CHAPITRE II

L'omnipotence et la tyrannie de la majorité aux États-Unis. — La protection légale de la minorité.

La grande République américaine^ c'est la démocratie où la majorité a le plus de pouvoir et le plus d'occasions de l'exercer; c'est en même temps celle où la

Bibliographie : The Fédéraliste a commentary on the constitution of the United States , reprinted from the original text of Alexander Hamt/ton, John Jay^ and James Madison, edited by Henrj Cabot Lodge, London, i888 ; Story, Commentaries on the Constitution of the United States, Boslon, 4833 ; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique (Œuvres, 6* éd., Paris, 1874 et éd. en cinq petits volumes, Bruxelles, 1840); Bryce, The american commonwealth, 3* éd., London, 4895 ; Dac de Noailles, Cent ans de République aux États-Unis^ Paris, i889 ; E. Alden, Theworld's représentative assemblies of to-day, a study in comparative législation, Baltimore, 1893 (Johns Hopkins university studies in Historical and Political science, XI* série, II) ; Seaman, Le système du gouvernement américain, tr. fr., 1872 ; Michel Chevalier, Lettres sur V Amérique du Nord^ 4« éd., Paris, 1837 ; Laugel, Les États-Unis pendant la guerre, Paris, 1868 ; Heptwort Dixon, NeW' Amerika, London, 1868 ; Ramon de la Sa^ra, Cinq mois en Amérique, Paris, 1838 ; Claudio Jannet, Les États-Unis contemporains, 4* éd., Paris, 1889 ; Van Huren^Inquiry into the originand course of political parties in the United States, edited by his sons, New- York, 1867 ; Rottiman, Das Nordamerikanische Bundesstaatsrecht verg lichen mit den politischen Einrichtungen der Schweiz ; G. Jellinek, Gesetz und Verordnung, Staatsrechtliche Untersuchungen auf rechlsgeschichtlicher und rechtsvergleichender Grundlage, Freiburg, 1887 ; Schlief, Die Verfassung der Nordamerikanischen Union : Bruniaiti, Liberté e démoerazia, 2« éd., Milano, 1880 ; E. de Laveleye, La forme nouvelle du gouvernement aux États-Unis et en Suisse, Revue des Deux-Mondes, if octobre 1886 ; Battis ta U^o, Suite leggi incostituzionali, 1887 ; Esmein, Éléments de droit constitutionnel, \^* éd., 1896; Sumner- Maine, Essais sur le gouvernement populaire, trad. fr. ; Bushnell Hart,

minorité aie plus de protection légale. Nous allons dans les deux paragraphes qui suivent nous placer successivement à ces deux points de vue.

Practical Essays on American Government^ New-York, 1893 et l'anajyae de M. L. Barde^ Revue du droit public, t. [I (1893), p. 541 et s.; W.Willoughby, An examination of the nature of the State, New-York, 1896; Woodrow Witson, Congressional Government, a study in American politics, G*' éd., Boston, 1890; The State, cléments of historical and practical politics, Boston, 1895 ; Boutmy, Études de droit consti-tutionnel (éd. de 1888) ; Von Holst, Verfassungsgeschichte der Verei* nigten Staaten von Amerika ; A. de Gk^ambrun, Droits et libertés aux États-UnU, leurs origines et leurs progrès, Paris, 1891 ; Le pouvoir exécutif aux États-Unis, 2« éd., Paris, 1896; E. Schuyler, American diplomacy, London, 1886 ; Duver^ier de Hauranne, Huit mois en Amérique, Lettres et notes de voyage (1^64-18^)5), t. Il ; Burgess, Poli' tical science and comparative eomtitutional Law, Boston, 1891 ; Mason, Proportional représentation, apud Cyclopaedia of political science, éd. John Lalor, New-York, 1895 (t. 111); il. Jellinek, Das Recht der Minoritàten, Zeitschrift fur das Privât und ôffentliche Recht der Gegenwart, v. XXY (1898), p. 429-466 ; Ch.Borgeaud, Établissement et revision des constitutions en Europe et en Amérique, Paris, 1893 ; Amos S. Hershey^ Die Kontrole Ober die Gesetzgebung in den Vereinigten Staaten von Nord- Amerika und deren Glieder, Heidelber^, 1H94 ; E. Cambell Mason, The veto power, its origin, development and funciion in the government of the United States (1 789-1889), Boston, 1891 {Harvard university publications- Harvard Historical monographs, no 1) ; Bornhak, La transformation du self-government anglais dans VAméri* que du Nord,Revue du droit public, t. H (189^), p. 468 et s.; Oberhollzer, The référendum in Amerika, Philadelphia, 1893; William W. Craue et Bernard Mishs, Politics, an introduction to the study of comparative constitutional law, New- York, 1889; Lawrence-Lowell, Oscillations in Politics, annals of the american academy of political and socuU science, juillet 1898 ; W. Willoughby, The suprême court of the United StateSj its History and influence in our constitutional system, Baltimore, 1890; Ottiwell Adams et G. Gunningham, La confédération suisse^ éd. fr. par Loum^er, Bâle, 181)0, ch. XIX ; Comparaison, entre les institutions politiques de la Suisse et des Êtata-Unis ; Brinton Goxe, An essay on judicial Power and unconstitutional législation^ being a commentary on parts of the constitution of ttie United States, Philadelphia, 1893; J. Westlake, Judicial power in the United States, the law Quarterly review, janvier 1895 ; E. Slevens, Les sources de la constitution des États-Unis, étudiées dans leurs rapports avec. Vhistoire

l'omnipotence DB la majorité aux ÉTATS-UNIS 307

Le pouvoir de la majorité aux États-Unis.

La révolution américaine avait proclamé la souverai- ^ neté du peuple, de la majorité, mais une souveraineté moins absolue que ne Tavait fait la Révolution française (1).

La majorité, qui proclama l'indépendance <( contre les vœux et la résistance d'une minorité formidable du peuple (2) », se déclara bien vile munie de pouvoirs absolus, limités seulement par l'impossibilité matérielle d'exécuter sa volonté tyrannique (3).

L'influence morale de la majorité est immense aux États-Unis ; « elle trace un cercle formidable autour de la pensée (4). » Ce n'est pas à dire que les Américains

de V Angleterre et de ses colonies, ivAr. y Paris, 1807 ; De Noailles, duc d'Ayen, Les publicistes américains et la Constitution des États-^Unis, le Correspondant y 25 mai 4876; Roger Poster, Commentaries on tke Constitution of the United States historical andjuridical, Boston, 1895 ; Samuel MofTett, The constitutional référendum in California^ Political science Quarterly^ mars 1898.

(1) V^ ci-dessus, p. 267.

(2) Story, Commentaries, éd. 1833, t, I, p. 298, § 329.

(3) Story, Commentaries, t. I, p. 299, § 330.

(4) A. de Tocquevilie, De la démocratie en Amérique, éd. citée, t. II, p. 241 (chapitre sur le pouvoir qu* exerce la majorité en Amérique sur la pensée). Gomp. p. 240 : u Tant que la majorité est douteuse, on parle ; mais dès qu'elle s'est irrévocablement prononcée, chacun se tait ; et amis comme ennemis semblent alors s'attacher de concert à son char. » M. Bryce, de nos jours, dans le chapitre LXXXIV de son œuvre classique, The Ameiican Commonwealth^ 3* éd., London, 1895, intitulé : The tyranny of the majority, répond à Tocquevilie. V. op, cit., de Bryce, t. II, p. 336, et p. 350, où l'éminent professeur anglais fait un véritable panégyrique de la liberté de la parole, de la presse, de réunion, d'association, etc., en Amérique : il fait ressortir la puissance de l'individualisme aux États-Unis : « An American explorer, an American settler in new lands, an American man

reconnaissent à la majorité le droit de faire tout ce qu'elle peut; « La majorité peut ce qu'elle veut; telle est la vérité de fait. La majorité ne doit pas vouloir ce qu'elle peut, ni ce qui est injuste ; tel est le principe de droit (1). » Il ne faudrait pas croire, cependant, que cette conception constituât une limitation, même morale, du pouvoir de la majorité ; il n'y a là, dit M. le duc de Noailles (2), qu'une simple « requête au despote collectif de ne pas trop abiiser de son omnipotence ». Hobbes, lui ^wsû, priait humblement son Leviathan de penser auK règles de la justice (3). Exalter la puissance d'un despote, soit: mais se prosterner devant lui, jamais ; on s'humilie, et lui, il devient plus violent, plus impétueux (4). Une fois qu'on a une admiration aveugle pour un despote, quel qu'il soit, il est moins humiliant et plus politique de s'y soumettre, que de recourir à des bassesses plus déshonorantes les unes que les autres. Celui à qui l'on dit qu'il peut tout est bien près de croire qu'on lui permet tout. Il faut commencer par prouver au despote populaire qu'il ne peut pas tout et qu'il n'a aucune qualité pour pouvoir tout (5).

« La majorité a, aux États-Unis, une immense puissance de fait et une puissance d'opinion presque aussi

of business pushing a great entreprise, etc. 9 Op. cit., t. I, p. 350 (ch. LXXXV, the fatalism of the multitude).

(1) Dac de Noailles, Cent ans de république aux Êtnts-UniSy t. I, p, 83. Story dans ses CommentarieSj § 330, ëd. 1833, t. 1, p. 299 (V. ci-dessus, p. 266), se place, en effet, à ce point de vue-là, mais pour conclure que la majorité doit rester le seul juge du principe de droit.

(2) Op. cit., 1. 1, p. 84. -

(3) « Vellem quidem ego, non modo Reges, sed etiam cœtus illos qui sunt cum imperio summo, velle temperare sibi a maleficio... » Elementa phihsophica de cive, c. VII (imperium), § IV annolatio.

(4) TTSjOtoTYïç.

(5) V. notre lnt7\ historique, s. II, ch. 111.

l'omnipotence de la majorité aux ÉTATS-UNIS 309

grande (1). » Les constitutions des États particuliers ont augmenté comme à plaisir les pouvoirs de la majorité : Les deux branches du pouvoir législatif, Chambre des représentants ou des déléffués {Houseofàelegâtes) et Sénat, sont élues par les mêmes électeurs et pour une durée ordinairement très courte (2) ; le mandai impératif s'introduit de plus en plus dans les mœurs (3) ; le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, tous deux élus directement par la majorité, sont soumis aux caprices de cette dernière (4).

La majorité aux États-Unis dispose de tout, même de Topinion ; « le former et le mechanic sont les seigneurs du nouveau monde », écrivait Michel Chevalier dans ses Lettres sur r Amérique du Nord (5) ; « Topinion

(1) A. de Tocqueville, op. et éd, cit., t. II, p. 228.

(2) Le « mandat » des sénateurs est un peu plus long que celui des députés : deux ans par exemple pour les sénateurs et un an pour les députés. V. la brochure de M. E. Alden, The World*$ repre^ sentalive assemblies of to-day , a stiidy in Comparative Législation. Baltimore, 1893 {Johns Hapkins university studies in Historical and Polilical science, XI* série II).

(3) A. de Tocqueville, op. et éd, cit., t. II, p. 22Ô, le constatait déjà, et il concluait : « Au tumulte près, c'est comme si la majorité elle-même délibérait sur la place publique. »

(4) V. un peu plus loin, v. Seaman, Le système du gouvernement américainy trad. fr. 1872 passim. Fenimore Gooper, dans une lettre du 16 décembre 1846 publiée par le New-York literary World du 8 novembre 1851, caractérisait ainsi le pouvoir de la majorité dans son pays : « Notre pays oiTre un exemple frappant qui montre combien laxiome Vox populi vox dei, est trompeur. Peut-être Fadage a-t-il aussi son bon côté ; car nous courons risque que le peuple ne respecte plus rien que lui-même. La majorité gouverne souvent d'une manière aussi absolue qu'un monarque absolu, et ce n'est qu'une surveillance continue qui peut maintenir sa Majesté dans des limites supportables. Quand nous examinons qui, chez nous, exprime cette volonté royale, nous ne pouvons porter qu'avec anxiété nos regards sur l'avenir. »

(5) 4* éd., Paris, 1837, t. I, p. 284, Lettre XVIII. Comp. A. de Tocqueville, op. et éd, ait,, t. II, p. 236 : <c Lorsqu'un homme ou un

publique, c'est leur opinion ; la volonté publique c'est /ei/r volonté ; le Président est leur élu, /et/r mandataire, foî/;* serviteur (servant). » L'omnipotence de la majorité se fait sentir, bien que peut-être à un degré moindre, dans le gouvernement fédéral. Pour ne parler que de la Chambre des représentants, elle est élue directement par le peuple, presque partout au suffrage universel; la puissance, au moins indirecte, de la majorité dans la Chambre des représentants est immense. Le président de la Chambre des représentants, le Speaker, est élu

parti souiïre d*une injustice aux États-Unis, à qui voulez-vous qu'il s'adresse ? A Topinion publique ? C'est elle qui forme la majorité ; au corps législatif? 11 représente la majorité et lui obéit aveuglément; au pouvoir exécutif? Il est nommé par la majorité et lui sert d'instrument passif ;... les juges eux-mêmes, dans certains États, sont élus par la majorité. » Voilà pourquoi c'est, croyons-nous, commettre un véritable anachronisme, ou confondre la démocratie avec ia monarchie, que de considérer l'opinion publique ou même l'action sur elle comme un frein, un obstacle à l'omnipotence et à la tyrannie de la majorité, comme le font MM; Bûchez, Traité de politique et de science sociale, éd. Cerise, t. II, Paris, 1866, p. 414; Esmein. Deux formes de gouvernement : Revue du droit public^ t. 1, (1894), p. 37;Bryce, The american commonweaUh, London 1895, t. II, p. 336, et bien d'autres. « L'opinion publique » n*est autre chose que l'opinion de la majorité : « l'opinion pourra-t-elle arrêter ta majorité démocratique, qui se tlatte de représenter à elle seule et de créer l'opinion ? » Duc de Noailles, Cent ans de république aux Etals Unis, t. I, p. 76, comp. Brunialti, Libéria e democrazia, 2^ éd., p. 77-78. Supposer avec M. Esmein, loc, cit., que la minorité peut changer l'opinion publique c'est, croyons-nous, ne pas tenir assez compte du caractère des majorités populaires de nos jours qui de plus en plus représentent les intérêts d'une classe sociale, la plus nombreuse et la plus pauvre de la nation. Dans une démocratie, « le despotisme des gouvernants s'accordera presque toujours avec le despotisme de l'opinion régnante. » Bertauld, La liberté civile, p. 12. Le droit de réunion ou de pétition etc., ne sont dès lors que des moyens bien faibles à la disposition de la minorité opprimée. Il peut en être tout autrement sous un gouvernement monarchique.

l'omnipotence de la majorité aux états-unis 311

par la majorité de ce corps (1). Le Speaker est élu par suite d'une lutte de partis et il reste, à la différence du président de la Chambre des députés en France, un homme de parti durant ses fonctions (2). Or ses fonctions sont d'une importance capitale, dépassantde beaucoup les pouvoirs du président de la Chambre législative française. Le Speaker, en effet, nomme les comités de la Chambre des représentants, dont nous allons dire quelques mots au point de vue de Tomnipotence de la majorité et de l'oppression possible de la minorité aux États-Unis.

On sait qu'aux États-Unis, est réalisée la séparation complète des pouvoirs (3) ; mais en fait des rapports étroits sont établis entre le pouvoir exécutif et les deux Chambres du Congrès par l'intermédiaire de comités pei^manents [standing comittees), élus directement par la majorité du Sénat et indirectement par celle de la Chambre des représentants. Ces comités exercent un contrôle important et une ingérence minutieuse dans le domaine de l'exécutif. Ils sont en outre chargés d*examiner les différents bills^ qui sont présentés à la Chambre, pour ne parler que d'elle, et de faire un rapport sur les propositions de loi qui leur sont renvoyées (4).

(1) « The House of Représentatives shall chuse their Speaker and other officiers. » Constitution dea États-Unis^ art. ), section II, § 5.

(2) E. de Laveleje, La forme nouvelle du gouvernement aux États* Unis et en Suisse : Revue des Deux- Mondes j du 1*' octobre 1886, p. 633, comp. Battista U^o, SuUe leggi incostiluzionali, 1887, p. H4.

(3) V. Esmein, Dr. const,, p. 306 et s.

(4) Les comités sont tenus de faire un rapport. « Certes les comités n'ont pas le pouvoir de condamner un projet de loi ;... Mais comme le temps fait défaut pour examiner tous les projets qui leur sont soumis, ils s'occupent d'abord de ceux qui leur paraissent, à eux, les plus importants et surtout de ceux qu'ils formulent eux" mêmes. Après deux ans, le Congrès arrive à son terme ; de nouvelles élections ont lieu, et tout ce qui n'a pas été présenté à la Cham^

Il n'y a pas de délibération, ni de discussion dans la Chambre des représentants ; les auteurs américains sont unanimes à déplorer un pareil état de choses, qui empêche la minorité de défendre ses opinions par Tintervention de ses chefs (1). La Chambre des représentants vote, les yeux fermés, les conclusions du rapporteur de chaque comité (2). La volonté générale aux Etats-

bre tombe dans le nëant. » E. de Laveleye, hoL forme nouvelle du gouvernement aux États-Unis et en Suisse : Revue des Deux-Mondes du i*>^ octobre 1886, p. 630-H31. Gomp. Boutmy, Éludes de droit constitutionnel (1888), p. 151 et Sumner Maine, Essais sur le gouvernement populaire, trad. fr., p. 329 : « Les seules propositions législatives qui aient une chance sérieuse de devenir loi, (émanent aux États- Unis, des comités du Sénat ou de la Chambre des représentants. » n appartient donc aux comités, c'est-à-dire à celui qui les nomme (Gh. repr.), au Speaker, d'entraver l'initiative parlementaire de la minorité. L'asage permet au Speaker de retirer ou de refuser la parole aux représentants qui lui sont antipathiques ou qui présentent des propositions contraires aux idées ou aux intérêts de son parti. M. Bushnell Hart, l'auteur des practical Essays on american Government (New- York et Londres, 1893) cite à cet égard un incident significatif qui eut lieu en 1887 : Un membre du Nebraska qui voulait proposer un bill, s'est promené pendant deux heures devant le bureau « suppliant, cajolant, apostrophant » ; mais tous ses efforts sont demeurés sans résultat, et, à la fin, désespérant d'être admis à formuler sa proposition, il a déchiré son bili, et en a déposé les morceaux aux pieds du Speaker en manière de protestation (d'après l'analyse de M. L. Barde dans la Revue du droit public, t. II, 1894, p. 546).

(1) « Il ne peut pas être question de délibération, au sens vrai du mot, dans notre Chambre des représentants. » W. Willoughby, An examination of the nature of the State, p. 415. Gomp. Woodrow Wilson, Congressional government ; a study in american poUlics, 6® éd., Boston, 1890, p. 99 et s. et The State, éléments of historical and practical polit ics, Boston, 1895, p. 553. Comp. le chapitre XV (The commutées of Congress) du livre de M. Bryce, The american commonwealth, 3« éd., 1895, t. I, p. 154-1 64.-

(2) « La Chambre des représentants est trop grande pour se livrer à de longs débats ; elle doit se laisser guider par ses comités ou bien elle doit ne rien faire. » Woodrow Wilson, The State, éléments of historical and practical poUtics, p. 553, Gomp. E« de Laveleye^ La*

L'oifNIPOTBNCE DE LA MAJOHITÉ AUX ÉTATS-UNIS 3d3

Unis se forme bien a dans les conciliabules ténébreux et autour des tables ministérielles. La minorité n'y a pas le droit de faire entendre la voix de la vérité ou de ce qu'elle regarde comme telle (1) ». La Chambre des

forme nouvelle du gouvernementaux ÊtcUs-Unis, Revue des Deux- Mondes, octobre 1886, p. 632; Ugo, SuUe leggi incostUuzionalij 1887, p. 114 ; Bryce, The am, common., t. I (1895), ch. W (The commitleeSy etc.) ; Esmein, Dr, const., p. 308.

(1) « La volonté générale ne se forme pas dans les conciliabules ténébreux, ni autour des tables ministérielles. La minorité a partout un droit éternel ; c'est celui de faire entendre la voix de la vérité ou de ce qu*elle regarde comme telle. » Robespierre, séance du 28 décembre 1792, Moniteur universel du 30 décembre 1792; Bûchez et Roux, Hist. parL, l. XXII, p. 122. La possibilité de proposer des amendements ou même de prendre la parole est excessivement limitée lors de la soi-disant discussion sur le rapport d'un comité. V. sur la règle d'une heure ou sur la question préalable [previous question) : Ë. de Laveleye, loc. cîi., p. 631-632; Boutmy, Éludes de dr. const. (1888), p. 151-154. V. Duc de NQailles, Cent ans de république aius États-Unis t t. I, p. 282-285, de véritables violations du droit des minorités de proposer des lois et de défendre leurs opinions. V. notamment p. 285 : La Chambre décida en 1835, que <c tous mémoires, pétitions, résolutions et propositions touchant de près ou de loin à Tesclavage, seraient déposés sur le bureau, sans que l'impression ni le renvoi à un comité fussent ordonnés, et qu'on ne s'en occuperait pas autrement ». Cette mesure fut définitivement abrogée en 1845. V. duc de Noailles, loc. cit., note, et la citation de von Holst, Ver f assungsgeschichte der Vereinigten Slaaten von Amerika, t. I, p. 223^ 233, 469. Il est vrai que l'opposition se sert souvent de la parole comme instrument d'obstruction parlementaire. Tout le monde connaît l'attitude des députés irlandais, partisans du Homevule^ à la Chambre des communes. V. Seignobos, Histoire politique de l'Europe contem" poraine, évolution des partis et de$ formes politiques^ p. 70 et s. (not. p. 71-72) et Glasson, Histoire du droit et des institutions de V Angleterre, t. VI, p. 89 ; u en 1881 », écrit M. Glasson, loc. cit., p. 90, « les députés irlandais sont parvenus à proloufter uue séance pendant quarante et une heures et demie et le Speaker n'u pu mettre fin à cet état de choses qu'eu refusant de laisser continuer la discussion et en mettant la question aux voix. Ce fut un véritable coup SÊtat ; pour la première fois, le président prononçait la clôture. » D'après les anciens usages anglais, en effet, tant qu'il y avait des orateurs le

.314 LIVRE PREMIER. — SECTION 1. — CHAPITRi: XI

représentants des États-Unis ne remplit en aucune façon une « fonction éducative »> (1) ; elle n est qu'une machine à voter des lois, et peut-être aussi à exercer de la pression.

Ce sont les standing committees qui ont la direction entière de la législation sur les matières qui relèvent de leur compétence (2). On comprend dès lors l'importance considérable du pouvoir que possède le Speaker, Télu de la majorité; « les comités déterminent ce que la Chambre doit faire. Le Speaker nomme c^\x\ qui forment et qui dirigent la législation » (3). Depuis 1790,

débat devait continuer. V. sur cette question au point de vue du respect du droit de la minorité, le livre de M. Spencer Walpole, The électorale and Ihe législature^ London, 1881 (collection, The EnglUh Citizen), p. 447. En Grèce, nos compatriotes savent très bien ce que c*est que la xuihiffupyw parlementaire.

(1) « Le mécanisme gouvernemental des États-Unis ne remplit en aucune façon Tune des fonctions les plus essentielles du régime parlementaire, la fonction « éducative >». Les parlements, où de grands orateurs prennent tour à tour la parole, son! pour le pays un moyen d'éducation politique incomparable. » E. de Laveleye^ art. cit. Revue des Deux-Mondes, i" octobre 1886, p. 636. Il en est autrement en Angleterre. V. Boutmy, Etudes de dr. const. (1888), p. 155.M.Boutmy, ibid., p. 154, compare à cet égurd la Chambre des représentants au c( Corps législatif impérial de 1852, qui votait, sans pouvoir librement les amender, des projets de loi élaborés hors de son enceinte, par le Conseil d'État ».

(2) C'est ce que dit M. Woodrow Wilson, p. 70 de son ouvrage devenu classique, Congressional yovemment — a study in American politics, 5® éd., Boston, 1890 : « The practical efTects of this committee organisation of the Honse is to consign to each of the standing committees the entire direction of législation upon those subjects wbich properly corne to its considération. » Comp. Bushnell Hart, Practical Essays on American Government (1893) passim et l'analyse de M. L. Barde, Revue du droit public, t. II (1894), p. 545. E. de Laveleye, art. cil. Revue des Deux- M ondes, i*' octobre 1886, p. 632 : « En théorie le pouvoir des comités se borne à préparer les lois,en réalité^ ils les font seuls. »

(3) Woodrow Wilson, The State; éléments of historical and practical politics, Boston, 1895, p. 553. Comp. Barde, R, dr. public, t. II (1894),

l'oMNIPOTENCB de la majorité aux ÉTAT3-0NIS 315

en effet, les membres qui composent les différents comités de la Chambre des représentants, ainsi que les présidents (Chairman) de ces comités, sont nommés par le Speaker, l'élu de la majorité (1).

On comprend dès lors Timporlance de ce personnage <' qui est peut-être plus puissant, pour le bien et pour le mal, que le président des États-Unis (2), » La nomina-

p. 545, d'après Hart : « Le speaker, en formant les comités à sa convenance, se trouve diriger le mouvement léfi^islatif. » u Dans la grande république démocratique des États-Unis, écrit M. Laveleye, loc. a7.,p. 633, la direction générale du pouvoir législatif appartient à un seul homme ».

(1) Bryce, The american commonwealth^i. I (1895), p. 157, et Woodrow Wilson, The State (1895), p. 552. Avant 4790, ils étaient élus parla Chambre elle-même. Mais depuis cette époque, le règlement porte que « Tous les comités seront nommés par le Speaker, à moins que la Chambre n'en décide autrement. )> Cette dernière se garde bien, d'ailleurs, de changer l'état de choses existant, car » chaque parti y trouve, tour à tour, son profit ». E. de Laveleye, loc. cit., p. 632, note. Les comités du Sénat, créés seulement en 1816, à une époque où cette assemblée commençait déjà à se transformer en véritable Chambre législative (V. sur cette évolution coutumière, Boutmy, Eludes de dr, const, (1888), p. 120 et s.), ne sont pas nommés par le président du Sénat, le vice-président des États-Unis ; ils sont élus par le Sénat lui-même, directement et non par le viceprésident, « who is an appendange not a member of the Senate. » W. Wilson, Congressional government^ 6*» éd., p. 212, note.

(2) Hart, American Government (1893), d'après l'analyse de M. L. Barde, Rev. du dr, public, t. II, p. 547. Au point de vue législatif rélection du Speaker est beaucoup plus importante que l'élection du Président des États-Unis, bien que ce dernier soit armé d'un veto presque absolu en fait. Aussi l'élection du président de la Cham-^ bre donne-t-elle lieu à des luttes acharnées. V. E. de Laveleye, /oc, cit., p. 633. L'importance de cette élection au point de vue du pou-* voir exécutif, du gouvernement proprement dit, est non moins considérable. M. Hart, l'auteur des prac^ica^ Essays on American Govern^ ment, compare le Speaker,*et ses pouvoirs de direction du parti qui le nomme, au Premier anglais. Le gouvernement parlementaire pourrait ainsi un jour s'introduire aux États-Unis. V. l'analyse de M. L. Barde, R. D. P., t. II, p. 546-547 et p. 548 et s. les observations de M. L. Barde. M. A. de Chambrun dans son : Pouvoir exécutif aux

tion des comités parle Speaker rend ce dernier, d'après M.Woodrow Wilson,« un des plus puissants magistrats dans tout le gouvernement » (1).

M. E. Schuyler, ancien ministre des États-Unis en Grèce, dans un livre remarquable intitulé American Diplomacy^ définit ainsi le gouvernement américain : « Un despotisme presque irresponsable, exercé à l'abri des formes constitutionnelles par cinq ou six personnes (2). » Ces six personnes sont, d'après cet auteur: le Président des Élats-Unis, élu par la mo/'onV^ du peuple; le secrétaire d'État [the Secretary of State) et le secrétaire du Trésor [the Secretary of the Treasury), tous deux nommés par le Président, Télu de la majorité \ le Speaker de la Chambre des représentants, élu par la majorité de cette assemblée, qui est censée correspondre à la majorité du peuple ; le président du Comité per-

EtatS'Vnis, 2« éd., Paris, 1896, p. 334-336 considère celte transformation comme peu probable et peu souhaitable, à cause de Tëlection du président des Etats-Unis parle peuple : <c En supposant môme,dit-il, p. 336, que les attributions du gouvernement national s'accrussent aux États-Unis et que le président augmentât considérablement ses pouvoirs, il serait impossible d'organiser un ministère responsable, sans amener la confusion et l'anarchie ». Ces considérations nous paraissent décisives.

(1) « This power of the Speaker^s to appoint the commitlees of the House makes him one of the most power fui officers in the whole governement. » The State ; éléments of historical and practical politics (Boston, 1895), p. 552. M. Woodrow Wilson, d'ailleurs, considère ce (c pouvoir extraordinaire » du Speaker comme « the central and characleristic inconvenience and anomaly of our constitutional System, m Congressional government, 6* éd., Boston, 1890, p. 103.

(2) « If we should study thefacts alone, as if there were no written constitution, we should find that, in the last analysis the government of the United States^ in ordinary peaceful and uneventful times, is a nearly irresponsible despotism, composed of five or six men, working underand through constitutional /orms,and subject only lo the penalty which is always exacted for very grave mistakes. » E. Schuyler, American Diplomacy, London, 1886, p. 3-4.

manent des appropriations {theChairman of the Standing committee on appropriations); le président du Comité permanent des voies et moyens {the Chairman of the Standing committee on Ways and Means) de la Chambre des représentants (1), tous deux nommés par le Speaker,c'est-àdireparréluàdeux degrés de la majorité populaire, le parti ayant obtenu la majorité des représentants nommant, par leur intermédiaire, le Speaker. La majorité des électeurs, en un mot, nomme à deux degrés deux despotes qui exercent le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. « Le pouvoir autocratique du Speaker veut dire », suivant l'observation de M. W.Willoughby (2), <k pouvoir de la majorité d'opprimer lami-

(1) Schuyler, Amer, Dipbmacy^ p. 4. L'auteur iasiste sur les ma- Dœavres exercées pendant ces élections.

(2) An examination of the nature of the State^ New-York, 1896, p. 415. Gomp. Hart, Practical Essays on american government d'après l'analyse de M.L. Barde, Rev. du dr. public^ t. II, p. 546. Le Speaker, c'est-à-dire la majorité, peut, suivant sa volonté, faire entrer quelques membres de la minorité dans la composition des Standing committees de la Chambre des représentants. Il faut avouer qu'en fait il en est ainsi ; le Speaker, d'après Tusuge qui a prévalu, choisit le président et la majorité des membres de chaque comité parmi les membres de la majorité de la Chambre (V. Bryce, The american commonwealth^ t. 1(1895), p. 139). Mais il doit aussi y faire unecertaine part à la minorité en désignant ses représentants distingués par leurs compétences spéciales (V. Woodrow Wilson, Congressional government, 6^ éd., p. 99, E. Schuyler, American Diplomacy, p. 26, E.de Laveleye, art. cité. Revue des Deux-Mondes, i^r oct.1886, p. 633). Telle est la pratique consacrée par la tradition. Les conclusions de chaque comité, présentées à la Chambre des représentants par son rapporteur, ne sont, au fond, que des compromis entre les opinions des différentes nuances.( Woodrow Wilson, Congressional government, 6* éd., p. 99 : « ...But compromise conclusions bearing some shade or tinge of each of the variously-colored opinions and wishes ofthe committee- m en of both parties. ») M. Woodrow Wilson regrette cette pratique; il lui reproche de rendre illusoire la responsabilité de chaque parti (V. Congr, govern,, loc, cit,, et W. Willoughby, The State, ]^. 415); « Si les comités, dit-il (Con^. ^ov., p. 99-100),

3i8 LIVRE PREMIER. — SECTION 1. — CHAPITRE II

norité. II dépend de l'indulgence seule du parti au pouvoir que la minorité puisse exprimer ses vues. »

Toute la lutte des partis au sein de la Chambre des représentants se circonscrit autour de Félection du Speaker (1 ) ; dès qu'un parti est en état de nommer le Speaker, il se déclare satisfait ; on la bien vu aux dernières élections du 8 novembre 1898: «La majorité républicaine dans la Chambre des représentants sera faible », lit-on dans le New-York Herald du 10 novembre 1898 (2), « mais elle sera suffisante pour assurer à ce parti F organisation de la Chambre et la réélection de M. Reed à la Speakership. »

Nous avons essayé de donner une idée de Timmense pouvoir moral et légal de la majorité aux États-Unis et de faire ressortir le grave danger d'oppression que court la minorité dans ce pays. Nous pouvons maintenant conclure avec A. de Tocqueville que, « si jamais la liberté se perd en Amérique, il faudra s*en prendre à Tomni-

étaient composés uniquement de membres de la majorité, représentant le parti au pouvoir, on aurait une opposition compacte en face de la majorité ; les rapports des comités représenteraient les vues du parti au pouvoir, et, au lieu d^une opposition dispersée et sans discipline, sans plan d'action et sans leaders », on aurait une minorité agissante, etc., etc. Nous croyons que rien ne prouve qu'il en serait ainsi; au lieu de cela on aurait peut être Tanëantissement complet de la minorité.

(i) « L'esprit de parti qui fait rage et ne recule devant aucun moyen lors des élections, s'apaise subitement au sein du Congrès «t n'exerce presque plus aucune influence sur la confection des lois. » E. de Laveleye, hevue des Deux-Mondes du i*' oc t. 1866, p. 634.

(2) Édition de New-York, p. 5, l'article intitulé : « Congress is republican ». D'après ce journal la nouvelle Chambre des représentants contient 183 républicains, 164 démocrates, 3 populistes, 5 fnsionistes, 2 silverites (argentistes), c'est-à-dire une majorité de 9 voix seulement au profit des républicains.

potence de la majorité, qui aura porté les minorités au désespoir et les aura forcées de faire un appel à la force matérielle. On verra alors Tanarchie, mais elle arrivera comme conséquence du despotisme (1). » Avec notre paragraphe II nous allons voir la contre-partie de ce qui précède, c'est-à-dire les obstacles à la tyrannie de la majorité et la protection légale de la minorité dans la grande république américaine.

La protection de la minorité aux États-Unis.

a Le gouvernement ne doit être exclusivement livré ni au grand nombre ni au petit nombre ; il doit appartenir à tous les deux. » C'est ainsi que parlait Hamilton à la Convention de Philadelphie (2).

Ce qui parait inacceptable en théorie et impossible en fait dans un État unitaire peut devenir une réalité et

(i) De la d*hnocratie en Amérique, à* éàit. (ÛBMvr<?s, Paris, 1874), t. Il, p. 158 (chapitre VIÏ, Que le plus grand danger des républiques américaines vient de romnipotence de la majorité), Comp. sur l'omnipotence de la majorité par rapport à la guerre de sécession, Duvergier de Hauranne, Huit mois en Amérique, lettres et notes de voyage (1864-1865), t. II, p. 123 (ch. III) et infrà, s. Il, ch. Il, § III.

(2) Cité par le duc de Noailles : Cent ans de République aux États- UniSf t. I, p. lil. Comp. le passage du Federallst, n» LI, cité par nous ci-dessus, p. 267, où il est dit qu'une société, dans laquelle la plus forte partie peut opprimer la plus faible, est dans Pétat de nature. Thomas Jefferson, « le plus puissant apôtre qu'ail jamais eu la démocratie >» (A. de Tocqueville, op. oit, t. II, éd. de Brux. 1840, p. 2o2), disait aussi que, " les droits des minorités sont sacrés. » (Cité par Von Holst, Verfassung und Demokratie, i'« partie, p. 155.) Comp. sur les droits des minorités d'après Th. JelTerson : JobnstoD, hepres, American Orations, London, 1885, III, p. 110.

3â0 LIVRE PREMIER. — SECTION I. — CfiAPlTRË II

une puissante barrière contre la loi absolue du nombre, dans un État fédéral.

Le Sénat des États-Unis est fondé sur des principes autres que ceux de la <c politique mathématique » (1). Il constitue une importante protection de la minorité (2). Le Sénat américain, en effet, n'est pas une simple Chambre d'enregistrement^ sans pouvoir et sans autorité politiques, « c'est en ce moment Tun des corps politiques les plus puissants du monde. Ni sous le rapport de la dignité, ni sous celui de l'autorité, il n'a trompé l'attente la plus osée de ses fondateurs (3) ». Le pouvoir et l'autorité du Sénat vont en croissant depuis

(1) Burgess, Politieal science and comparative constitutional law^ t. Il, p. 115-116. Sur le Sénat des États-Unis, V. notre Intr. hisL^ supràf p. 65, 79. Le quart du peuple environ possède au Sénat autant de sièges que les trois autres quarts ensemble. V. The North Ameriean Review, nov.-déc. 4878, p. 363-364 (cité par le duc de Noailles, op. dt.^ t. I, p. 402).

(2) <c La minorité délogée ici de position en position, a fini par ne plus diriger Topinion que dans les rares salons des grandes villes et par être gouvernée d'aussi près que les mineurs^ les femmes et les incapables... aujourd'hui elle n'a plus de crédit que près d'un« seule des Chambres, parce que le Sénat se trouve encore composé d'hommes qu'elle peut revendiquer comme siens. » Michel Chevalier, Lettres sur r Amérique du Nordy 4» éd., Paris, 1837, Lettre XVlIi, 1. 1, p. 283. La minorité trouve dans le Sénat une protection à la fois contre le pouvoir législatif et contre le pouvoir exécutif, le président des État-Unis, élu par la majorité du peuple à deux degrés. Le Sénat, en effet, aux États-Unis, est un véritable conseil du gou^ vernement dont Tavis conforme est souvent nécessaire. V. le ch. VIII sur le Sénat considéré comme conseil exécutif du Pouvoir exécutif aux États-Unis de M. A. de Chambrun, 2« éd., Paris, 1896, p. 221 et s.

(3) Su m ne r Maine, Essais sur le gouvernement populaire, tr. fr., p. 316. Comp. duc de Noailles, Cent ans derép, aux États-Unis, 1. 1, p. 103. « Le Sénat tient au Congrès la première place et joue le premier rôle » (ch. V, sut les garanties contre V omnipotence du nom" bre et le rôle des minoritéSj p. 86-412). « La prépondérance politique », écrit aussi M. Boutmy, Études de Droit const. (1888), p. 485, « appartient très décidément au Sénat. On a prélevé pour lui quelque chose sur les attributions de tous les autres pouvoirs. »

LA PHOTkCTION DÉ LÀ MINORITÉ AUX ÉTATS-UNIS . 321

la mise en œuvre de la constitution de 1787 (1). Tout autre est le cas du Sénat français (2).

(1) Sumner Maine, Gouv, pop., tr. fr., p. 317 et snrtout Boutmy, Études de droit const. (1888), p. 115 et suiv.

(2) Le Sénat de la République française ne saurait être considéré comme une représentation de groupes (Sic : Esmein, Dr, const. ^ p. 689-690. Contra : Scbœffle, Deutsche Kem-und Zeitfragen, Berlin, 1894, p. 113, qui voit dans le Sénat français la représentation des groupes communaux. Gomp. Burgess, Pol. se, and comparât, const, /ati7, t. H, p. 115. Gomp. Scheldon Amos, The science of PoliticSf London, 1890, 3* éd., p. 243, qui considère le Sénat français comme représentant m a number of Corporate ratber than individual electors ». M. Gb. Lefebvre, Étude sur les lois constitutionnelles de 1875, Paris, 1882, p. 51, voit dans le Sénat quelque vestige de l'idée de la constitution du 3 septembre 1791 relative à la représentation fondée sur la population, la richesse et le territoire de chaque département (V. ci- dessus Intr, hist., p. 172). Le Sénat français d'ailleurs, est loin d*être fondé sur le nombre, sur la proportionnalité stricte (V. M. Gamille Pelletan cité par M. H. Desplaces, Sénats et Chambres hautes, 2* éd., 1894, p. 586 et Léon Duguit, Vélection des sénateurs^ Revue politique et parlementaire , septembre 1895). » C'est le contrepoids de la loi du nombre, disait M. Lefèvre-Pontalis dans son rapport à l'Assemblée nationale (Journal officiel du 23 février 1875), que nous avons voulu chercher, en organisant le Sénat. » Mais le Sénat français n'a de commun avec le Sénat des États-Unis que le nom. R. von Gneist considérait aussi la Ghambre des Lords en Angleterre comme « le complément nécessaire de la Ghambre des communes, comme le porteur de Tordre légal établi (als Trœger der bestehenden Recbtsordnung) en vue de la protection des minorités contre les majorités, de l'organisation durable de l'État (zum Schutz der dauernden Ordnung des Staats) contre les intérêts changeants de la société. » R. von Gneist, Die Entwicklung der Englischen Parlamentsverfassung dans VEncyclopddie der Rechtsunssenschaft de F. von HoltzendorfT, 5* éd., Leipzig, 1890, p. 1443. La Ghambre des Lords, encore moins que le Sénat français, n'est pas une institution capable de résister au nombre. On reproche souvent à cette organisation du Sénat ou de la Ghambre haute d'être contraire au principe de la souveraineté populaire. Ges reproches ne sont pas fondés s'il 7 a une Ghambre législative ayant pour base le nombre. V. Burgess, Pol. se, and comp, const, law, t. II, p. 115-116 ; M. Mason dans son article Proportional représentation de la Cyclopœdia ofpolitical science, éd. John Lalor, New-York, 1895, t. III, p. 411, considère l'existence

Ce n'est pas toujours, d'ailleurs, la majorité absolue qui décide au sein du Sénat ou de la Chambre des représentants. Dans deux cas importants, celui de révision et celui du vote sur veto présidentiel, la Constitution des États-Unis exige une majorité de deux tiers, aussi bien dans le Sénat que dans la Chambre des réel'un Sénat comme assurant ane <c représentation des minorités imparfaite ». Cet état de choses peut souvent, d'après M. Mason, faire obstacle à une législation de parti ; mais c< cela est, politiquement pariant, mauvais. Cette organisation donne à la minorité plus qu'une simple représentation proportionnelle ; elle lui assure un veto contre les mesures prises parla majorité. Un tel pouvoir exercé d'une façon persistante, pourrait entraîner des révolutions dans un pays libre. » Quoi qu'il en soit, il est certain que la dualité du corps législatif forme une garantie considérable au profit de la minorité. Presque toutes les constitutions de l'Europe et de l'Amérique établissent deux Chambres, il n'y a guère en Europe que la Serbie, le Luxembourg, les cantons suisses, quelques petites principautés allemandes, et la Grèce qui n'aient qu'une seule Chambre. V. Desplaces, Sénats et Chambres hautes ^ 2* éd., 1894, passim. La Constitution du 16/28 novembre 1864 n'établit en Grèce qu'une seule Chambre, la ]3ovM. Cette décision fut prise par la Constituante malgré la très vive opposition du rapporteur, le professeur Sari polos, qui prévoyait en quelque sorte les misères politiques qui sévissent aujourd'hui dans ce malheureux pays, digne d'un sort meilleur, (c Si mes prévisions sont démenties par les faits », disait le rapporteur Sari polos dans la séance du 9 octobre 1864 (v. 7cpoq\utrtim, £uv- To^/xaTcxoO ScxflCMu du même, Athènes, 2« éd., 1874, t. V, p. 679 ; le volume V du Traité de dr, constitutionnel de Sari polos contient ses discours à la Constituante), a la Grèce donnera la première l'exemple d'un État qui, bien que marchant sur un seul pied, marche solidement. » Comp. la lettre sur la révision, adressée par M. Saripolos le 22 février 1883, au Roi (V. ses mémoires, aùroSioypoftxà flbrouyy?fAoycupaTa, Athènes, 1889, p. 310) où la Chambre unique en Grèce est qualifiée de : oXiyapxiTniç TvpavvtSoç (Tweî/otov (Conseil d'une tyrannie oligarchique) . Les prévisions de notre père se sont-elles réalisées? Nous laissons à l'histoire la réponse. M. Aravantinos, dont personne en Grèce ne contestera la compétence^ reprend, dans son 'EXXïivtxov SwTayparcxov 8îx«tov, t. 1 (Athènes, 1898), p. 186, les principes de celui qu*il appelle son maître. L'éminent publiciste Grec considère l'absence d'un Sénat en Grèce, comme u la

présentants (1). Les dispositions de Tarticle V de la Constitution des États-Unis (2) constituent une puisplus grosse lacune de la constitution » {Dr. const. hellénique^ 1. 1, 1898, p. 486).

(!) C'est la « pluralité graduée ». V. Mirabeau, .stiprd, p. 222, Rousseau, p. 213, le Fédéraliste, suprà, p. 223, Story, suprà, p. 224, note 2.

(2) « Chaque fois que les deux tiers des deux Chambres le jugeront nécessaire, le Congrès proposera des amendements à la présente constitution... » Const. des États-Unis, hri. (chap). V, § 1 . Comp. ci-dessus, p. 79,note 3 et la critique de M. Burgess ; v. la majorité simple dans l'art. Xyill,§ 1 de la constitution du 46 décembre 4873 de l*État de Pennsylvanie (Dareste, Const. modernes^ 2® éd., t. II, p. 445). L'art. 8 de la loi constitutionnelle du 2b février 4875 se contente de la majorité simple (maj. absolue). On voit par là combien la constitution des États-Unis est protectrice des droits des minorités, à la différence des lois constitutionnelles françaises. V. les observations de M. Jellinek à cet égard, dans son étude sur Dos Recht der Minoritâten: Zeitschrift fur dos Privât und ôffentliche Recht der Gegenwarty XXV (1898), p. 444-443 : « En vertu de ce droit des minorités, la constitution des États-Unis est la plus rigide de toutes celles qui existent »; depuis 30 ans aucune des propositions de révision n'aboutit. La constitution américaine se transforme pourtaijt par la coutume (Jellinek, loc. cit., p. 442. Boutmj, Études de dr. const. y passim). L'article 424 de la constitution fédérale sume du 29 mai 4874 exige une majorité de citoyens et une majorité d'États (cantons). Les constitutions cantonales se contentent de la pluralité simple (majorité absolue des citoyens votant sur référendum). Y. Jellinek, loc. cit., p. 444. La pluralité sraduée existe dans la constitution belge (art. 431 de la const. du 7 février 183t. Cette disposition fut maintenue dans la constitution révisée de 1893), dans la constitution (Grondwet) du 30 nov. 4887 des Pays-Bas (art.495), dans la constitution de V empire allemand du 16 avril 4874, art. 78 : « Les modiOcations à la constitution ont lieu sous forme de loi. Elles sont considérées comme rejetées quand, dans le sein du Conseil fédéral, 44 voix se prononcent contre elles. » En Prusse la simple majorité suffit (v. Jellinek, loc. cit., p. 444). L'art. 152 de Isl constitution du 4 sept. 4834 du royaume de Saxe exige une majorité de trois quarts, conf. constitution grecque du 46-28 novembre 4864, art. 407 (Dareste, op. cit., 2« éd., t. I, p. 246 et t. U, p. 295). Sur la législation comparée en matière de révision constitutionnelle, v. le beau livre de M. Ch. Borgeaud, Établissement et révision des constitutions en Europe et en Amérique, 1893.

324 LîVRB PREMIER. — SECTION I. — CËAPltRE II

santé garantie de la minorité contre les caprices de la majorité du. moment (1).

L'omnipotence de la majorité législative aux États- Unis est tempérée par « le pouvoir exécutif, le pouvoir judiciaire, le pouvoir populaire » (2), qui exercent un véritable « contrôle sur la législation ». Le veto du président des Etats et des gouverneurs de.s États particuliers, le pouvoir des tribunaux américains d'examiner la constitulionnalité des lois, le référendum populaire qui arrête souvent les entreprises de la majorité législative en permettant surtout à tous les citoyens de défendre leurs droits ; voilà autant de protections légales de la minorité contre Tomnipotence du nombre. A cela il faut ajouter la forme fédérale de TÉtat et la décentralisation administrative, et on aura une idée assez complète du mécanisme américain protecteur des droits des minorités. Nous allons donner quelques brèves indications h propos de chacune de ces institutions.

Le veto, absolu en fait, du Président des États-Unis et des gouverneurs de la plupart des États particuliers (3) « emprunte sa force à Fappui des minorités

(1) « Jamais garanties plus importantes ne furent stipulées conti*e l'omnipotence du nombre. » Duc de Noailles, Cent ans de rép. aux États-Unis, t. I, p. 94. Des minorités même peu nombreuses peuvent exercer un véritable droit de veto et imposer le statu quo, V. Jellinek, Dos Recht der Afinoritàten, loc, cit., p. 442.

(2) M. F. Larnaude, compte rendu du livre de M. Amos S. Hershey, Die Kontrolle ûber die Gesetzgebung in den Vereiniyten Staaten von Nord'Amerika und deren Glieder, Heidelberg, 1894 dans sa Revue du droit public, t. m (1895), p. 548.

(3) (( Tout bill qui aura passé à la Chambre des représentants et au Sénat devra, avant de devenir loi, être présenté au Président des États-Unis. Si celui-ci ne l'approuve pas, il le renverra avec ses objections à la Chambre où le bill a pris naissance ; cette Chambre procédera à un nouvel examen du bill. Si, après ce nouvel examen, les deu9 tiers des membres de cette Chambre sont d'accord pour voter la

conservatrices, et constitue la plus flagrante dérogation à la règle démocratique des majorités (1) ».

loi, le bili ... sera transmis à l'autre Chambre qui Texaminera de môme une seconde fois ; et, s'il est approuvé par les deux tiers de cette Chambre j le bill deviendra loi. » Constitution des Étals- VniSy art. I, section VJI, § 2. La plupart des constitutions particulières ont reproduit la disposition de la constitution fédérale sur le veto du chef du pouvoir exécutif, v. par ex. Constitution de l'État de Pennsylvanie du 16 décembre 1873, art. lY [pouvoir exécutif), § 15, Dareste, op. ct7., 2« édit., t. II, p. 425. La condition du vote à la majorité de deux tiers d*un bill renvoyé par le gouverneur existe, d'après M. Jellinek, Dos Becht der Minorilàteny loc. cit., p. 447 dans les constitutions de vingt-huit États particuliers. Ce droit existe aussi au proût du maire dans la plupart des communes. V. de Noailles, Cent ans de Rép, aux États-Unis, t. II, p. 95. « On le retrouve à tous les degrés de la hiérarchie gouvernementale. »

(1) Duc de Noailles, Cent ans de République aux Étals-Unis^ t. II, p. 95. (Le droit de veto, p. 77 et s.) Le pouvoir exécutif américain, é^ après A. de TocqneYÏWe, De la démocratie en Amérique, éd. Brux. 1840, t. I, p. 243, est forcé d'obéir « à la direction perm:anente de la majorité » tout en pouvant lutter « contre ses caprices ».Comp. de Noailles, op. cit., t. I, p. 101 et W. Willoughby, An examination of the nature of the State, p. 425. Esmein, Dr. const., p. 304 s. On s'étonne vraiment de voir M. Brunialti dire dans sa libei*tà e démocrazta, 2* éd., p. 76 que « les pouvoirs du Président des États-Unis sont tellement réduits, son veto, qui n'était qu'un palliatif, est devenu d'une inutilité (sic) tellement évidente (sic), que je me demande vraiment quels sont les pouvoirs qui lui restent encore ». De pareilles affirmations ne peuvent provenir que d'une ignorance complète des faits. Le président de la République française « peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération, qui ne peut être refusée ». Loi constitutionnelle du i6 juillet 1875, art. 7. Son droit se borne là. Le droit de veto du chef du pouvoir exécutif dans un État à gouvernement parlementaire est condamné à rester lettre morte. Y. Esmein, Dr. const., p. 119 et 507. M. Sumner Maine résume d'une façon frappante les pouvoirs des présidents des deux grandes républiques du nouveau et de Fancien monde : « Le roi constitutionnel, au dire de M.Thiers, règne mais ne gouverne point. Le président des Etats-ITnis gou- Terne mais ne règne point. Il était réservé au président de la République française de ne point régner, et de ne point gouverner davantage. » Essais sur le gouvernement populaire, trad. fr., p. 348.

Les diiïérents présidents des États-Unis n'ont pas hésité à recourir à leur droit de veto ; sur 433 billsqui depuis 1 789 se heurtèrent à la résistance du président, 29 seulement devinrent loî,après le vote par une majorité de deux tiers (i). Le président Cleveland dépassa tous ses prédécesseurs dans Texercice, presque toujours efficace, de son veto (2).

(i) Voici quelques exemples empruntés à M. E. Gambell Mason: The veto powerjits origin, development and function in (he govemmenl of the tnited States (1789-^889), Boston, 4891 (Harvard universUy pubtications, Harvard Historical Monographs, n* I), p. 214. Le président Lincoln (1861-1865) exerça trois fois son droit de veto, aucun des bills refusés ne passa. Le Président Johnson (1865'>1869) qui entra dans ui^e lutte des plus vives avec le Congrès (V. A. de Ghambrun, Le pouvoir exécutif atix États-Unis ^ 2* éd., Paris, 1896, p. 112- 117) « frappa de son veto toutes les mesures politiques votées par le Congrès, et celui-ci les adopta presque toujours une seconde fois malgré Topposition du Président ». Â. de Chambrun, op. ci<.,p. 113. Sur 21 bills refusés, 15 passèrent à la seconde fois. V. Mason, The veto power, p. 214. A part ce cas tout à fait exceptionnel, « il n''y a pas eu de conflit entre l'exécutif et le Congrès qui ne se soit terminé à l'avantage du premier, » (A. de Chambrun, op. cit., p. 117) sauf quelques très rares exceptions (le Président Arthur exerça 4 fois son veto, un seul biil devint loi). V. Mason, (oc. cit.

(2) « Trois cents un sur quatre cents trentre trois bills « vetoes », ou plus de deux tiers, portent sa signature. » Mason, The veto power^ p. 128, comp. p. 214 : sur 301 bills u vetoes », 2 seulement passèrent malgré Topposition du Président Cleveland (1885-1889). On voit donc que le veto du Président, simplement suspensif en théorie, est, en fait, bel et bien absolu. M. Cleveland^ avant de devenir Président des Etats-Unis, avait déjà reçu le surnom de matre veto {veto May or) , c( pour avoir, à la mairie de BufTalo, repoussé plus de lois volées {sic) par son conseil municipal, que plusieurs de ses prédécesseurs ne l'avaient fait en beaucoup d'années. » De Noailles, op. cil,, t. il, p. 92, comp. The North American RevieWy décembre 1887, p. 636 et 640 (cité par de Noailles). L'opinion publique accueille favorablement, au moins en général, l'exercice du veto. V. duc de Noailles, Cent ans de République aux Etats-Unis, t. II, p. 93 et 94,1e journal cité The Nation, de New-York, du 14 février 1884. V. aussi Esmein, Dr. const.j p. 305 et note 1.

Mais ce qui tempère surtout l'omnipotence et la tyrannie de la majorité aux Etats-Unis, c'est ce fait que la majorité peut être omnipotente et absolue, mais seulement dans sa sphère d'action ; or il faut bien se pénétrer de cette idée qu'en Amérique le domaine des différents organes de l'État est strictement limité etrestreint. Cela tient à deux grandes causes : la forme fédérale de rÉlat et la décentralisation administrative d'une part ; la distinction entre la constitution et la loi, et sa sanction juridique d'autre part.

Nous allons reprendre ces puissantes garanties des droits des minorités contre l'omnipotence du nombre.

L'État fédéral se caractérise par ce fait que certains des attributs de la souveraineté sont enlevés aux États particuliers au profit de l'État central (1). Il s'ensuit que les pouvoirs centraux n'ont qu'un domaine d'action limité. La majorité du peuple dans son ensemble peut exercer un pouvoir absolu sur certains points, limités par la constitution, mais pas sur tous. '< La Constitution fédérale, dit M. Bryce (2), a non seulement limité

(1) V. suprà, p. 64.

(2) The American commonwealthy 3« éd., 1895, t. II, p. 336 (ch. LXXXIV, The lyranny of the majority). Gomp. W. Willoughby, An examinaUon of the nature ofthe State, p. 425. Nous avons vu, ci-dessus p.60-61, que le peuple n'apparaît yamats comme une véritable unité, dans un État fédéral. On peut voir dans Teicellente Geschichte dei' schweizerischen Volksge&etzgebung, 2« éd., Zurich, 1885, de M. Th. Gurti les intéressantes discussions à cet égard de l'assemblée nationale suisse qui a voté le projet de constitution fédérale de iS74. « La démocratie porte en elle », disait Segesser, défendant le vote par cantons [Das Stàndevolum) (V. Curty, op, cit., p. 265) <* un germe absolutiste (ein absolutisticher Kern). Dans la République démocratique la majorité du peuple est un souverain absolu. L'organisation fédéraliste doit former, chez nous, un contre-poids à Tabsolutisme de la démocratie ; ce n'est qu'à cette condition là que l'ancienne liberté suisse sera garantie. » Dubs exprimait la même idée, V. Gurti, op. cit., p. 266 s. Rappeler, au contraire, combattait le

la compétence du Congrès, mais elle Ta bornée par plusieurs prohibitions positives; elle a fermé quelquesunes des avenues par lesquelles une majorité pourrait être portée à abuser de ses pouvoirs. »

En revanche, la majorité d'un État particulier peut opprimer en fait la minorité locale, mais seulement dans des limites circonscrites par la constitution fédérale. Il y a donc toujours un refuge pour la minorité du peuple de chaque État particulier. Il y a là une protection de la minorité qu'on chercherait vainement dans une démocratie unitaire et centralisée, telle que la France par exemple. Tout autre est le cas des États-Unis; « la république aux États-Unis», écrivait Michel Chevalier dans ses Lettres sur T Amérique du Nord [l), « se subdivise indéfiniment en républiques indépendantes de divers ordres. Les États sont des républiques dans la fédération ; les villes sont des républiques dans TÉtat ; une ferme est une république dans le comté. Les compagnies de banques, de canaux, de chemins de fer, sont

TOte par cantons. « Ce serait, disait-il (Gurti, op. ct7., p. 268), la plus puissante machine de réaction {Reactionsmaschine) qu'on puisse imaginer, étant donné que le cinquième des citoyens, représentant i2 cantons, pourrait accaparer le pouvoir.., la majorité du peuple pourrait ainsi être subjuguée à la minorité. » Il est curieux à cet égard de rappeler ce qu'écrivait en 1843 A. Gherbuliez, De la démocratie en Suisse, L. I, ch. VII, Z/e la séparation des mmorttés constitutionnelles (c*est dans le t. I, p. 103) : « Toute fraction, disait-il, d'une société concrète, qui se trouve en minorité dans le gouvernement de l'État, mais en majorité sur une partie du territoire de rÉtat, peut se considérer comme un peuple distinct, prétendre à la souveraineté aussi bien que le tout dont elle fait partie, se constituer à cet effet en Etat, et se donner un gouvernement séparé. C'est en vertu de cette doctrine qu'on a vu successivement la campagne de Bàle, en 1831, les districts extérieurs de Schwitz, en 1833, et le Bas- Valais, en 1839, se détacher des cantons dont ils faisaient partie et se constituer en États souverains. » (\) 4« édition, Paris, 1837, t. II, p. 286.

autant de républiques distinctes. La famille est dans la cité une république inviolable ; chaque individu est, à lui tout seul, une petite république dans la famille. »

La majorité est donc dispersée aux Etats-Unis ; il s'ensuit que ses coups ne peuvent être qu'amortis.

A côté de cette décentralisation politique, qui tient à la forme fédérale de TEtat, nous trouvons aux Etats- Unis une large décentralisation administrative (1 ). Voilà encore une nouvelle cause « qui tempère, aux États- Unis, la tyrannie de la majorité » (2). Le pouvoir de la majorité nationale du peuple des États-Unis, ou du peuple de chaque État particulier, ne s'étend pas jusqu'aux détails de Tadministration locale. De plus, pour

(i) V. sur les origines des autonomies locales aux États-Unis l'intéressant article de M. Bornhak, La transformation du self-government anglais dans V Amérique du Nord dans la Revue du droit public^ t. Il (1894), p. 468 et s.

(2) A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, éd. de Bruxelles, 1840, t. III, ch. I intitulé : Ce qui tempère, aux États-Unis, la tyrannie; absence de décentralisation administrative, p. 1 et suiv. Gomp. Bryce, Theamericancommonwealth,^^ éd., 1895, t. H, p. 350 où Téminent auteur considère le local self-government aux États-Unis comme un puissant obstacle au « fatalisme de la multitude » et Tomnipotence de la majorité. V. aussi à ce point de vue là, Brunialti, lÂbertà e democrazia, 2" éd., 1880, p. 90 où les autonomies locales sont envisagées comme un potentissimo freno contre le despotisme de la majorité aux États-Unis. Sur la décentralisation administrative en général, envisagée comme contre-poids à la loi du nombre, t. Spencer Walpole, The électorale and the législature, London, 1881 (collection the english citizen), p. 147. R. Saleilles, analyse du livre de M. Oberholtzer, The Référendum in America dans la Revue du droit public, t. II (1894), p. 342. M. Saleilles est partisan « d'une large décentralisation qui s'oppose à la tyrannie d'une majorité unitaire ». Gomp. enfin et surtout : E. Laboulaye, LÊtat et ses limites, 5« édit., Paris, 1871, p. 71 et s. où déminent auteur voit dans la décentralisation « des garanties efficaces qui protègent l'individu contre Tadministration et les majorités politiques. » Op, cit,, p. 72. Sur la représentation proportionnelle dans ses rapports avec la décentralisation administrative. Y. notre L. IV sect. I, ch. III.

que le pouvoir central fasse exécuter les lois votées par le corps législatif de TÉtat, il est obligé de recourir à l'intermédiaire d'agents locaux qui souvent ne dépendent pas de lui. C'est ainsi que, « aux États-Unis, la majorité , qui a souvent les goûts et les instincts d'un despote, manque encore des instruments les plus perfectionnés de la tyrannie (1) ».

Jusqu'à ce qu'une loi, votée par le Congrès, soit exécutée, dans tous ses détails, dans le moindre comté de l'Union, elle passe par deux ou même trois collectivités politiques ou administratives plus ou moins indépendantes ; or nous pouvons dire, si Ton nous permet ces comparaisons, que c'est une loi physique, et politique à la fois, que le frottement ralentit la vitesse et amortit la violence. C'est en ce sens qu'on peut dire qu'aux États- Unis, « le pouvoir arrête le pouvoir ». A ce point de vue encore, on est obligé de constater l'infériorité des institutions françaises (2). En France, on centralise le

(1) A. de Tocqueville, De/a D<^. en Amérique^ éd. Bnix., 1840, t. m, p. 2. La décentralisation administrative poussée aux extrêmes pourrait bien devenir une cause d'oppression de la minorité par la majorité locale. Mais, sur ce point encore, la loi américaine s'est montrée prévoyante : les conseils municipaux ne possèdent pas toujours le droit de prendre des décisions à la simple majorité absolue des suffrages ; on exige, pour des mesures importantes, pour le vote d'un emprunt par exemple, la majorité graduée. V. De Noailles, Cent ans de République aux États-Unis, t. I, p. 105 (le rôle des minorités)»

(2) C'est l'œuvre de Napoléon, ou plutôt ce dernier a confirmé l'œuvre de l'ancien régime. V<f On n'a jamais fait une plus belle caserne... dans cette caserne philosophique nous vivons depuis quatre vingts ans. » Taine, Les origines de la France contemporaine, la Révolution, t. III, 13* éd., p. 635. Sur ce que peut devenir une République démocratique et centralisée au point de vue politique et administratif, « dans un pays où le pouvoir d'un seul » a détruit les libertés politiques et administratives, V. A. de Tocque ville, De la Dém. en Amérique, éd. de Bruxelles, 1840, t. III, p. 3 (cb. VIII du

pouvoir, et on tend à unifier la majorité ; aux États-Unis, on répartit le pouvoir et on cherche à disperser la majorité.

La division du pouvoir entraîne naturellement la division, la disparition même de la responsabilité (1). Mais peut-on raisonnablement parler de responsabilité dans une démocratie, sous un souverain collectif (2)? L'irresponsabilité politique dans une démocratie, c'est la puissance des faits déjouant les dispositions du droit ; la responsabilité d'un monarque, c'est l'impuissance des fictions juridiques, démenties et réduites à néant par la logique impeccable des faits.

Voyons maintenant le second point que nous avons annoncé : la distinction entre la constitution et la loi (3), et sa sanction juridique confiée aux tribunaux.

Les américains, à la différence des anglais, ont voulu

t. II, de la Dém, en Am. dans les (Euvres de A. Tocqueviile, 6« éd., Paris, 1874). *

(i) M. Woodrow Wilson, Congressional government, à^ éd., Boston, 1890, p. 284-290 critique vivement cet émiettement du pouvoir aux États-Unis en lui reprochant de créer une irresponsabilité complète.

(2) De Noailles, Cent ans de République aux Êtats-Uni^ t. I, p. 142.

(3) Cette distinction est très nettement dégagée par Aristote, Politique^ L. IV, c. I, § 5 : « HoXitûoi. [th yoLp so-ti tôÇiç xoûç ttôWw i TTspi Tocç àpxpLç^ rivo^ Tpomv vcvcuTTvrae. xac rè ro xupcov r^ç TroXtTtîaç, xci rè TO tÙoç sxaTToi; r^ç xotvoivtdtç cori. Nôixot Ss xi^tapi^iAévoi rûv ^riXoxivTw TJiv 7roXcTSioev,xad' ou; Ssî toOç 3ip^(TéT»ç xpyjtDt xoct ^Xârrctv roù^ Trocjoaêacvovrotç oeùrow. » [La constitution d'un État c'est Torganisation des magistratures, la répartition des pouvoirs, la détermination du souverain dans rÉtat et du but spécial de l'association politique. Les lois, au contraire, distinctes de celles qui caractérisent l'État, des principes essentiels de la constitution, sont la règle d'après laquelle les magistrats doivent exercer le pouvoir et punir ceux qui violent les lois.] Gomp. t6., c. III, § 3 : « noXircic -n raStcT<ûv àpx'^ '«'^^ ^^* [l^a constitution est rétablissement et la répartition des pouvoirs, des magistratures.]

prendre des précautions contre l'omnipotence des assemblées législatives ; le peuple, d'après Fesprit des institutions américaines, est souverain, mais ses représentants ne peuvent et ne doivent avoir que des pouvoirs limités (1). Les américains ne se sont pas contentés de la « voix publique » comme frein des assemblées législatives (2) ; ils ont voulu garantir la liberté, les droits des minorités, contre la tyrannie des Chambres, contre « la voix publique » elle-même, qui n'est autre chose que la voix de la majorité. Ni le Congrès, ni les assemblées législatives des États particuliers ne peuvent légiférer sur toute matière, ni porter atteinte aux droits individuels garantis par les constitutions. Le pouvoir législatif ne peut se mouvoir que dans un cercle plus ou moins restreint, limité par la constitution fédérale, et, en ce qui concerne les assemblées législatives des

(1) De Noailles, Cent ans de République aux Êlats-Unis, t. I, p. 2i5. ch. VIII des limites du pouvoir législatif). Sur l'opposition de la doctrine américaine et de la doctrine anglaise, V. Burf^ess, Polilical science and comparative constitutional totr, Boston 1890, t. ir {govemment), p. 32 et Dicey, Introduction to the study of the law of the constitution, éd. 1807, p. 37.

(2) Beiitham, dans ses sophismes po/itigti€S, après avoir ccmstaté l'inefficacité pratique de la déclaration des droits de 1789, ajoute : « Peut-elle servir à limiter le pouvoir du corps législatif? Si elle pouvait le faire, ce serait un mal. Toute limite est inutile et dangereuse. Dans un pays où Ton se propose de donner de Tinfluence au peuple, où on lui donne le droit d*élire ses représentants, le droit de s'assembler, de présenter des pétitions, on a fait tout ce que la nature de la chose permet pour prévenir les abus de l'autorité législative. La voix publique chez un peuple libre qui élit librement ses députés, est le véritable frein de rassemblée nationale. » J. Bentbam, Tactique des assemblées législatives, suivie d*un traité des sophismes politiques, éd. E. Dumont, 2« éd. Paris,1822, t. II, p. 267. V. en sens contraire Th. Jefferson, ci-dessus, p. 304. Si « la voix publique » fait cause commune avec l'assemblée nationale, est-ce à dire que u toute limite est inutile et dangereuse » 1 N'y a-t-il donc pas une minorité dans toute société ?

LA PftOTEGTION DE LA MiNORITlà AUX ÉTAT8-UI4IS 333

Etats, par les coastitutions particulières. Ces dernières contiennent des dispositions non seulement sur des matières qui en Europe Font partie de la simple législation, mais encore sur de vraies matières gouvernementales ou administratives (1). « Une cause importante, dit M. G. Jellinek (2), de l'hypertrophie {sic) de la législation constitutionnelle a été sans doute la considération envers les minorités parlementaires. »

Les américains distinguent donc soigneusement la volonté <c permanente » de la volonté « occasionnelle » de la Nation (3). Ils exigent, pour la manifestation de

(1) G. Jellinek, Dag Rechl der Minontàten, ioc. cit., p. 446. Voici, à titre d*ezeiDple, le paragraphe 7 de Tarticle IIl (L0égislation) de la Constitution de rÉtat de Pennsylvanie du 16 décembre 1873 : « L'assemblée générale ne peut faire aucune loi locale ou spéciale pour Tan des objets ci-après énumérés : pour autoriser la création, Textension ou la restriction d'obligations ; pour changer les noms de gens ou de lieux ; pour dessaisir une juridiction dans une affaire civile ou criminelle ; pour autoriser le tracé, l'ouverture, la modification ou le maintien de routes, de grands chemins (highwajs), de rues ou d'allées; pour établir des bacs ou des ponts... pour statuer au sujet de cimetières... pour autoriser l'adoption ou ta légitimation d'enfants... pour fixer le taux de l'intérêt; pour réglementer le travail, les métiers, les mines ou manufactures... » etc., etc. V. Dareste, Les Constitutions modemen, 2* éd., t. II (1891), p. 417-419.

(2) Dos Recht der Minoritàten, Zeitschrift fur dos Privat-und ô/f, Recht (1898), p. 447. Cette cause n'est sans doute pas la seule, ni la plus décisive d'après nous. 11 faut y ajouter : la représentation inexacte des électeurs, par suite du procédé électoral majoritaire qui aboutit à l'exclusion de la minorité, alors que cette dernière participe au référendum constitutionnel ; l'incapacité et la mauvaise composition des assemblées législatives des États particuliers et la méfiance du peuple qui en résulte (V. Jellinek, lor., cit,, p. 440) ; Tintroductiou indirecte, grâce à la constitutionnalisation de certaines matières, du référendum législatif sous les apparences d'un référendum constitutionnel (M. Larnaude à son cours) ; la volonté enfin, souvent manifestée, de soustraire une loi a aux attaques » des juges (Jellinek, lac. cit,, p. 446).

(3) William W. Grane et Bernard Moses, PoliticSyAn introduction to

334 LIVRE PREMIER. — SECTION I. — CHAPITRE lî

la première, des conditions et des garanties spéciales, qui la mettent au-dessus de la pseudo-volonté nationale exprimée parla simple majorité (1) ; s'ils écoutent toujours la vraie volonté, la vraie opinion publique^ ils se refusent souvent à se soumettre à la « voix publique ))(2), aux caprices de la majorité. « La Constitution limite les caprices, mais non la volonté du peuple », suivant le mot de M. Lawrence-Lowell (3). L'existence des constitutions, supérieures aux lois ordinaires, constitue donc aux États-Unis une puissante garantie des droits dès minorités, une simple majorité ne pouvant pas, au delà d'une certaine limite, opprimer la minorité.

Une loi, aux Etats-Unis, peut, par conséquent, être illégale, si elle est contraire à la constitution fédérale ou particulière (4).

tke Stiuiy of comparative constitutional law^ New-York, 1889, p. 217. Sur rimportance d'ane constitution supérieure à la volonté arbitraire de la majorité, V. Louis Blanc, Questions d'aujourd'hui et de demainy première série, politique, Paris,! 873 (de la représentation proportionnetle des minorités, 1864).

(1) Sur ces conditions, v. ci-dessus, p. 323 et s

(2) Bentham, ci-dessus, p. 332.

(3) « A constitution liraits the whim, not the will of the people. » Lawrence Lowell, Oscillations in Politics dans les AnnaL^ of the american Academy of political and social science, juillet 1898, p. 97. Cet auteur voit dans les limitations constitutionnelles un puissant remède, ou plutôt un puissant préventif, contre les maux causés par « les oscillations politiques ». La constitution place certaines matières importantes à Tabri des changements et des caprices de la majorité ; ces matières ne peuvent être modiûëes que par une autorité plus considérable qu'une majorité de parti (a party migority).

L'auteur conclut : c< La tendance vers les oscillations politiques dans une démocratie montre la valeur toujours grandissante des limitations constitutionnelles. »

(4) En Angleterre, au contraire, une loi régulièrement votée par le parlement ne peut jamais être illégale. Le parlement peut, par an Àot of indemnity, rendre légal n'importe quel acte commis con-

Telle est la théorie; elle serait sans aucune importance pratique si les américains n'avaient pas établi un recours juridique au profitdes citoyens lésés par une loi inconstitutionnelle (1). En France aussi on distingue la constitution de la loi, on a même eu des textes « supraconstitutionnels»; mais parsuite de Tabsence d'une sanction juridique, ils sont restés lettre morte (2). La mino-

trairement aux lois, et « réhabiliter » n'importe quel fonctionnaire. Sur la définition deTAct of iudemnity, v. Dicey, Introduction io tke study ofthe law of the Constitution, éd. 1897^ p. 47.

(1) W. Wilioughby, The Suprême court of the United States, its History and influence in our constitulional SystenHy Baltimore, 1890, p. 33, considère la Cour suprême comme « Tinstrument qui rend efTectives les limitations constitutionnelles ».

(2) y. ci-dessus, p. 266, et Bontmy, Études de dr. constitutionnel (1888), p. 295-300; Jellinek, Das Recht der Minoritâtemy passim. Depuis la constitution du 3 sept. i793 jusqu'à celle du 22 frimaire an YIII, toutes les constitutions françaises étaient précédées d'une déclaration des droits de V homme et du citoyen (v. Léon Du^uit et H. Monnier, Les constitutions et les principales lois politiques de la Franccy Paris, i898) ; elles contiennent toutes aussi des garanties des droits (v. Esmein, Dr. const., p. 384 et s.). La constitution de Tan YIII ne contient que des garanties des droits (y. titre VII, dispositions générales ; Dug. et Mon., op. cit., p. 127). La constitution du 4 no?. 1848 reprend Tancienne tradition ; elle contient une déclaration des droits (Y. Préambule, Dug. et Mon., op. cit,, p. 233), et des garanties des droits (cb.II de la constitution, Dug.et Mon., p. 334 et s.). L'art. 1 du titre I de la constitution du 14 janvier 1852 « confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789, et qui sont la base du droit public des Français ». (V. dans Dug. et Mon., op. cit., p. 274.) Les lois constitutionnelles de 1875 ne contiennent ni déclaration, ni garanties des droits. On admet cependant que les dispositions des anciennes constitutions, qui ne se rattachent pas au régime politique déchu, restent en vigueur mais seulement comme lois ordinaires, en tant, bien entendu, qu'elles n'ont pas été explicitement ou implicitement abrogées par des lois postérieures (Sic : Esmein, Droit constitutionnel, p. 409 et s., exemple typique : Tart. 75 de la constitution du 22 frimaire an YIII, comp. dans le même sens : S. Brie, Die gegenwàrtige Verfassung Frankreichs ; Staatsrechtliehe Er&rterungen, Breslau, 1893, p. 20-21. Le professeur allemand est du même avis que M. Esmein). H en résulte qu' aujourd'hui il serait

336 LIVRE PREMIER. — SECTION I. — CHAPITRE It

rite n'a jamais trouvé de protection légale sérieuse en France ; aux États-Unis elle trouve cette protection auprès du pouvoir judiciaire. Une faudrait pas croire que

presque impossible de trouver une loi, réguliéremerU volée par les deux Chambres, contraire aux lois constitutionnelles de 1875, étant donné qu'elles ne garantissent pas de droits individuels et qu'une loi ordinaire ne peut p<a être contraire, juridiquement parlant, à une loi antérieure en date. La question de laconstitutionnalité desloîs,dans le sens américain, pouvait cependant se poser pour les lois votées sous les constitutions antérieures. La doctrine française refuse aux tribunaux un pareil droiten vertu du« principe » delà séparation des pouvoirs (sens français). La protection des citoyens contre les lois inconstitutionnelles n'a jamais été une préoccupation sérieuse en France. On connaît IsLJurie constitutionnaire de Sieyès, qui devint le Sénat conservaient de Tan VIII (art. 21) : « Le Sénat conservateur maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le tribunat ou par le gouvernement. » Mon. et Dug., op. cit,, p. 121 ; M. A. de Ghambrun, Droits et libertés aux États^Unis^ Paris, 1891, appelle cette disposition constitutionnelle « une lueur de bon sens ». Le Sénat organisé par la constitution du 14 janvier 1852 était proclamé « le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques ». (Art. 25 de la const., v. dans Dug. et Mon., p. 277 on Les constitutions d*Europe et d'AmMque, recueillies par E. Laferrière, revues par A. Batbie, Paris, 1869.) Il n'était pas une seconde Ghamvre législative ; il n*était investi que « d'un pouvoir d'ordre constituant, auquel se rattachait Texamen de la constitutiounalité des lois ». Ducrocq, Cours de droit administratif, 1. 1 (1897, 7« éd.), p. 19 ; comp. Batbie, Traité théorique et pratique de droit public et administratif, 1" éd., Paris, 1861, t. 1, p. 70; Serrigny, Traité de Vorganisation, de la compétence et de la procédure en matière contentieuse administrative, Paris, 1865, 1. 1, p. 3 ; Labouiaye, VÉtat et ses limites, 5« éd., Paris, 1871, p. 244; Aubry et Rau, Cours de droit civil françaiSj v. la 4« éd., Paris, 1869, t. I, p. 8 et s. ; Dufour, Traité général de droit administratif appliqué, 3* éd., Paris, 1868, t. 1, p. 67 ; Ugo, Sulle leggi incostituiionali, 1887, p. 229-230, etc., etc. L'art. 26 de la constitution du 14 janvier 1852 était ainsi conçu : « Le Sénat s'oppose à la promulgation : 1» dns lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la Constitution, à la religion, à la morale, à la liberté individuelle » etc., etTart. 29 : « Le Sénat, maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou dénoncés pour la même cause, par les pétitions des citoyens» » En théorie donc le Sénat avait

LÀ PROtEGTION DE LA MINORITÉ AUX ÉTATS-tJNlS 33l

ce rôle du pouvoir judiciaire en Amérique tient à laforme fédérale de TÉtat. Le pouvoir judiciaire, cela est vrai, sert d arbitre entre les droits de TÉtat fédéral et

« une puissance sans bornes qu'on ne peut guère comparer qu'au ▼eto des tribuns de Rome ». Laboulaye, L'État et ses limites, 5* éd., p. 242 (Le droit de pétition suivant la Constitution de 4852), comp. p. 244, tout citoyen, non seulement le citoyen lésé, avait le droit de saisir le Sénat; ce dernier pouvait onnu^ Pacte inconstitutionnel, mais non le remplacer, il n'agissait pas comme une Cour d'appel, mais « comme une espèce de cour de cassation ». Serrigny, Traité de Vorgan. de la comp, et de la proc. en mat. contentieuse administrative (1865), t. I^ p. 3. Il avait donc des pouvoirs de beaucoup plus étendus que ceux des tribunaux américains d'aujourd'hui (v. infrày p. 339.). Mais, en fait, tout le monde connaît le rôle effacé et passif joué par le Sénat du second empire. V H. Desplaces, Sénats et Chambres hautes, 2* éd., 1894, p. 5.51 et' s. Nous ne voulons pas ccnnparer le noble peuple de France à l'empire ottoman, mais qu'il nous soit permis de rapprocher deux textes pour mieux faire ressorttir leur inanité. La Constitution ottomane promulguée le 1 lilhidjé 1293 (23 décembre 1876) [Annuaire de législation étrangère, 6« année, 1876, p. 707-7281 dans son article 64 disposait : « Le Sénat examine les projets de loi ou de budget qui lui sont transmis par la Chambre des députés. Si, dans le cours de l'examen d'un projet de loi, le Sénat relève une disposition contraire aux droits souverains de Sa Majesté le Sultan, à la liberté (sic), h la Constitution, etc., etc., ou aux bonnes mceurs {sic), il le rejette déUnitivement.n N'est-ce pas une parodie de l'art 26 de la Constitution du 14 janvier 1852? C'est bien, pourtant, la traduction Hdèle du texte offl*iel turc. Pour revenir à la France civilisée et civiMsatrice, nous devons regretter l'absence de véritablos garanties constitutionnelles, comme on en trouve aux États-Unis. M. Laboulaye, Histoire des États-Unis, t. III (du pouvoir judiciaire), p. 479,appelle la Constitution des ÉtaU-Unis: « Une arche sainte où le peuple a déposé ses libertés » ; parlant de la constitution française l'éminent auteur dit : « Qu'est-ce que la Constitution ? c'est un mot. » Les américains, dans leur bon' sens pratique, considèrent les pouvoirs publics français comme illimités, comme en Angleterre. « The French government », dit M. Burgess, Pot. se, and comp. const. Law, t. II, p. 22, « is practically unlimîted représentative government », comp. p. 17 sur le gouvernement des États-Unis : « The government of the United States is limited représentative governmentJ » M. Wilson, The State, Eléments

of historieal and practical politics, Boston, 1895, p. 201, s'exprime

s. - tî

ceux des États particuliers (1) ; mais la preuve qu'il n'y a pas là une instilulion inhéreate à la forme fédérale de rÉtat, c'est qu'en Suisse il n'existe rien de pareil (4),

ainsi : « La France, comme l'Angleterre, investit son parlement d'une souveraineté complète, ainsi que d'un pouvoir discrëtiônliaire sur ses actes. La principale différence entre les deux cas consiste en ce que le parlement anglais peut exercer tous ses pouvoirs d'après la même procédure ordinaire, tandis que les Chambres françaises, en ce qui concerne les lois fondamentales, sont soumises à certaines limitations de procédure dans Texercîce de leur souveraineté. » V. cependant les dispositions de • la loi du 14 août 1884 portant révision parlieUe des lois constitutionnelles, art. 2, sur la forme républicaine du gouvernement (Dug. et Mon., op. cii.^ p. 338).

(1) W. Grane et B. Moses, Polities^an introduction to the Study of comparative constUutional Lato, New-York, 4889, p. 199.

(2) Il y a bien un Tribunal fédéral en Suisse (constitution fédérale du 29 mai 1874, ch. H, § IV (TrU)unal fédéral), art. 106-114), chargé de connaître « des différends d^ droit civil : 1. Entre la Confédération et les cantons ; ... 3. Entre cantons, etc. etc. » (art. 110). Mais on ne saurait jamais le comparer à la Cour suprême des États-Unis.: « Le Tribunal fédéral n'a pas à s^inquiéter du caractère constitutionnel d'une loi ou d'un arrêté de portée générale qui a été voté par rassemblée fédérale, pas plus qu'il n'a à s'occuper d'un traité ratifié par ce corps. Il est obligé par la constitution d'accepter ces lois et arrêtés et de les appliquer dans les cas qui lui sont soumis. >» Sir Francis Ottiwell Adams et C. D. Cunningbam, La confédération suisse, édition française par H. Loumyer, Bâle, 1890, ch. XIX, Corn* paraison entre les institutions politiques de la Suisse et des États-Unis ^ p. 295. La raison de cette différence avec les États-Unis, donnée par ces auteurs, ne nous parait pas exacte, étant donné que le peuple n'intervient pas toujours et que la constitution peut être audessus de la majorité des citoyens. Voici comment ils cherchent à justiûer cette différence : « La raison en est claire (?). Les mesures qui ont été préparées par le conseil fédéral, votées par l'Assemblée et adoptées par le peuple avec ou sans référendum (sic), ont reçu ainsi la sanction du peuple suisse. Le Tribunal fédéral n'a donc qu'à s'incliner devant la décision du peuple et regarder ces mesures comme constitutionnelles et inviolables. » Loc. cit. Cpmp. ce qu'écrivait déjà en 1843 A. Cherbuliez, De /a clémocra/te en Suisse, L. III, ch. V (De l^omnipotence du Grand Conseil), t. II, p. 40 : « La position du juge, en Suisse, le condamne irrévocablement à n'être

t PROTECTION DE^ tA MINORITÉ AUX ÉTATS-UNIS 339

et qu'en France; État unitaire, on a essayé d'organiser quelque chose d'analogue, sans aucun succès d'ailleurs. La Haute Cour d'État du Royaume de Saxe est érigée parla constitution du 4 septembre 1831 en interprété officiel de la constitution (1). Ce ne sont là que des cas isolés sans importance et presque complètement négligeables à notre point de vue, c'est-à-dire à celui de la protection des minorités. Attachons-nous donc exclusivement à la doctrine et la pratique américaines.

Les tribunaux américains peuvent juger la constitua iionnalité des lois qu'il s*agit d'appliquer dans une affaire déterminée ; et, s'ils trouvent la loi contraire à la constitution fédérale ou à celle de l'État particulier, ils ont le droit de ne pas appliquer la loi inconstitutionnelle dans C affaire dont ils sont saisis (2).

que Thumble interprète des actes de rAssemblée souveraine, quels quHls soient, »

(1) « Si r interprétation d'un point particulier de la constitution présente quelque difficulté, et si l'accord ne peut s'établir à cet égard entre le gouvernement et les États, les motifs à Tappui et à rencontre de chaque système sont soumis à la Haute Cour d*État, qui tranche le débat. La sentence rendue est réputée interprétation authentique et obligatoire. » Constitution du 4 sept. 1831, art. 153 (Dareste, op. cit., t. I, p. 246, 2« éd.). Les États^ en Saxe, sont les deux Chambres législatives du Royaume. V.' Lenthold, Dos StaatS' recht des Kônigreichs Sachsen, Freiburg, 4884 (collection Marquardsen, II, II), p. 221 sur le rôle de la Haute Cour d'Élat (der Staats^ gerichishfif). La Haute Cour d'État sert « à protéger judiciairement la ConstitatÂon. » (Zam gerichtlichen Schutze der Verfassung). Mais elle ne peut pas faire la loi, statuer in génère et pour l'avenir. V. Lenthold, op, cil., p. 197, note 1.

(2) Sur les conditions exigées pour Texercice de ce droit-devoir et sur la pratique américaine en général, v. comme ouvrages français : A. de Tocqueville, De la dem. enAméi-iquey éd. de Brux., 1840, t. I, p. 174 s. (ch. VI du pouvoir judiciaire aux États-Unis, et de son action sur la société politique) ; duc de Noailles, Cent ans de République aux États-Unis^ Paris, 1889, t. II, p. 187 et s. (ch. XX, Le pouvoir judiciaire est-il l'arbitre suprême 1); A. de Chambrun, Droits et Uber^

Tous les tribunaux de la République américaine peuvent examiner la constitutionnalité des lois; la Cour, suprême des États-Unis ne mérite le titre de « the guardian of the constitution », qu en ce qu'elle est « la cour d -appel; devant laquelle les parties peuvent porteries causes mêlées à des questions constitutionnelles, en vtie d*une décision finale » (1).

Étant donné ce rôle, si important et si utile, du pouvoir judiciaire aux États-Unis, les auteurs américains ont raison de considérer ce dernier comme a un grand pouvoir politique », distinct des autres qui exer-

tés aux États-Unis, Paris, 1891, p. 290 et s. Les tribunaux américains n'ont pas le droit d'annuler ff office les lois inconstitutionnelles. En France, au contraire, sous Tuncien régime, « Tinterventioii des juges était préventive, et par suite indiscrète et exagérée. » (de Noailles, op. cit., t. II, p. 197.) Voilà pourquoi la Révolution proclama la séparation des pouvoirs c^mtr^ les anciens parlements surtout: K Les tribunaux ne peuvent, ni s'immiscer dans Texercice du Pouvoir législatif, ou stupendre Texécution des lois, ni entreprendre siir les fonctions administratives. . » Gon>litiition du 3 sept. i791, titre Ul, ch. V {Du pouvoir judiciaire), art. 3. ^wu,. et Mon., op, cit., p. 27, V. enfin Sumner Maine, Essais sur le gouverneme 4 pftpulairef traduction française, p. 303 et suiv.

(i) Bryce, The american co'nmonW'^alth, 1« éd., 1895, t. i, p. 252. M. Bryce critique Texpression : « power of annullin^ an unconstitutional statute. » « C'est un devoir plutôt qu'un droit, dit-il, incombant à la plus humble cour de justice d*un État partfculier (on the humblest State court) aussi bien qu'à la Cour suprême de Washington, comp. : Briiiton Goxe, An essay nn judicial Power and unconstilutional Législation, being a commentary on parts of the constitution of the United States. Philadelphia, 1893 et l'article-analyse de M. J. Westlake, Judicial power in the United States dans the Law Quarterly Review (de M. Fr. Pollock), vol. XI, p. 81-85, janvier 1895, V. aussi U^o, Sulle leggi incostituzionali, 1887, p. 133 et la constitution de l'État de Californie du 7 mai 1879, art. IV, sect. 24 citée par cet auteur. V. enfin de Noailles, Cent ans de République aux États-Unis, t. II, p. 143. Sur le rôle du pouvoir judiciaire aux États- Unis, V. le livre de Van Buren, Tancien Président des États-Unis, Inquiry into the origin and course of polUicaL parties in the United- States, New-York, 1867 (publié par ses fils).

cent les attributions législatives ou executives de l'État (1). M. Willoughby va jusqu'à dire avec raison: « L'élévation du judiciaire en une branche de gouvernement^ non seulement séparée des branches executive et législative, mais dont le pouvoir est coordonné avec le leur, a été sans doute un des grands succès de notre système politique (2). » Le pouvoir judiciaire est érigé par les constitutions américaines en « arbitre final entre la volonté permanente et la volonté occasionnelle de la nation (3) ». Quelle que soit Torigine et la base théorique de ce pouvoir, ou plutôt de ce devoir (4) des tribunaux américains (5), il faut toujours avouer que le

(1) W. Grane et B. M oses, PnliticSj an introd. to the study of Com' par. Comt. Law^ New-York, 1889, p. 499 : « In fact it is a great political power » et p. 198 : « Tbe judiciary, under our syslem, is elevated to the position of a distinct departmenl in the constitationai System. » M. le duc de Noailles, en France, appelle, à juste titre, le judiciaire américain : « Le troisième pouvoir du gouvernement. » Cent ans de Rép. aux États-Unis, t. II, p. 143.

(2) W. Willougbbj, The Supieme court of the United States, its History and influence in our constitulional System, Baltimore, 1890, p. 27.

(3) W. Crâne et B. Moses, Politics, etc., p. 217.

(4) Bryce^ The american commonwealth, t. 1 (1895), p. 252.

(5) Beaucoup d'auteurs, surtout parmi les anglais, considèrent la Cour suprême et son rôle comme « non seulement une création des plus intéressantes, mais une création virtuellement tout originale des fondateurs de la Constitution. » Sumner Maine, Essais sur le gouvernement populaire, trad. franc., p. 303. L*é minent auteur reconnaît, cependant, Tinfluence considérable exercée sur les auteurs du Fédéraliste par VEsprit des lois ; or Montesquieu expose le principe de la séparation des pouvoirs dans le L. XI, cb. VI intitulé « de la Constitution d'Angleterre », V. Sumner Maine, op, cit., p. 306 et s. M. Taylor, The origin and growth of the English constitution, an historical treatise, London, 1889, p. 73, commet une erreur lorsqu'il dit : (c La Cour suprême des États-Unis n'a pas de modèle dans Thistoire (bas no prototype in history)... elle est la seule cour dans rbistoire qui ait jamais possédé le pouvoir de déterminer finalement la validité d'une loi nationale. » M. Taylor invoque le témoi-

342 LIVRE PREHtflER. — SECTION 1. — CHAPITRE 11

jugement sur la coDstitutionnalité des lois aux États- Unis constitue la meilleure protection légale des minorités, en ce sens qu'il donne une importance pratique

gnage de l'auteur du popular government, M. E. Stevens, Les sources de la constitution des États-Unis étudiées dans leurs rapports avec rhistoire de r Angleterre et de ses colonies^ trad. franc., Paris, 4897, p. 189 et 194-195, combat l'opinioii de Sumner Maine et prouve que le pouvoir judiciaire aux États-Unis et son rôle « proviennent directement des antécédents anglais et coloniaux. » Op. ctï., p. 189 et 197. M. Bryce, The american commonweaUh,,^* éd., 1895, t. I, p. 248-249 remarque Torigine coloniale de cette institution : plusieurs parmi les colonies anglaises avaient obtenu des chartes de la part de la couronne qui établissaient des assemblées manies du droit de légiférer dans la colonie ; ces chartes limitaient en môme temps les pouvoirs de ces assemblées coloniales; les juges coloniaux, et les juges anglais en appel (le Privy council) avaient à statuer, et ils statuaient en fait, sur le point de savoir si un acte du parlement colonial était ou non conforme aux chartes concédées. « Quand les treize colonies américaines», continue M. Bryce, op. cit., t. I, p. 249, « proclamèrent leur indépendance en 1776, remplacèrent ces vieilles chartes par des constitutions nouvelles investissant leurs assemblées législatives respectives des pouvoirs législatifs spécifiés et limités, » les ju^es furent chargés de statuer sur la constituiionnalité des lois. V. sur ces origines historiques , Bryce, lac. cit., Stevens, op. cit., p. 195, Â. Gourd, Les chartes coloniales et les constitutions des États-Unis de PAménque du Nord, Paris, 1885, t. II, p. 191 s. de Noailles, Cent ans de hép. aux ÉtatS" Unis, t. Il, p. 154. V. aussi Â. de Ghambrun, Droits et libej'tés aux États-Unis, leurs origines et leurs progrès, Paris, 1891, p. 267 s. {Du pouooir judiciaire dans ses rapports avec la liberté de Vhomme et du citoyen). Les tribunaux anglais eux-mêmes, pendant les XVII* et XVIII^ siècles surtout, se prononcèrent pour la liberté individuelle, pour la liberté de la presse, ils décidèrent de même que « l'esclavage africain était contraire à la constitution d'Angleterre ». V, A. de Ghambrun, op. cit., p. 272. On a cherché à expliquer théoriquement ces attributions du pouvoir judiciaire aux États-Unis- « En Angleterre», écrit M. Bryce, The am. eommonweaUh, 3* éd., 1895, t. I, p. 251, « les juges interprètent les Acts du Parlement exactement comme les juges américains les stalutes invoqués devant eux » ; ayant à statuer entre deux acts en conflit « ils préfèrent le dernier en date, parce qu'il est l'expression la plus récente de Topinion du parlement ; » de mémo les juges américains doivent préférer laçons-

LA. PROTECTION DE LA MINORITÉ Al}X ÉTATS-UNIS 343

considérable aiix garanties des droits contenues dans des constitutions à Tabri des caprices d*une majorité momentanée. D'éminents publicistes de tous les pays $ont unanimes à le reconnaître (1).

titution à la loi. Comp. E. Stevens, Les sources de lu const. des États- Unis, tr. fr., p. 195. Cette assimilation doit être repoussée. Dans le cas qui nous occupe les deux textes en conflit, la constitution et la loi, existent concurremment. Quant à la comparaison de notre jcfis faite par M. Bryce, loc. cit.^ avec le cas d*une loi en conflit avec une sentence judiciaire, elle est tout à fait malheureuse. La loi a'a pas « une autorité plus grande », elle seule a de rautorité. La seule interprétation théorique de notre question qui. nous paraisse vraiment juridique est la suivante : le corps législatif est un organe direct de l'État dans une fonction déterminée : la législation limitée ; s'il vote des lois en dehors de ces limites fixées par la constitution de TÉtat, c!est un organe dépassant sa compétence légale ; il n'est plus un organe, il n'est qu'une assemblée de particuliers (V. notre L. II, ch. II) {sic : M. Larnaude à son cours); la « loi » n'existe pas aux yeux du juge, étant donné qu'elle n'a été votée que par des particuliers. C'est plutôt l'esprit que le texte de la constitution des États-Unis qui a été l'origine directe de ces pouvoirs des tribunaux. V. Esmein, Dr. constilutionnelf p. 447 et s., et duc de Noailles, Cent ans de Rép. aux États-Unis, t. II, p. 463 et notes 4 et 2. Un grand nombre de constitutions des républiques américaines, en dehors des États-Unis, reconnaissent aux tribunaux le pouvoir en question. Ce sont des constitutions calquées sur le modèle de celle des États-Unis. V. Esmein, op. dt., p. 420.

(4) Bryce, The american commonweallh, 3» éd., t. Il, p. 336. W. Willoughby, The State, p. 425, A. de Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, t. I (éd. firux. 4840), p. 483 : « Le pouvoir accordé aux tribunaux américains de prononcer sur Tinconstitutionnalité des lois, forme encore une des plus puissantes barrières qu'on ait jamais élevées contre la tyrannie des assemblées politiques. » Comp. Duvergier de Hauranne, Huit mois en Amérique, Lettres et notes de voyage (4864-4865), t. II, p. 440: « Ce rôle du pouvoir judiciaire... offre aux libertés individuelles des garanties si puissantes qu'il n'en existe nulle part de semblables. » Comp. de Laveleye, Essai sur les formes de gouvernement dans les sociétés modernes^ ch. XXI. Caro, La vraie et la fausse démocratie : Revue des Deux-Mondes, juin 4870, disait que « le problème par excellence de la politique contemporaine c'est la conciliation nécessaire du droit de Tindividu avec la force des majorités » ; les Américains ont cherché cette conciliation

Dans une Monarchie constitutionnelle, le monarque est * placé par la constitution « au-dessus des majorités et des minorités », comme les partisans de cette forme d'Etat ne manquent jamais de le rappeler (1) ; il est, à lui seul un véritable « pouvoir judiciaire des autres pouvoirs », disait Benjamin Constant (2). Un pareil « pouvoir modérateur » (3) fait défaut dans la démocratie ; les

dans les limitations constitutionnelles et leur sanction jnridiqae.Gomp. Claudio Jannet, Les États-Unis contemporains, 4* éd., Paris, 1889, 1. 1. p. 37 ; duc de Noailles, Cent ans de Hépub, aux États-Unis^i. I, p. 108- 109 et p. 153 : « Le mérite est grand d'établir qu'entre la domination brutale du nombre, et les droits de la collectivité la plus faible, ou du simple citoyen, les tribunaux élèveront des remparts et des abris. » Gomp. : Les publicistes américains et la constitution des Ètats^-Unis dans le Correspondant du 25 mai 1876. Gomp. A. de Chambrun, Droits et libertés aux États-Unis, Paris, 1891, p. 306. M. Garlier, La République américaine, t. III, p. 181, dit à tort que<c le parti au pouvoir exei ce parfois une intolérable oppression contre laquelle aucun remède légal n*est assuré » ; cela n*est pas absolument exact appliqué aux États-Unis. Ahrens, Cours de droit naturel, 6* éd., t. l\, p. 397 voit dans le rôle du pouvoir judiciaire aux États-Unis « une forte barrière que la démocratie a érigée elle-même contre ses faiblesses et ses passions ». V. entin Brunialli, Libéria e demoerazia, 2* éd., p. 88-89. La plus grande garantie de la liberté, d'après cet auteur, consisterait dans la coexistence de la représentation proportionnelle et du pouvoir pour les tribunaux de juger la constitutionnalité des lois.

(1) H. Âhrens, Cours de droit naturel ou de philosophie du droit, 6® éd., Leipzig, 1868, t. II, p. 391, comp. H. Rosin, Minoritàtenvertretung und Proporlionalwahlen, Berlin, 1892, p. 38 qui dit que Tomnipotence de la majorité et la poursuite de ses intérêts exclusifs trouve dans la monarchie « une digue puissante ». Comp. Rieker, Die rechtliche Natur der modemen Volksvertretung, Leipzig, 1893, p. 60.

(2) (( Lorsque les pouvoirs publics se divisent et sont prêts à se nuire, il faut. une autorité. neutre qui fasse à leur égard ce que le pouvoir judiciaire fait à Tégard des individus. Cette autorité dans la monarchie constitutionnelle, c'est le pouvoir royal. Le pouvoir royal est en quelque sorte le pouvoir judiciaire des autres pouvoirs, n Réflexions sur les constitutions, p. 8, cité par de Noailles, Cent ans de Rép. aux États-Unis, t. II, p. 162.

(3) « Les pouvoirs politiques reconnus par la Constitution du

américaÎDs ont confié ce noble rôle d'arbitre suprême, à la magistrature, combinant ainsi les avantages de la démocratie et ceux de la monarchie constitutionnelle.

Le pouvoir judiciaire n'a nulle part une importance aussi grande que dans une République démocratique. a La grande sauvegarde donnée aux minorités, dit Claudio Jannet (1)i la plus forte barrière élevée contre les entraînements du peuple ou de ses représentants, c'est la forte organisation et Tindépendance du pouvoir judiciaire. » Si les tribunaux américains sont soustraits à rinfluence de la majorité, du parti au pouvoir, la minorité devra trouver en eux une protection considérable. Mais si, au contraire, le parti qui est maître du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, domine aussi le judiciaire, s'il peut dicter, directement ou indirectement, à ce dernier ses décisions, le devoir des tribunaux d'examiner la constitutionnalité des lois, loin d'être une protection, constitue alors un danger d'oppression pour la minorité ; on frappe mieux et plus fort, quand on frappe à trois.

On sait que les juges des États particuliers sont élus par la majorité des citoyens, telle est au moins la règle générale ; il en résulte, en fait, que c'estla majorité qui juge sur la constitutionnalité des lois par l'intermédiaire

rayaume de Portugal sont aa nombre de quatre : le pouvoir législatif, le pouvoir modérateur, le pouvoir exécutif et le pouvoir* judiciaire. » Charte constitutionnelle du 29 avril 1826 du royaume de Portugal, art. il, comp. art. 71 (titre V, Du rot, chapitre I, Du pouvoir modérateur) : « Le pouvoir modérateur est la clef de toute organisation politique, et appartient exclusivement au roi, comme chef suprême de la nation, pour qu*il veille incessamment à la conser- ▼alion de Tindépendance, de l'équilibre et de Tharmonie des autres pouvoirs politiques. » (V. Dareste, Les const, mod.^ 2* éd., 1. 1, p.'64l et 650).

(1) Les ÉtatS'Unvi contemporains, 4« éd., Paris, 1889, l. 1, p. yi.

de ses mandataires (1). La minorité ne saurait trouver qu'une très faible protection auprès de tribunaux élus par la majorité, qui devient ainsi juge et partie.

« L'indépendance de la magistrature a une supériorité évidente dans le système fédéral, comparativement à celle des juges issus de l'élection populaire dans la plupart des Etats, dit M. Bryce (2) ; la magistrature fédérale elle-même, cependant, n'est pas à l'abri des attaques combinées des deux autres pouvoirs. La législar

(i) firyce, The american commonwealthy 3* éd., 1895, t. I, p. 507^ comp. le New-York Herald du 7 norembre 1898 (éd. de New-York), p. 5, A. Desjardins, De la liberté politique dans CÊtat modeime, Paris, 1894, p. 90 et s. et Questions sociales et politiques^ Paris, 1893, p. 144 et s. A. de Tocqueville, Dém. en Amérique, éd. Brax., 1840, t. II, p. 236 ; de Noaîlles, Cent ans de Rép. aux États-Unis, t. I, p. 110 ; Duvergier de Hauranne, Euit mois en Amérique, t. II, p. 106, etc., etc. y. pour les détails notre L. IV, sect. I ch. II.

(2) The american commonwealth, 3* éd. 1895, t. I, p. 305. Gomp. Woodrow Wilson, Congressional govemment, a study in american po- Utics, 6* éd. Boston, 1890, p. 38 : « Les cours nationales sont, pour la plupart, au pouvoir du Congrès. La cour suprême même n*est pas au-dessus de son contrôle. » H. W. Wilson donne les mêmes raisons que M. Bryce : droit pour la législature d'augmenter le nombre des juges (to dilute the constitution) et possibilité de nommer des juges qu*on aura sous sa main. Gomp. W. Grane et B. Mo« ses, PoliticSy an introd. to the study of Compar. Const, Law (1889), p. 217 : « Le pouvoir judiciaire actuellement peut être tenu en échec par la branche législative du gouvernement. La Gour suprême ne peut pas être abolie, sa juridiction ne peut pas, non plus, être altérée ; mais le nombre des juges est sous le contrôle du Gongrès.. . La magistrature inférieure est par Jà si complètement sous le contrôle du Gongrès, que ce corps peut faire et défaire les cours presque à son gré. » La majorité, en un mot, peut, par Tintermédiaire de ses élus (le Gongrès, au moins la Gh. des repr., et le Pré* sident des États-Unis), faire faire une « fournée de juges » comme on faisait en Angleterre des fournées de Lords (1713, menaces en 1832), ou des fournées de pairs en France (1819, 1827), afin de modifier la décision de la Ghambre haute, en déplaçant sa majorité. (V. Desplaces, Sénats et Chambres hautes, 2* éd., p. 499 et 505, chap. sur la seconde restauration,)

turé peut, en effet, par une loi, augmenter le nombre des juges fédéraux^ caria constitution le laisse indéterminé (1), et le Président peut nommer des personnes qju'il sait être animées par des tendances politiques particulières ; il peut même, peut-être^ Taire décider sur des questions déterminées, dans un sens particulier. » L'hypothèse est loin d'être imaginaire ; on peut trouver

(1) <c Le Président.... présentera, et nommera sur et avec Taviset le consentement du Sénat... les juges de la Cour suprême ». Constitution de$ Étals-Unis^ art. II, sect. II, § 2. Gomp. Bryce, The amer, commonwealth, H* éd., 1895, t. I, p. 229. Mais la constitution ne fixe pas le nombre de ces magistrats. Y. Bryce, The am, comm., loc. cit, ; « originairement ils étaient six, actuellement ils sont neuf ». L'article III, section l, § I de la constitution des États-Unis, établit la Gour suprême et l'inamovibilité des magistrats : « Le pouvoir judiciaire des États-Unis sera confié à une Gour suprême (in one suprême Court) et à telles cours inférieures que le Gongrès pourra de temps en temps créer et établir. Les juges de la Gour suprême^et des cours inférieures conserveront leur place (their of Ûces) tant que durera leur bonne conduite (during good bekaviour) et ils recevront pour leurs services, à des époques flxes^ une indemnité qui ne pourra être diminuée pendant la durée de leurs fonctions (which shaU not be diminished during their continuance in office). » Voilà les seules garanties établies par la Gonstitution. L'expression during good behaviour (tant qu'ils se comportent bien),est la formule de l'inamovibilité ; c'est la traduction de la vieille expression latine : Quamdiu se bene gesserint opposée au durante bene plttcito^ c'est-à-dire au « durant notre bon plaisir ». (v. Brunialti, Liberté e democrazia, 2* éd., p. 88.) C'est l'inamovibilité qui a permis à des magistrats comme John Marshall, « le premier, le plus grand de tous les magistrats américains » (A. de Ghambrun, Droits et libertés aux États- Unis, p. 272), de jouer le rôle considérable qu'on connaît. Les auteurs du Fédéraliste voyaient dans l'inamovibilité des magistrats une (c excellente barrière contre les empiétements et l'oppression du corps représentatif » : « The standard of good behaviour », lit-on dans the Fédéraliste n^ LXXVIII, éd. citée, p. 483, « for tbe continuance in office of the judicial magistracy, is certainly one of the most valuable of the modem improvements in the practice of governmeut. In a monarchy it is an excellent barrier to the despotism of the prince ; in a repubUc it is a no less excellent barrier to the eneroachments and oppressions of ihe représentative body. »

348f LIVRE PREMIER. — SECTION I. — CHAPITRE 11

des exemples historiques d'une décision de la Cour suprême modifiée par l'accord du Président et du Congrès. M. WoodrowWilson cite à cet égard un exemple curieux et qui montre combien la garantie judiciaire est souvent inefficace (1). En décembre 1869 la Cour suprême des États-Unis rendit line décision fondée su-r l*inconstitutionnalité d'une loi votée par le Congrès; au mois de mars suivant, un siège étant devenu vacant et un autre ayant été créé pour la circonstance, le Sénat fit comprendre au Président des États-Unis qu'aucune nomination de juge défavorable à la loi en question ne serait confirmée par lui ; deux juges en conformité de sentiments avec le parti dominant furent nommés par le Président; leur nomination fut confirmée par le Sénat, la majorité hostile delà Cour fut ainsi déplacée, devint la minorité, et l'ancienne jurisprudence fut, par conséquent, renversée. Cet exemple suffit pour montrer que la minorité n'est pas toujours à l'abri de la tyrannie d'une majorité qui viole la constitution. <¥ On aurait à signaler, dit M. le duc de Noailles (2), bien des exemples semblables dans les annales judiciaires de l'Amérique , surtout pai^mi les juges locaux, depuis que l'élection les a transformés en politiciens. » Ce n'est pas à dire, pourtant, que les tribunaux américains soient toujours à la remorque de majorités oppressives ; on peut facilement trouver des exemples de véritable protection judiciaire de la minorité contre la majorité (3).

(^) W. "Wilson, Congressional government, 6" éd., Boston, i890, p. 38.

(2) Cent ans de République aux États-Unis, Paris, 1889, t. II» p. 152- 153. V. loc. cit, un exemple curieux dans le Connecticut.

(3) « Au mois de mars 1867, il s'agissait de reviser ,1a constitution de 1846 (de TÉtat de New-York). La législature de New- York TOta que des délégués à une Convention constitutionnelle seraient choisis par les électeurs de l'État^ mais qu'avant de déposer leurs votes, ces

LA PROTECTION DE LA MINORITÉ AUX ÉTATS-UNIS 3i9

On doit seulement reconnaître, avec M.Woodrow Wilson(l),quece pouvoir des tribunaux n'est véritablement garanti que dans des époques de paix politique, quand les partis ne sont pas sous Tempire de la passion ou sous rinfluence de majorités irrésistibles. Ce qui revient à dire que c'est au moment où la minorité a le plus grand besoin de protection que celle-ci lui fait défaut; tant il est vrai, comme nous disions dans notre chapitre précédent, que, dans une démocratie, la majorité est fatalement omnipotente, et la minorité plus ou moins opprimée.

électeurs déclareraient sous serment qu*ils avaient soutenu la cause de rUuion, de 1861 à 1865 ; ceci atteignait bon nombre d'électeurs de rËtatde New-York, et les eût obligés à ne pas voler. La question fat portée devant le tribunal de la ville de Syracuse ; un électeur allégua qu*il avait été ainsi privé du droit de suffrage ; il actionnait en justice le membre du bureau qui avait exigé de lui le serment. L'action, une fois enga^ée,suivitson cours avec des résultats divers ; elle passa ainsi par toutes les filières jusqu^à la décision suprême de Taffaire par la cour des appels de TÉtat. Devant celte cour, la question fut discutée sous toutes ses faces. La cour rendit alors l'arrêt par lequel elle annulait (n'appliquait pas) la loi comme contraire aux droits garantis au citoyen par la constitution, et, par conséquent, comme inconstitutionnelle. » Â. de Gbambrun, Droits et libertés auo? États-Unis, p. 162, comp. d'autres exemples op. cit., p.275 et suiv.La Cour suprême des États-Unis euleva,il y a quelques années, tout elTet à des « gerrymander » organisées par la législature de rÉtat de Wisconsin dans le but de rendre ineftlcuces les votes des citoyens du parti en minorité (v. notre L. I, section II, ch. I).V. E. Alden, Tka World' s représentative aasemblies of to-day ; a study in comparative Législation, Baltimore, 1893 {Johns Hopkins nniversity siuiies in Hist'irical and PoUtical science, IP série II), p. 20. Les tribunaux américains ont souvent, pendant ces dernières années, jugé inconstitutionnelles des lois sur le repos du dimanche, la limitation légale de la journée du travail, etc., etc. V. Bulletin of the départ^ ment of Labor, I, Washington, 1896, p. 670,^73, II, 1897, p. 180,520, d'après M. G. Jellinek^ Das Recht der Minoritàten : Zeitschrift fur dos Privât und 6/fentliche Heckt der Gegenwart, vol. XXV (1898), (1) Congressional govemment, Boston, 1890, 6* éd., p. 40.

350 LIVRE J^REMl^ËR. — SECTION I. — CHAPITRE 11

<i Le pouvoir populaire (i ) », le refereDdum ou le veto populaires, peuvent être considérés, bien que cela paraisse paradoxal de prime abord, comme des institutions servant de Frein à l'omnipotence de la majorité. L'expérience montre, en effet, aussi bien aux États-Unis qu'ailleurs, qu'une majorité parlementaire est souvent portée à aller plus loin qu'une majorité populaire. Dans un référendum en outre c'est la majorité réeile du corps descitoyensquidécide, laminori té prenant une parU)f(?ctive au vote. Le peuple aux États Unis s'est très souvent montré plus conservateur et plus respectueux des droits des minorités que la majorité de ses élus (2) ; voilà pour-

(i) M. E. Larnaude, Revue du droit public, t. III (4895), p. 548, compte rendu de l'étade de M. Hershey, Die Kontrole ûber die Gesetzrgebung in der Vereiniglen SUuilen von Nord-Amerika und deren Glieder. Le corps des citoyens, d'après nous, n'est qu*an « organe », on « pouvoir », si l'on veut, de TÉtat. V. notre L. Il, ch. II.

(2) Sur le rôle conservatear et modérateur du référendum, notamment en Amérique,v. Bryce, The American commonweallhy 3* éd., 1895, t. I, p. 471 ; Lawrence- Lowell, Govemments and parties in continental Europe, I^ndon, 1896, t. II, p. 328-329 et son article : Oscillations in PoUtics dans les Annals of theAmer. Aead. ofpoUt. and social science, juillet 1898 ; Samuel Moffett, The constitutional Référendum in Califomia dans la Polilical science Quarterly, vol. XUI (mars 1898), p.l5 : k Le conservatisme caractérise la législation par référendum, en Californie.» V.aussi Dana Durand, PoUtical and municipal législation in 1897 dans les Annals of the Am. Acad-, etc., mars 1898 ; E. Oberholtzer, The Référendum in America {Publications of the University of Pennsylvania), Philadelphia, 1893, passim et Varticle-analyse de M.Saleilles dans la Revue du droit public, t.ll (1894), p. 342 et s. V. enfin Brissaud, Le référendum en Suisse dans la Revue générale du droit, de la législation et de la jurisprudence, t. XII (1888), p. 424 ; Signorel^ Étude de législation comparée sur le référendum législatif, Paris, 1896, passim. V. ci-dessous sect. II, ch. 1, les études de MM. Deploige, N. Droz, Hilty; Naville, etc., etc. M. Desplaces, Scfnats et Chambres hautes, 2* éd., Paris, 1894, p. 453,parlant du veto populaire organisé par Facte constitutionnel du 24 juin 1793 (art. 56-60, de la formation de la /ot), dit: « Qu'est-ce encore que tout cela sinon une organisation très typique de la pondération ? Le pays tout entier est considréé comme une vaste Chambre haute. »

LA PROTECTION DE LA MINORITÉ AUX ÉTATS-UNIS SÎSl

quoi nous pouvons considérer le référendum en Amérique comme un pouvoir modérateur au même titre que le veto des pouvoirs exécutif et judiciaire (1), et dire avec M. R. Saleilles (2) que « ce procédé est encore le rempart le plus solide que Ton ait pu trouvera rencontre de certains assauts qui menacent plus encore la société elle-même que le gouvernement ».

Tels sont les principaux obstacles légaux que rencontre l'omnipotence de la majorité aux États-Unis. Le plus puissant frein qu on puisse donner à la tyrannie dé la majorité : la représentation des minorités ou l'élection proportionnelle, n'a reçu jusqu'ici qu'une application fort restreinte aux États-Unis (3).

De tous ces freni quihus summa pot es tas temperatur (4) aux États-Unis, il n'y en a pas un seul qui existe véritablement en France. S'il y a des personnes s'imaginant que la démocratie française peut se passer de ces mesures salutaires ou d'autres mesures analogues, nous répondrons, avec E. deLaveleye (5), que « nulle forme de gouvernement n'exige plus de limitations de toute

(1) u La GoQstitutioD helvétique, descendant jusqu'aux couches profondes de la nation, a cherché ses garanties contre les assemblées dans l'approbation ou le veto populaire direct. La Constitution américaine, remontant les degrés de la hiérarchie gouvernemenlale, a demandé jusqu'ici les siennes au veto des pouvoirs exécutif et judiciaire. » Duc de Noailles, Cent ans de République aux ÉtatS" Unis (1889), t. i, p. 253. Si le référendum est autrement développé et répandu en Suisse, il ne faudrait pas croire qu'il est rare en Amérique. V. note précédente.

(2) Revue du droit public, t. II (1894), p. 350. •

(3) V. notre L. IV sect. II.

(4) GlaudiiSesellii, Demonarchia Pranciae sive de Republica Galliae et regum officiis libri duo, Johanne Sleydano interprète. Lugduni Batavorum, MDCXXVI.V. ci-dessus notre intr. hist., p. 253.

.. (5) Le gouvernement dans la démocratie, Paris, 1891, t. II, L. VIII, ch. XV {De l'omnipotence des majorités), p. 39.

3f{2 LIVRE PREMIER. — SECTION I. — CHAPITRE II

sorte, parce que nulle n'est plus portée aux excès et plus sujette aux entraînements ».

Les américains peuvent se flatter (1) d'avoir tiré profit, plus qu'aucun autre peuple, de cette profonde vérité psychologique observée déjà par le plus grand de tous les philosophes politiques, parAristote: « Il convient, il est utile, d'être dépendant et de ne pouvoir se livrer à tous. ses caprices ; car l'omnipotence de la volonté individuelle ne saurait être une barrière contre les vices que chaque homme porte en soi (2). »

Les américains se sont appliqués, autant que cela est possible dans une démocratie, à restreindre la pure loi de la majorité (3). Et, si Ton admet avec W. Roscher que la sécurité des minorités est le meilleur signe de l'existence de la vraie liberté chez un peuple (4), on doit reconnaître que la constitution des États Unis est à ce point de vue là un véritable chef-d'œuvre (5).

Nous avons essayé de montrer ce qu'est devenue dans la démocratie moderne l'omnipotence de la majorité, malheureux legs d'une malheureuse période révolutionnaire. Voyons maintenant les tristes effets de la loi majoritaire appliquée dans un domaine qui n est pas le sien, aux élections.

(1) M. W. Willoughby, An examination of Ihe nature ofthe State, a sludy in PoW</ca/ pAt7o>op%, New- York, 1896, p. 425, énumère, avec une certaine fierté nationale qu'on ne saurait lui reprocher, les différents freins de la constitution de son pays.

(2) « To yàp hravockpéiMfjBai xocè fiiYi nât» iÇfêvci Trouîv, o, ri ov So|ii, ovfifipov imiv ' ri yàp cÇouo'îa toO 7rpàTTtivfi,rt ov êBiXri Ttç, où Zwarat fJkamn TO h èxaoTw tûv àvBpùnnw yowXov. » Aristote, Politique, L. VI, c. II, § 4.

(3) G. Jellinek, Dos Recht der Minori/àten, toc. cit., p. 447.

(4) « Das beste Zeichen dass ein Volk wirklich frei, ist die Sicberheit der Minoritàten. » Roscher, (Amrtss zur Naturlehre der Demokratie. Leipzig, 1890, ch. VII [Verfall dtr demokratie und Mittel dagegen).

(5) « The american constitution is the most wonderfùl work. » V. suprà, p. 68.