I. — Historique

Le premier procédé — le plus simple — consiste à prélever Îes fonds nécessaires sur les recettes ordinaires du Budget. [ a été mis en pratique pendant une trentaire d'années, de 1842 à 1874. Chaque trimestre, on débitait de 2.250.000 francs (soit le quart de la somme annuelle affectée au service des prêts) le compte courant du Trésor à la Banque d'Angleterre et on créditait d’une somme égale celui des Commissaires de la Dette.

L'argent était ensuite directement remis aux emprunteurs par la Banque au vu d’une autorisation signée à la fois de trois membres de la Commission des prêts et des Commissaires de la Dette. Quant aux remboursements effectués aux guichets de la Banque par les autorités locales, 118 étaient aussitôt versés au compte-courant du Trésor sans aucune distinction de capital ou d'intérêts.

Ce procédé aboutissait ainsi à faire rentrer dans les dépenses courantes des sommes qui n'étaient en réalité que de simples avances ; il évitait sans doute le recours à l'emprunt tant que la situation financière générale était prospère, mais empêchait, par contre, le fonctionnement normal de l'amortissement (1). En somme, il n’était guère possible que si les prêts locaux peu importants n’imposaient pas au Budget une trop lourde charge. Aussi fut-on amené, par la force même des choses, à l’abandonner du jour où ces avances prirent une grande extension. |

Ce changement s’opéra vers 1874. À cette époque le Parlement venait de voter une série de lois spéciales permettant de consentir des emprunts à un taux assez faible (3 1/2 0/0) pour des objets déterminés tels que la construction d'écoles, l’exécution de travaux intéressant la salubrité publique, l'édification de maisons ouvrières.

En présence de ces facilités plus grandes, les demandes de prêts devinrent tous les jours plus nombreuses et plus importantes ; et la Trésorerie, ne pouvant les satisfaire au moyen des disponibilités budgétaires, dut recourir à lemprunt. C’était revenir à la pratique déjà suivie pendant une longue période de temps, de 1792 à 1842 ; mais, au lieu d'émettre comme alors des £xchequer Bills, le gouvernement préféra employer à parur

(1) A cette époque fonctionnait seulement le Old Sinking Fund. Voir page 25 en note.

de 1874 les autres formes d'engagements à court terme offrant plus de commodité : soit les Ezxchequer Bonds, soit les Zreasury Bills qui furent, on se le rappelle, créés à cette occasion.

Il se coustitua ainsi une dette flottante assez importante, puisqu’au 31 mars 1880 elle atteignait près de 400 millions de francs (1). L'opération paraissait sans doute avantageuse pour l'Etat qui empruntait d'une main à 2 1/2 0/0 environ et prêtait de l’autre à un taux moyen de 3 1/2, quand, au mois de décembre 1878, l'intérêt des Treasury Bills s'éleva à 40/0. Loin de réaliser un bénéfice, la Trésorerie allait désormais se trouver en perte, si elle ne renonçait au système d'emprunts à court terme.

Comment obtenir les sommes importantes (de 80 à 100 millions de francs par an) que la loi aunuelle mettait à la disposition de la Commission des prêts ? En désespoir de cause et ne voulant pas emprunter en rentes perpétuelles, la Trésorerie s’adressa à l'Administration de la Dette publique qui disposait de capitaux considérables parmi lesquels les dépôts des Caisses d'épargne. Et d’ailleurs quel emploi plus utile pour les économies populaires que de servir à des travaux d'utilité générale! Ainsi dorénavant les fonds des Caisses d'épargne vont alimenter le service des prêts locaux, les Commissaires de la Dette avançant à la Commission des prêts, au fur et

(1) Exactement 15.150.000 livres sterling, soit 381.780.000 francs.

à mesure des besoins, les sommes demandées dans les limites fixées par le Parlement. Cette nouvelle organisation dispensait donc l'Etat d'intervenir directement: il n’agissait plus, en somme, que comme caution garantissant à l'Administration de la Dette le paiement exact des intérêts et le remboursement complet du capital.

Telle était la situation quand, au mois d’avril 1887, M. Goschen, dans son Exposé budgétaire (Budget speech) annonça son intention d'organiser le service des prêts locaux sur des bases solides et indiscutables. Qu’en une matière si complexe, une réforme fût nécessaire, personne n’en doutait et le chancelier de l’Echiquier en donnait les raisons suivantes.

D'une part, en l'absence d’une comptabilité spéciale aux emprunts locaux, il était malaisé de se reudre compte des résultats financiers de la nouvelle législation (facilitant ces emprunts). Pour mettre en garde le Parlement contre cette tendance à rendre les prêts de moins en moins onéreux pour la localité, il était indispensable de lui présenter daus un compte séparé le total des avances consenties, des remboursements effectués et surtout un état des créances irrécouvrables. À défaut de cette comptabilité, on ne pouvait plus connaître avec exactitude la situation de la Dette publique. « Par exemple, si nous « consentous des prêts aux autorités locales pour « 10.000.000 de livres sterling, nous pouvons nous pro- « curer cette somme en émettant des consolidés. Ces « 10.000.000 livres vont alors former partie intégrante

« de notre Dette publique qui paraîtra avoir été aug- « mentée alors qu’elle ne l’aura pas été ea réalité (1). » D'autre part, il était dangereux d'emprunter à court terme pour effectuer des prêts de 25, 30 ou 40 ans; etil n’était guère plus sage d’immobiliser aussi longtemps les dépôts des caisses d'épargne. « Qui peut en effet «nous garantir que dans un délai d’un ou deux ans, a quaudils’agira de renouveler nos bons du Trésor, nous « ne serons pas obligés de consentir un taux d'intérêt a élevé ? Nous pouvons avoir à payer 4 0/0 et même plus «a en temps de crise et je soutiens que c’est faire de « mauvaises finances (if is bad finance) d'emprunter par « Bons du trésor à trois ou six mois dans un but que Je € puis qualifier de permanent.

… PER IA RP et ESS ONTET EURE « ment de dire que la différence entre les 3 0/0 auxquels « le gouvernement peut emprunter et les 3 1/4 ou 3 1/2 « payés par les localités constitue un bénéfice pour l'Etat. « Mais vous devez laisser eutre les deux taux une marge « suffisante pour vous permettre de faire face aux pertes « possibles. Et à ceux qui m’objectent qu'il peut n’y avoir «aucune perte J'oppose les leçons du passé (2). » Et M. Goscheu d'indiquer en quelques chiffres quels étaient, au 31 mars 1887, les résultats financiers du système des prêts locaux depuis leur origine.

(1) Hansard, Parliamentary Debates, 3° série, vol. 313, p. 1442 et suiv. Discours de M. Goschen.

(2) Hansard, 3° série, vol, 313, p. 4442 et suiv.

Millions do fr, Total des prêts effectués de 1792 à 1887 . . . . . 2.672,5 Æotaldes remboursements..." 07 1.442,5 Total des remises de dettes accordées à diverses localités par des actes du Parlement . . . . . . 290 Restant dus au 31 mars 1887000 DM NN, 920

Cette dette de 920 millions était représentée :

Millions de fr.

1° par des prélèvements opérés sur les recettes ordinaires pour (ce qui a empêché de réduire d'autant la dette) . 325 Dette perpétuelle provenant d’une 20 par de la Dette opération de consolidation effectuée publique ONG ee ee ee ce LOU Dotte HotAnts M PR NU 0. 01629

39 par des avances faites par l'Administration de la Dette sur les fonds des Caisses d'Épargnes. Elles étaient matériellement représentées par des Bons souscrits par la Commission des Prêts, et remis aux Commissaires de la DSREÉPOURI PRET OX UP RICE NES 207,5

De ces différents chiffres, le chancelier de l’Echiquier retenait surtout celui de 290 millions qui représentait la perte réelle imcombant à l'Etat, soit 12 0/0 du capital prêté. Sans doute, ou ne pouvait considérer cette somme totale comme constituée exclusivement par de mauvaises créances, certaines avances consenties dans des circonstances difficiles, comme lors d’une famine qui dévasta l'Irlande, étant plutôt des secours que des prêts. Malgré la déduction à opérer de ce chef, il n’en restait pas moins une perte sèche de 8 0/0 et cette constatation justifiait ces paroles de M. Goschen : « En tout cas je pré- « tends que nous devons agir en prêteurs prudents et par

« conséquent ne pas perdre de vue qu'il y a toujours pos- « sibilité de pertes quelles que soient les précautions « prises pour les prévenir » (1).

Quelles mesures adopter pour éviter à l'avenir des résultats aussi désastreux pour les finances publiques ? C'est ce que va montrer l’examen d’une loi de 1887 (2) votée sur la proposition de M. Goschen.