CHAPITRE II

LE POLVOIR LÉGISLATIF.

Cette division établie dans le gouvernement , il reste à voir quelles sont les institutions qui doivent y répondre dans une Société démocratique. Comme elle est le principe même de tout gouvernement organisé , la différence des gouvernements ne se révèle pas dans la distinction des pouvoirs, mais seulement dans la manière dont ils se forment cl se constituent. La monarchie, l’aristocratie, la démocratie ont chacune leur système à cet égard. Cette dernière a une façon d’entendre l’origine et le rôle des pouvoirs publics qui n’est pas celle des autres gouvernements. C’est sur ce point qu’il importe de s’expliquer, dans un livre consacré à la démocratie.

Ab Jove principium. La loi est le premier principe de l’ordre social. Le pouvoir qui la fait est donc le premier des pouvoirs politiques. Il prime tous les autres, et le pouvoir exécutif qui fait respecter la loi , et le pouvoir administratif qui l’applique. Qui fera la loi alors? Le Souverain. Dans toute espèce de gouvernement, le pouvoir de faire la loi est le premier, le plus haut attribut de la souveraineté. Mais le Souverain varie, selon la constitution de la Société. Dans une véritable monarebie, le Souverain est le prince. Dans une Sociéltiaristocatique, c’est tel ordre ou

LE POL'VOin LÉGISLATIF.

telle classe. Dans une démocratie , où c’est le peuple tout entier, au |>euple et au peuple seul appartient de faire la loi.

Mais comment le peuple exercera-t-il celte souveraine fonction? Est-ce par lui-même, ou par délégation? Des publicistes de la démocratie ont poussé la logique jusqu'au gouvernement direct, et à la suppression de toute représentation. Dans ce système, toutes les lois, tous les décrets qui sont du ressort de l’aulorilé parlementaire, doivent être votés, sinon élaborés, par les assemblées populaires. C'est méconnaître la nature et la constitution des Sociétés modernes. Les cités antiques ont jiu le faire, en raison du petit nombre de leurs citoyens, et des loisirs que leur ménageait l'institution de l’esclavage. El encore à quel prix l’ont-elles fait! Quel gouvernement que celui de la place publique! Il faut lire Aristophane pour en avoir une idée ; et l’on comprend les dégoûts d’un Cimon, d’un Socrate, d’un l’hociou pour une pareille démocratie. D’ailleurs , ne voit-on pas que le gouverueinenl direct devient de plus en plus impossible, dans les Sociétés anciennes , à mesure qu’elles croissent en nombre? Ce n’csl plus le peuple romain qui parait, qui vote sur le forum, au temps des Marius et des César; c’est une populace sans nom, aux gages des partis ou des factions. D’une autre part, quand la démocratie moderne aurait atteint la perfection en lumières, en moralité, en bien-être, le gouvernement direct y serait encore impossible, vu la nécessiié de laisser un libre cours à l’activité sociale et professionnelle de tous les citoyens. Le citoyen effai^ait entièrement l’homme, le chef de famille, dans la cité antique. C’est le contraire dans la Société moderne. L’organisation sérieuse de la démocratie aura pour effet de créer des mœurs publiques (jui ne permettront plus de traiter la politique comme une affaire de luxe, bonne à occuper quelques oisifs ou quelques ambitieux. Mais, en rendant ù la cité la part qui lui appartient dans la vie sociale, la démocratie devra respecter les affections, les devoirs, les intérêts qui lui sont étrangers, et qui tiendront toujours une grande place dans la vie de l’homme moderne.

Il y a donc absolue nécessité pour la société la plus démocratique

LE POUVOm LÉGISLATIF.

de se gouverner el de s’administrer par délégation. Le peuple choisit dans son sein les membres (ju’il estime les plus honnêtes et les plus capables. En leur confiant la mission de gouverner et d’administrer en son nom et pour son compte, il leur délègue toute sa souveraineté , ne se réservant d’autre droit et d’autre sanction que l’épreuve d’une nouvelle élection. Toute sanction , par nn vote populaire, des décrets et des lois du parlement, est une concession au faux principe du gouvernement direct. Il en est de même de la doctrine des mandats impératifs. C’est aux électeurs de bien choisir. Le choix fait, ils doivent laisser aux élus toute liberté de voter selon leur conscience et leur raison, quitte à les rendre responsables des fautes imputables à leur improbité, à leur incurie, ou à leur incapacité. Le mandat impératif fait du mandataire une machine; il le paralyse devant les questions et des situations qui changent de face avec les événements, el demandent pour être résolues ou surmontées une parfaite liberté d’esprit ou d’action; il l’habitue à complaire en tout el pour tout à ses électeurs, en vue d’une prochaine réélection. La pire espèce de députés, dans les assemblées parlementaires, après celle qui vend son vole pour des places ou des litres, est cette catégorie des courtisans de l’opinion, qui volent toujours les regards tournés vers les électeurs , au lieu de voler sous l’inspiration de leur conscience , el sous l’impression des questions ou des situations qui font le sujet des débats. Doctrine singulièrement commode ponr les intrigants sans principes et sans passions politiques , que la vanité ou la cupidité glisse dans les assemblées pour le malheur du pays et la honte des gouvernements représentatifs !

Quel sera l’organe de la volonté générale? Sera-ce un individu? Sera-ce une assemblée? La question ne fait doute pour personne, du moment qu’il s’agit d’une Société démocratique, et même d’une Société libre. La représentation de la volonté populaire par un seul a un nom bien connu dans l’histoire; c’est la dictature. Or, cette instiluliou a bien pu avoir sa nécessité dans certaines situations désespérées où il fallait assurer à tout prix l’ordre public ou l’indépendance nationale ; mais elle n’a jamais

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compte parmi les ressorts ordinaires d’un gouvernement régulier. D’ailleurs, la dictature se comprend du pouvoir exécutif ou administratif, non du pouvoir législatif. C'est un pouvoir d’action énergique, de rapide exécution, non de législation. La loi peut être à la rigueur élaborée par un conseil privé; elle ne peut avoir d’autorité qu’autant qu’elle a passé par la discussion , la délibération et la décision d’une assemblée. Un homme peut être l’organe d’un pays, quand il s’agit d’une chose simple, urgente, comme la protection de l’ordre ou la défense de l’indépendance. Mais pour cette œuvre si complexe qui s’appelle la législation , l’organe de la volonté générale ne peut être qu’une assemblée, par la raison que celle-ci résume plus ou moins fidèlement les partis, les intérêts, les sentiments de la Nation entière. En ce sens, il est vrai de dire que les assemblées seules ont une vertu représentative : c’est l’image de la grande Société. En elles le pays ne se concentre pas seulement pour un effort du moment ; il se reproduit dans d’exactes proportions, sous une forme supérieure, bien qu’encore vivante. Car, si l’assemblée est l’image, elle est aussi l’élite du pays ; elle a le double avantage de le représenter, et de le représenter en beau, du moins généralement. En un mot, un homme peut être parfois un brillant organe de l’action nationale; une assemblée seule peut être l’organe de la pensée d’un peuple. Voilà pourquoi c’est toujours au pouvoir parlementaire que revient la fonction législative, dans l’œuvre générale du gouvernement.

Mais s’il est nécessaire que l’organe de la souveraineté nationale en matière de législation soit une assemblée, et non un Individu ou un simple comité, il importe au gouvernement et à l’administration que cette assemblée soit uniijue. Le système des deux assemblées peut s’expliquer par de puissantes ' considérations historiques. La logique ne trouve pas aussi facilement des raisons pour le justifier. Quoi qu’en disent ses partisans, on n’est point frappé de l’insuffisance d’une assemblée unique, ou tous les partis ont leurs représentants, et tous les intérêts leurs organes; où rien ne limite ni n’abrége la discussion; où les lois et les décrets peuvent être soumis à plusieurs épreuves. Les idées d’équilibre et

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de pondération semblent des abstractions empruntées à une sorte de mécanique politique, plus ingénieuse que pratique, quand elles ne sont point l’expression de réalités historiques, dont toute politique positive doit tenir compte, mais qui n’ont rien de commun avec la raison et la logique. La raison nous dit bien plutôt que deux assemblées se gênent et se neutralisent, qu’elles ne peuvent marcher qu’en recevant l’impulsion d’un troisième pouvoir qui ne peut être qu’un Individu, prince ou président; ce qui sort des conditions de la démocratie, et ouvre la porte, soit à la monarchie, soit à la dictature. Une assemblée est déjà par elle-même une assez lourde machine, sans qu’on la charge encore de poids et de contre-poids , dont l’effet est de réduire le gouvernement à l’immobilité et à l’impuissance.

Les constitutions des peuples sont l’œuvre de l’Iiistoire bien plus que de la logique; autrement elles seraient le plus souvent beaucoup plus simples qu’elles ne le sont. Il n’y a rien à dire contre telle complication de la machine politique , si cette complication répond à une nécessité historique, puisque la machine ne pourrait marcher sans cela. La constitution anglaise est loin d’être un chef-d’œuvre de logique, quoi qu’en aient dit ses admirateurs; mais elle a le précieux mérite d’être pratique, et elle l’est précisément parce qu’elle est l’expression fidèle de la société anglaise. Ce n’est pas la logique qui lui a imposé le système des deux chambres : c’est l’histoire. Une chambre des lords y sera nécessaire, tant que l’Angleterre restera une société aristocratique. Aux États-Unis , le Sénat a sa raison d’être dans la constitution fédérale de la République américaine. Mais il est d’autres pays où la seconde assemblée n’est qu’une imitation artificielle , quand elle n’esf pas tout simplement une satisfaction ménagée à des vanités ou à des appétits personnels.

Il est certain qu’en politique la logique n’est ni le seul, ni même le plus sûr critérium, de la valeur des gouvernements. On l’a dit avec raison, le meilleur gouvernement est celui qui convient le mieux à un pays. Tout gouvernement qui n’est pas l’expression de la société qu’il régit, aurait beau avoir toute la perfection logique

LE pouvom LÊCISL,\TIF.

possible; il n’aurait aucune vertu pratique. Seulement il y a l'expression haute, et l’expression basse d’une société. Un gouvernement qui ne répondrait qu’aux instincts, aux sentiments, aux intérêts les plus grossiers d’une nation, pourrait durer; mais ce ne serait que pour le mal et la ruine de cette nation. Toujours est-il que toute politique pratique doit compter avec ces instincts, ces sentiments et ces intérêts, alors même qu’elle propose un gouvernement digne de l’élite du pays par la libéralité de ses institutions et la noblesse de ses procédés. Quand donc une société présente, dans sa constitution complexe, le mélange d’éléments monarchique, aristocratique, démocratique, le système du gouvernement mixte, et par suite l'institution des deux chambres y devient une nécessité pratique. Mais cette forme de gouvernement n’est point essentielle à toute grande Société, ainsi qu’on l a prétendu; elle n’est qu’une transition à une forme plus simple, plus logique, laquelle est l'idéal même du gouvernement, mais n’est applicable qu’à une Société homogène, où tous ces éléments se sont fondus dans l’unité démocratique. Lorsqu’une Société eu est arrivée là, elle peut prendre la raison et la logique pour guide dans la constitution et l’organisation de son gouvernement, .\lors elle laisse aux Sociétés moins avancées le gouvernement mixte avec son prince et ses deux chambres, et se prononce hardiment pour une seule assemblée, principe de tous les pouvoirs.

La fonction propre de l’Assemblée nationale est la législation. Pour cette œuvre, elle n’admet ni coopération, ni contrôle. Les projets de loi peuvent être élaborés ailleurs que dans son sein ; mais à elle seule il appartient de les discuter et de les voter. Dans l’exercice de la fonction législative, nulle restriction, nulle limite ne doit être apportée au pouvoir souverain de l’Assemblée. Non seulement elle discute et vole les lois qui lui sont présentées par les organes du pouvoir exécutif ou du pouvoir administratif; mais elle les modifie, les corrige, les refait à son gré, quitte aux ministres à les retirer, si leur dignité l’exige, ou que le bien de l’État le commande. Certains publicistes , frappés de l’incapacité législative des assemblées politiques, rlans les questions spéciales

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d’administration, proposent d'en restreindre les fonctions au vole ou au rejet des lois en bloc, telles (ju'ellcs ont été soumises à la discussion par le pouvoir exécutif. C’est fausser l’institution parlementaire, pour en corriger l’abus. Il est regrettable assurément que des projets de lois mûrement conçus et systématiquement coordonnés par une administration éclairée, soient ainsi livrés à la merci d’une discussion capricieuse et improvisée, qui en détruit l’économie générale par des amendements brusquement introduits. Mais qu’y faire? C’est l’abus d’une faculté qu’on ne peut limiter sans porter atteinte à la liberté parlementaire. L’unique remède est dans la résolution et l’autorité du pouvoir exécutif. S’il est capable, il saura diriger la discussion et la faire tourner au salut de la loi. S’il est résolu, il ne reculera ni devant sa propre démission, ni devant le retrait des projets de loi altérés dans leur essence par la discussion et le vote du pouvoir législatif.

La fonction législative n’est pas la seule qui soit attribuée à l’Assemblée nationale. Dans une monarebie absolue, celle-ci n’a guère que cette fonction , et encore ne l’cxerce-t-elle pas en toute liberté. Dans une monarebie parlementaire, elle la partage avec le pouvoir exécutif, dont elle surveille d’ailleurs et contrôle les actes. Dans la démocratie, l’Assemblée nationale est l’unique Souverain. Elle peut déléguer au pouvoir exécutif telles ou telles fonctions qu’il n’est point dans sa nature d’exercer; mais elle ne peut partager la souveraineté avec aucun jiouvoir. C’est donc elle qui régne véritableineiil , c’est à dire qui réunit tous les attributs de la souveraineté. Elle ne se borne pas à faire les lois; elle veille au maintien de la constitution, vole les impôts, exerce le contrôle le plus absolu sur tous les actes du gouvernement et sur tous les services de l’administration , nomme et change les ministres, à commencer par le chef du pouvoir exécutif, leur impose û tous ses sentiments et ses volontés sur toutes les grandes questions de politique intérieure ou extérieure. Ce pouvoir absolu, l’Assemblée l’exerce en tout et partout, dans les petites comme dans les grandes affaires, dans les détails comme dans l’ensemble d’un projet de loi ou de budget. C’est la condition de tout gouverne-

LE POUVOIR LÉGISLATIF

ment parlemeiilaire. Il n’y a qu’un despotisme déguisé sous de vaines formes représentatives qui puisse la méconnaitrc, sous prétexte quelle rend le gouvernement impossible. Les vrais amis de la liberté acceptent les inconvénients d’une prérogative qui est la seule garantie efficace de la liberté parlementaire. Ils s’y résignent d’autant plus volontiers que ces inconvénients, tant exagérés par les ennemis ou les faux amis du régime constitutionnel , tiennent surtout à la faiblesse ou à l’incapacité des ministres du pouvoir exécutif.

Du reste, si l’Assemblée tient le pouvoir exécutif sous son œil et sous sa main, elle lui laisse toute initiative et toute responsabilité ; elle ne s’ingère en rien dans tout ce qui est affaire de gouvernement ou d’administration. Elle surveille et contrôle tout; mais elle ne fait rien elle-même, rien qu'un seul acte de gouvernement: la nomination du chef du pouvoir exécutif. Toute Assemblée est impropre au gouvernement et à l’administration , si intelligente , si énergique, si pratique qu’elle soit d’ailleurs.

Quant à l’origine de l’Assemblée nationale, elle ne peut faire l’objet d’aucun doute. Toute assemblée législative doit avoir l’élection pour principe, sans quoi elle n’a ni autorité, ni initiative propre. La chambre des lords, en Angleterre, semble faire exception à la règle. Mais, en y regardant de près, on voit que la nomination royale n’y est guère que la consécration légale d’un acte ministériel, essentiellement aristocratique. La royauté anglaise est un principe, le plus honoré dans la constitution; ce n’est pas un pouvoir. Mais , si toute assemblée législative est élective , le mode d’élection diffère selon la nature du gouvernement. Dans une monarchie absolue, le pouvoir léghslatifpeut avoir une origine très populaire; il n’en est pas moins réduit à un rôle passif et inutile. Il n’a guère d’autre but que de faire illusion au pays, ni d’autre rôle que d’enregistrer les volontés du Prince, seul pouvoir véritable, qui fait les lois comme tout le reste. Dans un gouvernement aristocratique, l’Assemblée est souveraine; mais elle est élue par le suffrage restreint. C’est tel ordre ou telle classe de la nation qui la produit. Dans une démocratie véritable, l’Assemblée ne

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peut avoir pour origine que le suffrage universel et direct, sans distinction de classes ni de catégories.

Le suffrage restreint est la négation même du principe démocratique. Le suffrage à deux degrés n’est qu’un remède à l’incapacité du corps électoral, inutile dans une démocratie expérimentée, impuissant contre la passion ou le préjugé dans une démocratie aveugle, plus ou moins elïicace dans une démocratie encore novice ; c’est un de ces expédients ingénieux avec lesquels on atténue ou l’on corrige les mauvais effets d’une institution vicieuse. Tant que l'éducation politique du peuple nest pas faite, le suffrage universel est impraticable dans son plein et libre exercice. Un gouvernement despotique ou dictatorial peut le faire servir à ses fins, en le dirigeant, à la faveur du silence de la presse indépendante, et du bruit de la presse servile ou dévouée. Une grande révolution peut encore arracher un vote intelligent à tout un peuple sur quelques grandes questions qui répondent à ses sentiments les plus intimes et les plus énergiques. Mais quand ce souverain improvisé sera retombé dans sa misère et son ignorance, rien ne sera plus triste que le spectacle et le résultat du scrutin populaire. Et contre cette radicale incapacité, il n’y a point de remède. Mieux vaut ajourner le siiffrage universel que de le fausser (I). Le suffrage

(1) On a vu une allusion dans ce passage. Où est le livre un peu libéral dans lequel on ne puisse en trouver à ehaque page. Montesquieu est plein d’allusions B l’adresse des gouvernements despotiques , dans T Esprit des lois, et dans la grandeur et la décadence des Romains. A ee eompte, y a-t-il une allusion plus transparente au gouvernement napoléonien que ce paragraphe de M. de Tocqueville. (L'ancien régime et la révolution, p. 31 , avant-propos.) « Comment un gouvernement plus fort et beaucoup plus absolu que celui que la révolution avait renversé, ressaisit alors et concentre tous les pouvoirs, supprime toutes ces libertés si chèrement payées, met à leur place leurs vaincs images; appelant souveraineté du peuple les suffrages d’électeurs qui ne peuvent ni s’éclairer, ni se concerter, ni choisir; vote libre de l’impôt, l’assentiment d’assemblées muettes ou asservies ; et tout on enlevant à la nation la faculté de se gouverner, les principales garanties du droit, la liberté do penser, de parler et d’écrire, c’est à dire ce qu’il y avait de plus précieux et de plus noble dans les conquêtes de 89, se parc encore de ce grand nom. ».

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universel direct est le seul mode dclcclion qui convienne au peuple Souverain, dans une véritable démocratie. Tous les autres modes sont autant de précautions prises contre son incapacité par un législateur défiant. Si elles en diminuent les inconvénients, il faut reconnaître qu’elles en énervent la vertu (1). La logique de la démocratie n’admet point ces restrictions au droit absolu des citoyens.

Tel est l’idéal. Mais est-ce à dire que la politique pratique doive repousser absolument ces tempéraments incompatibles avec la rigueur des principes? Ce serait vouloir faire violence à la réalité. On peut avoir affaire à un peuple assez avancé dans la voie démocratique pour supporter le suffrage universel, et pourtant encore incapable du suffrage direct. Que faire alors? Faut-il risquer une expérience qui peut être fatale à la liberté et à la civilisation? Ou bien faut-il rester dans l’ornière des vieilles institutions, et renoncer à tout progrès politique, en attendant la complète application des principes? La politique pratique ne se laisse point enfermer dans une pareille alternative. Elle accepte le mieux, alors même qu’il n’est pas le bicu absolu; elle réalise le progrès, en attendant la perfection. Or le suffrage à deux degrés est un progrès radical sur toute espèce de suffrage restreint, puisque c’est la première application du principe démocratique de l’égalité. La politique pratique ne se refusera donc point aux tempéraments imaginés pour en prévenir, ou même simplement en atténuer les inconvénients, dussent les principes eu souffrir. Ici l’inconséquence est la condition du progrès.

Il faut en dire autant du suffrage restreint, ou circonscrit dans des catégories d’éligibilité. Qui dit démocratie dit égalité. Or, le principe de l’égalité souffre plus d’un système électif plus ou moins aristocratique que du régime du droit divin ou de la force

(1) La meme remarque s’applique à plus forte raison à ce système d’élections à plusieurs degrés qui, partant des conseils communaux, s’élève graduellement jusqu’au grand Conseil national, en faisant des conseillers communaux les électeurs cantonaux, de ceux-ci les électeurs des conseillers départementaux, et ainsi de suite.

LE POUVOIR LÉGISLATIF

pure, OÙ nulle classe de citoyens n’est admise à voter, l'ii pareil régime peut être parfaitement logique, en tant qu’il est conforme à son principe, tandis que le système du suffrage restreint constitue un privilège politique en faveur de telle classe. Mais ce dernier n’eu est pas moins un très grand progrès sur le régime du droit divin ou de la force, en ce qu’il est une première initiation du pays à la vie politique , indépendamment des garanties sérieuses que le système électif assure aux libertés publiques. Aussi faut-il se garder de voir un progrès réel dans toute révolution politique qui rétablit l’égalité, soit en enlevant le droit de voter à la classe de la Nation qui l’exerçait avec honneur et liberté, soit en y substituant le mensonge d’un suffrage universel faussé et asservi. L’égalité dans la servitude n'est jamais ni nulle part un progrès sur la liberté, même fondée sur des institutions plus ou moins aristocratiques.

Si la brusque transition du suffrage restreint au suffrage universel direct ne doit profiter qu’aux ennemis de la liberté et de la civilisation, on comprend la sagesse des nations et des partis politiques qui gardent provisoirement le suffrage restreint, sauf à l’étendre au furet à mesure des progrès du peuple dans les voies delà vraie démocratie. Les révolutions sont admirables, quand elles sont tout ù la fois mûres et nécessaires, parce qu’alors elles ne fout violence qu’à l’égoïsme ou aux préjugés d’une minorité acharnée à une conservation absurde ou impossible. Mais si elles n’ont mûri que dans le cerveau des penseurs; si elles ont pour unique raison une satisfaction à donner à la logique, pour seule force l'enthousiasme des- cœurs généreux et des intelligences d’élite ; si enfin elles n’ont pas compté avec l’état général du pays, elles sont condamnées à l’anarchie et à l’impuissance, et n’ont d’autre effet que de ramener en arrière le peuple dont elles ont prématurément proclamé la capacité politique. En ce cas, les évolulions valent infiniment mieux que les révolutions. I.a politique pratique ne dédaigne aucun jirogrès, aucune réforme qui rapproche la société de l’idéal démocratique posé par la théorie. Elle applaudit à l’extension graduelle du cens électoral , dans les

LF, POUVOIR EXÉf.UTIF.

pays où ce cens est encore une garantie nécessaire de l’ordre et de la liberté; elle se résigne sans trop d'impatience à n'arriver à la démocratie que par une adjonction continuelle d’électeurs, qui doit finir par confondre le pays legal avec le pays tout entier. Tout ce qu’elle demande aux institutions provisoires qui marquent l’intervalle, c'est de préparer les voies à la vérité, à la justice politique, à la démocratie. Les révolutions brusques et violentes sont alors sans nécessité et sans à propos. Elles ne retrouvent leur raison d’être qu’en face des institutions et des gouvernements qui arrêtent ou font rétrograder la Société. Si' les gouvernements honnêtes et vraiment libéraux qui, en France et ailleurs, ont fondé la liberté et l’ordre sur le suffrage restreint, avaient toujours compris que leur mission, essentiellement provisoire, est de ménager la transition à la démocratie par un progrès à la fois social et politique incessant, ils auraient duré beaucoup plus longtemps, vu la grandeur et la difiiculté de leur tâche. L’enfantement de la démocratie est une œuvre assez laborieuse et assez lente pour assurer de longs et glorieux jours aux gouvernements qui s’y dévouent.

CH.VPITRE III.

LE POUVOIR EXÉCUTIF

Il faut bien s’entendre sur les fonctions de ce pouvoir, dont le nom semble n’exprimer qu’une mission très restreinte et très spéciale. Pouvoir exécutif, quand on prend le mot à la lettre, signifie simplement le pouvoir chargé de l’exécution des lois et des décrets votés par le pouvoir législatif. Mais la pratique du gouvernement montre que ce n’est lâ qu’une partie de l’œuvre du pouvoir exécutif, la plus nécessaire sans doute, mais non la plus noble et la plus difficile. Le gouvernement serait chose trop simple, s’il se bornait

IX PüCVOm EXÉCUTIF.

à la protection de l’ordre public et de la liberté civile. La police et la gendarmerie y suiriraient. La lâche du pouvoir exécutif est plus complexe : il a, en outre de sa fonction spéciale d’exécuteur de la loi , une part dans l’œuvre législative , et une part dans l’œuvre administrative. Ce nouveau rôle, qui ouvre la porte à la confusion des pouvoirs et aux empiétements du pouvoir exécutif, dans la plupart des gouvernements monarchiques, ne peut être bien défini et réduit à scs justes limites que dans un gouvernement démocratique. Là il ne consiste point à partager la souveraineté législative, comme cela se fait dans les monarchies constitutionnelles. Le jiouvoir exécutif n’y est nullement appelé à sanctionner les lois et les décrets discutés et votés par le pouvoir législatif. Son œuvre propre est de les préparer, de les présenter, de les soutenir; rien de moins, rien de plus. Non seulement c’est son œuvre; mais c’est son droit absolu, exclusif de toute initiative parlementaire. C’est à lui seul qu’appartient la direction de toute la politique générale, tant intérieure qu’extérieure. La conduite des grandes affaires qui intéressent la grandeur et la dignité du pays au dehors ; l’initiative des grandes réformes dans la législation jiolitiquc, sociale, économique, judiciaire; le choix des personnes dans les hautes fonctions; l’application des graves mesures aux dillérents services administratifs : voilà le gouvernement, dans le sens large et élevé du mot. Si, pour toutes ces choses, l’initiative fait défaut au jiouvoir exécutif, ce n’est point au pouvoir législatif à y suppléer. Ce droit, attribué aux assemblées par certains publicistes de la démocratie, est fécond en conséquences anarchiques; il tend à transporter le gouvernement dans le parlement. L’Assemblée a toujours un moyen de remédier à l’inertie ou à l’incapacité du pouvoir exécutif; c’est de l’avertir, au besoin de le changer, mais jamais de le remplacer. Quant à la part du pouvoir exécutif dans l’œuvre administrative, elle consiste à nommer à tous les emplois de quelque importance. I.c pouvoir administratif intervient sans doute dans cette nomination ; mais le dernier mot appartient au pouvoir exécutif. Si le droit du premier est de présenter, le droit du second est de nommer. C’est la réunion de ces

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atlrilmlioiis qui constitue ce qu’on appelle le (jouverneinent. Le pouvoir exécutif est donc le pouvoir (jouiernaut.

Or, cette fonction est esseuliellemeul active, comme celle du pouvoir législatif est essentiellement délibérative. Mais qui dit action dit unité. Si la délibération convient à une assemblée, l’action est le fait d’un seul ou de quelques-uns. Le pouvoir exécutif, confié à un corps, devient impossible, ou tout au moins impuissant. L’usurpation des assemblées parlementaires sur les pouvoirs exécutifs ne suscite pas seulement la guerre entre les pouvoirs publics; elle gêne, trouble, entrave la marche du gouvernement. C’est ce que l’expérience a toujours confirmé. Les comités de gouvernement et d’administration qui figurent dans l’histoire parlementaire des nations modernes n’ont presque jamais fonctionné sérieusement. Et quand ils l’ont fait, ce n’a jamais été sans de graves inconvénients pour la chose publique, même dans les crises politiques où la concentration des pouvoirs semblait nécessaire. Le gouvernement de la Convention eût été une dictature impuissante, sans la Commune de Paris et la société des Jacobins. C’est moins cette dictature qui a sauvé la Révolution et la France que l’extrême énergie des sentiments révolutionnaires et patriotiques qui animaient la grande majorité du pays. En Angleterre et aux Etats-Unis, si les exigences des pouvoirs parlementaires n’ont pas les mêmes conséquences politiques et administratives qu’ailleurs, c’est que les pouvoirs locaux, soit des communes, soit des comtés, soit des Etats, laissent fort peu à faire à l'administration centrale. Cela explique pourquoi cette ingérence impérieu.se dans les affaires qui sont du ressort des pouvoirs exécutif ou administratif, n’entraîne pas une perturbation sensible dans l’expédition de ces affaires. L’administration centrale se réduit presque à rien dans ces deux grandes sociétés. Il est vrai que l’ieuvre du pouvoir exécutif tend à s’accroître et à se compliquer tous les jours, à mesure que le besoin de la centralisation s’y fait sentir davantage. .Mais quand ce besoin y aura mullitiplié et développé les administrations de l’État, on verra combien il est difficile de maintenir les prérogatives exorbitantes du pou-

LE POUVOIR EXÉCUTIF

voir parlementaire, en face des nécessités du service administratif.

La fonction du pouvoir exécutif est toujours la même dans tout gouvernement bien constitué , quel qu’en soit d’ailleurs le principe. Gouverner est l’œuvre propre de ce pouvoir; rien de plus, rien de moins. Rien de plus dans une monarchie constitutionnelle ; rien de moins dans une démocratie. Autrement il y a confusion des pouvoirs, et par suite anarchie ou despotisme. Roi, Président, simple président du conseil, l’organe du pouvoir exécutif a vis-à-vis des deux autres pouvoirs un rôle invariable. Tout ce qui est affaire de gouvernement lui appartient. Tout ce qui est affaire de législation ou d’administration doit lui rester étranger, sauf les rapports strictement nécessaires à l’harmonie des trois pouvoirs. Les usurpations du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif sont très naturelles dans la monarchie, où le prince concentre volontiers tous les pouvoirs dans sa main. Elles sont très rares et très difficiles dans la démocratie , où le président n’est que le premier ministre de l’Assemblée. Dans de telles conditions, le pouvoir exécutif ne peut avoir de ce côté des prétentions à l’autocratie. Mais il peut vouloir envahir le domaine administratif. Rien n’est plus naturel que la confusion du gouvernement et de l’administration proprement dite, sous le régime parlementaire. Et pourtant rien n’est plus nuisible tout à la fois au gouvernement et à l’administration. Dans la préoccupation continuelle des petites affaires qui composent la tâche des administrateurs, le pouvoir exécutil perd ainsi de vue les grandes affaires qui forment sa haute mission. R gaspille son temps, son activité et sa force; il s’use et s’énerve dans les mille détails du matériel et du personnel. C’est une des causes de la grande supériorité des ministres anglais sur ceux d’autres pays. Comme l’administration centrale est nulle, dans une Société où tout s’administre par des pouvoirs locaux , ces ministres ont tout le loisir et toute la liberté d’esprit nécessaires pour la conception et la conduite des grandes affaires, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur. En France, au contraire, le pays par excellence de la centralisa-

LE POUVOIR EXÉCUTIF

tion soas tous les régimes , l'administration est un fardeau sous lequel succombe le pouvoir exécutif, quand il veut le porter luiméme. Cela explique la grande activité et la grande impuissance des ministres français.

L’unité d'action veut l’unité d’agent dans le pouvoir exécutif. Mais quel sera cet agent? Ici la réponse à la question varie selon la nature des gouvernements. Dans une monarchie, c’est toujours le prince; dans une aristocratie, c’est plutôt un conseil qu’un homme ; dans une démocratie, c’est généralement un président. Quoi qu’il en soit, prince, conseil, ou président, l’organe du gouvernement doit toujours être un pouvoir simple, prompt à l’action, et dont la responsabilité soit autant que possible personnelle. L’unité du pouvoir exécutif est une nécessité tellement reconnue, que les Sociétés démocratiques les plus en garde contre l’usurpation d’un chef unique, même élu, tout en confiant par précaution le pouvoir exécutif à un simple conseil des ministres, maintiennent l’unité de ce pouvoir par l’institution d’un président du conseil qui ait autorité sur ses collègues, et sur lequel pèse plus particulièrement la responsabilité.

Un conseil des ministres dirigé par un Président élu, avec un pouvoir temporaire, telle semble être la forme la plus simple et la plus démocratique du pouvoir exécutif. Comme ce Président assume toute la responsabilité vis-à-vis de l’Assemblée et du pays, il possède tous les droits et tous les moyens de gouvernement. C’est lui qui choisit ses ministres. Si l’Assemblée les lui imposait, le conseil des ministres risquerait de n’être point homogène. Or, le gouvernement est une œuvre qui réclame une unité d’action, une force d’initiative, une entente impossible avec un ministère composé d’éléments hétérogènes. C’est donc le Président qui compose, dirige, inspire, remanie son cabinet, toujours prêt à rendre compte des actes de ses ministres, aussi bien que des siens. C’est lui enfin qui représente et résume en sa personne le gouvernement tout entier.

Mais quelle sera l’origine de ce Président? Sera-t-il indépendant de l’.\ssemblée? Sera-t-il élu, comme elle, pour un certain

LE l'OLVOlR EXÉCUTIF.

temps par le suffrage universel? C’est créer alors un pouvoir rival de l’Assemblée, et qui en pourra devenir le maître, en . dépit de toutes les précautions constitutionnelles prises contre son usurpation. Le danger est imminent dans tout pays où la force armée est considérable, où l’administration est nombreuse, où les moyens de gouvernement sont puissants. Le jour où l'ambition, où la passion lui fera déclarer la guerre ù l’Assemblée, il est assuré de la victoire. Les forces fussent-elles égales de part et d’autre, entre une assemblée et un homme, la lutte ne saurait être douteuse. Aux États-Unis, ce danger n’existe pas. Mais pourquoi? parce qu’il n’y a ni armée, ni administration centrale, ni moyen de gouvernement dont puissent abuser les prétendants à la dictature ou à la monarchie. D’ailleurs, le lien central qui unit tous les États de l’Union est si faible, que les auteurs de la coustitution américaine ont fait preuve de grande sagesse en fortifiant l’unité du gouvernement par l’institution de la Présidence. En cela, comme en beaucoup d’autres choses, il faut se garder de prendre la république des États-Unis pour l’idéal de la démocratie. Dans tout pays où l’unité nationale est forte, où les moyens de gouvernement sont puissants, la Présidence élective est une institution aussi dangereuse qu’inutile.

Le danger serait diminué, mais non supprimé par l’élection parlementaire. Il est plus rare de voir un pouvoir issu de l’Assemblée se tourner contre elle, ou prétendre à la dominer. Pourtant la chose est possible, du moment que ce pouvoir est élu pour un temps, surtout s’il dispose d’une armée de soldats et d’une armée de fonctionnaires. Pour que le pouvoir parlementaire ait pleine sécurité, il faut que la révocation reste suspendue sur la tête du {m)uvoir exécutif. C’est la seule arme irrésistible d’une Assemblée contre un homme. D’une autre part, il y aurait encore de l’imprudence à l’Assemblée de se lier les mains d’avance devant les fautes ou les abus du pouvoir exécutif, de manière à ne pouvoir réprimer que tardivement ce qu’il eût fallu prévenir ou arrêter à propos dans l'intérêt de l'État. Enfin, il peut arriver que les deux pouvoirs cessent d’avoir les mêmes vues sur la politique intérieure

LE POUVOIR EXÉCUTIF

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ou extérieure du gouvernement. En ce cas, l’anarchie est inévitable, à moins que le pouvoir exécutif ne se fasse l’instrument passif d’une politique qui n’est pas la sienne. Pour toutes ces raisons, ce qui convient le mieux à une démocratie organisée et centralisée, c’est un simple président du conseil, nommé par l’Assemblée, et maintenu dans une dépendance absolue du pouvoir parlementaire, qui peut le révoquer et le remplacer quand bon lui semble.

Du reste, à cette prérogative doit se réduire l’intervention directe de l’Assemblée dans le gouvernement. Le choix fait du chef du pouvoir exécutif, elle borne son rôle à la surveillance et au contrôle des actes de ce pouvoir. Elle ne nomme pas même les ministres; elle en laisse le choix au président du conseil. L’unité d’action étant la condition de tout gouvernement, quel qu’en soit le principe, monarchique ou démocratique, le président du conseil réunit toutes les prérogatives du pouvoir exécutif. Il choisit ses collègues, les change à volonté, s’il le juge nécessaire à sa politique, à la seule condition d’en rendre compte à r.\s8cmblce. Comme il est le véritable chef du pouvoir exécutif, dans un État démocratique, son avènement ou sa retraite est toujours le signal d’un changement complet de ministère, et d’un mouvement plus ou moins considérable dans le gouvernement. Il faut dire dans le gouvernement, et non dans l’administration, laquelle doit rester autant que possible à l’abri des vicissitudes politiques.

La fonction de la présidence est essentiellement générale; elle exclut donc toute fonction spéciale. Pour qu’il puisse embrasser, diriger, suivre toutes les branches du gouvernement, il faut que le président ne soit lui-même attaché à aucun ministère déterminé. Rien ne doit lui rester étranger, puisque sa responsabilité s’étend à tout; affaires extérieures, administration civile et politique, justice, instruction publique, armée, finances, commerce, travaux publics, rien ne doit échapper h sa direction et à sa surveillance. Il a l’initiative de toutes les lois et de tous les décrets, la responsabilité de tous les .actes du pouvoir exécutif relatifs aux choses ou aux personnes. C’est lui qui nomme à tous les hauts

LE rOLVOm EXÉCUTIF.

emplois, sur la proposition de scs collègues, laissant du reste à ceux-ci le choix des fonctionnaires d’un ordre moins élevé.

Bien des publicistes trouveront que c’est là énerver et rabaisser le gouvernement ; tant on a de peine à se défaire de certaines habitudes monarchiques, meme en pleine démocratie ! On se croit bien démocrate, parce qu’on a rayé d’une constitution les mots de prince et de roi ; et l’on ne s’aperçoit pas que l’on conserve le principe monarchique sous d’autres noms. Il faut bien reconnaître pourtant que la constitution du pouvoir exécutif, telle qu’elle vient d’être exposée, est la seule garantie elhcace contre le retour à la monarchie. D’ailleurs, dans une démocratie éclairée, la présidence ainsi entendue suHit parfaitement à l’unité d’action et d’initiative nécessaires au gouvernement. Le pays du gouvernement parlementaire par excellence, l’Angleterre, nous en offre un éclatant exemple. Dans cette république aristocratique, légèrement recouverte des formes monarchiques, le premier ministre est le véritable chef du pouvoir exécutif. La prérogative royale n’y est jamais que la consécration légale du pouvoir parlementaire. En fait, c’est le premier ministre, organe de la majorité, qui choisit ses collègues, qui provoque la dissolution de la Chambre des Communes. La sanction royale n’est guère qu’une formalité pour une reine ou un roi qui reste étranger à la direction des affaires. Or, si cet organe du pouvoir exécutif gouverne sans le faste et la pompe des dignités princières, l’histoire ne dit point que ce gouvernement ait manqué de force et de grandeur. Que l’on compare l’.\ngleterre de Chatam à la France de Louis XV, et l’on verra que ce n’est pas toujours dans les monarchies absolues qu’on trouve l’initiative, la puissance et la vigueur politique.

Quoi qu’il en soit, la constitution du pouvoir exécutif est une question de salut pour la liberté et la démocratie. Il semble nécessaire de le réduire à ces proportions, sous peine d’en voir sortir une royauté ou une dictature. Ainsi comprise, la présidence est une institution qui n’a plus rien de menaçant pour la prérogative parlementaire et les libertés publiques, même dans un pays de forte centralisation. D’un pareil chef du pouvoir exécutif, tenu

LE POUVOin ADMIXISTIIATIF.

toujours sous l’œil et la main de l’Assemblée, n’ayant de force, d'autorité, d'existence que par elle, ni le Parlement ni la Nation n’ont à redouter une usurpation.