CHAPITRE V

La France à la conférence de Berlin de 1884-1885.

I. La France et le partage de l'Afrique. — Le congrès de Vienne en 1815 donna à l'Europe une longue période d'apaisement relatif; après les terribles convulsions des guerres de la République et de l'Empire, les monarques n'eurent d'autre souci que d'étouffer partout oîi ils se manifestaient les mouvements révolutionnaires, tandis que les peuples profitaient de la paix générale pour reconstituer leurs forces presque épuisées pendant la cruelle période de 1792 à 1815. Après le congrès de Berlin de 1878 qui avait, au moins pour un moment, apaisé ou éludé les dernières agitations de la politique européenne, le calme semblait aussi revenu. Mais, par suite de l'impossibilité même de donner carrière à leurs appétits en Europe, par suite également de leur développement économique qui les obligeait à se créer au dehors des centres d'alimentation et des débouchés pour leur production en tous genres, les puissances furent fatalement portées vers l'expansion coloniale dont les questions de la politique européenne les avaient à peu près toutes détournées depuis plus d'un siècle. On peut dire que seule l'Angleterre, depuis le traité de Paris de 1763 et les actes du congrès de Vienne auxquels elle devait l'énorme accroissement de ses possessions, avait fait de l'expansion coloniale un objet important de sa politique, suivant les exigences de sa situation particulière au point de vue géographique et économique. Mais, depuis le li'aité de Berlin de 1878, toutes les puissances maritimes, à peu près, voulurent devenir ou redevenir colonisati'ices. Ce besoin d'expansion coloniale i)rovenait bien, sans doute, des deux causes déjà signalées: apaisement de la politique européenne qui n'absorbait plus complèleiiient les esprits, et nécessités économiques; mais une cii'constance de fait n'a ])as moins contribué à le développer et peut-être même k lui donner naissance. Les nations, dont l'horizon politique et économique n'atteignait même pas les limites de l'Eui'ope, voulurent arriver

jusqu'à celles du monde, quand les découvertes des Porlugais et des Espagnols leur eurent offert des continents nouveaux à exploiter; de même, c'est la connaissance de l'Afrique, révélée par les explorateurs récents, qui a donné un objet aux tendances vers la colonisation : en leur montrant un but déterminé, elle a fait éclater le besoin d'expansion qui était vague encore et qui aurait pu même ne jamais apparaître faute de matière pour lui donner satisfaction.

Dans l'ensemble du monde, l'Afrique seule offrait ces vastes espaces non appropriés dans lesquels l'esprit de colonisation pouvait se donner carrière. Mais, inconnue, inhospitalière, réputée sans ressources ou d'une exploitation trop dangereuse et trop coûteuse, elle n'avait guère été entamée en quelque sorte que sur quelques parties de son littoral. Cependant les efforts multiples, persévérants, souvent héroïques des explorateurs, en indiquaient peu à peu la topographie et les richesses. Pendant longtemps, ces révélations ne sortirent guère des milieux scientifiques où l'on s'occupait de géographie. Il fallut la part prise à ces entreprises d'exploration par un pouvoir politique pour que leurs résultats intéressassent les gouvernements, en leur donnant le désir d'en profiter pour l'expansion de leur puissance. C'est du jour où, en 1876, le roi des Belges prit sous sa protection et même sous sa direction l'Association internationale fondée pour l'exploration de l'Afrique, que celle-ci devint la préoccupation et l'objet des convoitises des chancelleries; le retour de Stanley, en 1877, après son mémorable voyage, sa seconde expédition pour le compte du roi Léopold, ses démêlés avec le gouvernement portugais et l'explorateur français Savorgnan de Brazza, même le retentissement habilement donné à ses entreprises pour ne pas dire la réclame dont elles furent accompagnées ou suivies, firent le reste.

Mais, ainsi révélée aux nations européennes et offerte du même coup à leurs appétits, l'Afrique prenait un caractère international; trop vaste pour être accaparé par une seule puissance, d'ailleurs déjà occupé sur nombre de points par quelques-unes d'entre elles qui n'auraient pas souffert qu'on les privât de la possibilité de s'étendre dans le voisinage de leurs colonies anciennes, le continent africain devenait un immense champ de bataille où les cupidités, les intrigues et peut-être les forces armées allaient entrer eu conflit. Afin de ne pas recommencer les interminables et ruineuses guerres auxquelles avaient donné lieu les rivalités sans frein dans les deux Amériques et dans les Indes orientales, toutes les puissances étaient intéressées à adopter en Afrique un régime rationnel et équitable pour fixer les droits de chacune, les obligations qui lui incomberaient, et permettre l'exploitation du continent pour le profit de toutes, dans la mesure de leur action et de leurs ressources respectives. L'idéal à poursuivre devenait ainsi l'appropriation de l'Afrique par les Étals européens pour leur bien général et pour l'intérêt même des populations barbares qui l'habitent. Dans cette vaste entreprise, la France avait son rôle marqué par son génie national et par sa situation déjà acquise sur le continent africain. D'une part, il était conforme à ses traditions et aux habitudes

de sa diplODiatie depuis la Révolution d'établir des principes généraux de droit pour régler les rapports respectifs des puissances dans l'occupation des territoires, ainsi que leurs devoirs vis-à-vis des populations indigènes. D'autre part, ses établissements déjà importants dans l'Afrique du Nord et sur la côte occidentale lui donnaient le droit de produire son opinion autorisée dans une réglementation internationale de la colonisation sur le continent noir: la fondation de son proctectorat eu Tunisie depuis 1881 et les voyages de pénétration de ses explorateurs au Gabon et au Congo, surtout depuis 1875, confirmaient encore sa situation à ce point de vue. Nous verrons que sa diplomatie, inspirée par des principes supérieurs de droit et de justice, humaine plus encore que nationale, a joué un rôle considérable, souvent prépondérant, dans cette question du régime international de la colonisation en Afrique.

Il est d'ailleurs probable que les chancelleries n'auraient pas pu se mettre facilement d'accord pour l'adoption de ce régime, comme elles le firent à la conférence de Berlin de 1884-1885, si leur travail n'avait pas été préparé par les discussions des jurisconsultes, surtout par les délibérations de l'Institut de Droit international. On a largemeut profité, à la conférence de Berlin, des remarquables études de cette association scientifique, sans d'ailleurs y faire la moindre allusion {^). Ce grand travail préparatoire de la doctrine, que la diplomatie a beaucoup utilisé sans l'avouer, est sans doute la meilleure explication du caractère méthodique, libéral et scientifique, malgré ses sérieuses imperfections, de l'accord des puissances dans l'acte du 26 février 1885. Mais si la filiation des idées consacrées dans cet acte se trouve ainsi rattachée au travail préparatoire de la doctrine, en fait, leur expression dans un traité international a été provoquée par un événement particulier: la fondation de l'Association internationale africaine, ses conflits avec l'explorateur français Savorgnan de Brazza, avec le Portugal, et enfin l'union du 26 février 1RS4 entre ce dernier pays et l'Angleterre, union qui fermait aux autres États le libre accès d'une grande partie de l'Afrique et qui fit comprendre la nécessité d'une entente internationale pour sauvegarder les droits de toutes les puissances dans ces régions.

II. Les précédents de la conférence de Berlin. — A. L'Association internationale africaine. — Celte association fut fondée par Léopold II, roi des Belges, le 12 septembre 1876, à la suite des révélations fournies par les voyages de l'anglais Cameron en 1873 et de l'américain Stanley eu 1875. Son but était purement scientifique et humanitaire; il se ramenait aux points suivants: explorer les régions inconnues de l'Afrique centrale, y répandre la civilisation et le commerce de l'Europe, enfin y supprimer la traite des nègres. Mais on pouvait déjà prévoir que la nouvelle ioslitutiou serait tôt ou tard Iraus-

(«) Annuaire de l'Institut, III. p. iô'); VII. p. 2iO et 278; VIII. p. 346: IX. p. 244; X, p. 176 et 201.

l'orméo eu un moyen d'acLion politique pour réaliser, au profit de la Belyrique, nue expansion coloniale ([ue sa li'iande prospérité éconoinique et la densité do sa population expliquent sunisamment et dont quelquesuns de ses hommes d'Etat avaient airirmé l'impérieuse nécessité dès 1800. Une première circonstance facilita tout d'abord cette transformation : à peine l'Association élait-elle fondée, que ses Comités nationaux se séparèrent ou s'éteignirent l'aute de ressources; seul le Comité belge, royalement subventionné par la fortune personnelle de Léopold H, subsista et fonctionna, n'ayant plus d'international que le nom. Aussi, ([uand Stanley fut revenu de son premier voyage, à la lin de 1877, le roi des lîelges lui proposa-t-il d'entreprendre une nouvelle expédition, non plus d'un caractère scientifique ou humanitaire, mais politique et économique, pour ouvrir un débouché aux colons et aux capitaux que fournirait la Belgique. Dans ce but fut fondé à Bruxelles, avec le concours de capitalistes de divers pays, le 25 novembre 1878, le Counté d'études du haut Congo pour le compte duquel Stanley entreprit une nouvelle exploration, eu même temps que des missions étaient confiées à des ofliciers belges, les capitaines Gambier et Popelin. Les résultats furent d'abord des plus brillants: le 14 août 1879, Stanley arrivait aux bouches du C<mgo; remontant le fleuve, il fonda Léopoldville sur sa rive gauche, et jusqu'en 1884, il conclut des centaines de traités avec les chefs indigènes pour obtenir d'eux la concession d'immenses étendues de teriitoire au Comité dont il était le représentant.

Malgré les traités ainsi conclus et les prétendues cessions de souveraineté territoriale qui eu seraient résultées pour elle, VAssoriation africaine n'était pas encore un État investi d'une personnalité distincte et indépendante dans les rapports internationaux. Tout lui manquait pour cela : le territoire délimité et reconnu par les puissances comme le domaine où se serait exercée sa souveraineté; le gouvernement investi de la puissance publique, puisque le roi Léopold ne s'intéressait h elle, malgré ses arrière-pensées politiques pour l'avenir, que comme un simple particulier et un généreux commanditaire; enfin, un but encore uniquement économique, scientifique et humanitaire était le seul possible pour l'Association, faute de remplir les conditions indispensables pour pousuivre le but social et d'organisation politique qui est un des éléments essentiels des États proprement dits. Nous verrons plus loin qu'à partir de 1884, les puissances passèrent avec l'Association des contrais qui, sans lui conférer le titre de souveraineté reconnue par elles, accusaient cependant l'intention de l'admettre comme État dès qu'elle aurait pris le caractère politique qui lui faisait encore défaut; nous verrons aussi comment, à la conférence de Berlin, cette intention fut unanimement exprimée jiar les puissances et comment, peu après, l'acceptation de la souveraineté par le roi Léopold, en donnant à l'Association l'élomeiit qui lui manquait, permit sa transformation en l'État. indépendant du Congo; pour le moment, il est essentiel de retenir que c'est coinuie société i»rivéo, patronuétî par le roi des Belges, que l'Association africaine a eu avec la France et le

Portugal des relations dont les difficultés ont été la cause de la conférence de Berlin.

B. Les j^apports de la France et de l'Association internationale africaine. — Après sa première exploration de 1875 à 1878, M. Savorgnan de Brazza en entreprit une autre, en vertu d'une mission conférée par le ministre des affaires étrangères. Eu juin 1880, il fonda Francerille au confluent de l'Ogôoué et de la Passa et arriva ensuite au pays des Batékés. Le 10 septembre de la même année, Makoko, roi des Batékés, acceptait le protectorat de la France et nous cédait un territoire pour y fonder une station. Poursuivant sa route, l'explorateur fonda sur le Congo la station de N'tamo, qui prit le nom de Brazzaville sur la proposition de la Société de géographie de Paris ; il explora ensuite la vallée du Niara et rentra en France à la fin de 1882. Mais, en même temps, Stanley arrivait à Stanley-Pool et n'était pas peu surpris d'y rencontrer M. de Brazza. Ses protestations furent vives et il soutint que Makoko lui avait déjà cédé antérieurement ce qu'il venait d'aliéner à de Brazza, incident assez fréquent, comme nous le verrons, dans les rapports avec les potentats nègres. Il laissa cependant M. de Brazza libre d'agir à sa guise sur la rive de l'étang (qui a donné son nom à la station de Stanley-Pool) où il se trouvait, et se contenta de fonder sur le bord opposé, à la fin de 1881, la station de Léopoldville. Au point de vue du droit international, la situation des deux explorateurs rivaux était d'ailleurs identique : Stanley n'était que l'agent de l'Association africaine et de son Comité du haut Congo (^); de Brazza lui-même, malgré la mission que lui avait confiée le ministre, agissait pour le compte d'une société également privée, V Association française de V Afrique. Il ne pouvait donc y avoir de conflit direct entre deux États.

La situation changea quand de Brazza revint en Afrique. Le succès de ses entreprises avait séduit le Parlement, d'ailleurs devenu moins timide au point de vue de l'expansion coloniale. Le gérant d'affaires de la France vit ses actes ratifiés par la loi du 30 novembre 1882, et la loi de finances du 10 janvier 1883 lui alloua un crédit de 1,275,000 francs pour organiser l'autorité de notre pays dans les régions déjà acquises par lui sous réserve de l'approbation du gouvernement et des Chambres. Par décret du 5 février 1883, il recevait le titre officiel de Commissaire du gouvernement ayant les pouvoirs d'un gouverneur de colonie, et désormais c'était bien l'État français qui occupait et exerçait sa propre souveraineté par son intermédiaire. Les instructions qu'il reçut du ministre de l'instruction publique (-) lui prescrivaient d'ailleurs « de jeter les bases de notre établissement dans les régions désignées à sou action », eu « usant de coucihation envers les noirs et en

i}) Depuis 1882, \ Associaùon inlrrnutionale africaine fut remplacée par {'Association internationale du Congo, formée d'ailleurs des mêmes éléments, et nui avait hérité des domaines acquis par In Comité d'études du Congo; mais elle avait un but plus spécialement commercial et aspirait a jouer un rôle politi(|ue.

(*) L. J., Affaiics du Congo et de l'Afrique occidentale, octobre 1884, n« 4.

évitant, à moins de nécessité absolue, de faire appel à la force et à la supériorité de nos armes ('). » Ces préceptes de justice et d'humanité furent admirablement suivis par l'explorateur qui s'en était déjà inspiré dans ses voyages précédents; les explorations de Savorgnan de Brazza apparaissent comme des plus pures parmi les autres, hélas I souvent cruelles, qui ont été faites dans le continent africain : la France, qui en a beaucoup profité, n'a jamais eu à en rougir.

Le plan tracé au nouveau commissaire du gouvernement français était de relier la rive nord du Pool à la côte de Loango par la vallée du Niari-Kuiiou. Mais, dans cette dernière vallée, Stanley l'avait déjà prévenu en fondant de nombreux postes. A la rigueur, de Brazza, agissant comme délégué officiel de la France et réalisant en son nom des occupations ou des acquisitions de souveraineté, aurait pu ne pas tenir compte des actes accomplis par un simple particulier pour le compte d'une société privée et incapable d'obtenir une véritable souveraineté. Mais il n'entrait pas dans la pensée de notre gouvernement de contrarier l'œuvre à laquelle s'intéressait si fortement Léopold II. Le 16 octobre 1882, M, Duclerc, ministre des affaires étrangères, envoyait au roi des Belges l'assurance du vif désir de la France de favoriser l'Association internationale africaine et le Comité d'études du Congo; il lui en donnait comme gage la garantie que les divers postes fondés par l'Association pourraient, même par les régions où la France établissait sa souveraineté, librement communiquer entre eux sans entraves ni charges fiscales. Le 24 octobre, le roi exprimait sa gratitude à notre gouvernement (*). Cet accord devait préparer la voie à une entente plus importante encore. Le 23 avril 1884, M. Strauch, président de l'Association internationale du Congo, à Bruxelles, prenait vis-à-vis de J. Ferry, ministre des affaires étrangères, l'engagement formel que l'Association ne céderait à aucune puissance « les stations et territoires libres qu'elle avait fondés au Congo et dans la vallée du Niadi-Quillou. » Il promettait de plus que, si les circonstances l'obligeaient à aliéner ses possessions, l'Association donnerait la préférence à notre pays. Ce droit de préemption était, en effet, une garantie nécessaire pour nos établissements sur la côte occidentale d'Afrique et dans l'intérieur; nous pouvions, sans danger, nous montrer faciles vis-à-vis d'une société privée de colonisation, même étrangère, tandis que nous ne pouvions pas laisser morceler nos possessions par des postes relevant de la souveraineté d'un autre pays. J. Ferry prit acte de l'engagement de M. Strauch et l'accepta dès le lendemain, 24 avril; le 25, il en faisait part à Savorgnan de Brazza pour que celui-ci respectât les stations et territoires libres de l'Association qui ne présentaient plus désormais

(1) Le caractère purement scientifique de la mission confiée à de Brazza semblait accusé par ce fait qu'elle était dirigée par le ministère de rinstruction publique. Il avait été d'ailleurs affu-mé par M. Challeinel-Lacour au représentant du Portugal, M. d'Andrade Corvo (V. Dépêche du 5 novembre 1883, Annexe X à la dépêche du 15 mars 1884, L. J., loc. cit., n» 15). Mais les pouvoirs administratifs conférés à l'explorateur, ainsi que le but à lui assigné, qui était de préparer l'établissemetit de la France dans les régions qu'on lui avait désignées, montraient bien qu'il s'agissait d'une véritable mission politique.

(•) L. J., loc. cit., n°« 1 et 2.

pour nous des sujets d'inquiétude. Le 31 mai, l'accord avec l'Association internationale africaine était notifié aux agents diplomatiques de la France dans les États étrangers pour que ceux-ci fussent prévenus qu'il ne leur était plus possible de se substituer par voie de cession à cette Association (^).

C. Rapports du Portugal avec la France et avec V Association internationale africaine. — Depuis qu'un de leurs navigateurs avait découvert, à la fin du xv^ siècle, les bouches du Congo ou Zaïre, les Portugais revendiquaient le fleuve sur un parcours de plusieurs milliers de kilomètres : conformément à la pratique suivie autrefois dans les occupations de territoires, ils se considéraient comme maîtres de tout le bassin dont faisait partie le point où s'était établi en 1484 le chevalier Diego Cam, et, pour eux, le Congo dépendait de leurs possessions, d'Angola jusqu'à la limite de ces dernières. Aussi le gouvernement de Lisbonne accueillit-il fort mal la résolution de l'Institut de Droit international qui lui fut communiquée, comme aux autres puissances, vers la fin de 1883. En vertu de ses prétentions à la souveraineté exclusive, il ne pouvait pas admettre qu'on lui imposât la liberté de navigation sur le Congo ni que l'on prît, dans les régnons baignées par le cours inférieur de ce fleuve, des mesures propres à écarter les conflits entre les puissances. Il crut même, malgré le caractère privé et purement doctrinal des résohitions adoptées par l'Institut, devoir transmettre ses énergiques protestations à toutes les chancelleries (-). On s'explique donc que, lorsque Stanley occupa certains points du bas Congo, le Portugal ait dénoncé à tous les cabinets l'Association internationale africaine comme s'emparant « d'une propriété étrangère », c'est-à-dire portugaise. A Lisbonne, on ne pouvait guère mettre en avant que des droits historiques fondés sur la priorité de découverte de l'embouchure du Congo; mais il était impossible de prouver un établissement véritable, une prise de possession effective de la part des Portugais sur les territoires acquis au nom de l'Association africaine. Stanley démontrait que, jusqu'au voyage de Livingstone et jusqu'au sien, tous les Européens, y compris les Portugais, ignoraient complètement le cours du Congo et le pays qu'il traverse : toute l'action colonisatrice du Portugal s'était bornée, disait-il, à établir des comptoirs à Landana et à Punta da Lehna; il ne s'était même pas emparé de la ville de Boma, située à l'embouchure du Congo, et qui, sous les yeux des autorités portugaises, était le marché central de la traite.

D'autre part, les établissements fondés par Savorgnan de Brazza devaient également éveiller les susceptibilités du Portugal. Cependant, comme l'écrivait M. Ghallemel-Lacour, alors ministre des affaires étrangères, à M. Laboulaye, notre représentant à Lisbonne, le 3 mars 1883, toutes les précautions avaient été prises pour « empêcher qu'aucun froissement pût se produire entre les intérêts qui se rattachent à la mis-

(•) L. J., loc. cit., n»» 17, 18, 19 et 23.

V-) V. cette proteslation dans A D., 1882-1883, IV, p. 364 à 371 (20 octobre 1883).

siou de M. de Brazza et ceux dont le Portugal peut avoir, de son côté, à assurer la frontière et le développement dans l'Afrique australe » (*). D'ailleurs, le 1^'' mai 1883, M. Challemel-Lacour précisait exactement notre situation à ce sujet, dans sa circulaire aux agents diplomatiques de la France : des discussions parlementaires reproduites par le Journal officiel des 22 novembre et 29 décembre 1882, il résultait que, en s'appropriant le résultat des explorations de Savorgnan de Brazza, la France n'allait à rencontre d'aucun droit acquis par des tiers. Le Portugal, en particulier, revendiquait comme limite de ses possessions la ligne du parallèle 5° 12' de latitude australe; or nos établissements étaient tous situés au nord de cette ligne. Le gouvernement de Lisbonne l'avait lui-même reconnu en désavouant les commandants de ses croiseurs qui avaient protesté contre l'occupation par les Français de Loango et de la Pointe-Noire (-). D'autre part, au mois de juillet 1883, il proposa de conclure un traité de délimitation qui fixerait la frontière des possessions respectives de la France et du Portugal dans la Guinée. Le gouvernement français accepta avec empressement cette proposition à la condition que, pour en finir, on procéderait à la délimitation non seulement dans la Guinée, mais sur toute la côte occidentale d'Afrique. En se ralliant à ce dernier programme, le Portugal demandait que la France reconnût explicitement ses droits exclusifs sur toutes les régions situées au sud du 5° 12' de latitude australe, jusqu'au 8°. Il soutint même que sa souveraineté sur les territoires en question avait été formellement admise par M. Duclerc, ministre des affaires étrangères, à la fin de 1882. Le 3 mai 1884, J. Ferry dut invoquer les souvenirs de M. Duclerc qui, par lettre du 26 avril, avait protesté contre l'interprétation donnée à ses paroles: il s'était borné à déclarer que la France respecterait les prétentions portugaises au sud du 5° 12' de latitude sud, mais qu'elle ne pouvait pas en reconnaître la légitimité. Or, tandis que le Poi tugal faisait de la reconnaissance de sa souveraineté sur les territoires au sud du parallèle 5° 12' une condition essentielle de tout accord, le gouvernement français persistait à ne vouloir s'engager qu'à ne pas la contrarier par ses propres occupations ou par l'établissement de sou protectorat, sans se prononcer formellement en faveur de sa légitimité au point de vue du droit et du fait ('). Aussi les négociations pour le traité de délimitation sur la côte occidentale d'Afrique furent-elles interrompues. Elles ne purent être reprises qu'après la conférence de Berlin : une commission franco-portugaise se réunit à Paris le 22 octobre 1885 et aboutit au traité du 12 mai 1886 qui nous donna les deux rives de la Casamance et de la Lœma (Loango) (*;. Par ce même traité, la France s'engagea à ne pas entraver le projet couçu par le Portugal de relier ses possessions d'Angola à celles de Mozambique, de la côte occidentale à la côte orientale d'Afri-

(') L. .!., loc. cit., no 5.

(*) L. .)., loc. cit., \\o (d.

(») L. .1., loc. cit., n» 10, les annexes à la dépèche de J. l'eny riu 15 mars 1884, ii» 15, et l'aniiexe au n» 21.

(»j V. A. D., 1887, IV, p. 5.

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que (protocole lY, du 12 décembre 1885), projet mis à néant plus tard, quand l'Angleterre imposa au Portugal le traité du 20 août 1890 qui reportait la limite des possessions britanniques de l'Afrique du Sud jusqu'aux frontières de l'État du Congo et de l'Afrique orientale allemande.

D. Le traité anglo-poj^tugais du 26 février 1884. — Depuis 1846, l'Angleterre avait toujours contesté les [irétentions du Portugal sur les territoires qu'il revendiquait dans la région du Congo; poussée par ses tendances antiesclavagistes et aussi par le désir de s'assurer la liberté du commerce dans cette partie de l'Afrique, elle écartait les titres histotoriques mis en avant par le gouvernement portugais C) et les déclarait nuls ou périmés, soit pour défaut d'occupation effective, soit pour abandon des anciens établissements du Portugal. Mais sa politique se transforma à la suite des progrès de la colonisation en Afrique d'autres puissances. Elle avait essayé en vain d'empêcher l'établissement des Allemands dans le Cameroun et dans l'Afrique australe occidentale; les acquisitions de la France et de l'Association internationale africaine l'inquiétaient. Il lui parut opportun de reconnaître les prétentions portugaises pour se faire donner des avantages considérables dans le bassin du Congo : les négociations engagées dans ce sens, au mois de novembre 1882, entre le cabinet britannique et le gouvernement portugais semblaient même devoir aboutir, suivant un programme arrêté par lord Granvillele 15 décembre suivant. En même temps, comme on l'a vu, le Portugal cherchait à obtenir la même reconnaissance de ses droits par la France : celle-ci n'ayant pas voulu l'accorder, l'Angleterre se décida à la donner par un traité du 26 février 1884 conclu avec le gouvernement de Lisbonne. Toutefois, sentant très bien les protestations que soulèverait cet accord, la cabinet britannique le communiqua aux puissances intéressées en suspendant indéfiniment sa ratification.

Ces protestations arrivèrent de partout et très vives; en Angleterre même, les Chambres de commerce et la presse reprochèrent au gouvernement britannique d'avoir reconnu au Portugal des droits de souveraineté que les Anglais lui avaient toujours contestés. Les réclamations vinrent aussi de Hollande et des États-Unis ; quant à l'Allemagne, M. de Bismarck déclara que ce traité, auquel elle était restée étrangère, était à ses yeux nul et non avenu. Mais c'est la France qui eut sui'tout à faire ressortir les atteintes que le traité anglo-portugais portait à ses droits. Dès qu'il en eut connaissance, Jules Ferry fit des réserves qui furent ensuite présentées comme des protestations catégoriques dans sa note du 13 mars 1884 (').

Le ti-aité du 26 février 1884 contenait les dispositions essentielles suivantes: 1° reconnaissance de la souveraineté portugaise sur les côtes sud-ouest d'Afrique entre le 8° et le 5ol2' et le long du Congo jusqu'à Noki (art. l^""); 2° création d'une commission mixte anglo-

(') V. l'examen de ces litres dans Calvo, Droit internat., § 207 à 272. (*) L. J., loc. cit., .Vimt-xe au n» 1 i, ot réponse di« M. liarboza du liocage, ministre du Portugal, du 28 niai-s, annexe au n" 16.

portugaise pour faire le règlement de navigation, de police et de surveillance du Congo et des autres voies fluviales comprises dans les territoires attribués au Portugal (art. 4) ; 3° droit pour le Portugal d'établir, dans les régions où sa souveraineté était reconnue par l'Angleterre, des tarifs douaniers égaux au plus à ceux qu'il percevait à Mozambique depuis 1877, pourvu que les navires et les produits anglais ne fussent jamais astreints à des droits supérieurs à ceux qui frapperaient les navires et produits du Portugal (art. 9)(*). Par cette dernière clause, tout en assurant aux autres puissances la liberté de la navigation et du commerce dans la région du Congo (art. 2, 3, 4), l'Angleterre s'assurait un avantage tel que, grâce à son énorme supériorité économique sur le Portugal, elle n'aurait pas tardé à monopoliser le trafic dans les vastes étendues où elle reconnaissait la souveraineté politique du gouvernement de Lisbonne, tout en y prenant, ce qui était l'essentiel pour elle, la supériorité commerciale; en Afrique, comme il l'est déjà dans sa métropole, le Portugal aurait été, au point de vue économique, le vassal de la Grande-Bretagne. D'autre part, les puissances ne pouvaient pas admettre que, dans une région où elles n'avaient pas, comme venait de le faire l'Angleterre, reconnu la souveraineté du Portugal, la liberté de la navigation fût à la merci d'une commission anglo-portugaise qui aurait eu la prétention d'imposer ses règlements aux navires étrangers; le Congo ne pouvait pas être ainsi fermé aux puissances par l'arbitraire du Portugal et de la Grande-Bretagne.

Indépendamment de ces objections communes à tous les États intéressés, J. Ferry en fit valoir une autre qui était spéciale à la France, dans sa note précitée du 13 mars 1884. A la suite d'un accord conclu au Pardo le 30 janvier 1786, il avait été établi entre la France et le Portugal un modiis vivendi suivant lequel chacun des deux États s'engageait à n'apporter, dans la région du bas Congo, aucune entrave, quelle qu'elle fût, au commerce de l'autre. Forte du scrupule avec lequel elle avait respecté cet arrangement, notamment à l'occasion des établissements fondés par de Brazza, scrupule auquel d'ailleurs le Portugal était obligé de rendre hommage (-), la France protestait contre les droits de douane qu'annonçait le traité anglo-portugais du 26 février 1884 et qui en étaient la violation manifeste.

Il était facile de former une coalition contre un traité qui méconnaissait les droits ou lésait les intérêts de tout le monde; le 17 avril 1884, M. de Bismarck invitait notre gouvernement à se joindre à lui pour régler la question par un accord général des puissances, et cette proposition se trouva confirmée par une autre identique émanant du cabinet de Lisbonne lui-même. Mais il fallait fixer le programme de la conférence internationale et surtout le faire adopter par la Grande- Bretagne. J. Ferry avait déclaré au chargé d'affaires d'Allemagne à Paris que la France accepterait une commission internationale, mais non anglo-portugaise, pour faire le règlement de la navigation et de la

(i) V. traité du 26 février 1884, avec les documents du L. J., A. D., 1884, IV, p. 2W. (*) M. Barhoza du Bocage à M. de Laboulaye, 28 mars 1884, L. J., loc. cit., n» 1G, annexe.

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police du Congo; il ajoutait que la conférence « n'aurait pas à s'occuper du règlement des rapports territoriaux dans le bassin du Congo, attendu que les prétentions opposées y créent une situation trop compliquée. » (Lettre du chargé d'affaires d'Allemagne à M. de Bismarck, 29 mai 1884.) Le 5 juin, le chancelier de Berlin acceptait ce programme limité; de son côté, le gouvernement britannique, comprenant que le traité anglo-portugais était inacceptable pour les autres puissances, peu soucieux, au surplus, d'aller à rencontre de l'opposition qu'il rencontrait dans le monde commercial anglais, annonçait par l'organe de lord Salisbury, le 26 juin, qu'il ne demanderait pas la ratification de l'accord passé avec le Portugal. Quelque dépit qu'il en eût, toute résistance lui devenait impossible devant l'entente parfaite et même amicale qui existait entre la France et l'Allemagne pour faire régler par las puissances intéressées cette question du Congo. Le 13 septembre 1884, M. de Bismarck écrivait au baron de Gourcel, notre amba.<3sadeur à Berlin, pour lui affirmer, dans les termes les plus sympathiques, sa communauté de vues avec le gouvernement français à ce sujet et le désir de ne contrarier en rien ses desseins en Afrique. Il ramenait d'ailleurs à trois points le programme de l'accord international à établir : favoriser les entreprises belges et la formation d'un futur État du Congo, où serait respectée la liberté du commerce pour les Allemands comme pour tous les étrangers, appliquer au Congo et au Niger les règles de la liberté de navigation consacrées au Congrès de Vienne et appliquées depuis au Danube, enfin fixer les conditions nécessaires pour que les occupations réalisées dans l'avenir sur les côtes d'Afrique soient considérées comme effectives. Ce programme était complètement accepté au nom de son gouvernement par M. de Courcel, dans sa réponse du 29 septembre; des réserves étaient seulement faites pour nos possessions coloniales du Gabon, de la Guinée et du Sénégal où la France entendait conserver sa complète souveraineté quant à l'application de la liberté commerciale pour les étrangers, tnfin, sur la proposition du chancelier de Berlin, le 30 septembre, la France consentit, le 2 octobre, à participer à une conférence internationale qui comprendrait d'abord, en sus de l'Allemagne et de la France, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, l'Espagne, le Portugal, la Belgique et les États-Unis, et aux décisions de laquelle seraient invitées à adhérer plus tard toutes les puissances maritimes ('). Les puissances qui répondii'ent à l'invitation furent : l'Allemagne, l'Aulriche- Hongrie, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, la Russie, la Suède et Norvège, la Turquie. Notre pays était représenté par le baron do Courcel, secondé par M. Eugelhardt, délégué. Les instructions données à M. de Courcel par J. Ferry, le 8 novembre, précisaient d'ailleurs le programme dont il ne devait i)as se départir et qui avait été arrêté avec l'Allemagne dans les communications précitées des 13 et 29 septembre : établissement dé la liberté commer-

(') L. J., lue. cit., n«'25à 28.

ciale dans le bassin et aux bouches du Congo; application de la liberté de navigation au Niger et au Congo; définition des formalités à remplir pour que des occupations nouvelles sur les côtes d'Afrique soient considérées comme effectives (').

Seule l'Angleterre, dépitée de l'entente élroile entre la France el l'Allemagne, blessée d'être invitée un peu tard à une réunion diplomatique préparée en dehors d'elle et, au fond, contre elle, ne cachait pas sa méfiance à l'égard d'une conférence où elle craignait d'avoir à subir des décisions qu'elle ne pouvait pas prévoir exactement et qui lui apparaissaient comme le résultat d'une machination ourdie entre Berlin et Paris à rencontre de sa politique coloniale ('). C'est ainsi qu'elle essaya de modifier son traité avec le Portugal du 26 février 1884 pour le rendre plus acceptable par les puissances. Mais M. de Bismarck tenait à la conférence internationale et il ne cacha pas le déplaisir que lui causait une attitude dans laquelle il ne voyait qu'un moyen de gagner du temps el de faire échouer son projet. Le gouvernement britannique céda, sauf à multiplier, au cours de la conférence, les objections et les réserves que nous indiquerons plus loin.

III. La conférence de Berlin. — La conférence s'ouvrit le 15 novembre 1884, sous la présidence du prince de Bismarck; ses travaux devaient se terminer par l'acte du 26 février 1885. 11 ne saurait être question ici d'analyser les discussions qu'elle provoqua ni de juger en détail les résolutions auxquelles elle s'est arrêtée. Notre but est seulement de faire ressortir le rôle, d'ailleurs très considérable, que la France y a joué, en examinant tour à tour les différentes questions qui y ont été traitées (').

A. Liberté du commerce dans le bassin du Congo, ses embouchures et les pays circonvoisins 'Acte final du 26 février 1885, cliap. /, art. 1 à 8). — Bien que le programme de la conférence n'annonçât que l'organisation de la liberté commerciale pour tous dans le bassin du Congo, le prince de Bismarck disait justement, dans son discours d'ouverture le 15 novembre 1884, que l'idée fondamentale ressortant des lettres de convocation était d'assurer à toutes les nations commerçantes le libre accès de l'intérieur de l'Afrique. C'était l'avis de tout le monde; aussi la commission qui fut chargée, sous la présidence de M. de Courcel, de fixer les limites du bassin du Congo, en vint fatalement à délimiter un « bassin conventionnel » embrassant tous les territoires et tous les cours d'eau qui pouvaient se rattacher au trafic effectué dans les limites du bassin géographique proprement dit. Du côté de l'Atlantique, la France fit laisser en dehors du « bassin con-

(') L. J., Attaiies da Congo et de l'Afrique occidentale, 188."), n» 4.

(«) Blue Book. Africa fn» 7, 1884); lord Gianville à lord Ampiitill, 26 moi 1884, n» 14; sir E. Malet à lord Granville, n» 18.

('; L. J., loc. cit., pour les procès-verbaux des délibérations, et A. D., 1SS5, t. III, p. 69 à 1(H, 181 à 204; spécialement le rapport do M. Engelliardt résumant Ks t avaux de la conférence, en tête du Livre Jaune, et A. D., 188,"), II, p. 15 à 38.

ventionuel » sa colonie du Gabon et le cours de l'Ogôoué où elle conservait son indépendance absolue au point de vue fiscal et administratif. A l'est, on comprit dans le bassin du Congo la région des Grands Lacs jusqu'à l'océan Indien, depuis le 5° de latitude nord jusqu'à l'embouchure du Zambèze au sud. Toutefois, dans cette partie ainsi adjointe, la liberté commerciale n'était imposée qu'aux puissances contractantes qui s'y établiraient dans l'avenir, les droits d'indépendance des souverainetés territoriales déjà existantes devant être respectés. Cette réserve visait particulièrement le Portugal et le sultan de Zanzibar; mais, pour obtenir d'eux l'adhésion au principe de la liberté commerciale consacré par la conférence, M. de Gourcel fit stipuler que les puissances emploieraient « leurs bons offices auprès des gouvernements établis sur le littoral africain de la mer des Indes, afin d'assurer au transit de toutes les nations les conditions les plus favorables ». Les démarches en ce sens aboutirent auprès du sultan de Zanzibar, grâce à l'influence de la France et de l'Angleterre. Ainsi la zone de la liberté commerciale embrassait un espace de 6,250,000 kilomètres carrés, de l'océan Atlantique, entre les parallèles 2° 30 et 7° 51 de latitude sud, jusqu'à l'océan Indien, entre 5° de latitude nord et l'embouchure du Zambèze.

En quoi consisterait le régime de liberté commerciale que l'on voulait assurer à cette immense région? Conformément au projet allemand, il se résuma dans l'interdiction de tout droit d'entrée et de transit à laquelle on joignit la prohibition de tout traitement différentiel et de la concession de tout privilège ou monopole. Les seules taxes permises furent celles qui constitueraient une équitable compensation des dépenses utiles pour le commerce et qui seraient également perçues sur les nationaux et les étrangers. Cependant, grâce surtout aux sages observations de M. de Courcel, on s'abstint de fixer indéfiniment la situation économique de l'Afrique qui pouvait complètement se modifier dans l'avenir, et il fut convenu que, au bout de vingt ans, on pourrait examiner la question de savoir si la franchise d'entrée devait être maintenue (*). D'autre part, malgré les objections du plénipotentiaire d'Italie, on permit les droits à la sortie, la seule ressource fiscale possible dans des régions oii les autres impôts, notamment l'impôt foncier, ne pouvaient guère être établis.

B. Liberté de navigation du Congo et du Niger. — Les traditions et les intérêts de la France lui commandaient de favoriser l'application aux deux grands fleuves africains du principe de la liberté de navigation des cours d'eau internationaux, c'est-à-dire tiaversaut te territoire de plusieurs États. Ce principe, elle avait été la première à le proclamer (décret du 16 nov. 1792, pour l'Escaut et la Meuse, et traité de la Haye du 10 mai 1795); elle le soutint encore et contribua à le faire

(t) Elle fut effectivement supjirimée en partie, à la suite de la conférence antiesclavayi.-te lie Bruxelles en ISUO; clccl.iration annexe à l'acte du 2 juillet 1.s\tO, A. D., \B\yi, II, 1'. 14U; protocole du 9 lévrier 18'Jl entre la France, le Congo et le Portugal, A. I)., 18yi, III, p. 164-165, et protocole du 8 avril 1892, A. D., 1892, II, p. 129.

triompher, soit au traité de Paris du 30 mai 1814 pour le Rhin, soit au congrès de Vienne (acte final du 9 juin 1815, art. 108 à 115) (^). D'autre part, déjà riveraine du cours moyen du Congo et du cours supérieur du Niger, elle ne pouvait que souhaiter la liberté de navigation dans la partie inférieure de ces fleuves pour assurer l'accès à ses possessions.

Dans ses instructions du 8 novembre 1884 à M. de Courcel, J. Ferry établissait très nettement la ligue de conduite à suivre pour sauvegarder nos droits acquis et, en même temps, favoriser l'essor du commerce international sur ces deux grands fleuves d'Afrique. Tout d'abord il entendait exclure d'une réglementation internaliouale ou d'un contrôle des autres puissances le Sénégal et l'Ogôoué qui, traversant des territoires placés exclusivement sous la souveraineté de la France, ne pouvaient pas être considérés comme des fleuves internationaux auxquels les principes du congrès de Vienne fussent applicables. Il est vrai que le plénipotentiaire d'Italie, le comte de Launay, demanda d'étendre la liberté de navigation à tous les cours d'eau d'Afrique, même à ceux qui relevaient d'une seule puissance, mais celte proposition, émise à titre personnel par son auteur, n'eut pas d'autre suite (*). D'autre part, J. Ferry faisait ressortir que si, en Europe, au traité de Paris eu 1814, au congrès de Vienne en 1815, à celui de Paris en 1856, on avait eu à écarter les obstacles apportés à la liberté de la navigation fluviale par les anciennes pratiques des Étals riverains et s'il avait fallu encore tenir compte dans une certaine mesure du particularisme jaloux de ces derniers, en Afrique, au contraire, on était sur un terrain vierge de préjugés nationaux et d'antiques entraves, ce qui permettait d'y établir ou plutôt d'y conserver la liberté de navigation la plus large possible.

C'est dans cet esprit que le gouvernement français prépara un projet de règlement pour le Congo et le Niger, projet qui fut ensuite fusionné avec deux autres émanant, l'un du gouvernement allemand, l'autre de .M. Engelhardt, délégué français. Mais, dès le début de la discussion, sir Edward Malet déclara qu'il fallait disjoindre le règlement du Niger de celui du Congo, parce que l'Angleterre, riveraine d'une partie du premier fleuve, ne pouvait pas tolérer, sur la portion relevant de sa souveraineté, un contrôle international. C'est sous sou autorité exclusive que, d'après elle, la liberté de navigation devait être assurée sar les bouches et le cours inférieur du Niger qui lui appartenaient. La France, comme possédant le cours supérieur du Niger, aurait pu émettre la même prétention en ce qui concerne la portion du fleuve relevant d'elle. Aussi, conformément aux instructions qu'il reçut le 30 novembre, M. de Courcel répondit à la proposition de sir Malet de régler à part la condition du Niger, par une contreproposition consistant à ne voter le règlement du Congo que sous condition suspensive, c'est-à-dire sous la condition que celui du Niger serait également fixé. Cette habile tactique obligea l'-luglelerre

(•) Protocole IX de la conférence.

à abandonner ses vues particularistes sur le Niger et à accepter pource fleuve un contrôle international, sous peine de voir les riverains du Congo émettre les mêmes prétentions sur les parties de ce fleuve qui leur appartenaient et de laisser ses propres navires à la merci de leurs décisions particulièi*es.

Ce point réglé, on put élaborer le règlement de la navigation pour le Congo et le Niger dans une série de dispositions qui forment les chapitres IV et Y de l'acte du 26 février 1885, articles 13 à 33.

En ce qui concerne le Congo, les règles les plus caractéristiques sont les suivantes :

1° Liberté complète de navigation pour tous, avec égalité parfaite, sans distinction de nationalités, et exclusion de tout privilège de navigation soit à des sociétés ou corporations, soit à des particuliers. 2" Exclusion de toute charge fiscale, droits d'échelle, étape, dépôt..., relâche, transit, péage, etc.. Permission seulement de percevoir des taxes représentant la rémunération d'un service rendu; taxes de port pour l'usage effectif des quais, magasins, etc., droits de pilotage, droits pour couvrir les dépenses faites dans l'intérêt de la navigation générale, par exemple, pour les phares ou le balisage. Encore ces taxes, calculées d'après le tonnage, doivent être égales pour tous, et le tarif peut en être revisé par les puissances au bout de cinq ans. 3" Les règles précédentes s'appliquent à tous les affluents du Congo et même aux rivières et lacs contenus dans sou bassin tel que la conférence l'a délimité. Réserve est faite seulement des droits des souverainetés locales dans les territoires adjoints au bassin du fleuve dans la région des Grands Lacs et de l'océan Indien. A noter aussi que la commission internationale dont il sera question plus loin n'a d'autorité directe que sur le fleuve et ses affluents, son action ne pouvant s'étendre aux autres cours d'eau, aux lacs et aux canaux, que du consentement des États dans les territoires desquels ils se trouvent. Malgré cette légère restriction, la conférence réalisait ainsi un immense progrès par rapport aux décisions du Congrès de Vienne en 1815 et du Congrès de Paris en 1856, qui a'ont établi le principe de la liberté de navigation que pour les fleuves internationaux, c'est-à-dire relevant de plusieurs États, et pour leurs affluents ayant le même caractère. 4^ Un régime identique à celui du fleuve fut étendu aux routes, chemins de fer ou canaux qui seraient cousti-uits pour suppléer à son iunavigabilité ou à celle de ses affluents et des autres cours d'eau compris dans sou bassin conventionnel. Cette mesure était commandée par la nature même des fleuves africains qui, par endroits, sont rendus innavigables par les rapides. 5° La liberté de navigation est maintenue en temps de guerre pour les navires des belligérants, sur le Congo, ses embouchures, embranchements et aflluents, et dans la mer territoriale faisant face aux embouchures, ce qui y assui'e l'inviolabilité de la propriété privée ennemie, même sous pavillon ennemi. La capture ne peut porter que sur la contrebande de guerre. L'Angleterre demanda, à ce projtos, que l'on comprit dans la contiebande de gueire la houille et les choses d'un usage douteux (aucipitia usas), c'est-à-dire susceptibles d'être

utilisées pour la guerre sans être directement et par elles-mêmes des armes ou des munitions. Le représentant de la Russie protesta vivement contre celte proposition, qui fut rejetée par toutes les autres puissances; dans l'article 25 de l'acte final pour le Congo, et dans l'article 33, pour le Niger, on se borna à prohiber les objets considérés comme contrebande de guerre par le Droit des Gens. L'Angleterre échouait ainsi dans sa tentative de faire rentrer dans la prohibition des produits qu'elle a l'habitude de considérer comme contrebande de guerre suivant ses intérêts de circonstance, contrairement à la manière de voir généralement adoptée par les autres puissances et notamment par la France. 6° Pour assurer l'application des règles de liberté du commerce et de la navigation dans le bassin du Congo, on songea tout d'abord à organiser une commission internationale analogue à la commission européenne créée pour le Danube en 1856. Certains allaient jusqu'à vouloir lui donner le même caractère qu'à cette dernière et à l'investir d'une véritable souveraineté indépendante des pouvoirs territoriaux. La France résista à cette tendance et, grâce surtout à son insistance, les pouvoirs de cette commission furent divisés en deux sphères d'action différentes. Chargée de faire le règlement de la navigation, du pilotage, de quarantaine, de désigner les travaux à faire pour assurer la navigabilité du fleuve, elle ne peut pourvoir à l'exécution de ce qu'elle a décidé que dans les régions où aucun État ne s'est établi; dans celles où une puissance exerce sa souveraineté, c'est celte puissance elle-même qui se charge de faiie exécuter dans ses possessions les décisions de la commission. D'autre part, par une extension qu'explique la situation de l'intérieur de l'Afrique, où de vastes étendues ne relèvent encore que de chefs indigènes, la commission a reçu le mandat de faire appliquer les principes généraux établis par la conférence, notamment pour la liberté du commerce;, la protection des missions scientifiques ou religieuses, la répression de la traite, partout où aucune puissance n'exercerait des droits de souveraineté ou de protectorat.

Pouvant être composée d'autant de délégués qu'il y aurait d'États signataires de l'acte final de la conférence ou y adhérant plus tard, la commission avait pour ressources les droits qu'elle percevrait à titre de rémunération des travaux faits par elle pour améliorer la navigation du Congo; pour effectuer d'abord ces travaux, on lui avait donné la faculté de contracter des emprunts. Mais ces emprunts, dépourvus de la garantie des puissances, étaient presque irréalisables. Aussi, en fait, n'a-l-on jamais songé à constituer cette commission qui resta à l'état de création platonique : c'est l'État du Congo soutenu par le roi des Belges qui a accompli les travaux que l'on attendait d'elle.

Pour le Niger, des règles absolument semblables à celles qui avaient été admises pour le Congo furent consacrées; la différence n'apparut qu'en ce qui concerne leur mode d'exécution. Écartant l'idée de toute commission composée, soit des États riverains, soit de tous les États signataires de l'acte final, la conférence se borna à confier l'observation (le ses prescriptions aux puissances qui possédaient d^jà les rives

du Niger. Celles-ci, c'est-à-dire la Grande-Bretagne et la France, prirent l'engagement de s'y conformer, et ce devoir devait naturellement incomber à tout autre État qui s'établirait plus tard sur le cours du fleuve ou de ses affluents.

11 est de la plus haute importance, pour éclairer les débats auxquels donnèrent lieu plus tard les agissements de \?i Royal Niger Company, d'insister sur cette idée essentielle que, dans la pensée de la conférence de Berlin, le régime du Niger est absolument identique à celui du Congo, sauf cette particularité que l'observation en est confiée aux puissances riveraines sans le concours d'une commission internationale. C'est un point sur lequel les discussions mêmes des plénipotentiaires ne laissent aucun doute. A la première séance du 15 novembre 1884, M. E. Malet affirma que la création d'une commission internationale était irréalisable, parce que le cours moyen du Niger, sur une distance d'un millier de kilomètres, était innavigable, ce qui rendait toute communication impossible entre le cours supérieur et le cours inférieur. L'assertion était téméraire, car les missions françaises ont démontré plus tard la navigabilité relative de tout le fleuve : le capitaine Toutée a pu arriver à la mer dans la même embarcation qui l'avait porté jusqu'au Sahara français, à travers les rapides de Boussa que sir Malet avait dit infranchissables. L'observation du plénipotentiaire anglais n'en produisit pas moins son effet : mais ce fut seulement pour faire écarter la commission internationale, sans que le régime du Niger dût être, pour cela, différent de celui du Congo. En effet, M. de Hatzfeld, plénipotentiaire allemand, ayant proposé un règlement général pour la liberté de la navigation, sir Malet demanda une discussion séparée pour chacun des deux fleuves. C'est alors que, comme on l'a vu plus haut, M. de Courcel fit observer que la conférence désirait appliquer un régime identique aux deux cours d'eau ; il fit donc admettre que l'on ne réglerait que provisoirement la condition du Congo, sous la condition suspensive que le règlement du Niger serait fixé, de manière « à rapprocher autant que possible les deux réglementations » ('). Il pouvait, d'ailleurs, y avoir si peu de doute sur l'identité de la condition juridique faite au Niger et au Congo, sauf la particularité de la commission internationale existant pour le second et non pour le premier, que la même idée a été affirmée par M. de Lambermont, rapporteur de la commission chargée d'établir les règles relatives à la liberté de navigation, par M. Eugelhardt, dans son rapport général au gouvernement français (^), et par tous les publicistes qui se sont occupés de cette question : il faut spécialement citer, parmi ces derniers, sir Travers Twiss, en sa double qualité d'Anglais et de délégué technique de la Grande-Bi-etagne à la conférence de Berlin (^). De là il résulte que, pour tous les points non spécialement prévus en ce qui concerne le Niger, il faut nécessairement se référer aux principes généraux établis pour le Congo dont le règlement s'applique, sauf dérogations

(') A. D., 1885, t. m, p. 221 et 1885, t. II, p. 25.

formelles, à l'autre fleuve. II en résulte également que les puissances riveraines du Niger ont le devoir strict d'y observer les principes établis par la conférence, soit pour ce fleuve en particulier, soit pour le Congo, et qu'elles ne sauraient se réserver une prééminence ni, à plus forte raison, un monopole quelconque pour leur propre navigation. Il est vrai que l'article 30 de l'acte final maintient à la Grande-Bretagne le droit, malgré ses engagements de respecter les règles posées par la conférence, de faire « quelques règlements de la navigation que ce soit » : mais c'est à la condition qu'ils ne seront pas « contraires à l'esprit de ces engagements ».

C'est à la lumière de ces considérations générales que l'on peut établir deux règles dont la violation par la Royal Niger Company a été plus tard l'objet de vifs démêlés entre la France et la Grande-Bretagne. La première de ces règles est que le passage des bâtiments de guerre est libre sur le Niger. Ce passage leur est clairement concédé sur le Congo, soit avec exonération de toutes taxes quand ils sont requis par la commission internationale pour lui prêter leur concours, soit avec dispense des droits de navigation, mais obligation de payer ceux de pilotage et de port, quand ils entrent spontanément dans le fleuve ou ses affluents. (Art. 21 et 22 de l'acte final.) Rien, il est vrai, n'a été stipulé pour le Niger, et l'on a pu objecter que les plénipotentiaires ont fréquemment manifesté l'intention d'appliquer les règles déjà consacrées au congrès de Vienne, où l'on n'a ouvert les fleuves européens à la libre navigation que pour les navires de commerce et non pour les bâtiments de guerre. Mais il importe de remarquer que l'on a été unanime, à la conférence, pour reconnaître que les principes posés au congrès de Vienne ne seraient appliqués en .\frique que dans la mesure où les circonstances locales le permettraient. Or, il n'est guère raisonnable de supposer que les puissances aient renoncé au droit de faire remonter le Niger comme le Congo à leurs navires de guerre, alors que, pourleurs possessions situées à l'intérieur des terres, elles n'avaient pas d'autre moyen pratique d'exercer leur autorité et de se défendre contre les attaques, soit des indigènes, soit d'autres puissances voisines. Aussi faut-il conclure que, le régime du Niger étant identique à celui du Congo, sauf pour les particularités formellement exprimées, les raisons mêmes qui ont fait admettre la liberté de navigation pour les navires de guerre dans le second doivent la faire consacrer pour le premier, dont la situation est absolument identique. Au surplus, l'article 33 de l'acte final décide que, sur le Niger comme sur le Congo, aux termes de l'article 25, la propriété privée ennemie, comme celle des neutres, sauf la contrebande de guerre, est insaisissable même sur navire ennemi; c'est donc bien que les navires de guerre ont le droit d'y pénétrer, puisque seuls ils peuvent opérer la capture de la propriété privée ennemie ou de la contrebande de guerre, et si ce droit de navigation leur appartient en temps de guerre, on ne saurait sérieusement contester qu'ils l'ont aussi en temps de paix. Enfin, on a pu ingénieusement expliquer le silence gardé à ce sujet par l'acte final, pour le Niger, alors qu'il s'était catégoriquement expliqué pour le Congo. Le

chapitre III de l'acte final a prévu, dans les conditions qui seront précisées plus loin, une neutralisation possible des territoires possédés par les puissances dans le bassin conventionnel du Congo, ainsi que des eaux territoriales qui en dépendent; de cette neutralité, on aurait pu logiquement conclure qu'il y avait interdiction pour les bâtiments de guerre de pénétrer dans les eaux neutralisées, et de là la nécessité d'une disposition formelle pour les autoriser à circuler sur le Congo et ses affluents. Quant au Niger, la neutralisation n'est pas prévue et organisée; il n'était donc plus besoin d'écarter expressément l'objection que l'on aurait été tenté d'en tirer- contre le droit d'entrée des navires de guerre.

De l'extension au Niger de toutes les règles relatives à la liberté de la navigation consacrées pour le Congo, il résulte encore qu'une puissance riveraine du premier n'est pas autorisée à établir des entraves qui sont interdites pour le second. Or, la liberté de navigation implique forcément la faculté d'accoster sur les rives et de s'y procurer les objets nécessaires aux navigateurs : c'était là une conséquence déjà admise par le droit romain, que la force même des choses impose partout et surtout sur des fleuves d'une étendue immense oii ne peuvent circuler que de légers bateaux assujettis à des ravitaillements incessants en cours de route. Ainsi se trouvent condamnées d'avance les prétentions que manifesta plus tard la Royal Niger Company d'interdire à l'explorateur français Mizon d'aborder sur les rives du Niger et de s'y ravitailler. Par suite encore de l'assimilation établie par la conférence de Berlin entre le Congo et le Niger, les droits divers imposés par le règlement de la compagnie britannique du 19 avril 1894 devaient être écartés d'avance, car ils aboutissaient, sous des formes différentes, aux droits de relâche forcé, de transit et de vérification de la cargaison, formellement interdits par l'article 14 de l'acte final pour le Congo et par l'article 27 pour le Niger.

G. Interdictioride la traite et extension de la civilisation en Afrique. — L'esclavage est une institution tellement invétérée en Afrique et si intimement liée à l'organisation économique et sociale des peuples qui l'habitent, qu'il serait téméraire d'en essayer la brusque suppression. Mais l'humanité commandait d'y combattre et d'y détruire le recrutement et le commerce des esclaves, l'horrible traite qui se pratique avec les pires cruautés et qui, d'après certains calculs, entraînait tous les ans la perle d'un demi-million ou même d'un million d'existences humaines. Aussi ce but était-il indiqué aux puissances dans la déclaration présentée par l'Allemagne et la France le 15 novembre 1884. L'accord ne pouvait être qu'unanime et, sur la proposition de sir E. Malet, le 7 janvier 1885, les États signataires prenaient l'engagement «d'employer tous les moyens eu leur pouvoir pour mettre fin à la traite dans le bassin du Congo et pour punir ceux qui s'en occupent». (Art. 9 de l'acte final.) Celait ainsi frapper sur terre et dans sa source même la traite qui, jusqu'alors, n'avait été poursuivie que sur mer. Le représentant de l'Kspagne pensa que le moment était bien choisi

pour revenir sur des dispositions surannées visant la traite" dans l'Océan Atlantique, et que la suppression de l'esclavage dans toute l'Amérique rendait inutiles; mais ce n'est que plus tard, à la conférence de Bruxelles du 18 novembre 1889 au 2 juillet 1890, que cette question fut tranchée par la limitation du droit de visite des navires négriers dains l'Océan Indieu, la seule direction à surveiller du moment que la traite n'a plus de débouchés par voie de mer que vers les pays musulmans d'Asie. On ne put d'ailleurs obtenir que la prohibition de la traite fût étendue à toute l'Afrique, comme le demandait sir Malet, Saïd-Pacha, représentant de la Turquie, ayant déclaré que son gouvernement se refuserait à acquiescer à toute mesure qui sortirait des limites du bassin du Congo tel que la conférence l'avait délimité. Malgré l'insistance du représentant des États-Unis, M. Kasson, on n'admit pas non plus l'assimilation de la traite à la piraterie, ce qui aurait conféré le droit de châtier les marchands d'esclaves à toute puissance qui pouvait s'en emparer, sans tenir compte de leur nationalité ou du pays dont ils dépendent. Ce n'est donc que dans le bassin conventionnel du Congo et, pour chacune, dans les territoires relevant de son autorité, que les puissances signataires ont assumé la charge de réprimer la traite.

Pour compléter cette entreprise humanitaire, le représentant de l'Italie, M. de Launay, pensa qu'il était indispensable de prohiber d'un commun accord l'importation des armes et des spiritueux qui permettent aux négriers de terroriser et de démoraliser leurs victimes. Mais, malgi'é l'appui que sir E. Malet et le comte Van der Straeten-Ponthoz donnèrent à cette proposition au nom de la Grande-Bretagne et de la Belgique, les préoccupations d'intérêt économique empêchèrent l'accord de se produire('); on se borna à émettre un vœu platonique en faveur d'une entente qui concilierait la sauvegarde des populations noires et les intérêts du commerce, vœu qui ne, fut même pas consigné dans l'acte final de la conférence (") : c'est seulement à la conférence de Bruxelles et dans son acte final du 2 juillet 1890 que la question du commerce des spiritueux en Afrique put être réglée.

D'autre part, pour combattre la traite dont l'origine première est dans la dégradation intellectuelle et morale des nègres, les puissances se sont préoccupées de protéger toutes les institutions de nature à favoliser leur relèvement; toutes les entreprises religieuses, scientifiques ou charitables tendant à instruire et à civiliser les indigènes; les missionnaires chrétiens, les savants, les explorateurs. Celte protection est assurée sans distinction de nationalité ni de culte; de plus, la liberté de conscience et la tolérance religieuse, même pour l'exercice public de toutes les religions, sont expressément garanties aux indigènes comme aux nationaux de chaque puissance et aux étrangers, (Art. 6 de l'acte final.)

(*) Lf! ministre des Pajs-lîas fit remarquer que « l'alcool élnit le remiilaçant en quelque sorte de la monnaie et le principal instrument des échanges ». (Protocole .">; L. .1., loc. cit., p. 135.)

(2) Vœu voté le 22 décembre 1884.

Og3 LA DIPLOMATIE !>:•: LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE

D. Neutralisation des territoires du Congo. — Bien avant qu'il s'agît de réunir la conférence de Berlin, on discutait la question de la neutralisation du bassin du Congo dans les milieux philanthropiques, économiques et juridiques, à VAntislavery Society de la Grande- Bretagne, à la Société Africaine de Rotterdam, à la Ligue de la paix et de la liberté, à \ Institut de Droit international; la plupart estimaient que, pour garantir l'œuvre de la civilisation en Afrique au point de vue humanitaire comme au point de vue du développement économique, il était indispensable de soustraire au fléau de la guerre les réglons que les puissances y occupaient ou allaient y acquérir, en les plaçant sous un régime de neutralité perpétuelle analogue à celui de la Belgique et de la Suisse. Ces vues s'accordaient parfaitement avec les desseins et les intérêts de l'Association internationale africaine qui pensait trouver dans la neutralité la garantie d'une possession paisible et d'un développement à l'abri des attaques du dehors. Mais la France et le Portugal, qui étaient en contestation avec elle et aussi dans leurs rapports réciproques pour la revendication de certains territoires, entendaient ne rien abdiquer de leur souveraineté, pas même le droit de guerre, relativement aux possessions sur lesquelles ils affirmaient leur autorité. C'est sous l'empire de ces idées divergentes que la question de neutralisation fut soulevée à la conférence de Berlin. Le 19 novembre 1884, le représentant des États-Unis, M. Kasson, proposa de mettre l'Afrique centrale « à l'abri de tout conflit à main armée » par une neutralisation complète et perpétuelle des possessions des puissances dans celte région. Ce projet, modifié d'ailleurs par son auteur le 18 décembre, sous la forme de l'arbitrage obligatoire pour trancher tous les conflits dans le bassin convenlionnel du Congo, fut fortement appuyé par l'Allemagne, l'Angleterre et l'Italie. Mais il rencontra l'opposition très vive de la France qui ne voulait pas laisser restreindre son droit de souveraineté sur ses possessions; elle ne voulait pas, d'ailleurs, paraître faire une concession « comme corollaire des concessions économiques auxquelles elle s'était spontanément prêtée » ('). Elle était d'autant moins portée à y consentir qu'elle était encore en discussion avec l'Association africaine au sujet de la délimitation de ses territoires du Congo. Aussi la question fut-elle provisoirement ajournée. Mais, au cours de la conférence, la France régla ses frontières avec l'Association africaine et, par sa médiation, parvint à faire conclure un accord entre cette Association et le Portugal. Les difficultés étant ainsi écartées, il fut possible à notre représentant, M. de Courcel, de reprendre la question de neutralisation le 19 février 1885. Ses propositions, particulièrement ingénieuses, furent adoptées le 23 et elles ont passé dans les articles 10, 11 et 12 de l'acte final dont les dispositions se décomposent comme suit :

1° Les puissances peuvent déclarer la neutralité de leurs possessions dans le bassin conventionnel du Congo, et cette neutralité doit être respectée par les autres aussi longtemps qu'elle sera maintenue. Cette

(1) Rapport <].' AI. Engcllianll, A. It., 1885, II, p. 36.

neutralisation facultative et qui peut être perpétuelle si ceux qui l'établissent désirent la rendre telle, donnait satisfaction au futur État du Congo qui s'empressa de l'adopter.

2° En cas de conflit né entre elles eu dehors de leurs intérêts en Afrique, les puissances qui ont des possessions dans le bassin du Congo peuvent également les neutraliser pour la durée des hostilités. Dans ce cas, les hautes parties contractantes s'engagent à emploj^er leurs bons offices pour que cette neutralisation soit accordée.

3" Si des dissentiments sérieux s'élèvent entre les puissances au sujet et dans les limites des territoires de la zone de liberté commerciale, ces puissances sont tenues, avant d'en venir aux armes, de faire appel à la médiation d'une ou de plusieurs puissances amies, ce qui ne les oblige pas d'ailleurs à se soumettre aux propositions des médiateurs. Par cette obligation de recourir à la médiation, on a rendu plus énergique et plus efficace le simple vœu que les puissances usent des bons offices, émis au congrès de Paris le 14 avril 1856.

4'^ Enfin, sur la proposition de M. Kasson, les puissances en litige dans le cas précédent se réservent la faculté de recourir à l'arbitrage, ce qui implique pour elles l'obhgation de se soumettre d'avance aux décisions des arbitres. Quelque complexe que l'on puisse le trouver, le système que fit adopter le représentant de la France présentait des avantages pour tout le monde. D'abord, dans l'intérêt de tous, il offrait, sous la forme d'une neutralisation facultative et qui paraissait déjà certaine pour le futur État du Congo, le maximum de garantie pour la paix que l'on pût espérer dans l'Afrique centrale : avec les difficultés pendantes alors, les rivalités que l'on devait prévoir dans l'avenir, il eût été imprudent de compter sur le maintien d'une neutralité obligatoire et perpétuelle que l'on aurait sans doute peu respectée après l'avoir promise pour soi et reconnue pour les autres. D'autre part, la France en particulier pouvait, grâce à cette combinaison, conserver sa liberté d'allure, même jusqu'à la guerre si elle était indispensable pour la sauvegarde de ses possessions, en même temps que soustraire celles-ci, si elle le jugeait à propos, aux conséquences des hostilités dans lesquelles elle serait engagée. Au surplus, la neutralisation facultative accordée par elle n'aurait fermé à ses navires de guerre que le port de Loango, ce qui était de peu d'importance vu la proximité du Gabon, où elle avait conservé la plénitude de son indépendance et de sa souveraineté.

E. Conditions de l'occupation et de l'établissement des protectorats. — Cette question, mise au programme de la conférence par l'Allemagne et la France, était certainement la plus délicate de toutes au point de vue doctrinal et peut-être aussi la plus grave au point de vue du maintien des bons rapports entre les puissances. Il s'agissait de fixer les conditions juridiques requises pour qu'un État pût, par voie d'occupation ou d'établissement de son protectorat, se réserver une autorité exclusive sur un territoire, en écartant légitimement les compétitions des autres. Difficile et de la plus haute gravité partout, puisqu'il a donné lieu si souvent à de longs et tei'ribles cou-

flits, ce problème se posait avec une acuité particulière dans ces vastes régions de l'Afrique centrale convoitées par des puissances dont les rivalités coloniales, déjà allumées, allaient s'accentuer sans cesse. Ce n'est pas que, en doctrine, l'accord ne se fût déjà établi entre les publicistes sur les conditions auxquelles l'occupation de territoires est subordonnée pour devenir opposable aux autres puissances : depuis Vatlel, on élait à peu près d'accord pour exiger que l'occupation fût effective et pour répudier les anciennes traditions suivant lesquelles les prises de possessions nclives suffisaient, de telle sorte que, en faisant une simple démonstration sur un rivage, par exemple en y érigeant une croix ou en y plantant son drapeau, ou même en invoquant simplement la priorité de découverte, on se déclarait maitre d'immenses étendues, parfois d'une île très vaste, même d'un continent tout entier. La notion du droit, mieux comprise conformément aux solides principes des jurisconsultes romains, avait fait triompher, depuis le milieu du xviii'= siècle, ce principe de raison et de justice, qu'un État ne peut écarter une autre autorité que la sienne d'une région où il n'a pas établi réellement sa propre souveraineté et où il ne justifie pas sa domination exclusive par l'exercice véritable de son pouvoir. On ne pouvait donc avoir, à la conférence de Berlin, la prétention de formuler un principe nouveau en proclamant que les occupations devraient être effectives : mais l'innovation consistait à exprimer pour la première fois cette règle dans un acte diplomatique accepté par les principales puissances, à en faire une prescription diplomatiquement et et non pas seulement théoriquement obligatoire dans leurs établissements en Afrique. Eu réalité, en effet, la pratique des occupations fictives, si féconde en conflits internationaux, était loin d'être abandonnée malgré les protestations de la doctrine depuis Valtel II était donc indispensable de couper court à toute équivoque, si l'on ne voulait pas transformer en un champ de disputes, et peut-être de combats, ce bassin du Congo que l'on voulait ouvrir à l'action pacifique du commerce et de la civilisation.

C'est sans difficulté que la France se préparait à soutenir les principes juridiques établis par la doctrine en matière d'occupation. Comme le disait J. Ferry dans ses instructions du 8 novembre 1884 à M. de Courcel, elle avait toujours accompagné ses prises de possession d'une organisation effective de son autorité, notamment dans les Rivières du Sud, au Sénégal, sur le littoral du Bénin et du Gabon, sur le territoire de Kotonou et dans le haut Congo où M. de Brazza avait été investi des pouvoirs d'un gouverneur de colonies. Notre procédé habituel de colonisation officielle, par l'intermédiaire d'agents de l'État chargés d'exercer l'autorité dans les territoires incorporés à la France, oflVait d'ailleurs toute gai-autie quant au caractère effectif de nos occupations, bien plus, dans tous les cas, que le système de colonisation par l'initiative privée, en faveur en Angleterre et en Allemagne, qui peut laisser des doutes sur un exercice véritable de la souveraineté dans les régions où il est employé. Aussi dans ces mêmes instructions, indépendamment de la noliflcalion de la prise de possession aux autres

puissances intéressées, J. Ferry proposait-il, comme critérium de ce que. l'on appelle Veffectivité de l'occupation, «l'institution, d'un agent officiel, représentant le gouvernement... et disposant des éléments nécessaires pour assurer l'exercice de sou autorité. » D'ailleurs, pourvue déjà en Afrique d'un domaine colonial que l'on considérait alors comme considérable, la France n'avait aucun désir de favoriser lés occupations fictives pour « se réserver des facilités en vue d'acquisitions nouvelles».

L'Angleterre arrivait à la conférence dans des dispositions beaucoup moia] s. favorables. Sans parler de ses répugnances à se prêter à l'accord établi entre la France et l'Allemagne et qu'elle considérait comme étant, en grande partie, dirigé contre elle, elle craignait plus particulièrement que l'on mit eu discussion la validité des occupations qu'elle avait déjà effectuées. L'ambassadeur d'Allemagne à Londres, comte de Munster, fut ainsi amené à fournir des assurances catégoriques pour la rassurer sur ce point (*). On devait d'ailleurs s'apercevoir, au cours de la conférence, surtout lorsqu'il fut question de régler les conditions d'établissement des protectorats, que la Grande-Bretagne ne bornait pas ses réserves aux prises de possession déjà accomplies par elle. Loin de se considérer à peu près satisfaite, comme la France déclarait l'être alors, de ce qu'elle détenait déjà en Afrique, elle entendait bien se ménager, au contraire, « des facilités en vue d'acquisitions nouvelles. » Usant d'une théorie acceptée pai* ses jurisconsultes et devenue une pratique coutumière de sa diplomatie, elle prétendait toujours faire rentrer dans la sphère de son autorité, quand les circonstances lui semblaient favorables, les territoires qui dépendaient naturellement, d'après elle, de régions voisines qu'elle avait déjà acquises. 11 était temps de mettre un terme aux théories élastiques de la Grande-Bretagne en affirmant la nécessité du caractère effectif des occupations; sinon, comme le remarquait malicieusement M. de Bismarck, on aurait vu en Afrique une étrange application de la doctrine de J. Monroë ; après avoir dit : l'Amérique aux Américains, on aurait dit : l'Afrique... aux Anglais.

Pour compreudr-e la portée des décisions adoptées par la conférence, il est essentiel de remarquer qu'elles ont été très catégoriquement soumises à trois restrictions par les plénipotentiaires.

Tout d'abord, elles ne sont obligatoires, conformément au principe de Droit commun, que pour les puissances qui ont signé l'acte final ou qui y ont adhéré depuis. Le Zanzibar a donné son adhésion, mais les Étals-Unis, malgré le rôle si actif joué par leurs représentants à la conférence, n'ont pas ratifié l'acte final et sont ainsi en dehors de r.entente internationale établie pour le bassin conventionnel du Congo.

Les 1 ègles des articles 34 et 35 de l'acte de Berlin ne visent que les portions des côtes du continent africain spécialement indiquées comme correspondant aux territoires non encore occupés par les puissances

(') Loid Granvil'e au vicomte Lyons, 15 octobre 1884, Blue Book (Africa. 1884, n» 7), n" 15; comte de Munster à lord Granville, 22 octobie, iJ., n» 25, et lord Graiivilleà sir Alaioti 7 novembre 1884, Bine Book (Africa, n* 8), n» 1.

C'est ainsi que Saïd-Pacha fit des réserves formelles, d'ailleurs acceptées par la conférence, pour les possessions anciennes du Sultan, même sur le littoral, au nord et à l'est du continent africain jusqu'au Gap Ras Hafun. De même, M. de Gourcel fit exclure de la réglementation nouvelle l'île de Madagascar, l'acte final ne devant s'appliquer qu'aux îles ou îlots situés dans les eaux territoriales de l'Afrique (').

Enfin, les dispositions dont il s'agit ne s'imposent qu'aux acquisitions et aux protectorats postérieurs à l'acte final du 26 février 1885. L'intention des puissances à ce sujet, clairement révélée par nombre de déclarations avant et pendant la conférence, est confirmée par le rejet d'une proposition du représentant américain, M. Kasigon, qui voulait que l'on exigeât le caractère effectif même pour les occupations déjà effectuées. Quelque raisonnable qu'elle fût, en tant qu'elle aurait obligé les puissances à rendre effectives pour l'avenir leurs occupations anciennes, cette proposition se heurtait aux engagements pris de ne pas revenir sur les faits accomplis, et à la résistance invincible de la plupart des pays, notamment de l'Angleterre, à toute discussion sur la validité de leurs acquisitions antérieures (').

Sans présenter un commentaire des dispositions de l'acte de Berlin relatives aux occupations et à l'établissement des protectorats, nous avons à préciser le rôle que la France a joué dans leur élaboration. C'est à la lumière des règles qu'elle a ainsi contribué à consacrer que l'on pourra apprécier plus tard sa conduite dans ses entreprises pour acquérir des territoires sans maître et pour placer des souverainetés complètement ou à demi barbares sous son protectorat.

V^ Occupations . — On les assujettit à deux conditions : la notification et le caractère effectif.

En ce qui concerne la notification, obligatoire pour les occupations opérées sur les côtes d'Afrique, aucune formalité ou précision n'a été prescrite. Il est certain seulement que, dans les cas oii elle est exigée, elle doit être faite à toutes les puissances signataires de l'acte final ou qui y ont adhéré. Dans es autres cas, où elle est facultative, elle est faite aux seules puissances que l'occupation peut intéresser. La conférence s'est bornée, d'autre part, à exiger qu'elle soit rédigée de telle sorte que les puissances à qui elle est adressée « puissent faire valoir s'il y a lieu leurs réclamations » ; ce qui implique, pour elles, le droit de demander des éclaircissements si les termes de la notification ne leur paraissent pas assez précis, soit quant aux territoires occupés, soit quant au régime que l'occupant entend y établir. Le premier projet portait : « afin de mettre les puissances à même de la (l'occupation) reconnaître comme effective. » Mais ces mots furent supprimés parce que l'on ne voulut pas contraindre les puissauces à se prononcer sur la valeur des occupations qui leur seraient notifiées : souvent, le caractère effectif de l'occupation n'apparaîtra complètement qu'après

(•) Protocole n» 8. A. D., 1885, III, p. 254, et déclaration du comte Kapriist, représentant de la Russie.

(*) Rapport du baron Lambermont, A. D., 1885, t. III, p. 260 et suiv.

la nolificatioii, et, d'ailleurs, l'occupation effective n'en est pas moins valable quoiqu'elle ne soit pas reconnue par les autres États. Il semble bien, cependant, qu'une prise de possession, au moins rudimentaire, sauf à être complétée plus tard, doit précéder la notiflcation, sous peine de permettre, par une simple déclaration aux puissances, de se réserver des régions où l'on ne ferait aucun acte d'autorité et de ressusciter ainsi, même en les favorisant davantage, les occupations fictives que la conférence a voulu écarter.

Quant à ce que l'on appelle Veffectivité de l'occupation, l'article 35 de l'acte de Berlin impose aux puissances « l'obligation d'assurer dans les territoires occupés par elles l'existence d'une autorité suffisante pour faire respecter les droits acquis et, le cas échéant, la liberté du commerce et du transit dans les conditions où elle serait stipulée». Cette rédaction est, en grande partie, l'œuvre des représentants de la France qui ont fait écarter d'autres exigences pour la plupart excessives ou même dangereuses.

Il fut demandé d'abord que l'occupant établît ou maintînt... une juridiction suffisante... M. de Courcel fit substituer les mots: «obligation d'assurer l'exfetence d'une autorité suflfîsante », ce qui permettait de conserver, partout où elles existaient déjà, les institutions assez développées pour être utilisées par l'occupant.

Les droits acquis dont le respect doit être assuré d'après l'acte de Berlin ont été précisés au cours de la discussion : ce sont, en dehors de ceux de l'État occupant, ceux des indigènes dans le territoire occupé, ainsi que ceux que pourraient y posséder soit des états, soit des particuliers étrangers.

On écarta d'ailleurs l'obligation de rendre la justice, car elle résultait de celle de faire respecter les droits acquis. Il en fut décidé de même pour l'obligation de faire observer la paix et de maintenir l'ordre; les troubles étaient inévitables dans les nouvelles colonies africaines, et il eût été bien imprudent, à propos de la moindre agitation, de fournir aux puissances rivales l'occasion de contester le caractère effectif des occupations, sous prétexte que l'occupant ne pouvait pas ou ne voulait pas rétablir immédiatement la tranquillité. Mais il reste à signaler une curieuse exigence de l'Allemagne, qu'il est nécessaire de connaître pour comprendre les derniers termes assez ambigus de l'article 35. Les plénipotentiaires de ce pays auraient voulu que l'occupant fût obligé de maintenir le régime de la liberté commerciale que la conférence avait organisé pour le bassin conventionnel du Congo. La France résista à cette prétention excessive qui ne tendait à rien moins qu'à imposer à chaque État, dans les territoires acquis par lui à l'avenir, une véritable servitude dont il ne pouvait prévoir à l'avance les conséquences, sous la forme d'un régime économique déterminé. Sur les observations de ses i-eprésenlauts, il fut bien entendu que la liberté commerciale et du transit pour les étrangers ne s'imposerait à l'occupant que « le cas échéant», suivant les termes de l'article 35 in fine, c'est-à-dire lorsque le territoire occupé aurait été placé sous ce régime par convention spéciale.

2° Protectorats. — SLrictemenI et exactement entendu, le protectorat résulte d'un accord entre deux puissances dont l'une s'engage à .protéger l'autre, en obtenant en retour l'exercice d'une partie de la souveraineté de cette dernière ou, du moins, le contrôle de cet exercice par celle-ci. On ne peut donc concevoir le protectorat proprement dit sans deux Étals qui s'unissent par un traité pour consacrer les résultats qui viennent d'être rappelés. Si un pays étend son autorité sur un territoire où ne fonctionne aucune souveraineté suffisamment organisée pour constituer un véritable Étal dans les rapport^s internationaux, il y a annexion ou occupation; il n'y a pas de protectorat du Droit des Gens, bien que cette dernière expression soit fréquemment employée pour désigner la nature du droit qu'une puissance entend acquérir dans des régions où elle n'a conclu aucun traité, ou dans lesquelles elle a signé des contrats d'une nature mal déterminée avec des autorités locales, des chefs indigènes qui n'exerceul aucune souveraineté véritable et ne représentent nullement une collectivité politique ayant le caractère d'un État.

Plus que tout autre pays, la France avait acquis une expérience suffisante des protectorats du Droit des Gens pour être à même de préciser les règles de leur établissement à la conférence de Berlin ; elle avait déjà constitué son protectorat des îles Taiti, des îles Wallis, du Cambodge, de l'Annam et de la Tunisie; cependant, il ne paraît pas qu'elle ait apporté une netteté de vues suffisante dans l'élaboration des articles de l'acte final relatifs à cette matière. Bien qu'ayant plus fréquemment et plus exactement que les autres puissances établi de véritables protectorats, la France n'a pas échappé à une tendance générale des États colonisateurs qui voilent sous la qualification de protectorat des occupations ou des annexions. 11 sufBt, pour s'en convaincre, de consulter la longue liste des accords avec des chefs indigènes d'Afrique conclus par les agents du gouvernement français ou ratifiés par lui quand ils ont été passés par des explorateurs sans mandat officiel ('); il y est fréquemment question de protectorat accordé à notre pays, et ceux qui le concèdent ne sont pas des chefs de gouvernement ni les représentants d'un Étal, ni gouvernement ni État ne se trouvant dans ces régions, l'idée même de ces institutions étant parfaitement inconnue aux prétendus rois nègres avec lesquels on entre en relations. 11 ne peut donc être question de protectorat par subordination d'une puissance protégée à la puissance prolectrice, la première n'existant même pas; sous le couvert du protectorat, ou incorpore par voie d'occupation des territoires res nullius au point de vue du Droit des Gens puisqu'ils ne sont soumis à aucune souveraineté organisée et reconnue dans les rapports internationaux; seulement, on colore celle façon d'agir par les apparences d'un traité avec de vagues aulorilés locales, do manière à paraître réaliser, non pas une occupation, jtas même une annexion par cession de la souveraineté, mais simplement une subordination des pouvoirs indigènes par l'efiel d'un protectorat établi sur eux. Oi', la réalité des choses proteste contre

(1) V. la lable géiioialc ik- tie Clciiq, Trailt^s (h- la Vran'c. t. \VI, p. 572 i'i .')75.

celte fallacieuse combinaison ; on ne subordonne pas, on ne protège pas une souveraineté qui n'existe pas; qu'on le dise ou non, on implante sa propre souveraineté là où il n'y en a aucune véritable : donc on occupe ou l'on annexe.

Ce procédé, auquel la France a eu souvent recours, est surtout usité pai' la Grande-Bretagne qui, dans ses vastes et multiples entreprises d'expansion coloniale, varie à l'infini ses combinaisons en les adaptant aux circonstances avec une remarquable souplesse; sans compter les occupations, les annexions et même les protectorats véritables qa'elle utilise à l'occasion, elle constitue fréquemment de prétendus protectorats qui se réduisent à une reconnaissance de sa suprématie politique dans certaines régions, de la liberté de séjour et de commerce pour ses nationaux, et à l'attribution du droit de juridiction pour ses consuls. Les avantages pratiques de cette façon d'agir en expliquent le succès. Occuper ou annexer oblige à assurer dans le> territoires acquis l'exercice suffisant de la souveraineté, afin d'y suppléer au défaut d'institutions préexistantes et d'y affirmer son autorité exclusive: l'entreprise est le plus souvent coûteuse, parfois risquée, si les bénéfices qui en résultent ne compensent pas les charges qu'elle eniraîno. Le protectorat, au contraire, permet d'établir son autorité on la ssant subsister les autorités locales, sauf à se faire accorder quelques droits limités qui restreignent au minimum les dépenses pécuniaires, l'envoi de fonctionnaires et la responsabilité. Aussi, même à l'égard des territoires où il n'y a pas d'État véritable organ'sé et où, par conséquent, la création d'un protectorat proprement d.t est irréalisab'e, les puissances sont-elles naturellement portées ù ne s'attribuer que les droits d'un protecteur afin d'esquiver les frais et les risques de l'occupation. Au surplus, elles ménagent ainsi les populations indigènes qu'elles [laraissent vouloir protéger et non soumettre en afTectaut de conserver, dans la mesure où elles ne les gênent pas, des autorités et des institutions locales qui n'ont souvent rien de sérieux ni de solide. Elles se mettent encore à l'abri des contestations de la part des autres puissances qui pourraient fréquemment ne pas admettre la validité d'une occupation insuffisamment effective, tandis que l'on peut toujours leur objecter le droit exclusif au protectorat qui implique seulement le maintien des autorités locales sans la substitution de la souveraineté du protecteur. Enfin, suivant l'observation d'un éminent jurisconsulte anglais, AYestlake, les mots ont encore ici leur influence sur les agissements de la politique : « l'État qui assume la charge d'un protectorat se sent moins engagé. La lâche le fatigue-t-elle, il abandonne le protectorat avec une moindie atteinte à sa dignité que lorsqu'il s'agit d'une possession, s'appuyaul même sur un commencement de titre. Dans la pratique, l'institution des protectorats sur les régions non civilisées a donné plus de liberté aux mesures initiales à prendre pour arrivera les acquérir. »

C'est sous l'influeuce de ces préoccupations utilitaires auxquelles la France, comme on l'a vu, n'était pas non plus restée élrangèie, que la notion du protectorat fut obscurcie avant m rne d'être di^îcutéo à la

conférence de Berlin. Confondant les protectorats véritables et les pseudo-protectorats tels qu'ils ont été expliqués ci-dessus, on parut ne voir dans les uns comme dans les autres que ce qui n'était vrai que des seconds, c'est-à-dire une façon commode et avantageuse de réaliser des occupations en se soustrayant à l'obligation de les rendre effectives. Ce qui est caractéristique à cet égard, c'est que la rubrique du chapitre VI de l'acte final ne vise que « les conditions à remplir pour que des occiipatio7is nouvelles soient considérées comme effectives », tandis que, dans l'article 34 qui suit, il est question cumulativement des occupations et des protectorats, sans que l'on ait songé à définir à part ces derniers. On retrouve d'ailleurs la même assimilation entre l'établissement de la souveraineté par voie d'occupation et celui du protectorat dans les articles 30 à 32, relatifs à la liberté de navigation sur le Niger. Ce qui est plus décisif enfin, c'est que, dans le premier projet, élaboré d'accord par la France et l'Allemagne, les conditions requises étaient les mêmes pour les deux institutions; pour le protectorat comme pour l'occupation, on exigeait, avec la notification, Veffectivité, c'est-à-dire « l'obligation d'assurer une autorité suffisante ». Évidemment, par cette assimilation, on avait en vue les pseudo-protectorats qui cachent une véritable occupation, et l'on arrivait ainsi à un résultat très raisonnable en imposant l'effectivité pour le cas où, sous les fausses apparences d'un protectorat dans un pays oii il n'y a ni gouvernement ni Étal, une puissance prétendait se donner tous les avantages de l'occupation exclusive sans en assumer les charges corrélatives. Mais, par la généralité même de ses dispositions, le projet dépassait le but; il embrassait aussi les protectorats proprement dits, qui portent sur un État véritable et dans lesquels le protecteur, sans avoir à organiser sa souveraineté, n'a qu'à conserver, à respecter et à défendre celle de l'État protégé. Faute d'avoir distingué et défini exactement le vrai protectorat, on prêtait ainsi le flanc à une critique très juste dont l'Angleterre profita pour renverser complètement le projet; elle fil ainsi adopter une solution toute favorable à sa politique coloniale, qui consiste à occuper le plus possible avec le moins de frais et de responsabilités, en usant des pseudo-protectorats.

Le représentant de la Grande-Bretagne, en effet, remarqua ('), en invoquant la longue expérience de son pays en matière de colonisation et la grande variété de ses combinaisons dans l'extension de son autorité sur les pays placés hors de la civilisation européenne, qu'il était déraisonnable d'assimiler les occupations et les protectorats en manifestant les mêmes exigences pour les seconds que pour les premiers. El l'observation était d'une justesse irréfutable, car le pays prolecteur n'a pas, dans le pays protégé qui possède déjà son organisalion comme Étal, à exercer sa souveraineté comme le pays occupant dans un territoire dépourvu d'institutions sociales; le protecteur subordonne à la sienne une souveraineté préexistante, l'occupant doit étendre la sienne là où il n'y en a pas. En insistant sur celte objection,

(') S,r E. Malet à lord Cruiiville. 21 février !885, Blue Uook, AlVica, n» 2, 1885, p. 3 et 7.

la Grande-Bretagne prenait soin de dire qu'il n'entrait nullement dans ses intentions de décliner les charges inhérentes à l'extension de sa souveraineté et de recourir à l'occupation fictive pour exclure les autres États de certains territoires. Malheureusement, l'élasticité du mot protectorat tel que le comprend le gouvernement britannique lui permettait, en écartant la condition de Veffectivité pour les protectorats en général, et en ne faisant maintenir que celle de la notification, de s'assurer le bénéfice d'occupations fictives. Ce calcul aurait été déjoué si, conformément au projet élaboré par la France d'accord avec l'Allemagne, l'obligation « d'assurer une autorité suffisante » avait été maintenue pour l'État protecteur comme pour l'État occupant. On put même croire, un moment, que cette solution triompherait; mais elle échoua par suite d'un revirement de l'Allemagne qui se rallia aux vues de la Grande-Bretagne.

Peu engagé dans la voie des entreprises coloniales et n'ayant pas encore manifesté l'ambition d'accaparer le plus aisément possible de vastes étendues, l'Empire allemand s'était jusqu'alors montrée attaché à la doctrine de l'occupation eff'ective, qu'il avait exposé dans une note du 4 mars 1875 au gouvernement espagnol au sujet des îles Palaos et qu'il avait scrupuleusement observée au Cameroun et à Angra Pequena en 1884; il avait même, à ce propos, énergiquement repoussé le prétendu right of contiguity invoqué par l'Angleterre sur la côte occidentale d'Afrique, du fleuve Orange au cap Frio. On pouvait d'autant mieux croire qu'il y resterait fidèle que, en se montrant plus exigeant et en écartant les occupations fictives déguisées sous de prétendus protectorats, il réserverait plus de territoires à son expansion coloniale et les soustrairait à l'accaparement trop facile des puissances rivales. Mais une transformation dans les idées de M. de Bismarck en matière de colonisation vint tout changer. Le chancelier était peu favorable aux colonies : « Je ne suis pas enthousiaste des entreprises coloniales, disait-il au Reichstag, même plus tard, le 26 janvier 1889; je ne suis pas un homme colonial, mais je ne veux pas m'opposer aux sentiments de la majorité du pays. Je subis la pression de l'opinion publique. » Au moins voulait-il n'avoir des possessions lointaines qu'au meilleur prix possible et sans gros risques ; aussi, au début, se prononça-t-il pour le système anglais de la colonisation indirecte par le concours de sociétés privées, soutenues ou abandonnées par le gouvernement suivant leur succès ou leurs mécomptes, et contre le système de la colonisation directe par l'intermédiaire d'agents officiels qui engagent l'État, le système français comme il le qualifiait lui-même, non sans une nuance de dédain. Il résumait sou programme en ces termes au Reichstag, le 26 juin 1884, à propos de l'entreprise de M. Liideritz dans l'Afrique du sud-ouest en 1883: «Le soin du développement des colonies serait laissé à l'énergie des négociants qui les ont établies. L'Allemagne suiviail l'exemple de l'Angleterre en accordant à ses négociants quelque cliose comme les chartes royales jadis conférées à la Compagnie des Indes occidentales. II ne s'agit pas de fonder des provinces, mais de protéger des colonies. »

278 LA DIPLOMATIE DE LA TROISIE^rE RÉPUBLIQUE

Effeclivemeut, rAUemagne inaugura sa politique coloniale par le procédé des lettres de protection (schittjsbrief , conférées à des compagnies piivées, tout à fait analogue à celui des chartes accordées par la couronne britannique. Ce système, qu'il fallut abandonner plus lard pour en venir à celui de la colonisation officielle et du gouvernement direct des colonies à cause de l'insuccès des compagnies pi^otégées, s'accordait très bien avec celui des protectorats portant sur des régions où n'existait aucune autorité régulière, en un mot avec les occupations fictives. Par ce que l'on a appelé \q protectorat administratit , l'Allemagne conservait le plus possible des institutions locales, laissait la plus grande initiative aux sociétés privées de colonisation, et réduisait au minimum ses charges de souveraineté en même temps que ses responsabilités, tout en prétendant exclure ainsi des territoires où elle ne faisait qu'une occupation fictive l'action des autres puissances. M. de Bismarck synthétisait le système au Reichstag le 28 novembre 1885 : « Mon but, c'est le gouvernement du pays par les sociétés marchandes, sur lesquelles doivent planer seulement la surveillance et la protection de l'empire et de l'empereur. » L'accoid était ainsi trop grand entre les vues intéressées de l'Angleterre et de l'Allemagne pour que celle-ci ne prêtât pas son concours à la première; toutes deux voulaient se réserver d'acquérir des territoires avec le moins possible de charges et de responsabilités; aussi les représentants du gouvernement de Berlin s'associèrent-ils à ceux de la Grande-Bretagne pour demander, dans l'article 35 de l'acte final, la suppression des mots qui visaient les protectorats. Grâce à celte modification, si la condition de la notification fut exigée dans l'article 34, à la fois pour les occupations et pour les protectorats, celle de Veffectivité, sous la forme de l'obligation d'assurer une autorité suffisante, ne fut plus imposée que pour les occupations.

La conséquence de cette concession faite aux vues de l'Angleterre et de l'Allemagne, c'est que l'œuvre de la conférence de Berlin peut devenir à peu près vaine. En qualifiant de protectorat les vagues protections qu'elles organisent dans des pays où ne fonctionne aucun gouvernement régulier, les puissances se donnent le droit d'eu exclure toutes les autres par le moyen d'une simple notification qu'elles leur adressent : cependant, il s'agit de territoires où il ne peut être question d'Étal à protéger jiHisqu'il n'y en a pas, où ces puissances étendent leur propre souveraineté et où, par conséquent, elles devraient en assurer l'exercice par une occupation effective. Les occupations fictives revivent alors et sont même favorisées par l'acte de Berlin, qui les autorise et les consaci-e moyennant la qualification arbitraire de pi'otectoral donnée par un Étal à son entreprise et une facile notification faite aux autres gouvernements. Le danger s'aggrave d'un autre procédé de plus en plus en usage dans les relations des États colonisateurs en Afrique, celui de la détermination des sphères d'influence respectives ou de Vkinterland. Deux Étals en livalité pour leur extension dans une certaine région conviennent de la restreindre en deçà d'une limite fixée, en s'engageant à ne rien entreprendre au delà, de ma-

nière que chacun d'eux ait la cerliLude de ne pas être inquiété par l'autre dans la portion qui lui est attribuée. Aussitôt chacun établit des pseudo-prulectorats dans sa sphère d'influence ainsi reconnue, et, comme il est à l'abri de compétitions de la part du seul rival qu'il redoutait, grâce au traité passé avec lui, il n'a plus qu'à notifier ces prétendus protectorats aux autres puissances pour s'attribuer exclusivement d'immenses étendues où il n'y a aucune autorité organisée et où il se dispense, en fait, de réaliser aucune occupation effective. C'est pour écarter ces abus que l'Institut de Droit international, sans donner une notion exacte du protectorat véritable pour lequel la notification seule peut suffire, a maintenu l'obligation d'assurer une autorité suffisante en même temps que celle de faire la notification, soit pour les occupations, soit même pour les protectorats, ainsi que le décidait le premier projet présenté par la France et l'Allemagne à la conférence de Berlin {').

F. Reconnaissance des droits des indigènes. — Il n'apparaît guère, à la lecture de l'acte de Berlin, que l'on se soit occupé des droits des indigènes dont on disposait sans les consulter. C'est bien là cependant le problème initial eu matière d'occupation, puisque celle-ci, par sa définition juridique, ne peut s'appliquer qu'à une res nullius, c'est-à-dire n'appartenant à personne.

La longue histoire de spoliations et de massacres qui commence surtout à la découverte de l'Amérique ne s'est malheureusement pas arrêtée complètement à l'époque contemporaine; il n'est pas de peuple colonisateur qui, même de nos jours, soit à l'abri de graves reproches pour sa conduite vis-à-vis des races inférieures : les souverainetés locales méconnues et opprimées par la force, les propriétés privées enlevées à leurs détenteurs légitimes d'après les lois ou les usages du pays, les existences humaines sacrifiées par des représailles hors de proportion avec les attaques à réprimer, ou seulement par système de féroce intimidation, ou même, il faut le dire, par cruel caprice, voilà comme la monnaie courante de la colonisation européenne en Afrique. Cependant, il serait injuste de ne pas reconnaître qu'une grande amélioration s'est produite, de laquelle naitra, sans doute, une transformation heureuse dans les relations des peuples civilisés et des populations barbares.

La conception théorique de ces relations a complètement changé : pour la plupart des publicistes et des hommes d'État, même des hommes d'Église, du xvi° et du xvii^ siècle, les peuples en dehors de la chrétienté n'ont pas de droits : les convertir et les soumettre, c'est tout ce qu'on a à faire vis-à-vis d'eux, et leur laisser quoi que ce soit, la vie comme des biens , c'est encore user de concession à leur égard. Mais, depuis le milieu du xviii® siècle, spécialement depuis Valtel, la doctrine est toute différente. Il ii'est plus personne aujourd'hui qui ne condamne les spoliations commises contre les indigènes et les atteintes

(') Annuaire de nnstilut, t. X, p. 189 et 202, cl t. VIII, [>. 34<).

à leur personne: la vie, la propriété parliculière ou la possession du sol détenu par eux à titre privé doivent être respectés de l'avis de tous les publicistes, et il n'est pas, à l'heure acluelle, un homme d'État qui oseiait soutenir sur ce point les pratiques du passé. La discussion ne subsiste plus qu'au sujet du droit des peuples sauvages de conserver leur indépendance comme collectivités, leur autonomie comme État rudimentairement organisé et ayant des institutions différentes de celles des pays civilisés, souvent même opposées à celles-ci. Nombre d'auteurs, surtout eu Allemagne, et c'est une manière de voir qui a été parfois soutenue par des gouvernements, notamment par des ministres fi-ançais, estiment que la souveraineté des peuples barbares ne peut pas être un obstacle à leur soumission à des puissances civilisées : ils invoquent pour celles-ci un droit de la civilisation qui leur permettrait d'assujettir à leur autorité les races inférieures, soit dans l'intérêt de ces dernières, soit dans l'intérêt de l'humanité en général. Plus généralement, on s'accorde à dire, et avec raison croj^ons-nous, que la civilisation supérieure impose des devoirs de propagande pacifique, mais ne confère aucun droit de domination. Il est bien avéré que, en fait, les prétendus intérêts de la civilisation ne sont que le prétexte hypocrite qui couvre les convoitises des peuples forts sur les populations faibles, et l'expérience montre amplement que l'amélioration du sort des indigènes, si elle a été parfois mise en avant dans des entreprises de conquêtes coloniales, n'a presque toujours abouti qu'au sacrifice des populations soumises pour le profit du pays conquérant. D'ailleurs, comment justifier, en droit, cette faculté de civiliser les peuples malgré eux, en méconnaissant celle indépendance qui est la base sur laquelle s'appuient les Étals civilisés eux-mêmes dans leurs rapports internationaux? A quel critérium s'en tenir pour juger que la civilisation d'un peuple est assez peu développée pour que l'on puisse ne pas tenir compte de la souveraineté qu'il exerce? Qui enfin, sinon l'État intéressé à le soumettre, appréciera cette délicate question? Le danger peut, du reste, devenir redoutable même pour les Étals qui vivent à l'heure actuelle dans ce que l'on appelle la communauté du Droit des Gens : avec les appréciations si variables sur la nature de la véritable civilisation, aujouid'hui surtout que la religion chrétienne n'en est plus l'élément unique ni même essentiel, tel pays très fort, même en Europe, pourrait tiouver inférieure la civilisation d'un faible voisin et s'en prévaloir pour justifier ses entreprises de domination sur lui. La logique des idées est terrible, surtout quand elle seconde des appétits qui ne demandent qu'à se voiler d'une raison morale : ce qui n'est encore que dans le domaine de la théorie de certains penseurs identifiant la civilisation absolue avec la culture et la force particulières de leur pays, pourrait devenir, si l'on n'arrêtait dès le début de pareilles conceptions, la ligne de conduite des puissants écrasant les faibles. Aussi est-ce avec raison que l'Institut de Droit international s'est refusé h considérer « comme placés hors de la communauté du Dioit des Gens » les peuples vivant en dehors de la civili-

salion européenne, et à réputer res nullius les terriloii-es sur lesquels ils exercent leur souveraineté (').

La conclusion pratique qui se dégage des explications précédentes, c'est que les peuples barbares ont droit au respect non seulement des droits individuels de leurs membres, mais même de leur autonomie politique et de leur indépendance comme État. Toutefois, il va sans dire que cette solution suppose l'existence d'une organisation suffisante et l'exercice d'une souveraineté assez définie pour que l'on puisse se croire en présence d'un État véritable, quelque imparfaits d'ailleurs que soient sa constitution et son fonctionnement. Si ces éléments font défaut, le territoire habité par des populations sans cohésion politique et sans représentation gouvernementale est une res nullius au point de vue de l'exercice de la souveraineté : une autre puissance peut donc y établir la sienne par voie d'occupation, sauf toujours à respecter les droits préexistants des individus. En fait, il est souvent difficile de juger, en présence des institutions si mal connues des peuples barbares et surtout dans le mystérieux continent africain, s'il y a ou non, dans une région déterminée, uae souveraineté organisée, ou seulement des agrégats de populations non coordonnées, vivant dans l'émiettement de groupes familiaux, ou accidentellement rapprochées par bandes formées et dispersées suivant le caprice des événements, comme l'association pour le pillage, la chasse ou l'ascendant momentané d'un chef, etc.. Souvent cependant il n'y a pas d'hésitation possible et il n'est pas contestable, par exemple, que dans les sultanats de Sokoto, Bornou, Ségou, chez les Peulhs, dans la confédération des almamys du Fouta-Djalon, au Dahomey, (ihez les Egbas, dans les domaines du roi Makoko, aussi bien que dans le sultanat de Zanzibar, on trouve tous les cléments d'un véritable État. Dans tous les cas, l'appréciation à faire en pareille circonstance repose sur des éléments objectifs, possibles sinon toujours faciles à déterminer, tandis que le jugement à porter sur une civilisation est uniquement subjectif et arbitraire, surtout lorsqu'il est intéressé.

L'occasion s'off*rait aux puissances pour proclamer à la conférence de Berlin le respect de la souveraineté des peuples vivant eu dehors de la civilisation européenne : si elles ne l'ont pas fait ostensiblement, par suite d'une réserve peut-être excessive, il n'est pas douteux cependant qu'elles ont nettement montré leur conviction à ce sujet. A l'ouverture de la conférence, le prince de Bismarck déclarait que tous les gouvernements avaient le désir « d'associer les indigènes de l'Afrique à la civilisation ». Sir E. Malet appuyait ces paroles en disant que (fie bien-être des indigènes ne devait pas être négligé... et que les décisions de la conférence seraient pour eux d'une gravité extrême », ce que confirmait le ministre du Portugal, marquis de Penafiel(*). Le 21 février 1885, sir Malet exposait à lord Granville que les puissances ne s'étaient pas seulement occupées des intérêts du commerce, mais

(>) Annuaire, t. X, j.. 177 à 184.

(*) L. J., loc. cit., 1885, Affaiies du Congo, p. 58, 61, 08.

qu'elles avaienl pris soiii de respecter et de défeodre ceux des populations noires (^). Mais ces déclarations ne visaient que les nombreuses décisions d'un caractère humanitaire pour améliorer le sort des indigènes et pour protéger leurs droits individuels à la vie, à la liberté, à l'exercice de leur culte et à la propriété. Au point de vue de la souveraineté territoriale, M. de Bismarck avait déjà reconnu dans son discours au Reichstag, le 26 juin 1884, que les races indigènes la possédaient seules dans certaines régions : or, à la conférence, on a fréquemment parlé « des pouvoirs établis à l'Est du bassin du Congo », <( des gouvernements établis sur le littoral africain » et l'on a réservé «les droits des souverainetés existantes» eu Afrique (-). Plus spécialement, répondant à M. Kasson qui demandait si les taxes de navigation pourraient être perçues sur les embarcations des indigènes, M. de Lamberraont affirma, avec l'assentiment de tous ses collègues, « que les droits des peuples ou des États indigènes devaient être respectés en celte matière comme en toute autre » ('). Aussi M. Engelhardt a-t-il pu dire dans son rapport que l'Assemblée de Berlin ne voyait pas dans les peuples africains « des associations purement accidentelles, sans personnalité juridique et en dehors de la communauté du Droit des Gens »(*).

Cependant la conférence avait été mise à même de se prononcer d'une manière plus catégorique. Le 22 décembre 1884, M. Kasson, représentant des États-Unis, demanda qu'il lut dit expressément dans les résolutions adoptées par les plénipotentiaires, que la souveraineté des chefs indigènes serait respectée, comme ou venait de l'affirmer pour celle du sultan de Zanzibar. Cette proposition ne fut pas écartée on soi, mais on ne crut pas devoir revenir sur la rédaction de l'article l^»" de la déclaration (article 34 de l'acte final) qui était déjà arrêtée, et l'on pensa que la manière de voir des puissances était suffisamment établie par les déclarations de M. de Courcel qui étaient insérées au protocole('). Le 31 janvier 1885, M. Kasson accentua sa proposition en demandant: « que le consentement volontaire des indigènes dont le pays est pris eu possession fût nécessaire dans tous les cas où ils n'auraient pas provoqué l'acte agressif. » M. Busch, sous-secrétaire d'État d'Allemagne, fit observer qu'il s'agissait là « de questions délicates », sur lesquelles il était difficile à la conférence de se prononcer : aussi se borna-t-on à repi'oduire la proposition de M. Kasson au protocole VIIL Ou peut trouver surprenant que les plénipotentiaires aient reculé devant la consécration officielle d'une règle que tous avaient implicitement ou expi-essément admise. Mais les ternies dans lesquels l'avait présentée le représentant des États-Unis la rendaient difilcilemeut acceptable. Il était malaisé et fort délicat pour les autres puissances de juger si les agressions des indigènes justifiaient la prise

(') Blue Book, Africa, n" 2, 18a5, n» 3.

(«) V. notamment L. J., loc. cit., p. «0 ol 07.

(») ]..,]., Inc. cit.,\}. 141.

(*; Protocole n» IV, annexe II, p. 8 vl A. !)., Isxr». (. ||, p. |<J2, ot t. III, p. Il»2.

(») L. J., loc. cit., p. 18;-I88.

LA DH'LOMATIE DE LA TiîOLSlÈMli HÉIUBLIQUE 283

de possession de leur territoire par le pays attaqué, ou si la cession de territoire était possible d'après le droit particulier des indigènes et à quelles conditions elle était subordonnée d'après leurs institutions nationales. Bien plus, M. Kasson voulait qu'il fût réservé aux puissances signataires « d'apprécier toutes les autres conditions (autres que celles prévues par les articles 34 et 35 de l'acte de Berlin) au point de vue du droit aussi bien que du fait, qui doivent être remplies avant qu'une occupation puisse être reconnue comme valable. » C'était ouvrir la voie à des contestations incessantes et soumettre les occupations réalisées par les puissances à un contrôle international incompatible avec leur indépendance. Les autres États sont libres de reconnaître une occupation faite par l'un d'eux ; ils n'ont pas à s'ériger en juges de sa validité. La notification qui leur en est faite les met seulement à même de présenter les objections qu'ils jugent convenables, et ces objections peuvent être fondées soit sur les droits acquis de la puissance pi'oteslataire, soit sur les atteintes injustifiées, d'après elle, que l'occupation porte à l'indépendance qu'elle reconnaît aux indigènes.

G. Les traités conclus avec les chefs indigènes. — Pour légitimer leurs acquisitions territoriales dans les paj's barbares, les puissances ont recours à des actes de cession passés avec les souverains ou chefs indigènes. La France, comme les autres pays colonisateurs, a passé et passe encore quantité de conventions semblables : M. Engelhardt l'a rappelé dans son rapport sur la conférence de Berlin, en considérant les contrats dont il s'agit comme un moyen de légaliser les acquisitions de territoires, et comme la consécration du droit des indigènes autrefois méconnu (').

Les traités en question se comprennent et se justifient quand ils portent sur des droits connus des indigènes et quand ils sont conclus avec les véritables titulaires de ces droits : tels sont ceux qui ont pour objet la vente ou la location d'un territoire par ceux qui en sont les détenteurs réguliers d'après les lois ou coutumes locales, ou bien d'aprè.> une antique possession incontestée. On peut et on doit même admettre ceux qui entraînent un abandon de la souveraineté ou une subordination politique, quand les autorités indigènes qui les consentent comprennent la portée de leur acte, possèdent efiectivement ce qu'elles cèdent et le transmettent dans les formes prescrites par les institutions qui les régissent : ainsi Makoko semblait bien avoir saisi la situation dans laquelle il se plaçait en acceptant le protectorat de la France par le traité du 10 septembre 1880 qu'il passa avec Savorgnan de Brazza, et qu'il fit du reste confirmer par ses vassaux à N'couna, le 3 octobre suivant(^).

Mais on ne saurait attacher la même valeur aux innombrables cessions que les explorateurs rivaux se disputent en lâchant de se gagner de vitesse auprès des chefs indigènes : suivant les paroles de

.0) A. D., \m>, t. II, p. 27.

(î) Do Clcrcq, Recueil des irailés de la France, l. XIV p. VG.

2g4 T.A DIPLOMATIE DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE

M. Westlake, « elles prêtent plutôt à rire qu'elles ne servent d'argument ». Elles sont le plus souvent juridiquement viciées à tous les points de vue.

D'abord dans la manière dont on les obtient : menace, violence, ruse, surprise du consentement par l'ivresse ou par l'exploitation des plus basses passions de races dégradées. Qui oserait attacher quelque sérieux à des cessions de la souveraineté sur de vastes domaines, quand on les extorque par la terreur qu'inspire un armement supérieur ou par la séduction d'une boîte à musique ou de quelques bouteilles de rhum?

Ensuite, dans le défaut de droit du cédant qui ne détient nullement la souveraineté qu'il abandonne, soit parce qu'il est un chef de bande investi d'une autorité simplement de fait et éphémère, soit parce qu'il n'est que le lieutenant ou le vassal d'un souverain que l'on ne consulte pas, soit parce que, ayant peut-être la souveraineté, il n'est pas autorisé à la céder seul d'après les institutions de son pays.

Enfin et plus souvent encore, dans le défaut, non seulement d'entente, mais même d'intelligence, au moins d'un côté, au sujet de l'objet cédé. La véritable souveraineté que l'on prétend se faire accorder n'existe pas très souvent parce qu'il n'y en a pas d'organisée faute d'État constitué, et ceux qui la donnent ou vendent n'en ont pas la moindre notion. Il est véritablement étrange de parler de souveraineté, de protectorat et de conceptions abstraites du droit international à des sauvages qui ont à peine une idée confuse de la propriété.

Aussi ne faut-il accepter qu'avec la plus grande réserve les multiples traités par lesquels la France et les autres puissances essaient de légitimer les cessions de souveraineté qui leur sont faites par des chefs indigènes auxquels elles attribuent, pour la circonstance, des notions juridiques qu'ils sont absolument incapables de comprendre et un pouvoir qu'ils n'ont jamais possédé (*). Aussi bien suffît-il, pour s'édifier à cet égard, de voir les vicissitudes par lesquelles la plupart de ces conventions ont passé : les chefs indigènes accordent successivement à divers États les mêmes droits pour obtenir de nouveaux cadeaux, ou bien ils protestent contre les effets de concessions dont ils n'ont pas compris la portée, ou enfin il se trouve que tel plénipotentiaire européen a gravement passé uu acte diplomatique et dans des formes solennelles avec un aventurier nègre pris pour un potentat, tandis qu'il n'est même pas considéré comme un homme de quelque importance par les gens de sa tribu. L'histoire de ces mésaventures aurait souvent son côté comique, si l'on n'y voyait des pages sanglantes relatant les terribles représailles des puissances contre ceux qui les ont dupées ou qui veulent se dégager des contrats qu'ils ont souscrits sans, la plupart du temps, en comprendre le sens et en prévoir les effets.

Sans valeur en tant qu'ils sont passés avec des indigènes ne repré-

0) V. les décrets (lu 27 novcnilii r 1883 au 12 décembre 1884, qui ont régularisé les traités passés avec les iudifçèiies de l'Afrique occidentale du 4 décembre 18;J8 au 2 août 1884, dont 22 visent l'établissement de la souveraineté, ."{ de la suzeraineté et 1U du protectorat. Ces décrets, en tant qu'ils ratifient des conventions portant sur des cessions de territoires, sont inconsfitulionncls comm^ n'ayant pas été précédés de l'approbation législative. (Loi conslituliounelle du 16 juillet 1S75, art. 8.)

sentant pas une véritable souveraineté ou n'ayant pas le droit d'en disposer, les traités en question peuvent cependant avoir leur efifet dans les relations des puissances, et c'est à ce titre qu'il faut tenir compte de ceux que la France a obtenus. Si, en effet, toute occupation doit être effective pour être opposable aux autres États, il faut reconnaître que partout, et surtout quand il s'agit des régions africaines d'un accès si difficile, elle est fort rudimentaire au début. Or, c'est déjà réaliser un commencement d'occupation que pénétrer dans un territoire, y négocier avec les habitants ou les autorités quelconques pour s'y installer, et y conclure des traités, d'une valeur du reste fort discutable, en vue d'y affirmer sa propre souveraineté. Qu'après cela une puissance notifie ce qu'elle a fait, et les autres États devront voir dans cette première initiative un début d'occupation qu'ils seront tenus de respecter s'ils n'ont pas eux-mêmes acquis des droits antérieurs, sauf à exiger que l'occupation s'accentue et devienne suffisamment effective dans le délai moral que comportent les circonstances et dans la mesure exigée par la situation et les besoins du territoire occupé.

IV. L'Acte de Berlin devant le Parlement français. — C'est le 3 août 1885 que la Chambre ratifia l'acte du 26 février précédent, par 251 voix contre 96. 11 était difficile de ne pas reconnaître que la France avait joué à la conférence un rôle digue d'elle et sans opposition avec ses intérêts coloniaux : par la place considérable qu'ils avaient occupée dans les délibérations, par les principes de droit et d'humanité qu'ils avaient soutenus et contribué, en grande partie, à faire prévaloir, par la modération de vues qu'ils avaient manifestée au sujet de notre politique coloniale, nos représentants avaient grandement contribué à relever le prestige de notre pays. Comme Talleyrand l'avait prouvé au congrès de Vienne, c'est par la considération morale conquise dans les Assemblées diplomatiques que la France vaincue pouvait tout d'abord reprendre dans le monde la place qui lui revient : à ce point de vue, la conférence de Berlin complétait l'œuvre déjà commencée par nos diplomates au congrès de Berlin. Aussi le débat fut-il très court à la Chambre, malgré la gravité du sujet. Quelques critiques furent présentées par M. Georges Perrin qui exprima des craintes au sujet des complications dans l'avenir auxquelles pouvaient donner lieu les résolutions de la conférence. M. de Freycinet n'eut pas beaucoup de peine à établir que l'acte de Berlin, malgré ses imperfections, était une œuvre éminemment pacifique et de nature, au contraire, à prévenir dans la mesure du possible les conflits des puissances en Afrique. M. Maigne voulut y voir l'expression de la doctrine qui donne un droit aux races supérieures sur les races inférieures; M. Steeg en fit, de son côté, ressortir le caractère d'œuvre pacifique et civilisatrice. Les explications qui ont été données sur la pensée des diplomates à la conférence au sujet du respect des droits des indigènes montrent assez que, au fond, l'appréciation de M. Maigne n'était pas justifiée (•).

V. Le nouvel' État du Congo et ses rapports avec la France. — A. Création et reconnaissayice du 7iouvel État. — En organisant le régime de la liberté commerciale dans l'immense bassin conventionnel du Congo, en y étendant les règles de l'Union postale établie à Paris le i^' juin 1878 (art. 7 de l'acte de Berlin), les puissances avaient donné à ces vastes régions une unité assez factice. Les terri loires soumis aux règles établies par la conférence étaient, pour une part relativement minime, sous la souveraineté de quelques-unes d'entre elles, mais, pour tout le reste, se trouvaient sans souverain reconnu au point de vue des rapports internationaux. Comment assurer, dans cette dernière portion, l'application des règles établies? Comment aussi y écarter les compétitions des Étals rivaux dans l'entreprise d'expansion sur le continent Africain? Il n'y avait qu'un moyen pratique : c'était de reconnaître une puissance nouvelle qui dominerait dans les paj's réputés res nullius, y veillerait à l'observation de l'acte de Berlin et aurait même, à cet égard, l'action principale dans la plus grande étendue du bassin conventionnel du Congo on les autres États n'ont que des possessions moindres et relativement secondaires. Le noyau de la puissauce nouvelle était tout trouvé dans l'Association internationale africaine: il ne s'agissait plus que d'en faire un État véritable.

C'est par étapes, en quelque sorte, que l'Association en vint à être reconnue par les puissances comme une personnalité du Droit international. Malgré ses prétentions, développées surtout dans une brochure d'un caractère officieux : V Association internationale africaine et le Comité d'études du liaut Congo, elle n'avait pas pu, comme simple société privée, passer de véritables traités internationaux avec les chefs indigènes et acquérir ainsi des droits du souveraineté. Mais on était déjà disposé à accepter sa transformation en État et cette intention se manifesta dans divers accords que les gouvernements consentirent à conclure avec elle. Ce furent d'abord les États-Unis qui, le 22 avril 1884, reconnurent son drapeau, bleu avec étoile d'or au centre, « à l'égal de celui d'un gouvernement ami», mais en ne voyant en elle que « le gérant des intérêts des États libres établis dans cette région (du Congo)». Le 8 novembre suivant, l'Allemagne reconnut son drapeau dans les mêmes termes, en se déclarant prête à reconnaître aussi « les frontières de l'Association et du nouvel État à créer, telles qu'elles sont indiquées sur la carte ci-jointe». C'était, ou le voit, l'acceptation éventuelle d'un État à constituer avec les éléments fournis par l'Association, mais non la reconnaissance immédiate d'un État qui n'existait pas encore. On retrouve les mômes termes, avec la même portée, dans les accords ultérieurs avec la Grande-Bretagne, 16 décembre 1884; l'Italie, 19 décembre; l'Autriche-lIongrie, 24 décembre; les Pays-Bas, 27 décembre; l'Espagne, 7 janvier 1885; la Franco, 5 février; la Russie, à la môme date; la Suède et Norvège, 10 février; le Portugal, 14 février; le Danemark, 2:^ février; la Belgique, à la même dale('); enfin la Turcjuie, 10 décembre 1885. Quatre de ces accords, avec l'Allemagne,

(*) V. ces traités au l'iulufolu IX. de la ciiiilV-rciicf.

la Belgique, la France et le Portugal, étaient accompagnés de cartes qui fixaient les frontières de l'État futur. Celui avec la France, du 5 février 1885 f'), avait été provoqué par les difficultés suivantes. Le roi Makoko, qui s'était placé sous le protectorat de la France par son traiié avec M. de Brazza du 10 septembre 1880, avait étendu ses possessions sur la rive droite du Stanley-Pool que l'Association du Congo prétendait lui appartenir. Cependant une entente s'établit pour fixer les limites, notamment au nord-ouest des territoires de l'Association, « suivant une ligne depuis la rivière Licona-N'kuudja jusqu'au 17e degré est de Greenwich, en suivant autant que possible la ligne de partage des eaux du bassin de cette rivière qui fait partie des possessions françaises». On verra plus loin que cette délimitation, fondée sur des données géographiques erronées, ne put pas être maintenue, la rivière Licona- N'kundja n'existant pas.

La France dut aussi intervenir dans le règlement des frontières entre l'Association et le Portugal. Ce dernier pays ne s'en tenait plus à ses antiques prétentions jusqu'au 5° 12' de latitude sud : en septembre 1883, il avait occupé la région de Massabi, au nord du Chilongao, et le 25 décembre 1884, au cours des travaux de la conférence, il se faisait céder par les indigènes la rive gauche de la Lœma où la France comptait s'établir. Puis il prenait Banana et une escadre portugaise occupait les bouches du Congo. Le gouvernement français, par l'organe de M. de Courcel, employa sa médiation à faire reconnaître par l'Association les droits historiques du Portugal juqu'au 5''12' de latitude sud; il lui fit attribuer ainsi les possessions de Cabinda et de Molembe, qui sont même visées dans la constitution portugaise, ainsi que Landana placée à l'embouchure du Congo. C'est sur ces bases que fut conclu entre l'Association et le Portugal l'accord du 14 février 1885 au bas duquel M. de Courcel apposa sa signature comme représentant de la puissance médiatrice.

Ces questions territoriales une fois réglées, le colonel Strauch, président de l'Association, en notifia les résultats au prince de Bismarck, le 23 février 1885, en disant : « La conférence... voudra bien considérer l'avènement d'un Pouvoir qui se donne la mission exclusive d'introduire la civilisation et le commerce au centre de l'Afrique comme un gage de plus des fruits que doivent produire ses importants travaux. » Tous les plénipotentiaires accueillirent avec faveur cette invite non dissimulée à une reconnaissance officielle du nouvel État; mais ils exprimèrent leur manière de voir en émettant le vœu que l'Association prît le caractère d'un véritable État en se donnant un gouvernement régulier qui, dans la pensée de tous, devait être représenté par celui qui avait été son fondateur et son appui, le roi Léopold II(*j.Les paroles de M. de Courcel furent particulièrement explicites à ce sujet: « J'émets,

(') L. .1., Affaires du Congo, 1884-1895 (IS'J.^), p. 19, Annexe 1. — A. D., 1886, II, p. 270: Convention additionnelle par laquelle l'AsEociation internationale du Congo cède, à dire d'experts, ses propriétés privées situées dans les territoires acquis à la France en vertu du traité de délimitation.

dit-il, au nom de mon gouvernement, le vœu que l'État du Congo, territorialement constitué aujourd'hui dans des limites précises, arrive bientôt à pourvoir d'une organisation gouvernementale régulière le vaste domaine qu'il est appelé à faire fructifier. » Le 26 février 1885, en vertu d'une autorisation du roi de Belgique, le colonel Strauch demandait et obtenait pour les représentants de l'Association le droit de signer l'acte final de la Conférence (*), en vertu de l'article 37 qui ouvrait cet acte à l'adhésion de toutes les puissances.

C'était traiter par avance l'Association en véritable État; mais cette reconnaissance anticipée était subordonnée à la condition essentielle de la constitution d'un gouvernement régulier. Cette condition fut bientôt remplie. Le 16 avril 1885, le roi des Belges demandait à son Parlement, conformément à l'article 62 de la constitution, l'autorisation de prendre la souveraineté du nouvel État du Congo : il n'y eut qu'une seule opposition dans chacune des deux Chambres, le 28 et le 30 avril. Le 1^' août, le roi notifiait aux puissances sa nouvelle souveraineté qui fut accueillie partout avec sympathie, et le même jour il les informait que le nouveau royaume se plaçait en état de neutralité, conformément à l'article 10 de l'acte de Berlin (*).

Le lien ainsi établi entre la Belgique et le Congo se réduisait à l'union personnelle, comme le disait formellement la notification du roi Léopold II aux puissances, c'est-à-dire à la communauté de souverain, et encore pendant la vie du roi seulement, en laissant à chaque État sa pleine indépendance au point de vue international et sa complète autonomie au point de vue interne ('). Il n'y avait là rien d'incompatible avec la situation de la Belgique dont les limites territoriales ont été fixées par les puissances en 1831 et dont la neutralité perpétuelle a été, en même temps, garantie par elles. C'était la reproduction du cas du Luxembourg neutralisé en 1867 tout en restant rattaché aux Pays-Bas par l'union personnelle jusqu'au 23 novembre 1890, et de la principauté de Neuchâtel, unie dans les mêmes conditions à la Prusse jusqu'en 1857, tout eu faisant partie de la Suisse neutre; il y avait même, dans le cas du Congo et de la Belgique, cette circonstance favorable que les deux pays unis étaient également neutralisés. La situation devait changer et soulever de sérieuses difficultés intéressant particulièremeut la France lorsque, ainsi qu'on le verra plus tard, l'union personnelle tendit à se transformer en une véritable annexion, soit par suite du testament par lequel le roi Léopold II légua, le 2 août 1889, sa souveraineté sur le Congo à la Belgique, soit par suite des combinaisons financières qui donnèrent à la Belgique un droit d'acquisition sur le Congo comme gage de ses avances de fonds en 1890 et en 1895.

Dans tous les cas, l'existence du nouvel État reconnu par les puissances n'était plus douteuse du jour où le roi des Belges en avait accepté la souveraineté. Seulement, il faut bien le dire, c'était un État assez étrangement constitué: son gouvernement, ses fonctionnaires,

(i) A. D., 1885, III, p. 294.

(») A. D.,1885, II, p. 222 à 230.

C) Voir Constitution du Congo, A. U., 1880, III, p. 990.

ses ressources et ses institutions étaient d'importation étrangère, c'està-dire belge; la population même de l'État créé et qui, en définitive, en était bien l'élément essentiel et fondamental, la matière première en quelque sorte, n'était pas consultée; dans l'ignorance où elle se trouvait même, pour la plus grande partie, de ce que l'on faisait pour son compte, elle ne fournissait pas à la nouvelle entité politique ce qui semble normalement indispensable pour constituer un État, la volonté nationale ou, tout au moins, le sentiment de la coordination sous une autorité commune de ceux qui doivent vivre sous son empire. On avait reconnu le cadre gouvernemental, politique et administratif d'un État, et on l'avait imposé à des millions de nègres qui ne s'en doutaient pas, dont bon nombre l'ignorent sans doute encore.

B. Premiers rapports de la France et du nouvel État du Congo. — L'article 4 de l'accord du 5 février 1885 entre la France et l'Association internationale africaine stipulait que les frontières exactes, arrêtées seulement dans leurs grandes lignes, seraient précisées sur place par une commission composée de représentants des deux parties contractantes. L'entente se fit assez facilement avec l'État du Congo remplaçant l'ancienne Association pour la frontière au-dessus de Manyanga, et elle fut consacrée par un protocole du 22 novembre 1885. Mais au nord-est, du côté de l'Équaleur, la difficulté fut grande. L'accord du 5 février 1885 avait donné comme limite la crête orientale du bassin de la Licona-N'Kundja, indiquée d'après les renseignements de M. de Brazza comme se jetant dans le Congo sous 0° 28' de latitude sud. Or, peu après, un missionnaire anglais, M. Grenfell, constatait qu'un grand cours d'eau, l'Oubanghi, coïncidait sensiblement avec le parcours attribué faussement à la prétendue Licona-N'Kundja. La France en conclut que c'était l'Oubanghi qui devait servir de limite, taudis que l'État du Congo voulait s'en tenir au cours de la Licona débouchant dans le Congo par 1°20' de latitude sud sous le nom de Likuala, le nom de Licona-N'Kundja ne pouvant d'ailleurs être attribué à aucune rivière de la région. Au milieu des négociations provoquées par ce problème géographique, les deux parties songèrent d'abord à s'en référer à l'arbitrage du président de la République helvétique, conformément à l'article 12 de l'acte de Berlin. Mais une entente directe put se faire par le protocole du 29 avril 1887 (*), aux termes duquel la frontière était fixée suivant le thalweg de l'Oubanghi, sans que la limite septentrionale de l'État du Congo pût descendre au-dessous du quatrième parallèle nord, suivant l'article 5 de la convention du 5 février 1885. Plus tard, on devait s'apercevoir que l'Oubanghi se confondait avec la rivière Ouellô déjà découverte, d'où naquirent des difficultés nouvelles qui ne furent réglées que par le traité du 14 août

A cette question de frontière se trouva rattachée celle du droit de

(') L. J., 1898, Afrique : Arrangements, actes et conventions concernant le noid, l'ouest et le centre de l'Afrique, n» 14, p. 171, et L. J., Affaires du Congo, 1884-1895, Annexe II. p. 21 ; De Clercq, t. XVIII, p. 2.

préemption ou de préférence que l'Association internationale africaine avait conféré à la France le 23 avril 1884. L'obligation de respecter ce droit consenti par l'Association avait incontestablement passé à l'État du Congo qui n'avait pu prendre les territoires de la première qu'avec les charges dont ils étaient grevés: c'est ce qu'avait reconnu le président de l'Association, le 5 février 1885, le jour même du premier accord de délimitation avec la France. Mais, dès 1887, on prévit la cession possible du Congo à la Belgique et la question se posa de savoir si le droit de préférence de la France serait opposable à ce dernier pays. Dans une lettre du 22 avril 1887 (^) à M. Bourée, ministre de France à Bruxelles, M. van Eetvelde, administrateur du Congo, interpréta les actes antérieurs en ce sens que l'on n'avait pas entendu rendre le droit de préférence de la France opposable à la Belgique dans le cas de cession des territoires du Congo à ce dernier pays, mais que seulement l'Élat du Congo ne pourrait céder ses possessions à la Belgique « sans lui imposer l'obligation de reconnaître le droit de préférence de la France pour le cas où elle-même viendrait ultérieurement à les léaliser ».

C'était mettre au droitdela France une restriction que n'autorisaient en rien les termes très généraux des lettres échangées en 1884 entre J. Ferry et le colonel Strauch (^). On essaya de soutenir que le droit de préférence ne visait que le cas de cession à une puissance étrangère, et que, le roi des Belges étant, en même temps, roi du Congo, la Belgique ne pouvait pas être considérée, par rapport à ce dernier État, comme une puissance étrangère. Mais, d'abord, dans sa lettre du 23 avril 1884, M. Strauch s'engageait à donner à la France le droit de préférence « si, par des circonstances imprévues, l'Association était amenée un jour à réaliser ses possessions », sans préciser qu'il pût être question seulement d'une cession à une puissance étrangère. D'aileurs, notre gouvernement, qui désirait évidemment se réserver le moyen de n'avoir pas pour voisine une puissance rivale à la place de l'Association, pouvait également se ménager la faculté d'écarter tout autre voisinage aussi inquiétant, comme celui d'une puissante association anglaise ou allemande. D'autre part, le lieu entre le Congo et la Belgique se réduisant h l'union personnelle, les deux pays gardaient leur indépendance et leur autonomie respectives, et se trouvaient, au point de vue du Droit international, aussi étrangers l'un à l'autre que l'étaient, pendant leur union personnelle, la Hollande et le Luxembourg. Enfin, dans son traité du 23 février 1885, la Belgique avait reconnu le drapeau du futur Étal comme celui d'une puissance amie, affirmant ainsi son indépendance vis-à-vis d'elle, et dans les termes dont les autres gouvernements s'étaient servis à l'égard du même État: elle était donc aussi étran- (jrre à ce dernier que les autres puissances.

A ce moment, il n'entrait nullement dans les vues du gouvernement français d'user de son droit de préférence pour acquérir les territoires

(') L. .1., Affaires du Coiik»', 1<S9.'i, ii» i, p. H. (*) L. J., loc. cit., M"» 1 et 2, p. 1.

du Congo ; mais il ne lui était pas possible d'accepter une interprétation qui constituait une restriction injustifiée de son droit. Aussi M. Bourée, suivant les instructions qu'il avait reçues, se borna-t-il, dans sa réponse du 29 avril 1887, à prendre acte de l'interprétation donnée par M. van Eetvelde, « en tant qu'elle n'était pas contraire aux actes internationaux préexistants » ('). C'était réserver complètement la situation do la France pour le cas où elle jugerait à propos de considérer son droit de préférence comme opposable à la Belgique elle-même. La question, reprise en 1890, ne devait être réglée que par l'arrangement du 5 févriei' 1895, par lequel la Belgique reconnaissait le droit de préférence de la France dans le cas où elle-même voudrait nliéner ses possessions congolaises à titre onéreux, les échanger ou les louer à un État étranger ou à une compagnie étrangère investie de droits de souveraineté, et s'obligeait à ne jamais les cédei* à titre gratuit (-).

( ') L. J., Affaires du Congo, 188ir-189:> (189.5), n" 5. C-) L. .1., /oc. cit., Il» 20.