LE POUVOIR EXÉCUTIF ET L'EXÉCUTION DES VOLONTÉS NATIONALES

Le danger de toutes les démocraties, quand ellesversent dans un individualisme outré, c'est l'affaiblissement final de l'exécutif. Cet affaiblissement, dont les répercussions morales et sociales vont à l'infini, est plus à craindre chez nous qu'ailleurs, par cela même ((lie notre caractère est déjà, de sa nature, plus intellectuel que volontaire. L'énergie et la constance du vouloir sont choses encore trop rares parmi nous, ainsi que la discipline sociale et la reconnaissance de la légitime autorité. Des deux principaux pouvoirs de l'État, le législatif et l'exécutif, l'un, qui est avant tout un pouvoir délibérant, doit exprimer surtout l'intelligence nationale avec la variété de ses idées et opinions, l'autre, qui est un pouvoir de décision et d'action, devrait surtout exprimer la volonté nationale avec l'unité «lèses desseins. Ce ne sont pas les idées et opinions qui manquent en France; nous en avons plutôt trop, de trop diverses et de trop individuelles ; mais nous avons montré que, sous sa forme présente, le pouvoir législatif n'exprime chez nous, et d'une manière imparfaite, que l'intelligence médiocre de la masse, sans laisser presque aucune place à l'élite. Quant

à l'exécutif, affaibli et énervé, asservi par le législatif, il ne peut plus exprimer une unité de dessein fixe, qui est pourtant la chose dont nous avons le plus besoin. Notre organisme national n'est donc vraiment représenté ni dans son intelligence, ni dans sa volonté, et c'est là, peut-on dire, le vice fondamental qui entraîne tous les autres. Par l'empiétement du législatif sur l'exécutif et sur le judiciaire même, de la Chambre sur le Sénat, du Parlement tout entier sur la Présidence, notre nation agit, directement ou indirectement, à l'opposé de ses vrais intérêts moraux et sociaux. Elle développe dans son caractère ce qui y est déjà prédominant : la passion et le goût des théories et du raisonnement; en revanche elle laisse sa volonté à l'état, soit d'inertie et de routine, soit d'indiscipline et de rébellion. Habitués jadis par la monarchie à toujours obéir sous un gouvernement fort, la démocratie nous a tout d'un coup livrés au conflit des volontés individuelles sous un gouvernement faible. Les excès de l'indépendance ont produit chez nous, comme dans tous les gouvernements populaires, l'affaiblissement du grand ressort de la vie politique, qui, pour le philosophe, est le même que celui de la vie morale : respect de la règle et de la loi. Non seulement le pouvoir exécutif se montre trop souvent désarmé contre les individus, dès qu'ils ont quelque puissance et quelque influence, mais il abdique trop facilement devant les groupes d'individus, toujours portés à abuser de leur nombre et de leur force. Nos gouvernants appliquent partout cette conception atomistique de la société dont nous avons parlé plus haut et qui est restée fréquente en France ; ils s'imaginent que mille individus ensemble, c'est simplement le premier, plus le second, plus le troisième, etc. Or, rien n'est moins exact pour le psychologue et le sociologue, nous en faisons tous les jours l'expérience. Dans les réu-

nions publiques, dans les rassemblements, dans les coalitions et les grèves, dans les théâtres même, où le pouvoir tolère aujourd'hui les représentations et exhibitions les plus immorales, on sait ce que devient la foule et si elle est simplement la somme arithmétique de ses membres. On a souvent noté, parmi les traits de notre caractère national, la particulière « suggestibilité ». Croire que mille Français réunis doivent toujours, sans conditions nouvelles, jouir des mêmes licences qu'un individu isolé, c'est donc faire de la fausse psychologie, par cela même de la fausse politique. Laisser libre jeu à tout ce qui peut relâcher les ressorts moraux ou sociaux, provoquer les violences et les révolutions, c'est, en paraissant consacrer les libertés individuelles ou groupées, les détruire les unes par les autres. Despotisme et licence sont également mortels ; l'un paralyse entièrement l'initiative individuelle, l'autre livre les volontés à l'anarchie. Le despotisme produit toujours le même effet que ces grands murs de soutènement où on a oublié de laisser des trous pour le passage des eaux et qui, au premier grand orage, s'écroulent ; d'autre part, nous ne devons pas moins craindre la licence, qui produit l'émiettement et la dispersion.

Tels sont les principes dont le pouvoir exécutif devrait s'inspirer. Au lieu de s'abandonner lui-même et de laisser dormir ses droits, qu'il se réveille en cas de besoin et, ressaisisse les prérogatives que la Constitution lui donne. Le pouvoir ministériel serait consolidé par la limitation des empiétements de la Chambre et par la révision du règlement au point de vue des interpellations, de l'initiative législative et de l'initiative financière. 11 dépend aussi des ministres de ne pas se retirer dès le premier blâme que leur inflige une Chambre passionnée, qui, souvent, ne sait pas ce qu'elle veut elle-même, lin changement do ministère doit

rire soumis à des conditions plus sures. Le ministère devrait, comme on l'a proposé, annoncer d'avance qu'il ne se retirera que sur un ordre du jour publié quelque temps avant la discussion, cet ordre du jour devrait contenir une condamnation motivée de sa politique, spécifier en quoi elle a faibli, exprimer ce que doit être la politique nouvelle et marquer ainsi, comme en un tribunal, les limites du débat. De cette manière, le pays serait éclairé sur les intentions du Parlement et sur la ligne de conduite des ministres.

Quant au Président, la Constitution l'arme de droits considérables qui, en de bonnes mains, pourraient être salutaires. Malgré les théoriciens du parlementarisme individualiste, il est faux que le Président n'ait la faculté ni de parler ni d'agir et que son rôle soit, par excellence, de laisser faire, de laisser passer. En premier lieu, le Président a le droit, quand il veut attirer l'attention des Chambres et leur faire connaître son avis personnel sur une question importante ou difficile, de leur adresser un message, lequel est ensuite affiché par toute la France. Est-ce là un droit de « parler »? En second lieu, lorsque le Président trouve injuste ou nuisible une loi votée par les deux Chambres, il peut suspendre la promulgation de cette loi et inviter le Parlement à une seconde délibération « qui ne peut lui être refusée ». Est-ce là un droit « d'agir» ? 3° Le Président a la faculté, s'il trouve que les Chambres abusent de leur liberté pour se livrer à des discussions stériles et passionnées, de les renvoyer pour un mois, ce qui leur permet de retrouver le calme et de consulter leurs électeurs. Est-ce encore « agir »? Enfin, Zr° le Président a le droit, si la Chambre des députés s'obstine dans l'agitation ou l'inertie, de la dissoudre avec l'assentiment du Sénat. Est-ce encore agir? Quand la Constitution donne au Président de tels pouvoirs contre les

Chambres, elle montre par là que Punique rôle du pouvoir exécutif n'est pas l'obéissance, mais, s'il est besoin, la résistance au nom de l'intérêt national. Le Président d'une démocratie doit avoir une politique, non pas proprement personnelle, mais, autant qu'il est possible, impersonnelle d'esprit, c'est-à-dire supérieure aux passions du moment, représentative des intérêts durables et universels. Une politique de ce genre, pour n'être pas une question de partis ni de personnes, n'en est pas moins une politique ; c'est même la seule vraie. Le Président peut s'efforcer légalement de la faire prévaloir, soit par le choix des ministres, que rien ne l'oblige ni à prendre dans le Parlement, ni à changer sans cesse selon le caprice d'une seule Chambre, soit, comme nous l'avons dit, par des messages, par l'appel à une seconde délibération, par le renvoi momentané ou par la dissolution définitive de la Chambre. Si la Constitution le déclare responsable seulement « dans le cas de haute trahison », ce n'est pas pour supprimer ses devoirs, c'est pour assurer ses droits ; ce n'est pas pour lui défendre d'avoir ses vues politiques, c'est pour élever ses pensées au-dessus des luttes quotidiennes de partis ; ce n'est pas pour annihiler son influence, c'est pour lui donner un caractère de haut désintéressement. C'est aussi pour permettre au Président de conserver son titre jusqu'à l'expiration de son mandat et pour assurer ainsi la continuité de son pouvoir. Devant les nations étrangères, cette continuité est plus indispensable encore. La constitution a voulu que, sous une forme élective, le Président fut à leurs yeux le représentant de la France entière, qu'il symbolisât l'idée nationale et démocratique par opposition aux luttes de classes DU de partis. Le fait qu'il a été élu par le Parlement n'implique aucune dépendance ; il est précisément élu pour faire, quand il y a lieu, contre-poids au pouvoir légis-

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latif et pour le dominer de son impartialité sereine.

On n'en a pas moins vu des Présidents de la République ignorer ou paraître ignorer leurs propres droits. Dans le message où il donnait sa démission, l'un d'eux ne se plaignait-il pas amèrement de ce que « la Présidence delà République est dépourvue de moyens d'action et de contrôle » !

Par malheur, le mode d'élection du Président tend à rendre le plus souvent impossible dans la pratique l'usage de tous les droits qui lui sont conférés. Ce chef du pouvoir qui devrait, comme nous venons de le dire, représenter l'unité et la constance du vouloir national, au-dessus des partis et des groupements éphémères, devient un simple commis de la Chambre, qui seule au fond le nomme, étant deux fois plus nombreuse que le Sénat. Il en résulte que celui qui devrait maintenir en respect le Parlement, au nom de la nation entière, se fait le serviteur de la Chambre dont il émane. Celle-ci s'efforce de le choisir inoffensif, inerte, tout prêt à se laisser pousser par elle en tous sens.

Notre démocratie roule alors dans un cercle vicieux, victime de ses trois institutions fondamentales, qu'elle n'a pas su mettre en équilibre en ramenant chacune à son propre objet. D'une part, la Chambre des députés demeure une pure collection de volontés individuelles qui, malgré leur prétention d'incarner la volonté nationale, ne représentent (plus ou moins infidèlement) que les volontés actuelles des plus nombreux et des moins éclairés. D'autre part, la Chambre haute est encore une collection analogue, un peu mieux triée, parce que le suffrage y est à deux degrés. Elle est moins voisine de la foule mobile, parce qu'on y a fait la part de certains intérêts régionaux un peu plus stables et un peu plus généraux que les intérêts représentés par les députés. Mais combien nos Chambres hautes sont

encore loin de leur vrai rôle, qui serait, nous l'avons vu, d'opposer les fonctions organiques de la démocratie aux volitions changeantes de la majorité, pour les contrôler et les modérer ! Enfin le pouvoir exécutif devrait avoir une valeur propre, indépendamment du législatif; mais, comme le législatif le choisit à son niveau et, s'il se peut, au-dessous, pour qu'il soit moins gênant, les trois pouvoirs qu'on prétendait séparer finissent par se confondre, le cercle se referme infranchissable, et c'est la Chambre des députés, ou plutôt la simple majorité de cette Chambre qui reste seule triomphante sur les ruines de tout le reste. Cette majorité, à son tour, n'étant que le triomphe d'un parti, c'est ce parti qui gouverne et asservit la nation. Grâce à cette série d'injustices qui s'enchaînent, nous ne sommes pas vraiment en démocratie ; nous sommes en oligarchie. Les voies et moyens pour sortir du cercle sont du ressort de la politique appliquée : le sociologue, ici, ne peut guère que rappeler les grands principes. Il est manifeste que le mode de nomination du chef de l'exécutif appellerait une réforme; que la Chambre des députés ne devrait pas avoir dans l'élection du Président un nombre de voix supérieur à celui du Sénat ; que l'élection par le Parlement seul rapetisse trop le Président, que, d'autre part, l'élection directe par le peuple, ou même par les conseils généraux, lui donnerait une importance exagérée. — sans compter que tout ce qui émane directement de la masse incompétente est un juste sujet de défiance. Un mode de nomination intermédiaire parait préférable, comme celui qui confierait l'élection à un collège composé à la fois du Parlement et de délégués des grands corps constitués. Mais, quelque imparfaite que soit notre Constitution au point de vue théorique, des hommes intelligents et honnêtes pourraient encore en tirer un bon parti, s'ils

consentaient, ce qu'on n'a pas fait jusqu'ici, à l'appliquer tout entière, h en respecter l'esprit et la lettre, au lieu de la fausser en la tournant toute au profit de la Chambre, par l'effacement anticonstitutionnel du Sénat et de la Présidence.

Outre un rôle plus actif du Président, ce qui pourrait fortifier l'exécutif, ce serait de protéger les ministres contre les solliciteurs de toutes sortes, y compris les députés et sénateurs. L'habitude de solliciter se répand de plus en plus sous un régime de démocratie qui devrait tout accorder au mérite, rien à la faveur (1).

Il faut tout à la fois donner aux citoyens des garanties contre les fonctionnaires et aux fonctionnaires des

(1) Me sera-t-il permis d'évoquer, cumme ou dit, un souvenir personnel au profit de questions tout impersonnelles. Il y a un certain nombre d'années, le ministre de l'Instruction publique (c'était alors M. Goblet) me pria de le remplacer dans une distribution solennelle de prix qui devait réunir au Trocadéro une énorme affluence d'instituteurs et d'institutrices, et il me demanda de prononcer un discours sur l'enseignement moral laïque dans les écoles. Séduit par l'importance du sujet, j'acceptai. Une fois parvenu dans la grande salle, on me montra le point précis où l'orateur doit se mettre pour être entendu; je prononçai le discours en haussant la voix de mon mieux et réussis à me faire entendre ; mais je m'efforçai surtout de hausser la question et, comme c'est le devoir d'un moraliste, de la reporter vers les sommets. Je parlai, non sans émotion, de la patrie (on y croyait alors, ses plaies étant encore récentes) ; je parlai de l'bumauité, dont le progrès dépend, pour une si forte part, de ceux qui sont Chartres d'élever ses enfants. Et toutes ces paroles sincères trouvèrent écho dans la plupart des cœurs. Pourtant, au sortir de la salle, quelle chute sur terre! Je fus assailli par une nuée de solliciteurs, de solliciteuses demandant une entrevue, qui en faveur de son mari, qui de son père, qui de son frère, qui de sa sœur. Je déclarai net que, pauvre philosophe, je ne connaissais même pas le ministre, sinon pour avoir causé avec lui dix minutes, et que j'étais sans la moindre influence dans les bureaux. Et je pris la fuite en me demandant: Que serait-ce si j'étais député, si j'étais sénateur, si j'étais M. le ministre en personne ? Au reste, il est incontestable que la situation matérielle et morale des instituteurs était et est encore digne du plus haut intérêt. Livrés pieds et poings liés par l'Empire aux préfets, qui les nommaient et surtout les destituaient, transformés en agents électoraux, eux les éducateurs de la jeunesse, maintenus aujourd'hui sans vergogne dans cette servitude par la République, qui en profite au mépris de ses principes — et le tout pour un traitement qui ne suffit pas à leurs besoins — comment les instituteurs n'auraient-ils pas la tentation et parfois l'obligation de solliciter ? Et comment ceux qu'ils sollicitent n'auraient-ils pas la tentation d'écouter le récit de leurs misère- !

garanties contre l'arbitraire de leurs chefs. Le premier résultat implique l'organisation d'une responsabilité effective et légale des fonctionnaires. Ceux-ci devraient, par exemple, répondre de leur ingérence dans les élections, des promesses et menaces qu'ils ont pu faire, de la captation des voix et de la corruption électorale à laquelle ils ont participé. D'autre part, les fonctionnaires ont besoin de ne pas être de simples instruments aux mains de leurs chefs, de ne pas être destitués dès qu'ils ne se montrent pas les serviteurs du ministre actuel ou du préfet actuel. Les grandes adminisl rations devraient donc toutes avoir des conseils élus, comme celui de l'Instruction publique, et ces conseils devraient jouir de pouvoirs limitant l'omnipotence du ministre par une sorte de régime constitutionnel. Les maux du fonctionnarisme seraient diminués si on faisait une large part à l'élection dans les administrations publiques, tout en rendant très stricte la responsabilité individuelle des membres de chaque administration.