LE GOUVERNEMENT. 3S

l’Ktal SC montre sous la forme qui lui est propre. Là seulement le Gouvernement se tient dans son modeste rôle de serviteur de rÉtat; aussi u eveille-t-il aucune défiance chez les amis les plus ombrageux de la liberté. On y songe bien plutôt à donner de la force au pouvoir central que des garanties au pays contre les abus de ce pouvoir.

La fonction du Gouvernement définie par rapport à YÉtat, il reste à la considérer dans scs diverses parties. Elle se résume en trois actes ; létjiférer (1), gouverner, administrer. La direction et l’administration des aflàires sont à la législation ce que la pratique est à la théorie. La direction des affaires, ou le gouvernement proprement dit, est à l’administration ce que le moteur est à la machine. Ces fonctions sont très faciles à distinguer, soit qu’on les rapporte à des pouvoirs spéciaux, soit qu’on les réunisse sous un seul et même pouvoir. Le premier problème, dans la question du gouvernement, est de décider ce qui vaut le mieux de la division ou de la réunion des pouvoirs. Or, les plus simples notions de la science politique ne permettent pas le moindre doute sur la nécessité de la division, dans le double intérêt de l’Etat et de la liberté. La réunion de plusieurs fonctions sous un pouvoir unique fait que d’abord ces fonctions se nuisent réciproquement dans leur exercice simultané. Le pouvoir qui fait la loi n’a pas l’expe'^ rience de la pratique pour l’appliquer dans ses détails; et, d’une autre part, celui qui l’applique peut n’avoir point les hautes lumières de la théorie pour la faire. L’impartialité du législateur manquera à l’administrateur, et l’expérience de celui-ci manquera au législateur. Ensuite, que devient l’indépendance des fonctions législative et administrative, si elles sont réunies dans la main du pouvoir exécutif? Quelle garantie restera aux citoyens contre les abus d’un ]iouvoir chargé tout à la fois de faire la loi, de l’appliquer et de la faire exécuter. Donc, l’aptitude spéciale des

(1) Le mot gouverner est pris ici dans un sens tout particulier qui ue peut être bien compris qu’autaut qu’on met Ce terme en regard des deux autres, légiférer et atlmiHUlrer .

LE COüVEnNEMENT.

fonctionnaires, et l’indépendance des fonctions sont deux conditions incompatibles avec la confusion des pouvoirs. De là la distinction des trois pouvoirs corresjtondant aux trois ordres de fonctions législative, exécutive, administrative.

Cette distinction semble plus logique que la division ordinaire, laquelle a pour troisième membre le pouvoir judiciaire, et comprend toutes les autres fonctions administratives dans le pouvoir exécutif. Or la fonction judiciaire n’est elle-méinc qu’une partie de la fonction administrative. Il est vrai qu’elle en est la plus haute et la plus importante : c’est ce qui explique pourquoi une place à part lui a été faite dans la division des pouvoirs. La confusion de cette fonction avec les fonctions exécutive ou législative a de telles conséquences pour la liberté et la Société, que toutes les écoles libérales ont insisté avec force sur la nécessité de séparer entièrement le pouvoir judiciaire des deux autres. Tel est le but de la doctrine qui fait de ce pouvoir le troisième membre de la division. Mais, en bonne logique, cette manière de procéder est contraire à la règle qui ne permet pas de faire figurer Vespéce à côté du genre dans une division. La vraie division est donc celle qui comprend le pouvoir administratif, à la place du pouvoir judiciaire, comme troisième membre de la division. Le pouvoir judiciaire, partie du pouvoir administratif, ne doit figurer que dans une subdivision. Seulement, soit qu’on le réunisse aux autres pouvoirs administratifs, soit qu’on l’en sépare, il doit être maintenu dans une parfaite indépendance des pouvoirs exécutif et législatif.

La confusion des pouvoirs est l’enfance de l’art en politique ; elle date de ces temps primitifs des sociétés où toutes choses sont confondues dans un véritable chaos. Aussitôt qu’un peu de lumière s’y fait, et que l’intelligence des conditions de la vie sociale vient à s’éveiller, la distinction des pouvoirs commence à poiudre. Le roi juge, comme le roi prêtre, comme le roi soldat, fait place à des pouvoirs déjà distincts, sinon indépendants. C’est le premier principe d’une véritable organisation politique. Ce principe est devenu si évident, depuis la Révolution de 89, que tous les gou-

LE GOUVEBXEMEXT.

vernements réguliers, quelle que soit leur conslilulioii, nionarchi(|ue, aristocratique ou déinocralicjue , rappliquent plus ou moins. Il n'est pas jusqu aux gouvernements despotiques, dont le caractère propre est la concentration des pouvoirs publics dans une seule main, qui ne se croyenl obligés de sauver les apparences, I,eurs menteuses constitutions proclament la division des pouvoirs aussi formellement que les chartes les plus libérales. Les trois pouvoirs y figurent; seulement on sait que ce n'est que pour la forme. Le législatif n'y est pas moins que l’exécutif et l’administratif l’instrument des volontés du maître (1). Le pouvoir judiciaire lui-même y reud plus de services que d’am-t.?, quand il y a un intérêt politique, ou même tel haut intérêt personnel en jeu. Quant aux Sociétés libres, elles comportent toutes également la frauclie et large api)lication du principe de la division. La démocratie ne se distingue pas des autres gouvernements sous ce rapport. C'est que la division des pouvoirs est la loi même de l’ordre politique, la base de tout gouvernement organisé. Plus cette distinction est nette, et plus le mécanisme de la machine gouvenicnientale est parfait. Il est vrai que cette perfection, sans être indifférente à la liberté, n’en saurait être considérée comme une garantie essentielle. La liberté des sociétés tient à bien d’autres conditions. En Angleterre, le pouvoir législatif régne, gouverne, et parfois administre. En France, à l’époque de la monarchie couslitutiounelle, on se plaignait, non sans raison, de l’empiétement du pouvoir exécutif sur le législatif,

(1) Phrase incriminée. Un publiciste (pii a écrit sous la restauration ne pourrait plus dire aujourd’hui : • Pour rendre les garanties purement fictives, il faut de nécessité faire en sorte que la représentation ne soit qu’un vain simulacre. • Daunou, Oaraniies imliciduello, p. 163.

Mais qui oserait écrire les phrases suivantes, sous l’œil inquisiteur de surveillants de la presse française : • Qui ne connaît l’empire que les mots, les formules, les apparences commençent toujours par exercer? Des articles constitutionnels oh ces droits soient proclamés, des (mrjis institués pour les défendre, un sénat, un tribunat, des députés, des électeurs, des jurés, des juges dits inamovibles, l’appareil enfin d’un système représentatif, frappe tous les regards, tranquillise les esprits, et discrédite les premières alarmes du petit nombre de citoyens qu’il n’a pû séduire. • Ibid., p. 170, ,

LE POLYOIR LÉGISLATIF.

et (lu législatif sur l'administratif. I.a liberté n'en souffre point dans le premier de ces pays, et n’en a guère souffert dans le second. 11 est tel autre gouvernement où la démarcation du legislatif, de l’exécutif et de l’administratif est beaucoup mieux tracée peut-être; la liberté ne s’en trouve pas mieux pour cela. La sévère distinction des pouvoirs n’en est pas moins un principe élémentaire de la science politique.