CHAPITRE PREMIER

Les Exchequer Bills — Les Exchequer Bonds — Les Treasury Bills — Les avances de la Banque d'Angleterre — Rôle de cet Etablisse-

ment.

Les engagements de. la Trésorerie qui constituent la dette flottante peuvent se diviser en deux catégories, suivant que leur caractère temporaire est plus ou moins accentué. Les uns qui se rapprochent des obligations sexennaires françaises ont été contractés pour des besoins spéciaux, tels que l’achat des actions du Canal de Suez, tandis que les autres, constitués surtout par des avances de, la

Banque d'Angleterre, ont pour objet d'assurer le fonctionnement des services publics en attendant la rentrée des impôts. Entre les deux se trouvent des Bons du Trésor, qui tantôt servent de fonds de roulement et tantôt sont émis dans le but de pourvoir à des dépenses de plus longue durée.

Les titres de la première catégorie — ceux à échéance assez éloignée, — sont de deux sortes : les Bons de l'Echiquier (£xchequer Bills) et les obligations de l’Echiquier (Æxchequer Bonds). Tous deux sont actuellement réglementés par une loi du 18 mai 1866 (1), qui a simplement pour objet de déterminer les conditions d'émission de durée ou de remboursement de ces titres et ne confère pas au gouvernement le pouvoir d’en émettre. Cette autorisation lui est expressément donnée par une loi spéciale qui fixe le montant précis de l'emprunt.

Les Exchequer Bills datent du règne de Guillaume IT, ils furent créés pour la première fois par Charles Montagu, Ghancelier de l'Echiquier, vers 1695, pour faire face aux besoins du pays au moment d'une grande refonte des monnaies. [l n’en existe plus aucun depuis 1897, époque à laquelle la Trésorerie cessa d'user de ce moyen d’em-

(1) 29 Vict:, c: xxv.

prunt. Ce n’est là d’ailleurs qu’un simple état de faitet rien ne s’opposerait à ce que celle ancienne forme de ütre soit à nouveau employée, puisque la loi qui les réglemente n’a pas été abrogée.

Celle-ci, malgré sa date assez récente (1866), reproduit un certain nombre d'anciennes dispositions qui donnent aux £xchequer Bills un caractère très particulier. Emis soiten mars, soit en juin, pour une période maximum de cinq ans, ils sont remboursables chaque année à la volonté des porteurs, mais non de l'Etat, et cela seulement à une date déterminée que fixe la Trésorerie (4). Mais afin d'empêcher leur dépréciation et de prévenir de nombreuses demandes de remboursements, pouvoir est conféré au chancelier de l’Echiquier de fixer tous les six mois le taux d'intérêt de ces bons sans qu'il puisse excéder 5 1/2 0/0 par an (2). Enfin, dernière singularité qui découle de celte variation semestrielle de l'intérêt : pendant les six mois qui précèdent l’époque à laquelle les £Zxrchequer Bills deviennent exigibles, ils peuvent servir à payer les impôts et sont alors acceptés pour leur valeur nominale. Les Brasseries importantes faisaient, paraît-il, un fréquent usage de cette faculté quand il leur était possible de se procurer des Æxchequer Bills à bon compte.

Ces titres, seuls usités pendant la première moitié du xix° siècle, constituaient le procédé le plus facile et

(4) Au plus tard les dix derniers jours précédant l'expiration de l’année à la fin de laquelle le remboursement peut être demandé. (2) Il a en fait varié entre 4 0/0 en 1859 et 3/4 0/0 en 1897.

le plus sûr pour placer son argent à court terme. Comme, à cette époque, les dépôts en Banque n’existaient guère, les Zxchequer Bills faisaient l’objet de demandes très actives de la part du public : aussi se trouvaient-ils souvent cotés au-dessus du pair. Une pareille situation n'allait pas sans inconvénients pour l'Etat qui, ne pouvant niimposer le remboursement aux porteurs, ni racheter les titres en bourse sans s’exposer à payer une prime souvent élevée, se voyait réduit, pour diminuer le montant des bons en circulation, à abaisser continuellement leur taux d'intérêt, afin d’obliger leurs détenteurs à demander le remboursement ou à veudre sur le marché.

On en fit l'expérience en 1853.

Le compte du Trésor à la Banque d'Angleterre se trouvait alors avoir un solde créditeur important, tandis que les Lxchequer Bills en circulation se montaient à 443 millions 1/2 de francs. Qu’avait à faire dans ces circonstances un chancelier de l’Echiquier prudent ? Chercher avant tout à réduire cette dette flottante assez considérable pour l’époque. Et cependant, malgré son désir, M. Gladstone ne put arriver qu’à racheter 75 millions de ces titres et encore dut-il pour cela abaisser le taux d’intérêt à 4 1/2 0/0, bien que le loyer de l'argent fût à ce moment beaucoup plus élevé. Aussi, depuis lors, la Trésorerie eut soin d'émettre aussi peu que possible d'Zxchequer Bills.

D'autre part, le droit conféré à l’administration des

CHAP. I. — COMPOSITION ET ADMINISTRATION DE LA DETTE ÿ

Finances de modifier le taux d'intérêt chaque semestre était de nature à engendrer certains abus : c’est ce qui se produisit au mois de septembre 1887. A cette époque, la Trésorerie fit paraître une note par laquelle le taux d'intérêt des Ærchequer Bills émis six mois plus tôt était porté à 2 1/2 0/0 pour le semestre suivant, alors que les Bons du Trésor se plaçaient à 3 4/4 0/0. Devant les réclamations des maisons de banque on releva le taux à 3 0/0 en déclarant qu’il y avait eu erreur. Mais un an plus tard, à la même date, nouvelle réduction du taux d'intérêt à 2 4/2, tandis que le gouvernement empruntait pour 6 mois à 3 0/0. Et aux plaintes des intéressés, le secrétaire de la Trésorerie répondait qu’on avait simplement suivi «unepratique fondée sur l'expérience», qu'il n’y avait pas lieu d'invoquer le précédent de 1887 parce * que les circonstances actuelles étaient différentes, que d’ailleurs on ne laissait pas les porteurs d'Exchequer Bills sans ressources, puisque ces titres étaient reçus en paiement des impôts, qu’enfin il fallait avant tout sauvegarder les intérêts du Trésor (1).

Cet incident fit clairement apparattre les inconvénients ue comportaient ces titres; et, quand, en mars 1889, on voulut en émettre de nouveaux, le marché se refusa à les souscrire dans la crainte de voir réduire le taux six mois plus tard. Ce fut l’origine de leur suppression de fait. Quelques Zrchequer Bills venant à échéance en 1892

(1) Lettre de M. Jackson à une maison de Banque (The Slulist des 8 septembre et 6 octobre 1888).

furent renouvelés à cette époque, mais en 1897 ils disparurent définitivement des registres de la Banque d'Angleterre.

(nl

Les obligations de l'Echiquier (£xchequer Bonds) sont d’origine plus récente, puisque les premières ne remontent qu’à la guerre de Crimée. Quoique la loi de 1866 leur assigne une durée maxima de six aus, diverses lois spéciales ont autorisé l'émission d'Ærchequer Bonds à plus longue échéance : ainsi pour l’achat des actions du Canal de Suezet pour la guerre du Transvaal. Le taux d'intérêt qui ne peut excéder 5 1/2 n’a, en fait, jamais dépassé 3 1/2. Comme nos obligations du Trésor, les Exchequer Bonds, titres au porteur, sont munis de coupous d'intérêts payables deux fois par an. Pendant longtemps ils ont été toujours souscrits, soit par la Banque d'Angleterre, soit par certaines administrations publiques auxquelles incombe la gestion de sommes d'importance variable ; mais depuis 1890 environ il s’en trouve également dans les mains du public.

Cette forme de titres a été assez fréquemment employée en Grande-Bretagne dans diverses circonstances (que nous examinerons dans la secoude partie de cette étude), de façon à éviter une augmentation de la Dette consolidée. Mais elle n’a jamais servi de moyen de tré-

sorerie et c'est là une différence avec les Zxchéquer Bills qui, jusqu’en 1877, étaient les seuls titres procurant au Trésor une partie de ses fonds de roulement.

Il est en effet curieux de constater que le procédé si souple et si commode de nos Bons du Trésor n’existe en Angleterre que depuis une trentaine d'années sous la dénomination de « 7reasury Bills ». Le motif de cette innovation réside dans l'extension considérable qu’une série de lois votées vers 1870-75 vint donner au système des prêts faits par l'Etat aux autorités locales.

Devant les demandes sans cesse croissantes de ces corporations, on chercha un moyen économique pour se procurer les fonds nécessaires sans augmenter la Dette perpétuelle ; et on estima avec raison que le meilleur procédé consistait à rajeunir les vieux £xchequer Bills, de manière à les adapter aux conditions économiques nouvelles.

C'est ce qu'’expliquait clairement le chancelier de l’'Echiquier, Sir Strafford Northcote, dans la séance de la Chambre des Communes du 3 mars 1877 : « Actuelle- « ment, quand le chancelier de l’Echiquier doit recourir « à des emprunts temporaires, il a le choix entre l’émis-

sion soit d'Exchequer Bonds, soit d’'Exchequer Bills. Dans le premier cas il ne peut qu’emprunter à un taux assez élevé : jamais au-dessous de 3 0/0 et plus ordiuairement à 82 ou 3 s c'est là un procédé extravagant (extravagant arrangement) quand l'argent est à bon marché. On peut aussi se procurer les sornmes nécessaires au moyen £zrchequer Bills, ce qui permet d'obtenir un taux d'intérêt plus en rapport avec la situation du marché; mais, comme ces Bons sont encore à échéance d’un an, il est plutôt difficile pour le chancelier de l’Echiquier de les placer à un taux d’intérêt qui soit le même que celui du marché. Il s’est constamment rencontré que, lorsque les particuliers empruntent au moyen de bons à 4 ou 2 0/0, la Trésorerie, quoique offrant aux prêteurs la sécurité la plus complète possible, était obligée de payer 2 et 3 0/0. A côté de cet inconvénient attaché à la forme actuelle des £rchequer Bills, il en existe un autre qui les rend quelque peu impopulaires comme mode de placement. Les £xchequer Bills sont actuellement en si petit nombre et les Administrations publiques possèdent une si graude partie de ceux qui existent, qu’ils ont à peu près complètement disparu du marché et qu’ils né sont que très peu demandés.

« Notre objectif est naturellement d'emprunter à un taux aussi bas que possible, et les personnes versées dans les questions de bourse ont estimé qu'il serait op-

€ portun d'essayer une nouvelle forme d'£xchequer Bills « appelée Treasury Bills (1) ».

Et, de fait, pour que les nombreux capitaux flottants possédés par les établissements de banque et autres grandes sociétés commerciales, comme les compagnies de chemin de fer, puissent être mis à la disposition de l'Etat, il est indispensable qu'ils ne restent pas longtemps immobilisés : la création de titres à très courte échéance, rend possibles ces placements au grand avantage du commerce et du Trésor. Cela permet aussi, en faisant varier la date d'exigibilité des bons, de répartir d’une façon plus égale les charges sur l’année financière et d'éviter le danger d’avoir à rembourser en une seule fois des sommes importantes.

Eu présence de pareils avantages, on conçoit aisément que ces ZJreasury Bills aient été qualifiés, lors de leur création, de « titres de l'avenir » et qu'ils soient arrivés à supplanter des titres à forme aussi surannée que les Exchequer Bills. Ge qui paraît plus étrange, c’est la lenteur avec laquelle s’est opérée celte substitution : jusqu’en 1889, la Trésorerie n’avait pas usé de son pouvoir d'émettre des Zreasury Bills à un an de date et il fallut l'incident qui se produisit à cette époque (2) pour l'y décider.

Les Bons du Trésor anglais créés par la loi du

(1) Hausard, Parliamentary Debates, 3° série, vol. CCXXXII, p. 1583

et suiv.

(2) Cf, page 9.

16 mars 4877 (1) sont des titres de dette de très courte durée et variant entre 3 et 12 mois, à ordre ou au porteur suivant le désir des souscripteurs et auxquels ne sont pas attachés des coupons d'intérêts, ceux-ci étant payés au moment de l'émission sous forme d’escompte. D’après cette même loi, les Zreasury Bills dont la création avait été préalablement autorisée, pouvaient être renouvelés mais seulement dans le cours de l’année financière pendant laquelle ils venaient à échéance. Cette disposition obligeait la Trésorerie à remplacer avant le 31 mars les bons déja échus et cela à une période de l’année où, par suite du recouvrement de la plupart des impôts et notamment de l’/ncome tax, le compte courant du Trésor à la Banque d'Angleterre présentait un solde créditeur élevé. Il s’ensuivait pour le Trésor une perte d'intérèt et pour le commerce une gène, puisqu'on retirait de la circulation des fonds dont l'Etat n’avait nul besoin et qui eussent pu trouver ailleurs un bien meilleur emploi. Aussi la loi du # août 1906 (2) étendit-elle au trimestre suivant la clôture de l’année financière le pouvoir de renouvellement conféré au chancelier de l’'Echiquier, de sorte que les Zreasury Bills sont renouvelables, non plus seulement avant le 31 mars mais avant le 30 juin (3).

On voit ainsi qu'il y a une très grande analogie entre

(1) 40 el 41, Vict., c. ur.

(2) 6 Edward VII, c. xx, sect. 10.

(3) Cette règle n’est pas applicable à certains Treasury Bills émis dans un but particulier. Voir plus bas page 19.

les Treasury Bills etles Bons du Trésor français : la principale différence consiste en ce que les premiers sont toujours à une échéance minimum de trois mois, tandis que les seconds peuvent être seulement à un mois de date. Et, si l’Angleterre n’a pas jugé à propos d’imiter complètement ce système français, c'est à raison des rapports étroits existant entre la Trésorerie et la Banque d'Angleterre et des avances que celle-ci fait à la Trésoserie pour assurer la marche régulière des services pubhics au cas d'insuffisance momentanée de ressources. Ce système d’avances constitue un des traits les plus caractéristiques et les plus intéressants de la Dette flottante et présente de grandes analogies avec les prêts que consent un banquier à un industriel ou à un commerçant pour ses besoins courants.

ATX

C’est qu’en effet, la Banque d'Angleterre joue à l'égard de l'Etat le rôle de banquier ; toutes les recettes, au fur et à mesure de leur recouvrement, sont versées à la Banque ou à ses succursales où elles forment un fonds commun sur lequel sont payées les dépenses publiques réparties en deux grandes catégories (1).

(1) Il existe à cel effet un compte-courant à la Banque d’Angleterre connu sous le nom de « Compte de l’Echiquier ». C’est sans

Les unes comprennent principalement les intérêts de la Dette, la liste civile, diverses grandes pensions militaires et civiles, les émoluments de certaines Cours supépérieures de la Magistrature et des services diplomatiques. Elles sont soustraites au vote annuel du Parlement dont l’autorisation une fois donnée subsiste tant que de nouvelles lois ne la modifient pas, et forment les charges du Fonds consolidé.

Les autres, au contraire, constituées par les services de l'Armée et de la Marine, les services civils et les frais de perception des impôts, doivent être soumises à l’approbation annuelle des chambres; d’où leur nom de « services votés » (supply services). Suivant qu'il s’agit des dépenses de la première ou de la deuxième sorte, les règles applicables aux avances faites par la Banque d'Angleterre sont différentes.

La première hypothèse — celle où les fonds disponibles sont insuffisants pour faire face aux charges du fonds consolidé — se produit assez fréquemment, la majeure partie de ces dépenses étant payable dans la pre-

aucun doute le plus important du monde entier. Il ne porte intérêt ai au profit de l'Etat, ni au profit de la Banque : d’ailleurs, il est de pratique courante de ne laisser jamais tomber le crédit de ce compte au-dessous de 75 millions de francs (3 millions de livres).

mière semaine de chaque trimestre : ainsi les intérêts de la dette publique qui viennent à échéance le 5 avril, le 5 juillet, le 10 octobre et le 5 janvier. De la sorte, dans l’espace de quelques jours, la Trésorerie se trouve avoir à débourser une somme variant entre 450 et 175 millions de francs ; pour se les procurer, elle peut soit conserver en espèces à la Banque les capitaux nécessaires, soit les lui emprunter et les lui rembourser au fur et à mesure de la rentrée des impôts. Suivre le premier procédé serait un mauvais Calcul, puisqu'on laisserait improductives pendant une grande partie de l’année des sommes importantes ; aussi le chancelier de l’Echiquier use-t-il généralement des pouvoirs d'emprunt que lui a conférés une fois pour toutes une loi de 1866 (1).

A la fin de chaque trimestre il adresse, si besoin est, une demande d’avances à la Banque d'Angleterre en proposant un taux d'intérêt eu rapport avec celur du marché, et il lui est répondu quelques jours plus tard que le Conseil des directeurs de la Banque consent à effectuer les prêts au taux indiqué. Mais, afin d'empêcher tout abus de la part dela Trésorerie quipourrait selaisser aller à emprunter pour dés besoins autres que ceux du Fonds consolidé, la loi de 1866 a confié le contrôle de ces avances au Contrôleur anditeur général (2). Celui-ci,

(4) Exchequer and Audit act, 1866. — 29 et 30 Vict., C. XXXIX, sect. 12.

(2) Ce fonctionnaire exerce la haute surveillance sur le service des dépenses. « Aucune sortie des fonds déposés en compte- Gabriel Lugagne 2 |

au vu d’un compte des dépenses du fonds consolidé et des recettes encaissées, que l’administration des Finances établit à la fin de chaque trimestre, certifie à la Banque d'Angleterre le montant du déficit qui pourra être couvert au moyen d'avances ; et la Banque doit limiter ses prêts aux indications contenues dans les certificats du contrôleur général.

L'Etat a généralement recours aux bons offices de la Banque trois fois par au, aux 30 septembre, 31 décembre et 31 mars, pour des sommes variant entre un million 4/2 et 75 millions de francs, suivant la situation du compte de l'Echiquier, et lui remet en échange des bons remboursables sur les rentrées ultérieures. La loi de 1866 impose d’ailleurs au gouvernement l'obligation de restituer ces avances dans le trimestre mème ; et les recouvrements permeltent en général de le faire dans un délai de un à deux mois. De la sorte, à la fin de l'exercice, il n'existe plus aucune dette du chef de ces avances connues sous le nom de « Avances sur déficit » (Deficiencg

advances).

Tout autres sont les avances de la seconde catégorie — avances sur voies et moyens — qui, intervenant dans des circonstances différentes, ont pour but de parer à un déficit momentané des « services votés ».

courant au Trésor ne peul avoir lieu sans sa signature ». Stourm, Le budget.

Il peut en effet arriver soit que les recettes tombent bien au-dessous des prévisions budgétaires, soit que desévénements soudains et inattendus nécessitent des dépenses immédiates de nature temporaire. La loi annuelle de Finances portant ouverture de crédits (Appropriation Act) (1) prévoit cette hypothèse et autorise le chancelier de l’Echiquier à emprunter jusqu'à concurrence des sommes volées. Jusqu'en 1902, il n’avait pour cela qû’un seul moyen : demander à la Banque d'Angleterre des avances remboursables dans les trois mois ; mais depuis lors (2) l’Appropriation Act lui confère également le pouvoir de se procurer les fonds par l'émission de Treasury Bills souscrits par les particuliers ou par les administrations publiques, mais lui impose lobligation de les rembourser dans le courant de l’année financière.

Il ne s’agit donc ici que d’une mesure purement temporaire destinée à empêcher l’arrêt des services publics, et il est bien évident que, si la cause de la perturbation devait avoir des effets d’une certaine durée, le chancelier de l’Echiquier serait obligé de recourir à la procédure régulière pour se faire ouvrir des crédits additionnels. C’est pourquoi, il n’a pas paru nécessaire de réglementer cette catégorie d'emprunts aussi strictement que les «avances pour déficit» rendues plus dangereuses par leur régularité même. Et, de fait, ce n’est guère que dans

(4) Il existe une loi distincle portant approbation des recettes et appelée soit Finance Act, soit Revenu Bull.

(2) Appropriation Act du 8 août 1902. — 2 Edward VII, c. xxvri.

les années de crise soit extérieure, soit intérieure, comme lors de la guerre du Transvaal, ou du refus du budget en 1909-10, que les Finance accounts portent trace d'« avances sur voies et moyens ».

Des rapports aussi étroits entre l'Etat et la Banque d'Angleterre donnent déjà à cet Etablissemeut un caractère particulier qui le distingue nettement de la Bauque de France. Maisil y à plus encore. Ce n’est pas, eu effet, à une branche de la Trésorerie qu'incombe le soin d'assurer, comme chez nous, la gestion de la Dette publique ; celte mission est confiée à la Banque d’Angleterre. Teuue des registres, service des intérêts, coufection, renouvellemeut et remboursement des titres, direction des opérations d'émission : telles sont ses principa’es fouctious. Avec la disposition gratuite du solde existant au compte courant du Trésor, elle reçoit, en outre, une rémunération spéciale calculée de la manière suivante en ce qui concerne la Dette flottante : 100 livres sterling (2.500 fr.) par chaque million de livres sterling d’£xrchequer Bills où Bonds existant le dernier jour de l’année financière antérieure et 200 livres (5.000 fr.) par chaque million de livres du nombre maximum de Treasury Bills ayant exist à un moment quelconque de l’année antérieure. De ce chef la Banque a reçu du gouvernement en 1908-1909 une somme de 127.562 fr. 40.