la France ; Guyot, Trailé des offices.

2. Celui-ci avec Guérin, évêque de Senlis, prend rang parmi les grands officiers de la Couronne et plus tard, Philippe-Auguste, puis Louis VIII élèvent parallèlement ses cleres secrétaires et en constituent le « secrétariat » chargé de l'expédition des affaires de l'Etat. Ce secrétariat comprend (règlements de 1309 et de 1343) : 3 clercs du sacré s’occupant des questions importantes, ayant la signature des expéditions en dons et finances et 27 autres clercs ou notaires. L'ensemble de ce personnel est sans autorité propre, et se contente de dresser les actes délibérés en conseil. La direction réelle des affaires appartient aux Grand Chancelier, Grand Maître, Grand Ecuyer, Connétable et Amiral (président Hénaut, abrégé chronologique ; Lavisse, Histoire de France, V, 212).

3 Le règlement du 1e avril 1547 les charge des expéditions, dépêches et réponses dans leurs départements respectifs, qui sont limités au seul

Henri IT augmente leur situation personnelle en leur ouvrant son conseil |); puis il cherche vainement à réduire leur rôle en 1588 (2). Néanmoins, c’est lui qui fixe le premier et invariablement le nombre des secrétaires d'état au chiffre de quatre, disposant chacun d’un commis et de six clercs. Leurs attributions sont toujours réparties au gré du roi.

À la fin de son règne, Henri III constatant les inconvénients de cette répartition arbitraire, commence à spécialiser ses secré-

taires d'état. L’un d’eux traite désormais les affaires étrangères ;

un autre, celui qui administre déjà la maison du roi, se voit chargé du département de la guerre en ce qui concerne les états. Toutefois, les expéditions relatives aux mouvements de troupes, garnisons, etc... restent du domaine de chacun pour les pays et provinces de son ressort (3).

Ce premier effort vers une division du travail est interrompu par le règne de Henri IV, pendant lequel les secrétaires d’état demeurent des expéditionnaires, correspondants avec une seule région de France (4); mais sans attributions plus déterminées qu'auparavant.

Avec Richelieu, ils continuent bien à administrer chacun pour leur compte une partie des affaires tant au dedans qu’au dehors ; mais certains services dont l'importance va croissant, réclament tous leurs soins et pour ainsi dire les accaparent (5). Le pouvoir royal sanctionne bientôt cette évolution par le règlement de 1626 (6) qui fait un véritable secrétaire d'état de la guerre de celui auquel il attribue la direction des troupes et armées à l’exté-

point de vue géographique. Les quatre secrétaires Borchetel, Clausse, de 1’ Aubespine, du Thiers, se voient ainsi attribucr :

Borchetel : Ia Normandie, la Picardie, les Flandres, l'Ecosse et l’Angleterre ;

Clausse : la Provence, le Languedoc, la Guyenne, l'Espagne, le Portugal ;

De l'Aubespine : la Champagne, la Bourgogne, la Bresse, la Savoie, l'Allemagne, la Suisse ;

Du Thiers : le Piémont, Rome, Lyon, le Dauphiné, Venise, le Levant.

Chacun transmet pour son compte les décisions prises au conseil du roi, sans avoir d'initiative ou d'action personnelle.

Claude de l'Aubespine, l’un de ces conseillers, chargé de représenter la France au trsité de Cateau-Cambrésis, en profite pour s’arroger à l’imitation des envoyés du roi d'Espagne, le titre de « secrétaire d'Etat », qu’il conserve ainsi que ses collègues. ;

Au cours de l’année 1567, les départements de ces fonctionnaires subissent des modifications de limites, toujours au point de vue géographique. Toutefois, l'un d’eux se voit confier l'administration de la gendarmerie et celle de la maison du roi.

Ordonnance du 31 mai 1582.

Règlement de mai 1588.

Règlement du 1° janvier 1589.

Lavisse, op cit, VI, 27.

Ibid., VI, 361. ; Règlement du 11 mars 1626.

DÉCO

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rieur du royaume, celle du Taillon et de l’artillerie, enfin l’administration militaire intérieure (1).

Louvois, reçu en survivance de son père à l’âge de quinze ans, crée le type définitif du secrétaire d’état à la guerre, tel qu’il apparaît désormais jusqu’à la fin de la monarchie ; c’est-à-dire (2) un officier de la couronne qui fait directement au roi le rapport des affaires de son département et reçoit de lui ses ordres, qu'il expédie sous forme d’arrêts, lettres patentes, lettres closes, mandements, brevets ou toutes autres dépêches.

Par son brevet, ce fonctionnaire a le titre de « secrétaire d’état des commandements et finances de sa Majesté » (3) ; il est également pourvu d’un office de secrétaire du roi (4) qui lui donne entrée, séance et voix délibérative dans tous les conseils (5), sauf le conseil d’état où le souverain l’admet toujours en fait.

C’est donc un personnage considérable. Placé comme 1l l’est maintenant à la tête de l’ensemble des forces militaires du royaume, il ne lui reste plus pour assurer son pouvoir, qu’à se constituer en organisme autonome dans toutes les branches de son administration.

Louvois profite de son long séjour au département de la guerre pour réaliser cette œuvre. Il supprime en 1661 les charges de colonel général de l'infanterie, de la cavalerie, de lartillerie, s’adjoint deux directeurs généraux comme auxiliaires, s’attribue la nomination de tous les officiers. Puis, il enlève au contrôle général des finances les services des étapes, vivres, hôpitaux et marchés ; aux autres secrétaires d'état, ceux des places fortes éparses dans leurs provinces respectives et en forme la « direction générale des fortifications » confiée à Vauban. En 1688, il établit le « Dépôt de la Guerre » pour conserver les archives de l’armée (6).

Dès lors, le secrétaire d’état à la pleine direction des affaires militaires. Il dispose librement du budget de l'ordinaire et de celui de l’extraordinaire : recettes et dépenses sont établies par ses trésoriers généraux (7). Toutefois, ses bureaux forment encore une administration purement civile (8).