COMPTES SPÉCIAUX POUR DÉPENSES MILITAIRES ET NAVALES

Mécanisme du système des travaux exécutés sur fonds d'emprunt ;

mode d'emprunt. — Nature de ces comptes spéciaux, leurs dangers.

Le système de la Comptabilité anglaise tenue par gestion présente sur la Comptabilité française par exercices, entre autres avantages, celui de mieux assurer l’exacte application du principe de l’unité budgétaire. Et, cependant, on rencontre en Angleterre « dans les exposés et les commentaires financiers, sinon dans les comptes eux-mêmes, des classifications qui révèlent chez nos voi-

sins l’existence d’une dualité plus ou moins déguisée au premier abord (4) ».

Certains Ministères peuvent, en effet, pourvoir à des {ravaux exceptionnels au moyen de ressources d’em-

(1) R. Stourm, Le Budget, page 232.

prunt, jusqu’à concurrence des autorisations données par le Parlement. Les crédits qui leur sont ainsi ouverts ne rentrent pas dans les Æstimates (4), mais font l’objet d’une loi spéciale distincte de la loi générale, autorisant les dépenses annuelles : A ppropriation Act. De même, les sommes empruntées en vertu de ces lois particulières forment un titre à part de la Dette publique sous la rubrique : « Autres dettes » ou plus exactement : « Autres engagements en capitaux ».

La raison de cette classification séparée provient du caractère essentiellement temporaire de ces engagements dont le remboursement s'effectue d’une façon régulière et constante. A cet effet, il est prescrit aux administrations « autorisées à emprunter » d'inscrire chaque année à leur budget de dépenses (alimenté par l'impôt) une annuité comprenant à la fois l'intérêt de l’emprunt et l'amortissement d’une partie du capital. De la sorte, au bout d’un temps plus ou moins long, variant avec l'utilité des travaux exécutés, la dette sera complètement éteinte etles Finance A ccounts w’en porteront plus trace.

Ilest par suite logique — en présence de cet amortissement obligatoire — de ne pas avoir recours, pour se procurer les fonds nécessaires, à l'émission de rentes perpétuelles. La Trésorerie n’en a d’ailleurs pas les pou-

(1) « Les Estimates ou budgets évaluatifs des différents services forment trois volumes, trois séries distinctes : les Estimates de la guerre, les Estimates de la marine et les Estimates des services civils et frais de perception » (Stourm, op. cit., p. 315, en note).

voirs, car le législateur a eu soin d'indiquer dans les lois spéciales d'autorisation le mode d'emprunt. Jusqu’en 1904, le seul procédé possible consistait dans la création d’annuités à terme d’une durée maxima de trente ans. Mais une loi du 15 août 1904 (1) permit à la Trésorerie d'employer également l'émission d'Exchequer Bonds. En fait, cette disposition n’a été que rarement mise en pratique : durant l’année financière 1904-05, 150 millions de francs seulement ont été empruntés de cette manière, pour assurer l'exécution de travaux militaires et maritimes. La grande majorité des « Engagements divers en Capitaux », qui atteignaient au 31 mars 1909 la somme de 1.235 millions de francs, est donc constituée par des annuités terminables.

La prédominance de ce système d'emprunt s'explique aisément par les avantages qu’il présente au point de vue de l'amortissement. Du moment, en effet, qu'il n'existe aucune distinction entre l'intérêt et le capital, la somme fixe que versent annuellement les Ministères emprunteurs peut être en totalité employée à rembourser certaines annuités à terme. Il en va différemment quand il s’agit d'amortir des Exchequer Bonds. Le service des intérêts n’absorbant pas dans ce cas cette somme fixe, il faut mettre de côté le reliquat en attendant que leur accumulation permette de rembourser le capital des obligations. C'est aux Commissaires de la Dette publique qu'est dévolu ce rôle.

(1) 4 Edward VII, e. 21.

Parmi les administrations qui ont reçu pouvoir de faire face à certaines de leurs dépenses au moyen de fonds d'emprunt, se trouvent au premier rang celles de la Marine et de la Guerre. Sur une dette totale de 1.235 millions de francs, elles figuraient à elles seules pour une somme de 816 millions 1/2 de fois, soit environ une proportion de 66 0/0. Notre examen se bornera à ces deux administrations, puisqu’ausst bien les 150 millions d'£xchequer Bonds émis en 1904 n’ont servi qu’à effectuer des travaux militaires et maritimes.

En ce qui concerne la Marine, le système de Comptes particuliers commença en 1895. A cette époque, l’amirauté couslata une insuffisance extrême de l’outillage des ports de guerre, qui n’avaieut pas reçu les améliorations nécessitées par les progrès des constructions maritimes. L'intérêt de la défense nationale exigeait l'exécution immédiate de travaux considérables. Comment y faire face ? Par l’augmentation des crédits budgétaires de l’Administration de la Marine pour l’année 1895? Mais un tel accroissemeut de dépenses annuelles eût entraîné l’établissement de taxes nouvelles qu'il aurait fallu supprimer quelques années après. Comme, par ailleurs, les amélioratious qu’on allait entreprendre donneraient aux rades et aux docks une valeur d’une certaine durée, 11 paraissait injuste d’en faire supporter tout le poids aux contribuables actuels.

On fut ainsi amené à ne pas comprendre ces travaux d’un caractère exceptionnel dans les £slimates ordinaires

alimentés par les ressources normales de l'impôt. Une loi spéciale — Naval Works Act — intervint le 6 juillet 1895 (1) : le programme à exécuter y était indiqué dans un tableau annexe avec estimation du total des dépenses que son exéculion entraînerait. Mais le Parlement limitait son autorisation aux travaux de l’année courante qui pouvaient être « commencés, continués ou achevés » jusqu'à concurrence de 25 millions de francs. Sur les demandes justifiées de l’Amirauté, la Trésorerie remettait les fonds dans la limite autorisée et pouvait se les procurer au moyen d'emprunts temporaires.

Tous les ans une loi analogue ouvrait des crédits pour l'exercice en cours. À partir de 1899, l'autorisation législative fut accordée pour une période de deux ans, ce qui rendait moins effectif encore le contrôle du Parlement déjà très restreint sur cette catégorie de dépenses. En effet, les Naval Works Acts donnaient à l’Amirauté le pouvoir de commencer les travaux avec les crédits ouverts : or, une fois les ouvrages à demi exécutés, le Parlement était bien obligé, l’année suivante, de consentir les subsides nécessaires à leur achèvement.

On rencontre au contraire dans les lois spéciales concernant le ministère de la guerre — Military Works A cts — une disposition sauvegardant mieux, au moinsen apparence, les droits du Parlement. La première de ces lois, qui date de 1897 (2), contenait un article, reproduit dans’ les

(4) 58 et 59. Vic. c. 35.

(2) 60 Viet. c, 7,

Bills ultérieurs, interdisant à l'Administration de commencer des travaux dont l'exécution ne pourrait être terminée avec les seuls crédits ouverts par cette loi. Rien de plus efficace que cette mesure, semble-t-il; mais on avait compté sans les insuffisances de prévisions, intentionnelles ou non. L’estimation du coût d’un travail est chose si délicate que des erreurs d'évaluation sont inévitables. Aussi voit-on encore figurer au Budget de 1909 des dépenses sur fonds d'emprunt pour le compte du ministère de la Guerre et cela en vertu d’une loi de 1903.

Tel est le système qui a fonctionné en Angleterre jusqu’à ces derniers temps et dont on poursuit actuellement la liquidation.

Quel est le caractère de ces lots budgétaires ? Faut-il les considérer comme de véritables Budgets extraordinaires ?

Ceux-ci se reconnaissent à plusieurs traits distinctifs : en premier lieu la nature extraordinaire de leurs recettes. Ils sout exclusivement alimentés par l'emprunt; or, tel est évidemment le cas des comptes spéciaux pour dépenses militaires et navales. « Mais le fait que les res- « sources sont exceptionnelles ne suffit pas à donner nais- « sance au budget extraordinaire tant que ses opérations

« demeurent confondues ou englobées dans le total même «du budget général, Le budget extraordinaire ne mérite «réellement son nom que lorsqu'il est isolé du budget «général. C’est son isolement, c’est sa lotalisation sé- « parée qui lui confère réellement sou titre (1) ».

Ce deuxième caractère semble bien se rencontrer également pour les Naval et Military Works A cts. Sans doute, dans les tableaux récapitulatifs et les comptes annuels, les dépenses sur fonds d'emprunt se trouvent additionnées avec les dépenses ordinaires alimentées par l'impôt ; et de ce chef lunité budgétaire paraît sauvegardée. Mais cette totalisation ne se rencontre nullement dans la loi portantapprobation préalable des dépenses annuelles qui constitue le Budget proprement dit; les tableaux anvexés à l'Appropriation À ct ne comprenant pas les crédits déjà ouverts parles Military et Naval Works Acts. L’isolement et la mise à part d’un certain lot de dépenses sont donc suffisamment caractérisés pour que l’on puisse donner à ces comptes spéciaux le nom de Budget extraordinaire.

Et, à l'appui de cette opinion, an peut faire remarquer que tous les inconvénients entraînés par les budgets extraordinaires dans les pays qui les ont pratiqués se sont reproduits en Angleterre à propos de ce système des travaux exécutés au moyen d'emprunts.

Le plus important consiste dans un entraînement exa-

(1) Stourm, op. rit., p. 211.

géré des dépenses : les demandes de crédits sont soumises à un examen moins altentif et accordées plus facilement, lorsqu'on n'a pas à y pourvoir au moyen des impôts. Aussi a-t-on vu peu à peu les Naval et Military Works A cts autoriser l'exécution de travaux ne présentant aucun caractère exceptionnel et qui auraient, par suite, dù rentrer daas les £stimates aunuels d’où les administrations intéressés Les avaieutindûment fait sortir. Et ce qui le prouve, c’est qu’on retrouve dans les Zstimates comme dans les lois spéciales les mêmes titres de chapitres : amélioration de casernes, extension de champs de tirs, etc. De même, si les travaux avaient eu Île caractère extraordinaire qui justifie seul le recours à l’emprunt, ils auraient dû entraîner louverture de crédits importants. Or, ces Works A cts ont à diverses reprises ouvert des crédits pour des sommes peu élevées 30.000 francs, 12.500 francs, parfois même 2.565 francs et 326 fraucs. A des chiffres aussi faibles ne pouvaient que correspondre de simples dépenses d'entretien dont la place était davs les £stimates.

On s'explique ainsi pourquoi les autorisations totales données par les Naval Work Acts (de 1895 à 1905) ont atteint la somme de 690 millions de francs, alors que le programme primitif était évalué à une dépense de 240 millions de francs seulement.

Autres reproches moins graves, mais réels cependant. Avec un pareil système on trompe le pays sur le montant des dépenses annuelles ; le contrôle du Parlement devient

illusoire sur toute une série de dépeuses et le fonctionnement de l'amortissement est reudu en partie inefficace, puisque si où rembourse d'une main, on emprunte de l’autre.

Aussi de vives critiques ont été dirigées à l'égard de ces comptes hors budget. C’est en 1904 la Commission des comptes publics qui s'exprime ainsi: « Eu ce qui concerne des travaux exceptionnels d’un caractère permanent entraînant de grosses dépenses, il peut être désirable, comme mesure extraordinaire, d'y pourvoir au moyen d'emprunts remboursables dans un nombre limité d’aunées. Mais le recours à cette pratique doit constituer l'exception et non la règle. Dans ces dernières années des Military et Naval Works A cts votés tous les ans ou tous les 2 ans sont devenus un système régulier dans la comptabilité de la guerre et de la marine. Votre Commission con-damne la continuation de cette pratique. Elle estime qu'il serait plus conforme aux vrais principes fiuanciers de comprendre dans les Æstimates annuels tous ces services ; On rendrait ainsi les comptes publics plus simples et le contrôle sur les dépeuses plus efficace » (1).

C'est en 1905 M. Austen Chamberlain qui déclare qu'une pareille méthode « ne doit pas faire partie permanente de notre système financier... et doit être

(1) Rapport du 29 juillet 1904 sur les comptes de l'Amirauté.

réservée pour des circonstances extraordinaires » (4). C'est enfin en 1906 M. Asquith, dans son Exposé du Budget: « Je considère cette pratique comme un chapitre très malheureux de l'histoire de nos finances pu-

bliques ; et en ce qui concerne l’armée et le marine mon intention est de la faire cesser le plus tôt possible » (2).

De fait, depuis le Naval Works Act de 1905 (3), qui donna lieu à un débat assez vif à la Chambre des Communes, aucune loi n’est plus intervenue ; en ce qui concerne le ministère de la Guerre, la dernière date de 1903 (4). Il ne s'ensuit cependant pas qu’il n’y ait actuellement plus aucun ouvrage exécuté sur fonds d’emprunt. Le système a cessé pourl’avenir, c'est-à-dire qu’on n'autorise plus l'engagement de nouvelles dépenses si elles ne”rentrent pas daus les Estimates ; mais il faut bien achever les travaux en cours.

Aussi trouve-t-ou encore en 1908-1909 des dépenses imputées sur fonds d'emprunt au titre des travaux militaires et maritimes pour 27 millions 1/2 de francs environ (5). Par comparaison avec les 173 millions 1/2 qui

(4) Exposé budgétaire du 10 avril 1905. Hansard, 4° série, vol. 144, p. 1058.

(2) Séance du 30 avril, Hansard, 4° série, vol. 156, p. 289.

(3) 5 Edward VII, ç. 20 (11 août).

(4) 3 Edward VII, c. 29 (14 août).

(5) Ils se décomposaient ainsi :

Frances pour travaux maritimes . . . . . . . . 20.978.875 » » DANÉAITOS RE ET 6.750.000

figuraient au Budget de 1905, l’amélioration est déjà sensible. Elle l’est encore plus si l’on prend les chiffres du budget de 1909. Aucune somme ne figure plus au compte des dépenses du mi:istère de la Marine ; l'administration de la guerre a encore exécuté des travaux sur fonds d’emprunt pour 2 millions 4/2 de francs. Les efforts de la Trésorerie ont ainsi été couronnés de succès et on peut considérer les comptes particuliers pour dépenses militaires et maritimes comme ayant définitivement disparu de la comptabilité anglaise (1).

(4) Cependant certaines dépenses ont encore en 1909-1910 été exécutées sur fonds d'emprunt.

Francs

Télégrapht Acte 8021007 RER REIN Military Work Acts 1897-1903 . . . . , . . 2.500.000 DINOLEEN T'ON RP EN ER 5.750.000