LL. — Organisation actuelle. — Le Budget des prêts locaux

Dans le but d'opérer une séparation complète entre les engagements remboursables que constituaient les avances aux localités et les autres titres de la Dette publique, M. Goschen créa une forme spéciale de dette appelée : fonds pour prêts locaux (Local Loans stock). Désormais c’est par l’émission de cette nature de titres distincts de ceux de l'Etat que lon se procurera les sommes nécessaires pour le service des prêts.

Bien que la garantie de l'Etat fût affectée à ce Local Loans stock, le nouveau fonds fut établi en 3 0/0 et déclaré 1nconvertible jusqu’en 1912. Ce sont là deux dispositions criliquables. IT faut, en effet, remarquer que l’on se trouvait en 1887 à la veille de la conversion qui allait ramener la rente anglaise de 3 à 2 3/4 puis

(4) Hansard, 3° série, vol. 313, p. 1442 et suiv. (2) National Debt and Local Loans Act, 50 et 51 Vict., c. 16,

2 1/2 0/0; il est donc permis de croire que sur ce point particulier un arrangement plus économique eût pu être adopté. Matériellement, l'opération s’effectua de la manière suivante : il fut émis pour 917 millions 1/2 de francs de ces nouveaux titres, ce chiffre représentant la dette totale des localités (1). Par contre, on annula d’un côté des litres de rente 3 0/0 jusqu’à concurrence de 680 millions de francs et d’un autre côté les bons remis par les Commissions des prêts à l’administration de la Dette en représentation des fonds des Caisses d'épargne avancés depuis 1880, soit 237 millions 1/2 de francs.

Mais, si l’on ne pouvait considérer ces avances comme partie intégrante de la Dette publique, il était aussi très peu logique de les regarder comme une dépense ordipaire de l’État, puisque celui-ci intervenait seulement pour substituer son crédit à celui des localités pauvres. Le bon ordre des finances publiques exigeait donc ici encore de ne pas comprendre dans le Budget de l'Etat toutes les opérations relatives aux prêts locaux. Aussi l’'Act de {887 les a-t-1l réunis dans un Budget spécial (Local Loans Fund) dont la gestion est confiée aux Commissaires de la Dette.

Ce Budget est formé par la juxtaposition de deux comptes distincts comprenant chacun un lot de dépenses et de recettes corrélatives.

(1) La somme des dettes existantes en 1887 se montait sans doute à 920 millions de francs; mais une partie fut reconnue irrecouvrable.

Le premier est un compte-capital dont les charges se composent presque uniquement des sommes avancées à la Commission des prêts dans les limites fixées par la loi annuelle. Pour y faire face, deux sortes de ressources sont prévues : les remboursements en capital effectués par l'intermédiaire de la Commission des prêts pour le compte des localités débitrices ; ensuite, si besoin est, le produit de l'émission de Zocal Loans stock où de bons à court terme (1).

Le second — Compte Revenu — doit pourvoir au paiement des dividendes du Zocal Loans stock et de certains frais d'administration remboursés soit à la Banque d'Angleterre et d'Irlande, soit à certaines administrations publiques ; il reçoit pour cela les intérêts des sommes prêtées et ceux des placements effectués avec des fonds disponibles (2). La loi de 1887, prévoyait également, pour compenser dans l'avenir les pertes pos-

(1) Les Commissaires de la Dette n’ont le droil d'émettre ces bons que depuis 1897. Il en ont usé en 1899 et 1900, années pendant lesquelles furent créés des bons d'une durée de cinq ans pour une somme totale de 23{.840.000 francs. Lors de leur échéance, ils furent échangés contre du ZLocul Loans stock émis à cet effet. On voit donc qu’il ne s’agit que d’une :esure temporaire destinée à éviter l'emprunt en rentes perpétuelles quand les circonstances ne sont pas favorables et qu'en principe c’est à l'émission du Local Loans stock qu'on doit recourir.

(2) Ges fonds proviennent soit des réserves, scit des remboursements de prêts que les Commissaires de la Dette ne laissent pas improductifs en attendant de les reverser à nouveau à la Commission des prêts à titre d'avance.

sibles, la constitution d’un fonds de réserve (Restitution Fund) au moyen d’un prélèvement annuel de 3.760.000fr. sur l'actif de ce compte revenu. Celui-ci peut donc se trouver en déficit ou en excédent; dans le premier cas, l'Etat parfait la différence, puisqu'il garantit aux porteurs du Local Loans stock le paiement des intérêts (les sommes ainsi fournies ne constituent d’ailleurs que de simples avances) ; dans la seconde hypothèse, le supplément de ressources devait jouer comme fonds d'amortissement, être porté au crédit du compte capital et servir à racheter des titres du Local Loans stock.

Mais à partir de 1890, la baisse du taux de l'intérêt commença à se faire sentir et fit clairement apparaître Ja faute commise en 1887 par M. Goschen en créant un fonds 3 0/0 inconvertible jusqu’en 1912. A cette baisse vint correspondre à la fois une diminution des demandes de prêts par les autorités locales qui trouvaient facilement à emprunter sur le marché et une hausse des cours du Local Loans stock. I en résulta d’un côté des excédents de recettes importants pour le Local Loans Fund (500.000 fr. en 1896), puisque les remboursements des localités continuaient dans Ja même proportion, tandis que leurs demandes d’avances dimiuuaient, et d’un autre côté l’impossibilité pour les Commissaires de la Dette de racheter sur le marché des titres du Zocal Loans stock toujours cotés au-dessus du pair.

Dans ces circonstances, quel emploi donner à ces

sommes disponibles? Les seuls placements autorisés consistant en valeurs de toute sécurité ne parurent pas suffisamment rémunérateurs et on jugea plus avantageux de consentir aux localités de plus grandes facilités de manière àamener une augmentation des avances. A cet effet, une loi de 1897 (1), abaissa le taux minimum des prèts de 3 1/2 à 2 3/4.

Comme cette disposition allait réduire les recettes du Compte revenu, au fur et à mesure du remboursement définitif des emprunts consentis à l'ancien taux, le même Act portait suppression du Fonds de réserve. De la sorte, n'ayant plus à payer l’annuité de 3.750.000 francs, le Compte Revenu pouvait faire face à ses charges d’administration et d'intérêt sans avoir recours à l’aide pécuniaire de l'Etat.

Cependant, pour ne pas supprimer complètement toute réserve il fut décidé de porter à un compte à part appelé Surplus Income Account les excédents de recettes que le Compte Reveuu présenterait (et il devait en être ainsi au moins tant qu'il subsisterait des prêts au taux minimum de 3 1/2). L’actif de ce Surplus Income Account qui était au 31 mars 1909 de 25 millions de francs environ, est employé soit en avances à la Commission des prêts, ce qui évite pour autant le recours à emprunt, soit en placements de diverses sortes, ce qui équivaut en somme à un fonds de réserve. Il importe

(1) Act. 60 et 61 Vict., c. 51.

cependant de remarquer que la loi de 4897 autorise le Parlement à disposer à son gré des sommes existant à l'actif de ce compte : disposition qui pourrait donner leu à des abus.

Outre le tableau des recettes et dépenses annuelles (fractionnées en deux parties) nécessitées par le service des prêts locaux, les Commissaires de la Dette présentent au Parlement l’ensemble de toutes les opérations effectuées jusqu’au 31 mars de chaque année. Ce Bilan expose le montant total du Local Loans stock (4) et les sommes restant dues par les différents Lending Departments.

Ainsi les emprunts accordés aux localités par l'Etat s'effectuent de la manière suivante. Les Commissaires de la Dette se procurent les sommes et les transmettent à la Commission des prêts au moyen de virements de comptes-courants à la Banque d'Angleterre (2); puis la Commission les fait parvenir aux emprunteurs. Même mécanisme pour les remboursements : les autorités locales se libèrent entre les mains de la Commission des prêts qui, à son tour, restitue aux commissaires de la Dette leurs avances toujours par le procédé des virements de comptes. N’y a-t-il pas là un rouage inutile et ne pourrait-on pas simplifier les opérations en supprimant la Commission des Prêts ? C’est ce que va montrer

(4) Il se montait au 31 mars 1908 à 1.790.682.096 fr. 85. (2) La Commission des prêts possède un compte-courant à la Banque d’Angleterre ainsi que les Commissaires de la Dette.

Gabriel Lugagne 4

l'examen du rôle et des fonctions de cette Commis-

sion.

Deuxième phase. Rapports de la Commission des Prêts avec les autorités locales.

Le système des prêts par l'Etat qui offre quelques avantages quand il s’agit d'exécuter des travaux d’un intérôt général, comporte par ailleurs certains dangers coutre lesquels 1lest nécessaire de se prémunir.

Il est d’abord à craindre que les demandes des localités ne soient trop facilement admises sans avoir subi un examen assez sérieux quant aux chances de solvabilité de emprunteur et à la valeur des garanties offertes. Dans ces conditions l'Etat avance à titre de prêts des sommes qui, coustituant en réalité des subventions, auraient dû faire partie des crédits annuels. Touteune catégorie de dépenses se trouvent par suite soustraites au contrôle du Parlement qui aurait peut-être refusé de les sanctionner. En second lieu, l'Etat n’est pas un créancier aussi féroce que les capitalistes poussés par l'intérêt personnel à exiger le remboursement complet de leurs créances. À ce sujet, Sir Strafford Northcote, chancelier de l’Echiquier en 1875, faisait Justement remarquer combien différente était la situation des communautés débitrices suivant qu'elles avaient à faire à des particuliers ou à l'Etat.

Dans ce dernier cas, les remises de dettes sont accordées plus facilement, circonstance que connaissent bien les autorités locales et dont elles ne manquent pas de faire usage.

Réduire au minimum ces risques inhérents au système lui-même, éviter ainsi le gaspillage financier et sauvegarder les finances publiques : telle est la raison d'être de la Commission des Prêts pour Travaux publics. On a estimé à bon droit qu’un corps indépendant se recrutant lui-même (sauf approbation de la Trésorerie) résisterait mieux qu'une admiuistratiou publique aux sollicitations parlementaires. Cette Commission se compose de 18 membres, dout les fonctions sont gratuites mais qui a sous ses ordres et pour exécuter ses décisions des fouctionnaires uommés par le gouvernement et payés par lui. Elie s’est donnée un règlement intérieur et publie un rapport annuel où sont indiquées en détail les avances consenties non seulement pendant l’année courante mais aussi pendant les années précédentes. Ses attributions sont les suivantes : autoriser les prêts; en fixer les conditions; en suivre l'exécution.

C’est à elle que doivent être adressées toutes les demaudes de prêts et c’est elle qui décide s’il y a lieu de les autoriser ou de les refuser. Elle apprécie pour cela « si les garanties offertes sont suffisantes, s’il y a bien une « loi autorisant l'emprunt dont il s'agit, et si le travail « pour lequel l'emprunt est demandé a bien un caractère « d'utilité publique propre à justifier l'intervention de

« l'Etat » (4). Ces garanties ainsi offertes sont de deux sortes : parfois mais rarement les biens possédés par les corporations ; le plus souvent les impôts locaux. En présence de l'augmentation croissante de ces taxes dans certains districts, la Commission a estimé insuffisant le gage affecté au remboursement et en 1904 elle a rejeté les requêtes de quelques corporations en raison du mauvais état de leurs finances. Quelle que soit d’ailleurs la suite donnée à la demande de prêts: acceptation ou refus, l'autorité locale n’a qu’à s’incliner devant cette décision qui n’est susceptible d'aucun appel.

L’emprunt est-il accordé? il s’agit alors d’en régler les conditions. À ce point de vue la Commission ne jouit pas d’un pouvoir illimité, elle doit se renfermer dans les limites que lui imposent différents textes législatifs. La loi fondamentale de 1875 avait fixé pour le taux d'intérêt un minimum de 5 0/0 (abaissé à 4 0/0 en 1892) et pour les délais de remboursement un maximum de 20 ans. Mais une série de lois spéciales, comme celles sur l’éducation, sur la santé publique, sur l’amélioration des logements ouvriers, sur les petites tenures avaient consenti des conditions plus favorables aux emprunteurs et porté le taux minimum à 3 1/2 et le délai maximum à 50 ans. En 1897, la loi annuelle sur le service des prêts (2) vint modifier complètement la législation existante : do-

(1) Loi 13 août 1875, article 9.

(2) 60 et 61 Vict., c. 51.

rénavant peu importe l’objet de l'emprunt, on considère uniquement la valeur du gage. Tous les prêts garantis sur les taxes locales peuvent être accordés à un taux minimum de 2 3/4 0/0 et pour un délai maximum de 90 ans.

Libre de se mouvoir dans ces limites, la Commission des prêts a de tout temps suivi une politique aussi rationnelle que prudente qui consiste à accorder un taux d'intérêt d'autant plus faible que le délai de remboursement est plus court. Ainsi, d'après le tarif établi après entente avec la Trésorerie, à la suite de la loi de 1897, les avances se faisaient à

2 3/4 pour cent pour les emprunts n’excédant pas 30 ans

Des taux d’intérêt aussi faibles amenèrent un accroissement si considérable des demandes de prêts qu’à trois reprises différentes, la Commission dut relever son tarif. Celui qui estactuellementen vigueur date du3 mars 1904 et pousse plus loin que les autres ce système de diffé-

rencialion :

3 1/2 pour les prêts n'excédant pas. . . . . . . 20 ans 3 3/4 » » A Re PR RC 4 » » LT CU L'ONU DE 40 — 4 1/4 » » DO ET te OUT

En ce qui concerne le mode de remboursement, la Commission laisse le choix aux autorités locales ou de

restituer le capitalau moyen de paiements annuels égaux, de sorte que le service total de l'emprunt exige une dépense constamment décroissante, ou de verser unesomme comprenant le capital et les intérêts et calculée de facon à rester invariable peudant toute la durée du prêt. Üe dernier procédé, en raison de la fixité de la charge qu’il fait supporter aux contribuables, est généralement préféré des emprunteurs. |

Eufiu c’est à la Commission des prêts à veiller à l’exéculion stricte des engagements contractés par les autorités locales, à signaler dans son rapport annuel les retards apportés par les localités au paiement des intérêts et au remboursement du capital et à en indiquer les causes. Elle n’est cependant pas chargée de s’assurer que les dépenses ont bien été effectuées dans le but pour lequel le prêt a été consenti. Cette mission importante de contrôle est dévolue au Zocal Government Board : 1 examine les comptes présentés par les autorités locales et peut, si bon lui semble, envoyer sur place un inspecteur procéder à une enquête. En réalité, les comptes sont toujours acceptés tels quels, de sorte que cette vérification de l'emploi des fonds est complètement illusoire.

Malgré cette dernière restriction, la Commission des prêts effectuant souverainement la répartition de sommes importantes (1) possède des pouvoirs considé-

(1) Leur importance a beaucoup varié suivant les époques. Jusque vers 1880 les avances annuelles ont été de 75 à 80 millions de fr. : puis elles ont beaucoup diminué et sonttombées à 15 ou 20 millions ;

rables à l'égard des autorités locales. Elle semble bien d’ailleurs en avoir usé avec impartialité et modération, car ses rapports aunuels dénotent le souci constant de sauvegarder les intérêts du Trésor. C’est par exemple sur Sa proposition qu'en 1879 une loi vint interdire d'avancer en une seule fois plus de 2 millions 1/2 de francs à une même autorité locale ; certaines villes comme Birmingham ayant demandé des prêts de 25 millions de francs. C’est encore elle qui, dans un désaccord survenu avec un Département central (1) à propos de délais de remboursement de prêts, insistait pour imposer la durée la plus courte. C’est enfin une série de mesures prises en 1900 et 1904 pour réduire les demandes de prêts deveuues trop nombreuses à la suite de la loi de 1897; la priucipale se trouve insérée dans le rapport du 25 juin 1905. La Commission y déclare qu’à l'avenir aucune avance ne sera en principe consentie aux autorités locales pouvant facilement emprunter sur le marché, c’està-dire dans les cas où la valeur imposable à la taxe des pauvres se monte à cinq millions de francs et au delà. Telle est l’organisation actuelle des emprunts locaux en Grande-Bretagne. Depuis le début de ce système de prêts effectués directement ou indirectement par l'Etat

mais à partir de 4899 un relèvement notable s’est fait sentir : en 1900 elles ont atteint la somme de 482 millions 1/2. Depuis elles

ont été ramenées à 76 millions environ. (4) Un de ceux qui doivent donner l'autorisation administrative

permettant aux localités d'emprunter, voir page 33.

jusqu’au 31 mars 1909, le total des sommes avancées a été de 4.814 millions de francs, et les remises totales de dettes de 314 millions 1/2 de francs, soit 6,5 0/0 du capital prêté. Le nouveau système de comptabilité introduit en 1887 semble donc avoir été heureusement organisé, puisque depuis cette époque les pertes n’ont été que de 24 millions 1/2 de francs, et que d’ailleurs les réserves ont été suffisantes pour les couvrir.