CHAPITRE IV

Politique financière suivie pour faire face aux dépenses de la guerre. — Les augmentations d'impôts. — Les emprunts; création de nombreux engagements à court terme; pourquoi la Trésorerie usa de ce procédé, renouvellement de ces emprunts. — Conclusion.

Le 11 octobre 1899, les Républiques du Transvaal et de l'Orange envoyaient leur ultimatum à la Grande- Bretagne. Celle-ci s'imagina au début vaincre facilement la ré‘istauce des Boers : un contingent supplémentaire de quelques 35.000 hommes suffirait pour cela, pensait-on, et les dépenses extraordinaires de ce chef étaient évaluées à 250 millions de francs environ. Les événements démenutirent ces prévisions ; et cette expédition coloniale, qui devait se terminer au bout de peu de temps, a duré jusqu'au 31 mai 1902 et exigé de l'Angleterre des sacrifices considérables en hommes et en argent. Les frais de toutes sortes occasionnés par la guerre de l'Afrique du Sud ont été bien supérieurs à ceux de la guerre de Crimée, puisqu'ils se sont montés (années de guerre et année

de liquidation) à 5.900 millions de francs au lieu de 1.750 millions. Pour se procurer ces sommes 1Mportautes, la Trésorerie a suivi la politique financière adoptée par Gladstone en 1854 : elle a eu recours à la fois à Pin pôt et à l'emprunt.

À trois reprises différentes, l'Angleterre a élevé le tarif des taxes existantes et en a même créé de nouvelles.

Dès le printemps de 1900, le rendement des impôts fut augmenté d’une somme annuelle de 400 millions de francs grâce aux mesures suivantes : surlaxes aux droits sur Ja bière, les spiritueux, le thé et le tabac ; élévation du taux de l’/Zncome-tar d'à peu près 50 0/0 (de 3,33 0/0 à 5 0/0). L'année suivante, seconde surcharge imposée aux contribuables anglais : on frappait d’un droit de un shilling chaque touue de charbon exporté, on rétablissait l’ancienne taxe sur le sucre, enfin on portait le tarif de l'impôt sur le revenu de 5 à 5,83 0/0. On espérait se procurer ainsi un supplément annuel de ressources de 332 millions de francs.

Enfin, en 1902, quelques semaines avant la conclusion de là paix, un troisième effort était demandé à la nation britannique :1l s'agissait de faire rapporter au système fiscal quelques 128 millions de francs de plus par an. A cet effet, le Chancelier de l’Echiquier établissait des

droits sur les céréales et les farines et élevait encore le taux de l’/ncome-tax jusqu’à 6,10 0/0.

De la sorte, le peuple anglais a contribué aux dépenses de la guerre, dans une proportion de près du tiers soit pour une somme totale d'environ 1.900 millions de francs. « C’est la plus colossale surcharge qu’un peuple européen ait établie au cours d’une grande lutte ayant deux ans et demi de durée. L’effort ici a été beaucoup plus grand que celui qui fut fait pendant la guerre de Crimée et dont on parle tant ({) ».

Si grand que fût le sacrifice demandé, il ne pouvait suffire seul à subvenir à toutes les dépenses. I} fallut donc recourir aux emprunts. Ceux-ci furent contractés daus une proportion assez considérable — entre le tiers et le quart — en engagements à brève échéance ; circonstance qu'expliquent en partie les illusions du début sur la durée et l'intensité de la lutte.

Le 23 octobre 1899, le Chancelier de l'Echiquier, Sir M. H. Beach, demandait au Parlement l'autorisation

(4) Leroy-Beaulieu, Science des Finances, tome IT, p. 297.

d'émettre un emprunt pour faire face aux premiers frais de l'expédition (1). Il se proposait de réunir Îles fonds nécessaires par la création de Zreasury Bills au fur et à mesure des besoins, et espérait n'avoir à emprunter qu'une somme totale de 200 millions de fr. On ne pouvait, eu effet, disait-il, faire face à une dépense temporaire par l'émission de dette perpétuelle ; d'un autre côté, établir de nouveaux impôts au milieu de l’année financière occasionnerait un trouble inutile au commerce et à l’industrie du pays.

Quelques mois plus tard, lors de son Exposé financier (2), Sir M. H. Beach, reconnaissant l’inexactitude de ces premières évaluations de dépense, se voyait contraint de procéder à un nouvel emprunt. Le déficit auquel il avait à pourvoir se montait à 1075 millions de fr.; le renouvellement des 200 millions de 7reasury Bills émis quelques mois plus tôt, réduirait cette somme à 875 millious de fr. Par quel moyeu se les procurer ? Si Pou ne pouvait évidemment pas songer à augmenter la dette flottante dans de pareille proportions, il ue paraissait pas non plus opportun au Chaucelier de l'Echiquier d'accroître la rente perpétuelle. L'émission de Consols (3) serait sans doute le meilleur procédé pour obtenir un taux d'intérêt aussi faible que possible; mais

(1) Hansard, Parliamentary Debates, 4° série, vol. 77, p. 519.

(2) Séance de la Chambre des communes du 5 mars 1900, Hansard, Parliamentary Debates, 4° série, vol. 80, p. 54.

(3) Dénomination des titres de rentes 2 9.

ces titres étaient inconvertibles jusqu’en 1923. Or, n’était-1l pas à craindre, qu'après la guerre, le cours des Consols venant à remonter au-dessus du pair, il ne fut impossible de les racheter en bourse sans avoir à payer une prime importante ? Ne valait-il pas mieux consentir un intérêt un peu plus élevé et assurer dans un délai rapproché le remboursement complet et facile de la Dette ?

Le Chaucelier de l’Echiquier aboutissait ainsi aux conclusions suivantes : émission supplémentaire de Treasury Bills pour 125 millions de francs ; emprunt des autres 750 millions au moyen d'obligations à échéance de 10 ans. Ces propositions, adoptées par le Parlement, devinrent la loi du 27 mars 1900 (1), par laquelle était autorisée la création d’un fonds nouveau appelé « Fonds de guerre » (War Stock). Les titres qui le constituaient

(1) War Loan Act, 1900, 63 Vict., o. 2.

Remarque générale sur l'émission des emprunts en Angleterre.

La date des lois d'autorisation est toujours postérieure à l’émission des emprunts : ainsi pour le War Loan les listes de souscription furent closes le 15 mars et la loi promulguée le 27 mars. Cette bizarrerie tient à la pratique constitutionnelle anglaise : le projet de loi est d’abord soumis à la Chambre des Communes formée en Comité. Au cas d'acceptalion par ce Comité, le Chancelier de l’Echiquier n’attend pas pour émettre l'emprunt la confirmation solennelle du Parlement. Cette pratique se justifie par la considération suivanle : «il serait très préjudiciable au crédit public d'avoir un emprunt pendant sur le marché durant un temps indéfini » (Discours de M. Ritchie, séance de la Chambre des Communes du 3 mai 1905, — Hansard, 4° série, vol, 145, p. 827).

(War Bonds) étaient, en réalité, des Erchequer Bonds portant intérêt à 2 3/4 0/0, payables par trimestre et remboursables le 5 avril 1910.

Pendant 10 ans les porteurs se trouvaient donc assurés d’un revenu supérieur à celui des Consols qui ne rapporteraient plus que 2 1/2 à partir de 1903 ; à l'expiration de cette période décennale, le Gouvernement avait uon seulement la faculté mais encore l'obligation de rembourser ces obligations au pair, dût-il pour cela emprunter. Pareille disposition était pour le moins imprudente. Qui pouvait, en effet, assurer 10 ans à l'avance qu’en 1910, les disponibilités budgétaires permettraient l’amortissement des War Bonds ou que le crédit de l'Etat ne l’obligerait pas à payer à ses créancriers un taux d'intérêt supérieur à 2 3/4?

Etant donué le montant considérable de cet empruut il n’était pas possible, saus courir le risque de souscriptions fort au-dessous du pair, d'adopter le procédé habituellement suivi pour l'émission de Bons du Trésor : l’adjudication avec concurrence et publicité (4). Et d’ailleurs, ne s’agissait-il pas de prouver que la Grande- Bretagne disposait encore de ressources financières importantes et possédait toujours la puissancefde l'argent ? Une pareille démonstration qui aurait, pensait-on, un effet moral considérable, ne pouvait réussir que si tous les capitalistes du Royaume-Uni, les petits comme les

(1) Voir pages 23 et 24,

grands, se trouvaient en mesure de participer à l’empruut (d’où son nom d'Emprunt de guerre War Loan). Dans ces conditions, le seul mode d'émission efficace consistait dans le procédé de la souscription publique. Ce fut celui qu’employa le Chaucelier de l’Echiquier.

Les demandes devaient être adressées à la Banque d'Angleterre dans un délai de six jours et être accompagnées d’un versement de garantie de 3 0/0 seulement ; le prix d'émission était fixé à 98 livres 1/2 (pour une obligation de 100 livres), ce qui portait le taux réel à près de 3 0/0. Aïnsi, toutes les mesures pour assurer le succès de l'opération étaient prises; et, de fait, l’em-prunt fut couvert de 10 à 12 fois. Une répartition des Exchequer Bonds était donc nécessaire ; elle s'effectua de la manière suivante : aux souscriptions élevées, c’està-dire de 250.000 fr. et au delà, il fut accordé jusqu’à concurreuce de 6 0/0 des demandes, les souscripteurs pour des sommes inférieures reçurent entre 6 0/0 et la totalité.

La prolongation de la guerre au delà de toute attente, viut modifier profondément les dispositions prises par Sir M. H. Beach pour assurer l'équilibre budgétaire. Des crédits supplémentaires étant devenus indispensables, il fallut, cinq mois après l'ouverture de l'année financière, recourir encore à l’emprunt. Comme les prévisions de dépenses se montaient seulement à 325 millions de fr., le Gouvernement demanda et obtint

l'autorisation d'émettre à nouveau des Exchequer Bonds (1).

L'émission de Ja plupart d’entre eux se fit au début du mois d'août 1900: 125 millions de francs furent directement placés auprès de diverses maisons de banques auglo-américaines ; et des souscriptions pour un montavt égal furent reçues le 7 août à la Bauque d'Angleterre. Les Bonds, à échéance de trois ans, portaient intérêt à 3 0/0, et cependant le taux d'émission dut être fixé un peu plus bas que pour les War Bonds : 98 livres au lieu de £ 98 1/2. Aux critiques que cette manière de procéder, notamment la négociation directe avec des maisons étrangères, avait suscitées, Sir M. H. Beach répondait : « Jeudi dernier (2 août) les réserves de la « Banque d'Angleterre se trouvaient au point le plus bas « qu’elles aient atteint depuis 7 ans et je fus averti par « les geus compétents que le marché monétaire éprouve- « rait un grand soulagement du fait de l'importation d’or « des Etats-Unis si une yrande partie de l'emprunt était « souscrit là-bas (2) ».

Enfin une troisième et dernière fois, en décembre 1900, la Trésorerie recourait à l’émission d'Erchequer Bonds pour se procurer les fonds nécessaires à la contiouation de la lutte. Sur les 350 millions de fr. de nouvelles obligations créées à cette époque, 75 constituaient le reliquat de l'emprunt autorisé par la loi du 8 août;

(1) Supplememtal War Loan Act, 63 et 64 Vict. e. 61 (8 août 1900). (1) Séance du 7 août 1900. Hansard, 4° série, vol. 87, p. 909.

quant aux autrès 275 millions, une loi intervint le 15 décembre (1). Leur placement se fit cette fois encore à des conditions plus vnéreuses qu'elles ne l’avaient été quatre mois auparavant : la date d'échéance était portée à cinq aus, l'intérêt maintenu à 3 0/0 mais le prix moyen d'émission s’abaissait à 97 livres 3/10. C'était là une preuve décisive de l'impossibilité de subvenir à toutes les dépeuses d’une pareille guerre par les seuls emprunts à court terme.

Aussi le Gouvernement, se décidant enfin à prendre les mesures qu’exigeait la situation, annonçait en 1901 son intention de se procurer désormais les ressources supplémentaires par la création de rentes perpétuelles : « Je crois parfaitement démontré que nous ne pouvons plus compter sur des emprunts temporaires pour parer au coût de cette guerre (2) ». En conséquence, il fut émis pendant les années 1901 et 1902 des Consolidés 2 : pour une somme de 2.300 millions de francs ; l'émission se fit, comme pour les £xchequer Bonds, aux environs du pair. Grâce à cette sage mesure, les sommes recueillies par le Trésor ne furent que légèrement inférieures à l'augmentation du capital nominal de la Dette, comme le montre le tableau suivant.

(4) Supplemental War Loan Act (n° 2) 1900, 64 Vict., c. 1. (2) Chambre des Communes, séance du {18 avril 1901, Budget Speech, Hansard, 4° série, vol. 92, p. 647.

Montant Encaissements Expiration Nature Pa se de la dette par des der emprunts SRE contractés le Trésor emprunts millions de fr. francs : (1899 200 200.000.000 »

Dreneuer Bille, 5 125 125.000.000 :

Exchequer (août 1900 250 244.750.000 |août 1903 Bonds. HU 350 340.825.000 |décemb. 1905 War Bonds. Javril 1900 750 737.975.000 (5 avril 1910 Total des emprunts à eourt terme. 1.675 1.648.550.000 online Eos 1.500 1.413.825.000 | rachetables 1902 800 748 000.000 | après le RSS een - ""ÙS Total de tous les emprunts. . . 3.975 3.810.375.000

Ainsi à la fin de la guerre (31 mai 1902), la Trésorerie se trouvait avoir à rembourser des Treasury Bills el des Exchequer Bonds pour un montant total de 1.675 millions de francs à des échéances diverses réparties sur une période de 10 ans. Cette méthode financière — création d'une aussi importante delte à court terme — s’explique par l'espérance qu'on avaiteue de faire supporter aux nouvelles colonies une partie des dépenses de la lutte.

En eflet, si en 1904, dans son Exposé Budgétaire, Sir M. H. Beach déclarait renoncer pour l'avenir au système d'emprunts à court terme, c’est qu'il lui paraissait impossible d'exiger du Transvaal et de l'Orange une contribution de guerre supérieure aux 4.675 millions d’enga-

gements temporaires déjà existants. Et quelques mois plus tard, Sir David Barbour, dansun rapport sur les fiuauces transvaaliennes, reprenait la même idée et proposait de faire payer cette indemnité de la façon suivante : les colonies émettraient un emprunt garanti par le gouvernement britannique dont le produit servirait à rembourser les Exchequer Bonds. Encore en 1903, l’espoir de faire participer le Transvaal au coût de la guerre p’avait pas disparu, puisque lors de son Exposé budgétaire, le Chancelier de l'Echiquier escomptait de ce chef des recettes futures de 750 millions de francs (1). On avait même prévu que lemprunut se ferait [à trois moments différents, chaque fois pour une somme de 250 millions de francs. Et cependant Pémission en était successivement retardée pour divers motifs qui,en somine, n'étaient que des prétextes.

En réalité, l'Angleterre ne voulait pas de sa propre autorité imposer une contribution de guerre à ses nouvelles colonies; elle désirait auparavant obtenir leur consentement. Et pour cela il fallait attendre que les assemblées législatives transvaaliennes fussent constituées (elles ne le furent qu’en 1906) pour pouvoir se prononcer. Sur leur refus (2) la Grande-Bretagne, « géné-

(4) «Il faut se rappeler que nous devons obtenir à une date prochaine... 750 millions de francs provenant dela contribution de guerre que le Transvaal doit nous payer ». Séance de la Chambre des Communes du 23 avril 4903, Hansard, 4° série, vol. 121, p. 235.

(2) Le refus prit la forme suivante : L'Angleterre avait consenti à

reuse » (1), renonça définitivement au mois d'août 1906, à exiger une indemnité quelconque.

Entre temps, il avait fallu procéder au remboursement d'uve partie de la Dette flottante venant à échéance en 1903 et 1905. Au début ou renouvela simplement les Treasury Bills etles Exchequer Bonds au moyen de nouveaux emprunts; dès 1904 les amortissements commencèrent : ils portèrent cette année-là sur les £xrchequer Bonds qui furent réduits de 112 millions ; de francs. Néanmoins, au 31 mars 1905, la Dette flottante atteignait encore la somme considérable de 1.800 millions de francs.

Eu même temps qu'il faisait cette constatation, M. Austen Chamberlain (2) aunonçait l'intention du gouvernement d'attendre pour l'émission et l'emprunt d'indemnité trausvaalienune le vote des assemblées législatives. Et cependant il était indispensable de réduire, sans plus

tarder, le montant des engagements temporaires. Com-

garantir un emprunt transvwaalien à condition que, sur le produit de cet emprunt, 750 millions de francs lui seraient versés À litre d’indemnité de guerre. Le Transvaal refusa la garantie et l'indemnité. (1) « Nous agissons généreusement envers les colonies » The Economist, 8 septembre 1906.

(2) Il avait succédé comme chancelier de l’Echiquier à M. Ritchie on 1903,

ment y parvenir ? Le Chancelier de l’Echiquier écartait tout d’abord le procédé commode de la consolidation : non seulement c'était, par son principe même, une très mauvaise solution ; mais encore le cours des Consolidés à celte époque (entre 86 et 88) rendrait l'opération très ouéreuse pour l’État. Il formulait ensuite ses propositions de la manière suivante (1) : sur les 350 millions de francs d'£xchequer Bonds venant à échéance au mois de-décembre 1905, on pourrait en amortir 100 millions au moyen des Sinking Funds; pour les autres M. Austen Chamberlain préconisait un amortissement automatique devant durer 10 ans (2).

Dans ce but on émettrait pour 250 millions de francs de nouveaux Æxchequer Bonds auxquels on assignerait une échéance maxima de {0 ans. Chaque année, la Trésorerie procéderait au remboursement de quelques-unes de ces obligatious (jusqu’à concurrence de 25 millions de francs), et emploierait pour cela le procédé du tirage au sort. Mais, pour ne pas enlever au fonctionnement du Nerw Sinking Fund (3) une partie de sou efficacité, la somme fixe annuelle votée pour le service de la Dette publique était élevée de 675 millions de francs à 700 millions. De la sorte, l'amortissement annuel de 25 millions

(1) Budget Speech du 10 avril 1905. Hansard, 4° série, vol. 144, p. 1061.

(2) Cette année-là (1905-06) on amortit aussi pour 50 millions de francs de Treasury Bills.

(3) Voir page 25 en note.

Gabriel Lugagne 8

de francs ne serait pas illusoire, puisqu'on y pourvoirait au moyen d'impôts.

C'était introduire dans les finances britanniques le système français de dette amortissable. Les résultats ne répondirent pas à l’attente de M. Chamberlain: les soumissions ne se moutèrent qu'à 388.215.000 francs, le prix moyen d'émission fut de 98 livres : :commeles

Exchiquer Bonds portaient intérêt à 2 : 0/0, la Trésorerie avait, en tenant compte de la prime de remboursement, emprunté à 3 : 0/0 : taux supérieur à celui des rentes d'Etat (1\.

Interviewé sur les causes de cetinsuccès, M. Austen Chamberlain nous en à donné les deux raisons suivantes: le cercle restreint des souscripteurs des Æ£xchequer Bonds ; la nouveauté du procédé. Le marché anglais se caractérise par une grande timidité (skyness) et, à l'appui de son affirmation, 1l nous rapporta cet incident arrivé à M. Goschen en 1887.

Quand ce dernier créa le Zocal Loans Stock (2), fonds spécial garanti par l'Etat et rapportant un intérêt supérieur aux rentes perpétuelles, il alla trouver Lord Rothschild pour s'assurer sou concours financier. A la demande du Chancelier de l’Echiquier, le banquier ré-

(4) Le cours de 2 1/2 étant alors de 88, le taux réel atteignait 2,84 0/0.

(2) A propos de la réforme de la comptabilité des préts faits par l'Etat aux localités. Voir chap. 1, p. 44.

poudit : « Local Loans stock? Connais pas. Si vous voulez « dès demain je vous prends un million de Consols. Quant «au Local Loans stock, rien à faire ». Malgré d’aussi peu rassurantes perspectives, ces nouveaux titres de rente, après uve certaine période de flottement, constituent au+ jourd'hui un mode de placement fort recherché. Telle pourrait bien être la destinée, ajouta M. Chamberlain, de men procédé de tirage au sort.

Peut-être à ces deux causes faudrait-il en ajouter une troisième. A un taux d'intérêt de 2 : 0/0 devait forcément correspondre un prix d'émission aux euvirons du pair. Et, par suite, la prime de remboursement devenant très faible, l'emprunt perdait le caractère de loterie qui eut assuré son succès auprès des capitalistes spéculateurs.

L'arrivée au pouvoir du parti libéral en 1906 n'apporta aucun chaugement à cette politique financière : le premier Exposé budgétaire de M. Asquith (1) annonçait, en effet, l'intention de réduire le montant de la dette flottante. Les excédents de recettes, les fonds d’amortissement, les sommes provenant du remboursement d’actions du Canal de Suez, furent employés à cet usage. Grâce à ces énergiques mesures, la Dette flottante n’étaité plus, au 31 mars, 1909 que de 1.050 millions de francs :

(1) Hansard, 4° série, vol. 156, p. 292.

eu trois ans, la Trésorerie avait amorti près de 600 millions de francs (1).

Aussi, ne restait-il plus lors de l'échéance des War Bonds, le 5 avril 1910, que 525 millions de francs à rembourser. Mais, comme à la suite de la crise politique la situation finaucière était loin d’être prospère, 1l fallut recourir à l'emprunt pour se procurer ces 525 millions. À cet effet, eut lieu le 20 mars 1910 une émission d'ÆÉxchequer Bonds (2) portant intérêt à 3 0/0 et remboursables au pair le 5 avril 1915. Malgré ces conditions a vantageuses, la souscription ne se fit qu’à 99,50, de sorte qu’en réalité, le taux d'emprunt a été supérieur à 3 0/0. Les événements ont ainsi jusufié les craintes exprimées en 1900 et montré la faute commise en créant les War Bonds à une seule échéance, sans faculté de prolongation pour le Gouvernement.

Amortissemonts Trearury Exchequer :

effoctués Bills Bouds War Bonds Total francs francs francs francs

Du 31 mars 1906 au 31 mars 1907.| 87,500.000/137.500.000 » 225.000.000 »» Du 31 mars 1907 au 31 mars 1908.| 30,325.000| 75.000.000/151.015.000 »» |[256.345.000 »» Du 31 mars 1908 au 31 mars 1909 » 25 000 000! 65.494 928,10 | 90.494.928,10

Total pour les 3 années. |117,825.000/237.500.000/216.509.928,10 |571.839.928,10

(2) Autorisée par l'Act. 10, Edward VII, c. 33 (8 mars 1940).

CHAP. IV. — LA GUERRE DU TRANSVAAL il bré

Malgré ces amortissements mullipliés (875 millions de francs depuis 1904), les ensagements à court terme dont l’origine remonte à la guerre du Transvaal, sont encore à l’heure actuelle (avril 1910) de près de 800 millions de francs. En continuant la sage politique financière inaugurée par le gouvernement conservateur au lendemain de la conclusion de la paix et poursuivie par les libéraux, l'Angleterre ne pourra guère terminer avant 1916 l'extinction de cette lourde dette flottante. Et encore faudrait-il pour cela disposer chaque année de fonds d'amortissement aussi considerables que ceux de la période 1904-1909. Ce résultat paraît assez douteux, étant donné l'accroissement continuel des charges budgétaires occasionnées par les dépenses militaires et sociales : déjà le déficit de l'exercice 1908-1909 a empêché le fonctionnement de « Ancien Fonds d’amortissement »; et les prévisions financières pour 1909-10 ont mis le Chancelier de l’Echiquier dans la nécessité de réduire le « Nouveau Fonds d'amortissement » de 80 millions de francs.

En présence de ces perspectives assez peu rassurantes, il eût été, semble-t-il, plus avantageux pour l’Angleterre d'emprunter en rentes perpétuelles, dès qu'apparut la gravité de la guerre sud-africaine. Non seulement la Trésorerie aurait ainsi payé un taux d'intérêt moins élevé ; mais encore elle ne se trouverait pas, dix aus après le début de la guerre, à la tête d’une dette flottante dont l’importance pourrait lui occasionner de sérieux embarras.