CHAPITRE PREMIER

La représentation proportionnelle en Angleterre.

On oppose souvent Fesprit français à Tespril anglais; l'esprit géométrique, déductif, amateur de symétrie, qui ayant posé un principe veut le pousser jusqu'au bout, le généraliser, voilà, dit-on, Tesprit français. Les Anglais, au contraire, procèdent graduellement, en respectant toujours les anciennes formes et en gref-

(1) Bibliographie : Sinithii(Th.), De republica Anglorum libri tres^éd, MDGXXX ; de Loi me, Constitution de l'Angleterre ou état du gouvernement anglois, 4« édition, Londres,MDCGLXXXV ; Blackstone, Com' mentaires sur les lois anglaises, trad. fr., Bruxelles, 1774; Hallam, Histoire consfitutionnelle d'Angleterre, trad. Guizot, Paris, 1829 ; Bagehot, La constitution anglaise, trad. fr., Paris, 1869 ; Lord Brougham, The British constitution: its history, structure and wor^ A(in9,London, 1861 ; Erskine May, Histoire . constitutionnelle de F Angleterre (1760-1860), trad. fr., Paris, 1865; Fischel, La constitution anglaise, trad. fr., Paris, 1864; Gneist, Englische VerfassungsgeS' chichte^ Berlin, 1882, etc. etc.; Bas Englische Parlament in tausendjdkrigen Wandelungen vom 9 6(5 zum Bnde des 19 Jahrkunda'/s,2^ éd., Berlin, 1886 ; Die nationale Rechtsidee von den Stànden und das preussische Dreiklassenwahlsystem, Berlin, 1894 ; Ânson, Law andcustom of the constitution, 2<' éd., Oxford, 1892-1896; Stubbs, The constitutional history of England in its Origin and development, 4* éd., Oxford, 1896 ; Taylor, The origin and growth of the English constitution, Londou, 1889 ; Burgess, PolUical science and comparative constitutional Lau;, Boston, 1891 ; Dicey,Infro(iuc(ion to the study of the law of the constitution, 5*'édit.,London,1897; Peilden,A short constitutional history of England, 2« éd., Oxford, 1887. Enfin les ouvrages de MM. Boutmy, Le développement de la constitution et de la société politique en Angleterre, Paris, 1887, et nouv. é'dit., 1808 ; Etudes de droit constitutionnel, Paris, 1888 (1^« éd.) ; Glassoii, Histoire du droit et des institutions de l'Angleterre, Paris, 1881-1883; Pranquevilie. Le gouvernement et le parlement britanniques, Paris, 1887.

12 INTRODUCTION 'lllSTOUiytE. — SECTION 1. — CHAPITRE 1

Tant de nouveaux principes sur les anciens, aimant mieux la solidité que la symétrie ou l'uniformité (1).

u La constitution anglaise, dans son développement historique », disait William Paley, « ressemble à un de ces vieux manoirs seigneuriaux qui n'ont pas été bâtis tout d'une pièce, d'après un plan uniforme et selon les règles de la moderne architecture, mais dont la construction se rapporte & différentes périodes, dont le style s'est modifié avec le temps, auxquels on ajoute et que l'on répare continuellement, selon le goût, la fortune et la convenance des propriétaires qui s'y succè-

(1) V. Laboulaye, Histoire des Étais- Unis, t. III, p. 341. V. sur cette opposition, Boutmy, Etudes de droit constitiUionnel ; La nature de tacte constituant en France, en Angleterre et aux États-Unis, M. Lawrence-LoweU, dans sou ouvrage intitule : Govemments and parties in continental Europe^ London, 1896, t. I, p. 47, s'exprime ainsi : c( The characteristic différence between the polilical history of England and tbat of France is to be found in the fact that the English, though influenced by each new spirit of the âge, haveneveryielded entirely to its guidance, while the French bave always thrown themselves into the current, and, adopting completely the dominant ideas of the time, bave carried them to their logicai results. » M. Th . Woolsey, également dans sa Political science, or the State theoretically and practically considered, London, 1877, t. II, p. 142, reproche aux Français de sacrifier tout à la déduction logique et aux « systèmes ». Nous croyons que ces reproches, bien que fondés dans une certaine mesure, sont exagérés. Les Anglais ont procédé à la construction de leur constitution en ajoutant de nouvelles pièces aux anciennes parce que cela leur était possible ; en France, au contraire, à la fin du XVIII(^ siècle, il a bien fallu construire de toutes pièces, parce qu'il n'y avait « aucun mur de Tancien édifice encore debout et solide » (Boutmy, Etudes, etc., p. 262) .Nous verrons que les Anglais n'ont pas procédé autrement quand il s'agissait de doter une colonie d'une constitution. L'esprit du XVIII*' siècle en outre est pour beaucoup dans la façon de procéder des Français du siècle dernier. « Les cousins » des Anglais, les Américains, bien qu'Anglo-Saxons, n'ont guère procédé autrement (V.Ritchie, Natural rights, a critidam of some political and ethical conceptions, London, 1895, p. 3). V. notre section I, cb. 11, pour plus de développements.

dent. Dans un pareil édifice, on chercierait vainement de Félégance et de justes proportions, vainement cette harmonie entre les parties que Ton est en droit d'exiger d'une construction moderne. La symétrie extérieure, qui flatte l'œil du passant, sans toujours, il est vrai, contribuer h la commodité de l'habitation, y manque (1). »

En Angleterre, c'est l'instinct qui modifie les institutions ; en France, elles sont modifiées au nom de la raison; « là, le chaos se débrouillant lui-môme ; ici, une cosmogonie régulière, où l'on voit clairement d'un côté le créateur, et de l'autre la création » (2).

Rien ne montre mieux ce caractère particulier de la Constitution anglaise que l'histoire de la représentation politique dans la Chambre des communes.

L'ancienne représentation de groupes et de collectivités (bourgs, comtés, universités), est devenue aujourd'hui une véritable représentation des « citoyens » formant le « peuple anglais ». La représentation anglaise, en même temps qu'elle devenait individuelle {3), devenait jwoportionnelle, la proportionnalité dans la représentation étant en quelque sorte la suite néces-

(1) Cité par Fischel, La constitution iV Angleterre, trad. fr., Paris, 1865, t. 1, p. 3. Comp. Anson, The Law and Custom of the constituliony 2« édit., Oxford, 1892-1896, t. I, p. 31, qui recourt à la même comparaison et conclut que la constitution anKlaise est « con« venient rather than symetrical ». — L'abbé Sieyès, en France, à la veiUe de la Révolution, écrivait à propos de la constitution anglaise : « j'ai bien peur que ce chef-d'œuvre tant vanté ne pût soutenir un examen impartial fait d'après les principes du véritable ordre politique. Nous reconnaîtrions peut-être qu'i/ est le produit du hasard et des circonstances, bien plus que des lumières... Nous avons déjà remarqué qu'on ne pouvait guère la regarder que comme un monument de superstition gothique ». Qu'est-ce que le Tiers Étal, ch. IV, § VII.

(2) Hello, Du régime constitutionnel, t. If, 3« édit. (1848), p. 18.

(3) Nous n'attachons pas un sens juridique à ce mot; nous voulons dire que le titulaire du droit électoral est dorénavant l'individu à la place du groupe.

14 INTRODUCTION H18T0R1Q0B. — SECTION I. — CHAPITRE î

saire de la conception du citoyen dans la Constitution anglaise.

Nous allons voir avec quelques détails cette transformation intéressante.

Lorsque, au XlVe siècle, le parlement anglais se divisa en deux Chambres {1)> la Chambre des lords et la

(i) Â partir de i341 notamment, v. Boutmy, Le développement de la constitution et de la société politique en Angleterre, Paris, 1887, p. 117. L'ancienne assemblée féodale, le magnum concilium fat le premier noyau du parlement anglais (Boutmy, tô., p. 110) ; il était composé des vassaux directs de la couronne et de hauts prélats, tous ces dignitaires étaient personnellement convoqués. Les vassaux devenant trop nombreux on distingua entre les barones majores qai continaaient à être convoqués personnellement et les barones miflores. Les writs du 11 février 1254 ordonnent aux sherifTs de faire élire deux chevaliers dans chaque comté qui viendraient siéger au conseil vice omnium. « C'est le premier germe du principe de la représentation v, (Franqueville, Le gouvernement et le parlement britanniques, t. II, p. 22). En 1265 Simon de Montfort et les comtes de Leicester et de Gloucester lancent, au nom du roi Henri III, leur prisonnier, des writs convoquant un parlement composé de prélats, de barons et de représentants des comtés et de bourgs (Franqueville, loc. cit.). Beaucoup de ces dernières collectivités avaient, en effet, recule privilège de consentir aux impôts. <c Le vote des impôts était Tobjet principal de leur convocation ; et si les subsides n*eussent été indispensables aux besoins du gouvernement, les habitants des cités et des bourgs auraient pu rester dans leurs foyers, soumis aux lois qui leur étaient imposées par un conseil de prélats et de barons » (Hallam, VEurope au moyen âge, trad. franc., Paris, 1821, t. II, p. 188. Voyez également Gneist, Die nationale Rechtsidee von den Stànden, etc., Berlin, 1894, p. 127). En 1295, le roi Edouard I" convoqua le parlement modèle (Great and model Parliament) qui était composé de barons, de prélats et de représentants des bourgs et des comtés. L'année 1295 est une date capitale dans l'histoire de la représentation politique en Angleterre ^Boutmy , Développement, etc., p. 115). Elle marque la transition d'un conseil féodal à un véritable conseil des ordres, des états (V. Taylor, op. cit., p. 418). La composition du parlement anglais ne changera pas depuis le XIII« ou XIV^ siècle. Les universités enverront des représentants à

LA REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE EN ANGLETERRE l5

Chambre des communes, celte dernière se composait de chevaliers, représentants de comtés, et de bourgeois, représentants de bourgs. Le parlement anglais représente, à partir du Xlll'ou XIV' siècle, la nation anglaise dans tous ses éléments ; tous les éléments constitutifs de la société anglaise trouvent place dans Tune ou dans Tautre des deux Chambres du parlement {i ).

Voilà le fait qui a fait la force de ce parlement et qui a fondé la liberté en Angleterre (2).

La représentation dans la Chambre des communes du moyen âge, reflète l'état de la société de cette époque. « Il n'y a ni règle générale, ni principe », dit Guizol : u quand on adresse à la société quelque nouvelle demande, c'est la société telle qu'elle est, et non une société systématiquement constituée , qui répond (3) ». Vouloir systématiser les notions sur la représentation à cette époque, ce serait évidemment faire fausse route (4).

]a Chambre des communes à partir du XVII« siècle ; les Acts d'union avec TEcosse (16 mai l^Ol) et avec Tlrlande (2 juillet i800) créent un certain nombre de lords électifs choisis par leurs pairs. V. Desplaces, SéntUs et Chambres hautes, p. 91.

(i) V. Th. Smithii, De rep. Anglorum, L. II, ch. III intitulé: De parlamento habendo modus.

(2) D'après de Lolme, Const. d^ Angleterre, la puissance origineUe des rois normands fut la principale cause de la naissance ûnale de la liberté en Angleterre. « Ce fut l'immense pouvoir du roi qui rendit l'Angleterre libre, parce que ce fut cette immensité même qui y fit naitre l'esprit d'union et d'une résistance raisonnée » (L. I, cb. I). Une autre cause c'est que l'Angleterre formait un État indivis* (V. L. I, ch. H). M. Boutmy de nos jours, dans son Développement de la constitution anglav^e, reprend la même thèse « un roi fort, un baronnage faible, un royaume homogène » (p. 49) ; voilà les causes qui expliquent la naissance de la liberté anglaise.

(3) Guizot, Histoire des onginesdu gouvernement représentatif , t. II, Paris, 1856, p. 204.

(4) V. Flach, Les origines de Vaticienne France, t. II, Paris, 1893, p. 3, sur les dangers d'une « systématisation » des institutions de

On peut cependant poser en principe que l'individu n'apparatt pas dans cette organisation politique.

Dès lors, on ne peut pas parler d'inégalité dans la représentation anglaise du raoyen Age, étant donné qu'il n'y avait aucune comparaison à faire. Les seuls titulai-^ resdu droit de représentation et du droit électoral sont ces groupes, ces personnes morales, formées par les bourgs elles comtés. L'individu n'apparaît qu'au dernier plan, si tant est qu'il apparaisse jamais (1). Ces collectivités seules étaient la nation légale, si je puis m exprimer ainsi ; elles formaient des collectivités presque indépendantes. On comprend dès lors la liberté qui existait pour elles de déterminer le corps électoral, chargé de nommer leurs députés. Ce n'était là qu'une question intérieure, n'intéressant nullement l'État (2). Ce n'était pas une représentation d'individus, ce n'était pasnon plus une représentation déclasses sociales (3). Les communes {the commons) sont les communilates ou les universitates, les corps organisés des freernen des comtés [the shires) et des bourgs [the toims) (4).

Tépoque féodale. Ceci est également vrai, bien que dans une me* sure moindre, pour les institutions du XI V« siècle. (!) V. Boutmy, Etudes^ etc., p. 24b et suiv.

(2) V. W. Bagehot, La constitution anglaise, trad. franc., Paris, 4869, p. 378 et Boutmy, op. cit., p. 247. De là la diversité vraiment chaotique du droit électoral (la «. franchise ») dans les bourgs jusqu'en 1832. V. les ouvrages de MM. Glasson, Pranqueville, etc. et Stubbs, Const. history, t. III, V. aussi l'ouvrage de M. L. Riess, Geschichte des Wahlrechls zum ênglischen Parlament, Leipzig, 1885. — V. aussi Guizot. op, cit., 14" leçon (t. II, p. 199 et suiv.) .

(3) V. Gneist, Die nationale Rechtsidee, etc., p. 133. V. contra^ Gommons, Proportional représentation, p. 16, qui dit que la Chambre des communes constituait la représentation des localités et des deux classes organisées, les capitalistes des bourgs et les fermiers des campagnes, qui gouvernaient ces localités. La représentation de ces classes n'était d'après nous que tout à fait indirecte. V. note suivante.

(4) Stubbs, The constitiitional Instory of Ëngland in its origin and

Les députés représentaient les bourgs ou les comtés ; leur titre de « membre pour le comté X » ou « membre pour le bourg Y » n'élait pas, comme l'observe Rudolf von Gneist, une pédante courtoisie, mais bien une expression ayant une réelle importance, vu que les titulaires du droit électoral étaient toujours hscommunae, les communitates , counties, boroughs (i).

Ces collectivités formaient si bien des unités disr tinctes dans TÉtat, absorbant complètement les individus qui les composaient, que, sous Edouard II, d'après Fischel, « chaque ville ne figurait au parlement que pour une unité, malgré la multiplicité de sa représentation (2) ». Le nombre de députés pour une ville était donc tout à fait indifférent.

La Chambre des communes n'était que la représentation des communitateSy\^ commimitas comnninitatum (3 ). On peutdireque c'est la réunion des communes, celles-ci y étant présentes dans la personne de leurs mandataires.

Voilà pourquoi c'est le parlement (le Roi et les deux Chambres) qui est considéré dès le XVh siècle comme étant le titulaire de la souveraineté, la nation ellemême (4).

developmeiU, 4« éd., Oxford, 1896, t. H, p. 174. V. le ch. XV intitulé The System of estâtes, and the constitution under Edward J (p. i6C> 260). Gomp. sur cette conception : Taylor, The origin and growth of the English constitution, ip. 356 et 445 et Fischel, La constitution d'Angleterre, trad. franc., t. II, p. 227.

(1) V. R. von Gneist, Die nationale j etc., p. 430.

(2) Fischel, op. cit., p. 227, t. II.

(3) Elle représente le corps de toutes les communes ainsi défini par Stabbs : « TKe estate of the commons is the communitas communitatum the gênerai body into which for the purposes of parliament those commanities are combined » (Stubbs, op. cit., t. II (éd. 1896), p. 174 : u Das Haus der commons » dit R.von Gneist u ist die ZusammenfassungderGrafschaften undSl&dte, etc. (Selfgovemment, cornmunalverfassung und Verwaltungsgerichte m Englandy 3« éd., Berlin, 1871, p. 59).

(4) «In comitiis Parlamentariis posita est omnis augustae absolu-

M. Burgess considère le gouvernement de l'Angleterre comme un gouvernement direct, vu que l'organisation de rÉtat et l'organisation du gouvernement n'y font qu'un. L*Ëtat, le souverain, exerce directement les fonctions du gouvernement (i).

La réunion de tous ceux, personnes physiques ou personnes morales (collectivités), qui formaient « le pays légal », constituait les Chambres du parlement, qui étaient bien « des corporations permanentes et animées d'une force propre dont quelque chose se communique aux membres qui s'y succèdent » (2).

La représentation dans Ja Chambre des communes était donc générale puisque tous les titulaires du droit électoral envoyaient des députés, mais elle n'était pas, elle ne pouvait pas être proportionnelle. Âquoi seraitelle proportionnelle, puisque tous les t< électeurs » avaient une représentation particulière et que « l'individu » était inconnu du droit public (3) ?

taeque potestatis vis ». Th. Smith, De rcp. AngfZ.,L. II, ch.II; Blackstone, au X VIII* siècle,dans ses Commentaires sur les lois anglaises (trad. franc., Bruxelles, 1774, t. I, p. 73), dit la même chose : « C'est dans le parlement que réside la souveraineté britannique. » C'est la théorie dominante encore aujourd'hui. « The sovereignty of Parliament is (from a légal point of view) the dominant characteristic of our political institutions. » Dicey, Introduction to the study of the Law of tlie constitution, 5« éd., London, 1897, p. 37. V. cependant notre paragraphe 3.

(1) « The English government is immédiate government ; i. e. the organization of the state and the organization of the government are identical. » Burgess, Political science and comparative constituHonal lawy t. Il, Boston, 1891, p. 32, comp. p. 1.

(2) Boutmy, Études, etc., p. 229. M. Boutmy dit avec raison que, depuis 1789, il y a bien eu, en France « des réunions d'individus délégués sous le nom de députés » mais il n'y a pas « de chambre des députés ».

(3) Hailam dit dans son Histoire constitutionnelle d'Angleterre, trad. Guizot, t. IV (Paris, 1829), p. 165, que, même en supposant l'existence d'un principe de représentation proportionnelle, le gou-

LA REPRÉSEItTATION PROPORTIONNELLE EN ANGLETERRE lÔ

Quant à la question d'une représentation des minorités au sein de chaque bourg ou comté, elle pouvait encore moins se poser. Le bourg ou le comté était envisagé comme une collectivité, une personne morale, à la différence des simples circonscriptions électorales d'aujourd*hui;dës lors son opinion, surtout aux premiers siècles, lorsqu'il s'agissait d'un objet précis, de subsides à voler (1), était considérée comme le résultat de l'unanimité de ses membres.

Les députés du bourg ou du comté étaient souvent nommés parle sheriff, neviine coniradicente . Le peu d'intérêt politique que les élections offraient aux premiers siècles explique pourquoi on tolérait de pareilles pratiques (2).

C'est seulement au XV' siècle que nous voyons une certaine organisation de partis se faire jour dans les comtés et les bourgs. A la même époque, pour la première fois selon Gneist (3), apparaît le principe de l'élection à la majorité des voix ; « majeur nombre soit retourné ».

vemement ne saurait l'appliquer, ignorant le chiffre de la population des comtés et des bourgs ; à moins d'admettre une représentation proportionnelle approximative d'après les registres des subsides pour chaque comté et chaque bourg.

(i) Le « droit » de représentation était ainsi, en même temps qu'un c( droit », un véritable « devoir », une charge du bourg. On comprend dès lors que certains bourgs aient obtenu le « privilège » de ne pas envoyer des députés (V. Riess, Geschichte dea Wahlrechts zum englischen Parlament im Miltelalter, p. 21, et Spencer Walpole, The electorate and the législature, London, 1881, p. 49.

(2) Gneist, Dos engliscke Parlament in tausendjdhrigen Wandelu ngen vom9 bis zum Ende des 19 Jahrhunderts, 2e éd., Berlin, 1886, p. 166.

(3) Op, eit,f p. 167. C'est au XV» siècle également qu'un cens a été exigé des électeurs des comtés. V. Gneist, loc. cit, ; Esmein, Éléments de droit constitutionnel^ p. 200, et Boutmy, Développement,

Sous Henri IV, le sheriff est formellement obligé de ne proclamer élu que celui qui majorem numerum ipsorum habuit, qui 40 solidos et ultra per annos expendere possint (1).

L'opinion du groupe, exprimée par la majorité des suffrages, est toujours censée exprimer la volonté de Tuniversalité de ses membres.

L'ancienne conception germanique n'a pas disparu complètement du droit anglais. Même aujourd'hui, malgré le changement complet des procédés électoraux, la pratique des élections non contestées existe en Angleterre. Voici en quoi elles consistent (2) : le candidat est proposé par un électeur, il est secondé (seconded) par un autre, huit électeurs approuvent la nomination de ce candidat, non plus oralement comme autrefois, mais par écrit. Si, à l'heure fixée pour l'élection, il n'y a pas de concurrents, ou s'il y a autant de candidats que de députés à nommer, l'élection est faite, et les candidats sont proclamés élus, nemine contradicente ; ils sont censés avoir été élus k l'unanimité (3). C'est seulement lorsque l'élection e^i contestée (plus de candidats que de sièges à pourvoir) que l'on procède à une véritable élection (4).

etc., p. 202 et suiv. Les statuts de Henri VI (8, Hen. VI, c. 7 et 10. Hen. VI, c. 2) de 1430 et 1432 fixent le cens pour les freeholders à 40 s. de revenu net.

(\) Gneist, op, cU.j p. 167.

(2) V. Anson, op, ciL, t. I (2« éd., 1892), p. 127-129, § 3, intitulé : a Mode of élection >}.V. aussi Jellinek, Dos Rechl der Minoritâten dans Zeitschrifl fur das Privât und ôffentliche Recht der Gegenwart^ t. 25 (1898), p. 429-466.

(3) Jellinek, loc, cit,^ p. 431.

(4) V. Anson, loc, cit.; le projet de réforme de la constitution du royaume de Wurtemberg, présenté par le gouvernement de ce pays en juin 1897 dans son article 7, alinéa 2, dispose : « Werden, innerhalb der Frist{art. 5, A 6s. I) nicktmehr Bewerber vorgeschlagen

LA REPRÉSENTATION PHOPOKTIONNELLE EN AN6LETERKE 21

On voit donc que toute élection en Angleterre suppose Vimanimiié. « Chez nous, écrit Blackstone au XVIll'siècle, toute pluralité suppose runanin[iité(1). »

Nous pouvons dire avec M. Jellinek que, même aujourd'hui, en Angleterre, le pur principe de la majorité n'est pas reconnu aux élections parlementaires (2).

Les députés ne représentaient que l'opinion de la collectivité, du groupe (3) et non celle de la majorité ou de la minorité de ses membres. Celles-ci étaient inconnues du droit public anglais, car la notion de cUoyen ellemême en était absente.

Nous avons essayé de montrer comment la représentation proportionnelle, stricto aussi bien que latosensu^ ne pouvait pas sortir d'une pareille société politique ;

als im Kreise Abgeordnete zu wàhlen sindy so gelten dieselben als gewàhlt, und komml die Wahl in Wegfall » ; V. Siegfried, Die Proportionalwahl. Einvolum zur wûrttembergUchen Verfassungsreform, Berlin, i898, 2« éd., p. 103 et note C'est, on le voit, Télection non contestée,

(1) Commentaires, L. I, ch. Il, t. II, p. 212, trad. fr.

(2) u Das reine Majoritâtsprincip ist also noch in der Gegenwarl bei den englischen Parlamentswahlen nichtanerkannt » (art.cité,p. 4H1). On sait qu'on exige aussi Tunanimité dans certaines décisions du jury.

(3) C'était une véritable décision du groupe qu'on demandait ; aussi voyons-nous pendant les premiers siècles le mandat impératif être en usage ; « cela élait d'ailleurs logique ; car dans les temps anciens, les comtés, les villes et les bourgs étaient comme autant de petites Républiques, qui se faisaient représenter par des plénipotentiaires à une sorte de diète féodale » (Esmein, Éléments de droit constitutionnel, p. 52). Ceci explique aussi pourquoi il ne pouvait pas être question d'une représentation de la minorité qui romprait Tunité morale du groupe. D'assez bonne heure, d'ailleurs, nous trouvons l'usage d'un mandat de confiance, c'est-à-dire d'un mandat plus ou moins libre (V. Gneist, Die nationale, etc.^ p. 133); Blackstone, au XVIII* siècle, rappelle le principe que « chaque membre, quoique choisi par un district particulier, dès qu'il est élu, devient l'homme delà nation entière» (op. cil., t. I, p. 231, L. I, ch. II).

voyons maintenant les faits jusqu'au commencement du XIX® siècle.

Tous les bourgs n'étaient pas représentés au début ; ceux seulement qui avaient été investis de ce privilège formaient des « bourgs parlementaires ». L'arbilraire le plus complet régnait dans ces désignations (1 ). Mais aux premiers siècles l'inégalité dans la représentation à la Chambre des communes était relativement moins grande. D'abord toutes les villes de quelque importance aux XIV et XV® siècles avaient, à une époque ou à une autre, envoyé des députés au parlement. « Cela est si vrai », ditHallam (2), « que, si, en jetant ses regards sur la carte, on trouve quelque port de mer,comme Sunderland ou Falmouth,ou quelque ville de Tintérieur, comme Leeds ou Birmingham, qui n'ait jamais joui du droit électoral, on peut en conclure sur le champ qu'elle est sortie de l'obscurité depuis le règne de Henri VU!, »

En second lieu, les populations des villes, jusqu'au XVI II® siècle, sont peu nombreuses ; il n'y a, en dehors de Londres, au XVIP siècle, d'après M. Boutmy (3), aucune ville de plus de trente mille Ames. Plus des trois quarts de la population anglaise, auXVIP siècle, vivent à la campagne. La plupart des bourgs ou des cités que la couronne investit du droit électoral ne sont à cette époque que « de gros et parfois d'assez chétifs villages ruraux » (4). Mais, en revanche, la représentation était

(1) Fischel, op. dt., t. II, p. 223.

(2) Haliam, Histoire constilutionnelle d'Angleterre^ trad. Giiizot, t. IV (1829), p. 464.

(3) Développement de la const. angl.y p. 180.

(4) Boutmy, loc, cit.

égale pour tous les comtés (1) ; et par conséquent, à raison de l'inégale importance des différents comtés, elle était loin d'être proportionnelle.

Avec la transformation économique de FAngleterre pendant lesXVIIl® et XIX® siècles, de très grands changements eurent lieu dans la distribution de la population ; la représentation restant la même, nous trouvons, à cette époque-là, des inégalités <• monstrueuses » (2).

La petite propriété et la classe moyenne agricole des « yeomen » qui dominaient, au dire de Fortescue, au XV siècle, cèdent la place, pendant les XVIP et XVIIl' siècles, à Taristocratie foncière. D'immenses « latifundia » se fondent, les populations agricoles diminuent.

A mesure que les campagnes se dépeuplaient, la grande industrie, très vite développée aux XVIII' et XIX* siècles, donnait naissance, surtout dans le Nord et rOuesl de l'Angleterre, à des villes populeuses, privées de toute représentation (3), étant donné qu'à l'origine, lorsque les « franchises » furent concédées, elles n'existaient point. «Une Angleterre nouvelle (4) s'ajoute à l'an-

(1) Deux députés par comté ; ceci subsista jusqu'à la réforme parlementaire de 1832.

(2) M .Erskine May dans son Histoire constitutionnelle de l^ Angleterre (4760-1860), t. I, p. 320(trad. franc., Paris, 1865) juge ainsi ce « système » électoral de l'Angleterre du XVIIIe siècle : « C'était un système électoral, dit-il, en complet désaccord avec toute théorie rationnelle de représentation. Ses défauts, grands à son origine et aggravés encore par le temps et les changements successifs, avaient atteint, au milieu du siècle dernier, des proportions monstrueuses. '>

(3) V. Boutmy, Le développement, etc.^ p. 305. « Der ganze Norden Englands », dit R. von Gneist [Die nationale, etc., p. 158) « der lange Zeit nach der Eroberung halb wijst gelegen, war jetzt der Schwerpunkt der neu entwickelten Grossindustrie geworden, deren Hauptpl&tze im Parlamente gar nicht vertrelen waren. » Comp. J. Walpole, The electorate and the législature, p. 58.

(4) Boutmy, op. cit., p. 306.

cienne » au point de vue économique et démographique, alors que la répartition delà représentation reste la même. On ne doit pas s'étonner, dès lors, d'y trouver des inégalités considérables dans la représentation.

Des localités insignifiantes, des bourgs pouiris {rotten boroiighs) élisaient des représentants, ou plutôt de grands propriétaires fonciers nommaient dans ces localités les députés à la Chambre des communes (1), alors que des villes considérables, formant de grands centres industriels, étaient privées de toute représentation (2). Un auteur anglais de la fin du XVIIl® siècle,

(0 La corruption « éieclorule v (si l'on peut employer ce termelà, dans le cas qui nous occupe) dépassait tout ce que Ton peut imaginer. V. Erskine May, Histoire cotist. de C Angleterre, t. I, p. 326 et sqiv. de la trad. franc, et Glusson, Histoire du droit et des institutions de V Angleterre, i. V, p. 427-435. Mirabeau jugeait très sévèrement la représentation anglaise : « l/on parle de l'Angleterre », disait-il dans la séance du 18 novembre 1789 a la Constituante, u mais la représentation y est 1res vicieuse ; mais il faut un très gros revenu pour y parvenir. Âvez-vous admis cette détestable loi ? La représentation en Angleterre est profondément vicieuse et la vôtre est pure y. (Œuvres de Mirabeau, discours et opinhnSf édition Mériliiou, Paris, i8'U, t. II, p.\2).Comp.S'ieyëi^,Quest'Ceque le Tiers tat ? cil. IV, § VII. Mais cet état de choses favorisa d'après M. Boutmy (V. Le développement, etc., partie III, ch. IV. Voligarchie et le régime parlementaire) Téclosion du régime parlementaire aux XVIII* et XIX^' siècles en Angleterre. De plus des hommes éminents pouvaient plus facilement entrer au Parlement, grâce à ces petits bourgs ; par exemple Fox, Pitl, Canning, Hobert Peel, furent élus par des bourgs comme Midhurst,Appieby, New-port, Gashel. Burke, Lord (ircy, Lord Palmerston, Lord Stanley, Lord John Russel furent élus u par des localités insignifiantes ». (V. Franqueville, op, cit., t. II). Cela avait certains avantages de la représentation des minorités.

(2) Voici quelques exemples au commencement du XIX* siècle, avant la réforme de 1832: Les comtés avec une population de n.473.7oO avaient 188 députés, les bourgs avec 6.555.952,465! (V. Franqueville, op. cit., t. II, p. 271) en moyenne 14.000 habitants des bourgs avaient un représentant, tout comme 93.000 dans les comtés. I/inégalité entre les bourgs et les comtés était

William Paley (1), caractérise ainsi la situation : « La Chambre des communes, dit-il, se compose de cinq cent cinquanie-huit membres, dont deux cents nommés par sept mille électeurs. 11 en résulte qu'une majorité de ces sept mille, sans titre raisonnable à une influence prépondérante dans TÉtat, suffît, dans certaines circonstances, pour décider du sort d'une question contre Favis d'autant de millions. »

Lord Brougbam, qui, cependant, n'est pas partisan de la proportionnalité mathématique (2), n'hésite pas à qualifier ces inégalités de « grosse absurdité », contraires aux principes du système représentatif (3).

On pourrait s'étonner de voir les Anglais si longtemps supporter de pareilles inégalités. Ce serait cependant les juger à un point de vue qui n'est pas le leur. « Les

encore plus grande. V. des exemples dans Fianqueville, op, cU.j t« II, p. 262^ et Glauson, op. cit. y t. V, p. 427-435 ; Sei^nobos, Histoire poliiique de VEurope contemporaine, p. 13; Fischel, of>. cit., t. II, p. 231 ; Roscher, Umris^e zur Naturlehre der Demokratie, Leipzig, 1890, t. IV, ch. IV ; Story, Commentaries.eic, § 584, 1. 1 (éd. 18:J3), p. 63 et suiv. La ville de Londres avec 495.550 habitants en 1790 nommait 4 représentants, tandis que le comté de Gornouailles avec 165.600 habitants, y compris les bourgs parlementaires, envoyait an total (pour lui et ses bourgs), 44 députés (Fischel). York (le comté) avec 1.371.000 habitants, Middlesex avec i. 358. 000, Lancasier avec 1.336.000 habitants envoyaient chacun 2 députés, les comtés de Monmouth (98.000 habitants), Bedford (95.000), Hantingdon (53.000), Uutland (20.000) envoyaient également deux députés chacun avant 1832 (Roscher).

(1) Principes de philosophie morale et poliiique, 1. 1, ch. VII (elle par Fischel).

(2) Y. notre paragraphe 3.

(3) c< But it cannot be doubted, on the olher hand, that the giving to a cotnparatively insigniûcant towu like Kendal or Harwich, ot ten oreleven Ihousand inhabitants, as many représentatives as to the west Riding of Yorkshire, with its million of people, isa grossabsurdity, and contrary to the very first principles of the représentative System » (Brougham, The British constitution : its history, structure and working, London, 1861, p. 73).

Anglais ne croient pas à l'égalité, écrivait un homn^e d'État considérable (1), ils ne tiennent nullement pour une vérité rigoureuse que tous les hommes naissent égaux. Ils sont bien plutôt persuadés du contraire, et se montrent, en tout cas, dans la pratique, ce qu'on pourrait appeler des inégalitaires déterminés. »

Les Anglais ont bien plus l'amour de la liberté que celui de Tégalité (2) ; et, à la diiïérence des Français qui, instinctivement, comme l'observe Aug. Thierry (3), n'ont pas voulu la liberté politique tant que l'égalité n'était pas possible, leurs voisins, les Anglais, ont commencé par fonder la liberté, se souciant peu de l'égalité. « Tous les citoyens ne peuvent être également puissants, mais ils peuvent tous être également libres; et c'est ce que les Anglais ont obtenu enfin par leur constance (4). ')

Mais, malgré tout, l'importance de la Chambre des communes pendant le XVIII» et le commencement du XIX* siècle, bien que dominée par la Chambre des lords, était considérable et Tinégalité dans la représentation trop forte pour que l'opinion publique ne réclamât vaguement la nécessité d'une réforme.

La nouvelle conception de la représentation de citoyens et non de localités ou de groupes, venue de France (5), finit, dit M. Burgess, par transformer ce sentiment en une idée fixe et précise.

(1) Gladstone, dans The North American Review, septembre-octobre 1878, p. 201, cité par de Noailles, Cent ans de république aux États- Unis, Paris, 1889, t. I, p. 56.

(2) Franqueville, op. cit.^ t. II, p. 278, note.

(3) Essai sur Vhistoire de la formation et des progrès du Tiers État^ Paris, 4853, p. 74.

(4) Voltaire, Dict, philos. , mot Gouvernement,

(5) « Après Burke, il devenait impossible de ressusciter en Angleterre le contrat social, soit sous la forme de Rousseau , soit sous

Nous allons examiner, dans notre dernier paragraphe, les réformes accomplies au XIX** siècle, et Tintroduction latente, cachée, mais réelle des nouvelles conceptions dans la représentation anglaise.

Nous avons vu comment la représentation anglaise, de la fin du XVIII® siècle, avait dégénéré en un régime oligarchique, où des inégalités énormes dans la représentation à la Chambre des communes se joignaient à une prépondérance marquée de la Chambre des lords.

Dès la fin du XVIir siècle, un certain mouvement réformiste se manifesta. Le duc de Kichmond « osa » proposer en 1760 et en 1780, l'introduction du suffrage universel (1) et de la représentation strictement proportionnelle, au sens ancien du mot (2). Il demandait, dans un bill proposé au parlement, que Ton divisât le nombre total des électeurs anglais par 558 (le nombre des députés à la Chambre des communes de cette époque), et que chaque comté fût divisé en autant de circonscriptions nommant un député qu'il renfermerait de fois ce « quotient » (3). C'était la destruction com-

celle de Locke, avec la moindre chance d'utilité sérieuse » (Fred. Pollock, Introduction à Vétude de la science politique, trad. franc., p. 151). Mais ces théories et ces « phrases sonores », au témoignage d*un historien et publioisle éminent, « après avoir eu pendant longtemps cours en France et sur le continent, commencent à produire des effets sérieux en Angleterre » (Sumner Maine, Essais sur le gouvernement populaire^ trad. fr., p. 224). — V. Burgess, Political science and comparative constUutional law, t. II, p. 65.

(1) Glasson, Histoire du droit et des institutions de V Angleterre , t. V, p. 435.

(2) Naviile (Ernest), Les progrès de la représentation proportionnelle et Brunialti, Liberté e democrazia, 2* éd., Milano, 1880, p. 142.

(3) Au sein de chaque circonscription l'élection devrait se faire à

plète de Tancienne organisation représentative anglaise et son remplacement par la représentation égale et personnelle. C'était prématuré, mais pourqu'ow osât, selon l'expression de M. Glasson, proposer une pareille réforme, il fallait que l'ancienne conception anglaise Tût sérieusement ébranlée.

Les premières années du XIX' siècle se caractérisent par une agitation de plus en plus intense, des régions industrielles du Nord et de l'Ouest, les plus peuplées et les moins représentées, en vue d'une réforme électorale et parlementaire (1). Le parlement, ayant compris que dans l'opinion du peuple anglais, une différence entre un parlement réformé et un parlement sans réforme, valait bien une guerre civile (2), finit par voter, après une vive résistance de la Chambre des lords, l'Act de réforme de 1832.

C'est cet Act législatif qui forme, dit M. Burgess, « le premier grand pas vers l'introduction delà nouvelle idéedansla pratique » (3).

L'Act de 1832 forme en Angleterre la transition entre l'ancienne conception de la représentation et la nouvelle (4). Bien que l'ancienne organisation des collèges électoraux (bourgs, comtés, universités) ait été maintenue,ceux-ci ne forment presque plus que de simples cir-

la majorité des voix. C'était la représentation proportionnelle lato sensu. Le progrès ne se fait que lentement dans ce monde.

(i) V. pour les détails notre bibliographie sur l'Angleterre et Touvrage de M. J. Murdoch, A History of consiituiional reform in Great Britain and Ireland, WUh afullaccount of the threegreat measares of iS?2, 18G7, and 1884. London, 1886. On peut voir un résumé de ce mouvement dans Seignobos, Histoire politique , p. 23 et s.

(2) Fr. PoUock, Introduction à Vétudedela science politique, p. 150 (trad. fr.).

(3) Political science and comp. con, law, t. II, p. 65 (éd. 1891).

(4) Bornhak, Allgemeine Staatslehre, Berlin, 1896, p. 101, comp.

conscriptions électorales (1). U y a bien encore des communitates dans la forme, mais, au fond, c'est le citoyen qui est représenté et qui tient la première place. Comme, autrefois, c'était le groupe qui élisait les membres du parlement par Y intermédiaire de ses habitants, maintenant cesontceux-ci qui envoient des députés, élus dans Venceinte de la localité. Cette conception légale du citoyen qui apparaît en 1832 est, suivant l'expression de M. Boutmy, « le plus grand événement du siècle en Angleterre » (2).

En même temps que la représentation tend à devenir personnelle, elle se rapproche de la proportionnalité. U ne faudrait pas croire, cependant, que TAct de 1832 introduisit la représentation strictement proportionnelle en Angleterre. M. Lawrence-Lowell (3) nous rappelle que les Anglais, bien qu'influencés par les idées d'une époque , ne se laissent jamais dominer exclusivement par elles.

Cet Act opère une redistribution des sièges au parlement entre les anciens collèges électoraux qui sont maintenus, en même temps qu^il supprime un assez grand nombre de bourgs pourris et qu'il accorde des représentants à certaines grandes villes, privées jusque-là de toute représentation (4).

En résumé, l'Act de 1832 constituait assurément un grand progrès sur l'état de choses antérieur, sans toutefois, tant s'en faut, établir la représentation proportionnelle (5).

(1) Bornhak, op. cit,, p. 125.

(2) Eludes de droit constitutionnel, p. 247.

(3) Governments and parties, etc., t. I, p. 47.

(4) V. pour les détails les ouvrages cités.

(5) Voici quelques exemples: la population des comtés qui était de 17.500.000 en chiffres ronds, était représentée par 253 députés après la reforme de 1832 (188 avant) ; celle des bourgs

30 urnoDrcnoR histobique. — sectioh i. — oiafiibb i

Par ces réformes, et par des changements apportés dans les conditions de la « franchise *> île cens électoral;. TActde 1832 eut pour effet de transférer la suprématie politique, de la Chambre des lords et dé Taristo* cratie foncière.à la classe moyenne (I i et à la Chambre des communes (2) qui, à partir de 1832. fut vraiment « élue plutôt que nommée »> 3).

Telle a été la première réforme électorale qui, nous le répétons, parles idées qui Font inspirée, marque une date importante dans Tbistoire de la conception de la représentation politique en Angleterre.

A partir du milieu de ce siècle, Tidée de la représentation personnelle et proportionnelle fait des progrès considérables en Angleterre. Nous voyons apparaître les minorités éleciorales, étouffées, semblait-il, aux siècles précédents par Tunité morale du groupe, de la collectivité, seule titulaire du droit électoral. Lord John Russel propose dans son bill de réforme de 1854 Fintro-

ne s'éleTant qu*à tf. 500.000, par 399 ',465 arant 1832- (KraDqQeTiUe, op. eii.j i. n, p. 2701 ; en 1850 le comté de Lancastre n'aTait que 95 dépotés pour une popalatîon de 2.063.913 ; le comté de Backs li pour f 43.670 et Hnntîngdon 5 pour 60.320 (Fîschel, op. etf., t. U, p. 239).

fl) « The ReTolution of 1688 conferred political snpremacj upon tlie House of Gommons, the Reform Bill of 1832 transferred the actual control of tbat Honse from the titled and antîUed landed aristocracj to the English middie classes (Taylor, op. ciï., p. 615). « CVst en 1832, dit H. Bootraj de son côté iDéreiappemeniy etc., p. 332), qae la rencontre et le premier choc se sont faits entre les deux Angleterre. » C'est à partir de ce moment, en effet, qae la boargeoisie indastrielle et commerçante des grandes Tilles manafactariéres prend le dessus sur Taristo cratie foncière.

(2i V. Esmein, Èlém. de droit const.j p. 116. Avant 1832 la Chambre des communes était en effet nommée, en fait, par la Chambre des Lords.

(3) Par les grands propriétaires fonciers, propriétaires des bourgs pourris (V. FranqaeTÎUe, foc. cit.).

duction du vote limité^ de la représentation des minorités aux élections parlementaires (1).

M. Praed déjà en 1832 plaidait en faveur des minorités électorales dans la séance du 27 janvier 1832 de la Chambre des communes (2). La conception delà représentation des minorités naît en Angleterre en même temps que celle de la représentation personnelle et égale. C'est là la meilleure preuve que l'on puisse donner de la connexité étroite de ces deux conceptions qui, au fond, n'en forment qu'une seule. Du moment que le groupe, comme unité morale, est disloqué, du moment qu'il n'y a pas de lien bien solide entre les habitants de la localité, pourquoi la majorité seule existerait-elle légalement?

C'est un publiciste anglais, M. Hare, qui, dans TAe élection of Représentatives ^ publié en 1859 (3), « s'élève à la plus haute abstraction mathématique et formelle où l'homme n'est plus qu'un nombre et un citoyen pur et simple d'un pays » (4). Cet auteur propose un système de pure représentation personnelle et strictement proportionnelle, des majorités et des minorités.

(1) V. Lubbock, Représentation, p. 63 (S tereotyped Edition, London), et Hack, Ueber die Vertretung der minoritàten und die personal représentation, Tûbingen, 1872, p. 7. — Nous n'entendons pas faire ici l'histoire de la représentation des minorités en Angleterre, eUe trouvera sa place dans notre Livre IV, auquel nous renvoyons.

(2) « He was therefore of opinion some measures should be taken to make the voice and views of a large minority known in Ihe législature » (V. ce discours dans Lubbock, op. cit,, p. 62). Avant 1831, on ne se préoccupait pas de la minorité dans chaque bourg ou comté, envisagé comme unité morale, dont on voulait avoir Topinion.

(3) M. Hare avait publié déjà en 1857 son Machinery of Représentation, V. sur son système les détails que nous donnons dans notre Livre IV.

(4) Ahreus, Cours de droit naturel ou de philosophie du droit, 6* éd., Leipzig, 1868, t. II, p. 417.

Un philosophe anglais des plus populaires, Stuart Mill, défendit le nouveau système au nom deldi Personal 7'epresentalion (1), et dans un style qui, il y a cent ans, aurait été considéré comme un crime de lèse-représentation locale: « Le membre (le député) », dit-il (2), « représenterait des personnes et non plus simplement les briques et le mortier de la ville. »

Cette représentation personnelle et strictement proportionnelle faisait trop bon marché de la tradition et de l'esprit anglais pour qu'elle fût adoptée (3). Mais les

(1) V. la brochure Personal représentation^ speech of John Stuart Mill, Delivered in thc House of Commons^ may 29^, 1867, second édition, London, 4867. M. Hack observe qae cette expression vient d'Angleterre (V. son ouvrage déjà rite et qui porte pour titre Die Personal repràsentation, p. 5); tant il est vrai que c'est souvent dans les pays où une idée est complètement méconnue qu'elle est le plus franchement proclamée par ses adeptes.

(2) Y. Le gouvememenl représentatif, traduction Dupont-White, 3« édition, Paris, 1877, p. 186. Il s*empresse d'ajouter, cependant, « qu'on conserverait tout ce qui vaut la peine d'être conservé dans la représentation des localités » {ibid.), ce qui est fort douteux d'après nous. V. dans notre Livre IV Texposé du système Hare. Stuart Mill dans son discours cité à la Chambre des communes, se rappelant que, « the natural attachment to native neighbourhood, the patient attention given to local interests,and the sober importance assigned to local duties are features of the English character which few Englishmen will sich away » {report by M, Lytlon, her Majesty*s Secretary of Légation, on the élection of Représentatives for the Rigsraad, Gopeiihagen, july T, 1863, inséré à la suite du discours de Stuart Mill, p. 33) emploie des termes plus respectueux, s' ezpvïmsint, comme M. Hare lui-même d'ailleurs, with affection and respect pour la représentation locale. « Bvery constituency, it is said,is a group having certain intérêts and feelings in common, and if you disperse thèse groups by allowing the electors to group themselves in other combination, those interests and feelings will be deprived of their representation. Now i fully admit that the interest and feeling of localitie^ ought to be represented : and I add thaï they always will be representedii {Speech, etc., p. 9), ce qui est plus douteux, V. notre Liv. IV.

(3) u In England, at any rate, the local character of représentation is so conséquent to the national feeling, that Idoubtifit could be safely disturbed » (rapport Lutton cité, p. 33).

idées maîtresses du système, qui lui-même n'était qu'un produit de l'esprit latent de l'époque, se retrouvent dans le second Act de réforme de 1867 (1). Si l'Act de 1832 constitue la reconnaissance légale dû citoyen en Angleterre, celui de 1867 forme assurément la première reconnaissance en quelque sorte officielle des minorités de citoyens dans les collèges électoraux. Ce second fait n'est en quelque sorte que la suite et la conséquence forcée du premier.

L'Act de 1867 introduisant le vote limité, la représentation de la minorité électorale de certains groupes locaux, munis du droit électoral (les three cornered constituencies), constitué la plus grave atteinte portée à la représentation du groupe local ; il rompt son unité en faisant entrevoir les majorités et les minorités qu'il contient.

On l'a bien compris h la Chambre des communes (2) ou en dehors d'elle (3). Ce qu'on voulait dire au fond, c'était que le bill proposé par lord Cairns, introduisant, grâce au vote limité, V égalité des électeurs, des citoyens et leur influence proportionnelle au parlement, aboutit à Vinégalité des villes dans les lobbies (4) de la Chambre des communes.

Si les trois députés, disait-on, des grandes villes

(i) Nous n'exposons ici que l'évolution générale de la conception anglaise ; pour les détails sur la représentation des minorités introduite en 1867 en Angleterre, V. notre Livre IV.

(2) V. Arnauné et Lebon, Étude sur les débats du Parlement anglais relatifs à la représentation proportionnelle dans le Bulletin de la Société de législation comparée, année 1884, p. 327, et dans La représentation proportionnelle ; études de législation et de statistique comparées, publiées par la Soc. pour la rep. prop. Paris, 1888, p. 83 et suiv.

(3) V. Anson, Law and Cmtom, etc., t. I (2« éd., 1892), p. 131 et suiv.

^4) Les députés anglais votent en passant par Tun des couloirs (lobbies) donnant accès à la salle des séances.

comme Manchester , Birmingham , Liverpool , ou Leeds (1 ) sont répartis, deux à la majorité et un à la minorité,dans chacune de ces villes, le membre de la minorité appartenant à un parti di(téreni,neiitraliseî*a par son vole au parlement Tun des députés de la majorité (2); La ville populeuse et importante n'aura en fait qu'une voix comme le moindre des bourgs, tel qu'Arundel ou Totnes. L'objection était irréfutable, mais la représentation locale perdait de plus en plus du terrain sous rinfluence de la « nouvelle idée ».

L'Act de 1867, en même temps qu'il la complète par la représentation des minorités (3), donne une application plus large à la représentation proportionnelle commencée en 1832.

Cet Act n'est qu'un Act de redistribution, il maintient les anciennes circonscriptions (4). Tout en constituant un véritable progrès sur l'état de choses antérieur, il

(1) Ces viUes devinrent, grâce à TAct de 1867, three membered conslituencies.

(2) Cet argumenta été présenté par MM. Robert GoUier, le comte de Malmesbury, Lord du sceau privé, Bright, etc. V. Arnauné et Lebon, études citées. M. Anson fait la même observation: « There was a patent objection lo a System, which reduced the parliamentary représentation of (he majority of a large city to a level wilh that of the smallest town entitled to return a member » (op. cit. , t. î, 2« éd., p. 131). C'est ainsi, dit-il, que le membre libéral de la minorité de Liverpool neutraliserait au parlement Tun des deux députés conservateurs de cette ville (Anson, loc. ct7., p. 132).

(3) Elle ne s'applique que dans les 12 three cornered constituencies et dans la city de Londres (V. notre Liv.lV). Nous avons dit souvent avec M. Lawrence-Lowell que les Anglais ne se laissent pas complètement dominer par une idée; elle ne reçoit des applications que petit à petit chez eux.

(4) Le bouleversement des circonscriptions serait contraire à toutes les traditions du pays ; tout remaniement n'aboutit en Angleterre qu'à une redistribution (Lefèvre-Pontalis, Lois et mœurs électO' raies en Angleterre et en France, p. 371).

ne forme nullement un système complet de représentation proportionnelle. Depuis 1867, il y a moins d'inégalité msi,is il subsiste des inégalités énormes (1).

La réforme de 1867 fut moins importante que celle de 1832 en ce qui concerne la proportionnalité. Mais, en revanche, par un abaissement de la franchise électorale surtout dans les bourgs, elle eut pour résultat une augmentation très forte du corps électoral (2). Les classes ouvrières prennent une place et une importance considérable à côté des classes moyennes dans le gouvernement du pays. L'Angleterre entre dans la voie purement démocratique (3).

L'apogée de l'évolution commencée en 1832 se trouve dans le troisième Act de réforme de 1884 (appliqué à partir de 1885). Cet kcX sw la représentation du peuple forme un véritable système de représentation personnelle et proportionnelle à la population. Il consacre ouvertement la nouvelle idée, à qui il donne la plus

(1) Après la réforme de 1867-1868 les comtés avec 18.482.097 habitants D*ont qae 283 représentants (253 avant 1867) et les bourgs avec 12.995.0)5, 366 (399 avant 1867) (FranqueviUe,/oc. cit.); en 1884 avant l'introduction de la troisième réforme 98 comtés au-dessous de 125.000 habitants formant au total 7.500.000 étaient représentés par 158 députés ; alors que 61 comtés au-dessus de 125.000 habitants contenant une population de 12.500.000 n*avaient au total que 125 députés (Franqueville, t. Il, p. 249). Dans les bourgs l'inégalité était plus grande. 179 bourgs de moins de 50.000 habitants avec une population totale de 3.280.000 avaient,en 1884, 230 députés.72 bourgs au-dessus de 50.000 habitants avec plus de 11.500.000 au total n^étaient représentés que par 130 députés I (Franqueville, loc* ct^, et Seignobos, Histoire politique j p. 61).

(2) 602.196 électeurs dans les bourgs du Royaume-Uni en 1866, 1.399.761 en 1868, 764.622 dans les comtés (1866), 1.048.491 (1868).

(3) « The reform act of 1867, by extending the franchise to the worhiug classes, permitted them to take their places by the side of the middles classes in the control of the governing assembly of the state » (Taylor, op. ct^., p. 616). V. aussi Seignobos, op, cit., VAn^gleterre démocratique d. 63 et suiv.

large application (1). Il pari ouvertement du principe de la représentation personnelle (2) ; à la différence des deux Acts antérieurs, il se départit complètement, peuton dire, de l'idée de représentation locale (3).

Les anciens groupes, les parliamentary boroiighs ou les comtés, sont divisés en un certain nombre de circonscriptions électorales ne nommant qu'un député chacune ; le groupe local disparaît même comme simple circonscription électorale (4). L'établissement des single member constitttencies, sur la base de la population, rompant Tunité du groupe (5), accomplit la destruction de l'ancienne représentation corporative dans la Chambre des communes (6).

(0 « The redistribution Act of 1885, however, bas giveii consistent form to tbe new idea » (Burgess, op. cit., t. II, p. 96). CoDip. Anson, Law and Custxm, t. I (2« éd.), p. 122.

(2) Nous avons déjà dit que nous n'attachons pas un sens juridique à cette expression. Le député anglais représente en droit la nation (V. Blackstone, Commentaires, éd. et trad. citées, L. I, ch. II, t. I, p. 231. G*est la doctrine offlcielle aujourd'hui, elle est presque universellement admise. V. Dicey, Introduc/ton to the study, etc., 5* éd., 1897, p. 57 et notre L. II.

(3) V. Anson, op. cit., p. 122, t. I, 2* éd. et Gneist, Die nationale Rechtsidee, etc., p. 164.

(4) V. Gneist, op. ci^., § VII, Die Zertheilung der historischen Wahlbezirhe, p. 165 et le ch. IX, Die Zersetzung der englischen Parlamentsverfassung, p. 149 et suiv.

(5) Liverpool par exemple qui reçoit d'après sa population neuf membres en 1884 est divisée en neuî circonscriptions administratives électorales, nommant chacune un député. Le comté de Lancaster (le Lancashire) est divisé en trente-trois circonscriptions nommant un député chacune (V. Anson, op. cit., t. I, p. 123). Il y a exception pour la city de Londres (i&td.). L'introduction du scrutin uninominal en Angleterre eut pour effet l'abolition de la clause des minorités de 1867. Le vote limité ne pouvait s'appliquer que dans le three membered constituencies, or depuis 1884 il n'y en a plus. Mais, en revanche, le scrutin uninominal produit en fait une représentation des minorités de la ville ou du comté plus complète.

(6) U faut dire, cependant, qu'il y a bien encore aujourd'hui un

II y a bien toujours, comme Tobserve Rud. von Gneist(l), le nom d'une Home of Gommons, mais il n'y a plus de communitaies. L'Angleterre aboutit à la fin du XIX* siècle à peu près aux mêmes conceptions que la France au commencement de sa vie constitutionnelle. Si M. Balfour disait encore le 1 3 avril 1 894 à laChambre des communes que la représentation est restée et doit rester locale, ce n'était qu'un pur souvenir historique rendu possible par ces survivances théoriques si fréquentes en Angleterre, mais qui ont cessé depuis longtemps de correspondre à la réalité des choses (2).

Avec TAct de 1884, la représentation personnelle, dans sa base, devient aussi vraiment et ouvertement proportionnelle à la population (3). Il y a un représen-

reste de représentation corporative dans la représentation des universités d'Oxford, Cambridge et Dublin qui envoient des députés à la Chambre des communes, élus au scrutin de liste (au total 9 aujourd'hui, 5 avant 1832). V. Anson, op. cit., t. I, p. 423 et Prins, La démocratie et le régime parlementaire , élude sur le régime corporatif et la représentation des intérêts, 2° éd., Bruxelles, 1887, p. 142. (0 u Allerdings besteht noch dem Namen nach ein House of Commons : aber es bestehen keine communitates mehr, nicht mehr die jetzt veraltenen Pflichtgenossenschaften » dans son article sur : die Entivicklung (1er englischen Parlamentsverfassung : Encyclopédie de HoltzendorfT, 5* éd.^ p. 1476 (Encyklopàdie der Rechtswissenschaft in systematischer Bearbeitung herausgegeben von dr. Franz von Holtiendorff, 5* édit., Leipzig, 1890).

(2) Voici les paroles de M. Balfour citées par M. Esmein, El, de droit const., p . 186, note : « [ hâve always been of opinion that the whole basis of représentation inthis House is a local basis and that the varions localities, when they send Représentatives hère, while consious, of course, of the impérial obligations, resting upon them, must vote as localities and hâve regard to the interests of localities » {The parliamentary debates, 4® série, V. XXIV, p. 386).

(3) « The redistribution act of 1884-1885 ... is professedly based on an attempt to divide Ihe members equally or with a rough attempt at equality, among the population » (Anson, op. cit., t. I, p. 122). M. Burgess, après avoir dit que la représentation est fondée f( upon the basis of numbers », conclut : « This is the logical conse*

tant par 52.000 habitants à peu près, dans les comtés aussi bien que dans les bourgs. M. Gladstone constatait le i" décembre 1884, qu'à cette époque les comtés avaient un député par 78.000 habitants et les bourgs par 4i .200. Après la réforme, il devait y avoir partout et uniformément un député par 52.000 habitants. Le nombre des députés à la Chambre des communes était porté à 670 (1). La proportionnalité stricte et a priori fut ainsi établie en Angleterre sur les ruines de Tancienne représentation locale (2). Dorénavant il n'y a plus que le peuple anglais réparti entre des circonscriptions électorales uniformément découpées. L'idée émise par le duc de Richmond en 1 780 fut enfin réalisée en i884 (3), non sans avoir rencontré bien des adversaires.

quence of the doctrine of popular soyereignty » {op. cit.^ t. II, p. 66). M. Esmein aussi considère la proportionnante comme une conséquence de ridée de la souveraineté nationale {El, de dr. const., p. 184). La déduction n'est pas pourtant aussi évidente, au moins en théorie.

(1) V. Gneist, Die nationaley etc., p. 164 et Pranquevilie, op. cil,^ t. II, p. 271.

(2) En 1886 les comtés avec 19.907.252 habitants nommaient 377 députés et les bourgs avec 14.970.147, 284 (9 les universités) (au lieu de 283 et 366 avant 1884) (Franqueville, loc. cit.). C'est, on le voit, la plus stricte proportionnalité qui fut également observée dans la représentation des comtés el celle des bourgs.

(3) Dans la métropole. Il est curieux de constater, en effet, que déjà à la fin du XYIII» siècle, lorsqu'on organisa le gouvernement représentatif dans certaines colonies on prit pour base de répartition des députés la population seule. C'est ainsi que Pilt, qui en 1785 et 1793 combattait la représentation proportionnelle, en Angleterre (V. W. Rosegarten, Die yolkstcahlen und die Volksherrse Aa/Ï, Leipzig, 1864, p. 270) fit voler \e Conslitutional act for the government of Canada de 1791 qui porte son nom. V. Dareste, Les constitutions modernes, 2» éd., Paris, 1891, t. H. p. 605 et l'article Apportionment de M. Talcott Williams dans V Encyclopédie de M. Lalor, t. I (1893), p. 3 {Cyclopœdia of political science edited by John Lalor, New-York, 1893-1895). D'après cet Act de 1791 la représenta-

La représentation locale trouva des défenseurs convaincus qui y voyaient la cause de la puissance acquise par la Chambre des communes ( I ). Lord Brougham signalait les dangers d'une représentation rigoureusement proportionnelle qui, donnant trop d'influence aux grands centres de population, serait un danger pour l'Etat (2). Le numéro VIII de ses canons of représentative government n*est qu'une condamnation sans appel de la proportionnalité stricte (3).

tîon à la Chambre basse de la colonie devrait être fondée sur la population (V. art. cité de M. Talcott Williams. Y. aussi Touvrage de M. Mignault, Manuel de droit parlementaire , Montréal, 1889, 2* partie, Constilulion canadienne^ p. 287 et 290. Le principe de la proportionnalité fut adopté aussi pour les colonies australiennes par TAct du 5 août 1850. V. Talcott Williams, art. cité et Dareste, op, cit.f t. lï, p. 574, sur l'An act for tke belter government of Her Majesly^s Australian colonies, 13 et 14 Vict., c. 59 du 5 août 1850. V. l'ouvrage de M. E. Jenks, The government of Victoria (Australia)^ London, 1891. Le premier apportionment devrait être fait par le gouverneur de la colonie, les suivants par la législature coloniale. Ces exemples cités montrent comment Vespril anglais n'est pas ennemi de la symétrie et de la proportionnalité lorsqu'il ne se trouve pas en présence des vieilles traditions et qu'il s'agit de bâtir de toutes pièces.

(1) C'est Topinion aussi d'un publiciste belge éminent. « Si le parlement anglais est devenu l'institution la plus puissante du monde entier, c'est qu'il a su condenser les pouvoirs locaux et les assemblées locales... c'est qu'il a représenté, non des individus, mais des êtres moraux » (A. Prins, La démocratie et le régime parlementaire, 2* éd., Bruxelles, 1887, p. 135).

(2) C'est ainsi, dit Lord Brougham, que si l'on accorde à la ville de Londres une représentation strictement proportionnelle à l'importance de sa population, celle-ci aura « an influence exceedingly dangerous to the balance of the constitution and the independence of the législature » {The British constitution, p. 73, éd. 1861) ; il critique la proportionnalité en France et pour la même raison et il conclut : « tbe excessive power and influence of the capital in France is one of the great practical evils of that çountry » (i6., p.73).

(3) « Population al one cannot safely be taken as the criterion of numbers chosen to represent, nnd any arrangement is to be repro-

40 INTRODUCTION HISTORIO^E. — SECTION 1.- CHAPITRE l

Mais rinfluence des nouvelles tendances égalitaires amena Tadopf ion des règles mathémaliques ( 1 ) .La « politique mathématique » (2) s'introduisit en Angleterre en 1 884. C'est aussi à cette époque que nous voyons dans ce pays un mouvement très marqué vers la représentation proportionnelle des majorités et des minorités, dont MM. Lubbock et Courtney son t les champions à la Chambre des communes (3). Leur système était rationnel et il devait être appliqué dans tout le .Royaume-Uni (4). «Il nous faut, disait sir Ch. Dilke, la réforme partout ou nulle part». Gladstone lui-même voulait Vuniformité dans un sens ou dans un autre (5). On voit donc que le

bated wbich should give one very large town the choise of too many représentatives, by giving it représentatives numerous in proportion to its population » (ch. VIII des canons, etc., dans The Brilish constitution^ p. 95). Le canon IX, cependant, conseille d'éviter une trop grande inégalité : « population should not be so far neglected as to give great inequality to the électoral districts, thus enabling a small body of the people by their représentatives j to control those of a much larger body » ^(ibid.). Des auteurs moins considérables sans doute, mais beaucoup plus récents (ceci est important), considèrent, au contraire, le système de la représentation exactement proportionnelle comme u the simplest or the most natural » (Sidgwick, The éléments ofpoliticSj London, 1891, p. 377).

(1) Bluntschli, Théorie générale de VÉtat^ trad. Riedmatten, 2* éd., Paris, 1881, p. 425.

(2) Burgess, op. ct7., t. II, p. 116.

(3) V. l'étude de M. Vernès dans la Repr, prop.^ et. de lég. et de stat. comp,, p. 143 et suiv. V. aussi Lubbock, Représentation, p. 33 et suiv. Sur le discours Courtney &la séance du 4 décembre 1884 et son projet, V. Hansard, Pari, déb.y p. 675, vol. 294, et un exposé dans Anson, Law and Custom, t. I, p. 133-134. M. Boutmy, Développ. const. anglaise j éd. 1898, p. 352, exagère un peu en écrivant : « La représentation des minorités a disparu. . . la loi du nombre. . . ne rencontre plus aucune résistance doctrinale. »

(4) v. notre Liv. IV. A la diiïérence du vote limité de 1867 qui est un procédé empirique et ne s'appliquait que dans 12 circonscriptions seulement, le single transférable vote devrait recevoir une application générale.

(5) V. l'étude de M. Vernès, lac. cit., p. 149.

rationalisme et la politique mathématique pénètrent de plus en plus la Constitution anglaise.

L'Actde 1884 établitaussi Tt/m/ormi/^ducens électoral, au moins en principe, dans les comtés et dans les bourgs (1). Le corps électoral anglais s'élevait en 1886, après la réforme, à plus de 5.500.000 électeurs (2) ; c'est à peu près le suffrage universel sous un système A' occupation (3) très compliqué.

Tel est l'Act de 1884 sur la représentation du peuple. Son titre même nous montre que la souveraineté du peuple, du corps des citoyens égaux et également représentés, forme le terme final de cette longue et « mystérieuse •> évolution qui transféra le pouvoir du roi à la Chambre des communes et de celle-ci au corps du peuple anglais (4).

C'est toujours le parlement qui est souverain en théorie, d'après les auteurs anglais les plus récents et les

(1) Avant 1884 le cens était'difTërent dans ces deux catégories de collèges électoraux.

(2) 3.500.000 électeurs (ch. ronds) dans les comtés (1.244.000 en 1884), 3.184.000 dans les bourgs (1.946.000 en 1884).

(3) V. notre bibl. et Esinein, Dr. const., p. 221 et suiv., et Seignobos, Hist. politique, p. 75 et suiv., enfin et surtout V Annuaire de législation étrangère de 1885, p. 69 et suiv. On (évaluait en 1885 à 1.800.000 le nombre des adultes non citoyens. Diaprés H. von Gneist, la représentation locale a été détruite surtout à caiise de l'extension du suffrage : « Der feste sympatische Zusammenhang der Wahlverbàude warunmôglichzuerhallen, seitdem im Laufe von zwei Menschenaltern seit der eraten Reformbill die Zabi der Wablberechtigten ungefâhr verzehnfacht ist » (Die Nationale, etc., p. 164).

(4) « To the main body of the Englisb people » (Taylor, op. cit.^ p. 611). « La souveraineté du peuple, écrit de son côté M. Boutmy (Dév. const, anglaise^ éd. 1898, p. 351), « et Tunilé du pouvoir sont deux principes qui, pour n'avoir pas été mis en formule et pour être encore voilés au contraire par les formes du droit public anglais, n'en sont pas moins désormais le fond et la substance de la constitution britannique.

plus émiaents (1). Mais M. Dicey (2) ajoute que si le parlement est aux yeux de la loi une assemblée souveraine, Tessence du gouvernement représentatif exige que la législature représente ou donne effet à la volonté du souverain politique^ c'est-à-dire du corps électoral ou de la nation.

Tout est là, en effet ; tandis que le Parlement du XV* au XVIIF* siècle n'était que le souverain exerçant directement ses droits ou les fonctions de gouvernement (3), la Chambre des communes (la seule qui nous intéresse) n'est plus au XIX* siècle qu'une assemblée représentative du corps électoral ou de la Nation qui est censée lui déléguer ses droits. Le gouvernement anglais devient véritablement ré/^m^n/âr/z/ au lieu de : immédiat eiu sens donné à ces expressions par M. Burgess (4).

Tandis que les trois branches dont se compose le parlement anglais exevçdiienl directement \eur^ fonctions en vertu de droits propres, on peut dire qu'au XIX* siècle en Angleterre il n'y a que deux des éléments du souveî'ain composite (la couronne et la Ch(^mbre des lords) qui exercent directement les fonctions gouvernementales, tandis que le troisième, le corps électoral (substitué

(1) V. Dicey, op. ci/., p. 37, éd. 1897.

(2) Op, cit., 5« éd. (1897), p. 359. » But if Parliament be in the eye of the law a suprême législature, the essence of représentative government is, that the législature should represent orgive efTect to the willof the political sovereign, i. e. of the électoral body, or of the nation. »

(3) V. stiprà, § I.

(4) « Représentative government is that form in which the state vests the power of government in an organization or in organisations more or less distinct from its own organization » {op. cit., t. H, p. 3) ; « immédiate governm'int is that form in which the state exercises directiy the functions of government » (op. cit., t. II, p. 1). La représentation proportionnelle, avons-nous dit, fut introduite en Angleterre, d'après M. Burgess, comme une « conséquence logique de la doctrine de la souveraineté du peuple » (op. et'/., t. II, p. 66).

à la Chambre des communes), n'exerce la souveraineté que par le droit de suffrage et par délégation (1 ).

La doctrine de la souveraineté déléguée de la Chambre des communes gagne de plus en plus de terrain ; les députés se considèrent souvent comme munis de pouvoirs limités ; des expressions comme celle-ci : Ihe House ofcommons has not received a mandate from the electors, deviennent de plus en plus fréquentes (2).

La doctrine de la souveraineté du peuple, qui a exercé une influence sigrande sur la France delà fin du XVIII" siècle, commence à dominer la constitution anglaise de la fin du XïX* (3). Ici comme là, le peuple est proclamé JRoi (4). Mais il y a, d'après nous, deux grandes différences entre les deux cas. La notion de citoyen et la reconnaissance des minorités ont précédé en Angleterre la souveraineté du peuple, qui, elle-même, y est devinée plutôt que proclamée. Le peuple est résulté en Angleterre, de la réunion d'individus libres, après l'abaissement des barrières locales. En France, au con-

(1) C'est la doctrine admise par M. Gh. Malcom Platt dans son article : A Triad of political conceptions : state, sovereign, govemmenl dans t. X (1895) de la Political science Quarterly, p. 303.

(2) V. Sidgwick, The éléments ofpolitics, London, 1891, p. 528. On sait, que lors du débat sur le Home rule^ « il a été plus d'une fois objecté par l'opposition que les députés de la Chambre des communes n'avaient pas reçu des électeurs le mandat de voter une pareille mesure » (V. Ësmein, El. droit const.j p. 54, note 1). Comp. Boutmy, Développement de la constitution en Angleterre, éd. 4898, p. 354: « De plus en plus les membres de ce Parlement cessent d'être des représentants qu'on laisse libres de voter selon leur meilleur jugement et tendent à devenir de simples délégués qui ont charge de voter comme il plaît, en chaque circonstance, à leurs consultants. »

(3) Sumner Maine, Essais sur le gouv. pop., tr. fr., p. 224. V. aussi Gneist, Die Entwicklung der Englischen Parlamentsverfassung dans VEncyclopédie de HoltzcndorlT, éd., op. cii., p. i476.

(4) V. Taylor, op. cit., p. 616. V. infrà pour la France.

traire, le peuple, ce colosse improvisé^ comme l'appelle quelque part M. Boutray, a tUouffé, par sa majesté el son unité, le citoyen (1) ; celui-ci disparaît en quelque sorte derrière ce nouveau Leviathan, vu qu'il n'a jamais existé comme individu libre auparavant , quoi qu'en dise le contrat social.

En second lieu si le peuple anglais devient Roi, il ne succède qu'à une Royauté ou à un pouvoir politique qui, tout omnipotent qu'il soit en théorie, est libéral et modéré en pratique (2). Tout autre a été le cas du Peuple-Roi en France à la fin du XVIIP siècle (3).

Quoi qu'il en soit, on voit par ce résumé sommaire de l'évolution de la représentation en Angleterre que, commencée dans des circonstances tout à fait analogues h celles qui ont donné naissance aux premiers États généraux de France, elle suivit des destinées toutes différentes pendant les trois ou les quatre derniers siècles, pour se rapprocher très sensiblement du nouveau type français, à la fin du XIX® siècle. Elle est devenue uniforme (nous ne parlons que de la Chambre

(1) On pourrait nous objecter qu'an contraire d'après la pure théorie révolutionnaire, les citoyens, ou plutôt les individus donnent naissance au peuple, le contrai social diaprés Rousseau étant « Vaele par lequel un peuple est un peuple » {Cent, social^ 1. 1, ch. V). V. aussi L. Il, ch. VI, u Par le pacte social notis avons donné l'existence et la vie au corps politique. » Nous verrons dans notre section II à quoi se réduit ce prétendu individualisme 1

(2) « The liberty of the individual is thus completelj at the mercy of the Parliainent. This is utterly despotic government in theory, homever libéral and benevolent it niay be in practice » (Burgess, op, cit., t. Il, p. 32).

(3) V. sur les conséquences de celte circonstance notre section II. De plus on pourrait peut-être dire avec M. Jellinek : « Die altrômischen Vorstellungen von der Staatsomnipolens liegen den Romanen zu sehr im Blute. » Das Rec/U der MinoHtàlenf loe. eU^, p. 443.

LA RËPHÉSEMTATION PROPOKTiONNELLE EN ANGLETERRE 45

des communes) et proportionnelle au corps des citoyens anglais qui forment le peuple souveraiii (1 ).

(t) u Une phrase résume celte évolution : L'Angleterre a tendu à devenir, elle est devenue, en effet, une démocratie, » Boatmy, Le dé" veloppement de la constitution et de la société politique en AngleterrCy nouvelle édition, Paris, 1898, p. 333.