CHAPITRE IV
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Il n’} a pas de Société, grande ou petite, qui n’ait besoin d’un organe représentant l’intérêt général au milieu des prétentions individuelles. Cet organe est l’autorité municipale dans la Commune; dans la nation, c’est l’État proprement dit. Si une natiuii n’est pas une pure agglomération de communes, si elle est vraiment itne dans la diversité de ses éléments, il lui faut bien une institution qui soit l’organe de cette unité, et qui représente la nation elle-même, au milieu des groupes communaux qui s’agitent et se développent en tous sens. De là partout et toujours l’immuable nécessité de l’État, quelle qu’en soit la constitution, monarchique, aristocratique, ou démocratique.
Dans les petites républiques de l’antiquité, l’État était toujours présent devant les citoyens. Sa main se faisait sentir, sa voix se faisait entendre directement. Nul n’était tenté de l’oublier ou de
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le contester. Dans les grandes nations modernes, l’État est si loin et si haut qu’il n’existe guère que pour ses fonctionnaires, et le petit nombre de citoyens forment les partis politiques. L’immense majorité ne le connaît que par ses derniers intermédiaires. Il serait pour elle une véritable abstraction, s’il ne se personnifiait dans un homme ou une famille. Cela explique, par parenthèse, pourquoi la république, nom vivant et magique pour les Grecs et les Romains, semble un mot vide aux citoyens de nos sociétés. Sous cette forme de gouvernement, l’État se montre dans sa haute et pure généralité, sans aucune de ces formes concrètes et personnelles qu’on appelle dynasties. Le citoyen de l’antiquité ne manquait pas de le reconnaître à son action incessante et directe. Comment le citoyen moderne, plongé dans la vie communale, ne le perdrait-il pas de vue, dans la lointaine perspective où l’Étal se tient caché, ne parlant, n’agissant que par des intermédiaires? Il n’est donc pas étonnant que la commune fasse oublier l'État. On retrouve bien la grande image de celui-ci devant l’étranger, comme personnification de l’unité nationale. On la retrouve encore parfois dans les crises suscitées par le conflit des intérêts et des passions de localité. Alors l’État agit et parle de manière à frapper tous les yeux et toutes les oreilles. Autrement il lui faut une personnification pour se faire reconnaître.
L'État ainsi défini ne soulève aucune contestation. Toutes les écoles proclament la nécessité de maintenir l’unité nationale au sein des diversités cl des luttes individuelles, communales ou provinciales, d’assurer l’empire de la loi, de faire prédominer en toute chose l’intérêt public sur les intérêts privés. Il y a bien peu de publicistes qui aient poussé l’individualisme jusqu’à supprimer la loi elle-même, c’est à dire l'expression la plus abstraite et la plus impersonnelle de l’État. Mais bcaucou|) d’amis de la liberté et de la démocratie font distinction entre l’État et la centralisation. Ils reconnaissent bien la nécessité sociale d’une autorité publique ; mais ils ne veulent pas de fonctionnaires spéciaux pour 1a représenter. Il leur suffit qu’elle ail pour organes de simples citoyens investis provisoirement par l’élection populaire de la
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mission spéciale de faire exécuter la loi. Plus de fonctionnaires spéciaux, plus d’administrations centrales : tel est le dernier mot d’une école libérale, à laquelle les abus et les dangers de la centralisation semblent parfois donner raison.
Simplifier l’État de cette façon, c'est le supprimer. L’institution a disparu ; il ne reste de l’État que l’idée, le principe. L’État vivant, organisé, c’est le système des grandes administrations centrales qui en font sentir partout l’action. L’en dépouiller, c’est lui couper bras et jambes. L’État n’est plus qu’une ombre insaisissable qui plane sur la Société sans agir sur elle. Or, celte organisation est essentielle à l’ordre social. Les fonctions d’Élat veulent des fonctionnaires d’Élat. Toute mission provisoire, chez le citoyen qui l’exerce momentanément, risque d’être compromise par l’intérêt privé, le défaut de zèle, la partialité, l’inexpérience ou l’incapacité. I.cs fonctions d’État sont de telle nature qu’elles ne doivent point courir ce danger. La justice, par exemple, est une de ces fonctions qui ne comportent pas d’expériences aux dépens des justiciables. Le premier citoyen sorti de l’élection populaire n’a pas la science infuse des lois. Et quand il l’aurait, serait-il dans une bonne condition d’impartialité'? Si l’on veut une justice uniforme, une éducation homogène, une police générale, une armée nationale, il faut une administration centrale pour chacune de ces grandes fonctions d'État. Il le faut dans toute espèce de société vraiment organisée. La centralisation n’csl point propre à l'État monarchique ; l’État démocratique eu a également besoin. Peut-être même ne serait-ce point un paradoxe de soutenir qu’il peut moins s’en passer que tout autre. Dans une société monarchique ou aristocratique, l’unité nationale trouve sa personnification naturelle, soit dans une famille de princes, soit dans une puissante noblesse. Mais l’égalité étant la loi d’une société démocratique, l’unité nationale n’a pas d’autre organe que la centralisation. Plus l’initiative individuelle y est à l’aise, plus il importe qu’elle y rencontre une limite précise à ses prétentions. La centralisation y est donc l’unique barrière politique contre l’anarchie. L’exemple des États-Unis, cité à l’appui de la thèse contraire,
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ne prouve rien ; ce n’est pas dans une société aussi jeune et aussi peu organisée qu’il faut chercher l’idéal de la démocratie. Il y a sans doute dans celte société l’avenir d’une grande démocratie; mais l’état actuel n’est encore, si l’on veut nous passer le mot, que l’enfance de l’art.
L’institution de l’Élat implique donc tout un système d’administrations générales, entièrement indépendantes des communes et des individus. Les opinions peuvent varier sur le nombre, l’origine, le mode d’organisation de ces administrations. Divers principes y président, selon que l'Ktat est monarchique, aristocratique ou démocratique. Mais il n’est pas de progrès social qui permette à une démocratie bien réglée de se passer de l’institution ellemême. Tout ce qu’elle peut hiire, c’est de la réduire strictement aux œuvres dont l’initiative individuelle ou communale est reconnue incapable, et de l’entourer de telles garanties pour la liberté qu’elle ne puisse jamais dégénérer en macbinc d’oppression. Dans les sociétés monarchiques ou aristocratiques, l’État s’identifie naturellement avec le prince ou la noblesse; de là, la dangereuse tentation de faire servir l’État aux intérêts, aux passions d’un homme ou d’une classe. Dans toute société où règne l’égalité, l’État domine trop les volontés, les passions, les intérêts individuels pour pouvoir être confondu avec ses organes provisoires, quelle que soit d’ailleurs leur supériorité d'intelligence, d’influence ou de fortune. Comme l’État n’y prend jamais de ces personnifications qui en allèrent l’essence et en rabaissent la majesté, le prestige de son nom ne sert point à couvrir les desseins égoïstes d’un homme, d’une famille ou d’une classe. Rien ne l’empêche de paraître ce qu’il est, l’État, c’est à dire l’organe de l’unité nationale, l’arbitre impartial et souverain des prétentions individuelles. Les fonctionnaires qui le servent, n’étant depuis le premier jusqu’au dernier, que des citoyens comme les antres, u’ont d’autorité ou de force que celle qu’ils empruntent à leur auguste mission ; ils ne peuvent absorber l’État à leur profit, en détourner l’autorité et la force vers la satisfaction de leurs intérêts privés. Les petits fonctionnaires nommés par l’État ne sont pas exposés à une
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pareille teiilation. Quant aux grands, qnc l'élection a tirés des rangs des citoyens pour les y faire rentrer après un exercice plus ou moins court du pouvoir, ils ont trop la conscience de leur origine pour songer à se faire une puissance à part dans la société qui les nomme, les révoque ou les change. Telle est donc la constitution de l’État et des administrations générales, dans une démocratie, qu’ils ne sauraient inspirer le moindre ombrage aux plus jaloux amants de la liberté. Si l’État rencontre des adversaires dans leurs rangs, c’est qu’il est sans cesse confondu avec les formes plus ou moins oppressives, brutales, menaçantes, qu’il a affectées jusqu’ici dans les sociétés anciennes ou modernes. Rendu à sa vraie mission et à sa forme propre, il est pour la démocratie une institution aussi nécessaire qu’inofiensive.
Entre les publicistes sensés , le problème n’est pas de savoir si l’État est une institution essentielle en toute Société, quels qu’en soient les progrès, quelle qu'en soit la forme politique, ou simplement une de ces institutions provisoires qui naissent, persistent, périssent avec certaines nécessités sociales plus ou moins durables. L’État est la première condition de tout ordre social. La düTiculté consiste, non pas à le reconnaître, mais à bien marquer la limite qui sépare l'initiative de l’État, soit de l’initiative individuelle, soit de l’initiative communale.
Vis-à-vis de la Commune, cette limite des attributions de l’État a déjà été indiquée. Mais on ne saurait trop y insister, en présence des |)rétentions exclusives des écoles opposées. Les problèmes delà centralisation et de la décentralisation ne sont pas si simples qu’il soit possible de les trancher par la distinction ordinaire de l’ordre poUlique et de l’ordre administratif. A parler rigoureusement, l’ordre politique se résume dans un mot : la loi. Il est trop clair que c’est au Pouvoir central seul qu’il appartient de faire la loi et de la promulguer. Voilà la centralisation politique, condition première de l’unité nationale. Il n’y a pas de nation dans le sens propre du mot, qui n’obéisse à ce principe. Les États-Unis, où la centralisation administrative est à peu près nulle, se rattachent d’autant plus à la centralisation politique qu’elle est à peu près le
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seul lien qui les unisse. Mais la limite des allribuliuns de l'État ne s’arrête point là. La loi une fois faite et promulguée, il s’agit delà faire exécuter et de la faire respecter. Qui sera chargé de cette mission? Est-ce le Pouvoir central ou l’autorité communale? Ici encore, nul doute pour les esprits pratiques; c’est le Pouvoir central. Il faut être de l’école de l’anarf/nV pour supprimer les administrations générales qui surveillent l’exécution des lois en tout ce qui est justice, police, instruction publique, travaux publics, commerce, défense nationale, etc., etc. Une pareille manière d’entendre la centralisation ne serait point un |)rogrès vers la démocratie, mais un retour à la barbarie du moyen âge.
Il est une école de libéraux, et surtout de démocrates qui voudraient que l’État s’en tint là. ,\e rien faire par lui-même; se borner à la surveillance et à la police de ce qui se fait; laisser aux Communes toute administration active, toute initiative, toute œuvre de création, d’organisation, de direction ; voilà la fonction à laquelle cette école entend réduire le Pouvoir central , à l’exemple de l’Angleterre, de la Suisse, d’une partie de l’Allemagne, et surtout des États-Unis. L’exécution de la loi, en tout ce qui fait l’objet des administrations publiques, telle est la mission de l’État; rien de plus, rien de moins. C’est la Commune qui crée, organise, dirige toutes choses, instruction publique, travaux publics, milice, etc., etc., sous la surveillance et la protection de l’État.
Ce rôle passif de l’État ne semble pas répondre à la grandeur du principe qu’il représente. Il est l’organe des intérêts généraux. Comment pourra-t-il en rester responsable , si toute initiative, toute action lui est interdite? Les intérêts généraux et nationaux ne s’accommodent pas toujours d'une administration passive. L’exécution des lois et des règlements ne sullil pas pour assurer les grands services d’État, pour faire, par exemple, une armée capable de bien défendre le pays, pour organiser un système d’instruction publique qui maintienne l’unité nationale et l’égalité sociale en même temps, pour créer un système de travaux publics t|ui garantisse la sécurité publitjue, et réponde à l’honneur natio-
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nal. Les exemples elles ne peuvent être considérés comme décisifs. La Suisse el les Élats-lJnis sont des fédérations, chez lesquelles l’Élal reprendra ses droits à mesure qu’elles approcheront de l’unité. L’Allemagne et l’Angleterre se centralisent peu à peu en proportion des progrès qu’elles font sur l’aristocratie féodale. Dans le dernier de ces pays, la main de l’iLtat commence à se faire sentir dans les choses de pure administration, comme l’instruction publique.
La cause de la décentralisation administrative absolue est donc loin d’être gagnée, puisqu’elle perd du terrain à mesure que les Sociétés où elle .semble triompher s’éloignent de leur origine féodale ou fédérative. Parce que la centralisation est un instrument de despotisme entre les mains du pouvoir absolu, est-ce une raison pour que la démocratie la repousse aveuglément? Quelle institution ne sert pas le despotisme quand un |)ays a le malheur de tomber sous le joug de la force? La justice rend des services et non des arrêts. L’armée se fait le bras du despote sous prétexte de protéger l’ordre public. La police a l’o'il sur les partis plutôt que sur les malfaiteurs. Toutes les institutions de la centralisation politique concourent à l'oppression des citoyens. Faudra-t-il que la démocratie supprime la justice, la police générale, l’armée? La question n’est donc pas de savoir si l’État peut abuser de la centralisation administrative, mais quelles sont les choses qui sont de son ressort. C’est à quoi répond exactement la distinction déjà énoncée. Tout ce qui est d’intérêt local est affaire de la Commune. 'Fout ce qui est intérêt national est affaire de l’État. Tout ce qui est h la fois d’intérêt local et d’intérêt national regarde la Commune et l’État. Si l’on applique cette règle à toutes les choses dont se composent l’administration de l’État et l’administration des Communes, on arrivera à faire la juste part des deux autorités et à fixer les limites respectives des deux domaines. Au fond, tout le secret des difficultés .soulevées par les partisans de la centralisation et de la décentralisation est là.
Voilà la limite des attrihutions de l’État, vis-à-vis des Communes. Il reste à trouver celle qui sépare l’initiative de l’État de
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l'initiative individuelle. La grande Société qu’on appelle un peuple, une nation, ne comporte pas, entre ses membres, l’intimité qui unit les membres de la petite Société qu’on nomme Commune on cité. Ici donc la confusion du droit public et du droit privé n’est plus possible. Nul publiciste moderne ne s’aviserait d’absorber la vie privée dans la vie publique, comme le faisait la politique de l’antiquité. La loi aurait beau investir l’État d’un droit de surveillance, d’inquisition, d’intervention dans la vie privée, l’exercice de ce droit monstrueux deviendrait impossible avec les proportions des États modernes. Jusqu'ici donc nulle didiculté. Sur toute cette catégorie de droits qu’on appelle, dans la langue politique les droits de l'homme, l’État n’a que le devoir de les respecter et le droit de les protéger. S’il peut tout pour cette fin, il ne peut rien contre. S’il peut imposer aux citoyens les plus lourdes charges, les plus rudes travaux, le sacrifice même ds la vie, au nom de la justice et de la patrie, il ne peut toucher ù leur liberté, à leur dignité, à leur honneur, à leur conscience. S’il peut demander au pays son dernier homme et sou dernier écu au nom du salut public, il ne peut demander à l’Individu un crime, une bassesse, un serment qui répugne à sa loyauté. Kt la raison de cette absolue réserve est fort simple. Eu donnant sa vie pour le salut de cette Société libre dont il est membre, le citoyen ne manque point ii sa destinée, si ce sacrifice obligatoire est volontaire; au contraire, il ne fuit qu’en couronner l’accomplissement par l’héroïsme :
Et propter causas vivendi perdere vitam (1).
C’est en livrant sa liberté, sa dignité, son honneur et sa conscience qu’il manque à sa destinée; et l’État qui lui impose la servitude, la dégradation, le mensonge, est infidèle à sa mission. 11 n’y a pas de puissance, de succès, de sécurité sociale qui vaille un tel prix. Devant la sainteté de la personne humaine s’arrête l’autorité de
(1) Le vers de Juvùnal est : t'i propler eitam vietndi perdere cauaat.
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l’État. Malheur à lui s’il y porte la main ! c’est un signe infaillible d’usurpation. L’État qui ne peut vivre sans violer les droits de l’homme et du citoyen n’est, sous un nom respectable, qu’une détestable machine d’oppression. L’ordre qu’il obtient parla force est cent lois pire que tous les désordres de l’anarchie.
Mais, outre les droits de l'homtne, il y a les droits du citoyen. Dans une démocratie, celui-ci est électeur, juré, garde national, soldat, etc., etc.; il est donc quelque chose dans l’État; il a sa part dans le gouvernement et l’administration du pays. Quelle est au juste cette part, et quelle est celle de l’État?
C’est un axiome, dans la science politique, qu’à l’initiative individuelle appartient tout ce qui est d’intérêt privé, et à l’initiative de l’État tout ce qui est d’intérêt général. L’État fait les lois et se charge d’en assurer l’exécution, rend la justice, fait exécuter les grands travaux d’utilité publique, veille à la défense du territoire et au maintien de l’orJrc intérieur. Tout cela se fait par l’État ou au nom de l’État. Là n’est pas la difficulté. Mais qui le fera? Qui jugera, qui inspectera et surveillera, qui commandera, qui enfin administrera au nom de l’État? Sera-ce l’œuvre de tous, ou l’œuvre d’hommes spéciaux seulement? L’État aura-t-il son personnel de fonctionnaires h part, ou l’administration publique sera-t-elle indistinctement l’œuvre de tous les citoyens? Où s’arrête l’initiative individuelle? où commence l’action propre de l’État? La politique pratique tranche empiri(|uement le problème, tantôt dans le sens de l’ordre, tantôt dans le sens de la liberté, sans principe arrêté sur les limites absolues des deux domaines. Il est des .Sociétés où les fonctionnaires surabondent, où l’on prend soin d’inventer les fonctions pour les personnes. Il en est d’autres, au contraire, où les fonctionnaires manquent partout, où les fonctions les plus importantes, les plus délicates et les plus difliciles sont abandonnées au caprice de l’élection populaire. En France, en Prusse, en .\utriche, en Russie surtout, le fonctionnaire se montre partout et sous toutes les formes. En .\ngleterre et aux États-l'nis, on 'ne le voit nulle part. Où est le progrès? On s’accorde bien à reconnaître l’excès dans les pays cités en premier
