CHAPITRE XI

La France et les arbitrages de 1879 à 1888.

1. L opinion publique en France et les arbitrages internationaux. — Comme dans la période précédente et pour les mêmes raisons ^^j, ropinion publique en général, ainsi que le Parlement, étaient loin de partager l'enthousiasme des Sociétés de la paix et des publicistes qui prêchaient l'esprit pacifique réalisé par la création dune juridiction arbitrale pour trancher les contlits internationaux. On craignait toujours, en s'engageant dans celte voie, de sacrifier les revendications qu'avait fait naître la spoliation de 1871. Quelles que fussent ses aspirations généreuses pour l'organisation de la paix et de la justice internationales, notre pays était encore trop près de la défaite pour que l'on put raisonnablement attendre de lui une initiative qui, en cas de succès, l'aurait obligé à reculer indéfiniment, à écarter peut-être toute perspective de revanche. Car, comment compter sérieusement, à cette époque, sur une solution pacifique et satisfafsanfe pour les Français de la question d'Alsace-Lorraine?

Au surplus, la politique de l'Allemagne rendait tien difficile, pour ne pas dire impossible, toute velléité de campagne en faveur de l'arbitrage et du désarmement. Les provocations de M. de Bismarck, l'affaire Schnœbelé, la formation de la Triplice ne pouvaient nous laisser aucune illusion sur le succès d'une proposition ayant pour objet de réduire les charges de la paix armée. Sans cesse menacés, il nous fallait continuer à vivre larme au pied, dans un qui-vive continuel. Aussi la seule motion présentée au Parlement pour inviter le cabinet à provoquer une conférence internationale, dans laquelle seraient étudiés les moyens de réduire les armements et de remplacer les conflits belliqueux par les jugements d'une juridiction arbitrale, fut-elle accueillie plus que froidement (').

(•) Livre I, p. 117.

(i) Jnurn. officie/, i;{ janvier 1887, Chambre, p. H et suiv.; et session oitliiiaimlc 1887, atiiicxe n" 1 Wil.

Mais s'il était inopportun, inutile et peut-être dangereux pour la France de prendre l'initiative d'une conférence internationale en vue d'organiser l'arbitrage entre les nations, il était de son devoir, toutes les fois que l'occasion s'en présentait, de recourir à ce mode de solution des conflits avec les autres puissances et de faire preuve ainsi de son esprit de paix et de justice. Pendant notre période, elle eut surtout à montrer cet esprit à propos de la question de Terre- Neuve.

II. Question des pêcheries de Terre-Neuve. — Ce n'est que dans la période suivante que cette difficulté aboutit à la conclusion d'un traité darbitrage entre la France et la Grande-Bretagne; mais presque toutes les négociations relatives à cette question se réfèrent à l'époque que nous étudions et se rattachent à notre politique extérieure sous la présidence de M. Grévy. Aussi, en traitant cette question, devrons-nous anticiper un peu sur la période correspondant à la présidence de M. Carnot.

Les origines des droits résen^és aux pêcheurs français à Terre- Neuve sont bien connues : nous ne les rappellerons que dans leurs phases essentielles, pour bien marquer l'état de la question quand s'ouvrirent les négociations qui devaient conduire au compromis du 11 mars 1891 (i).

En cédant à la Grande-Bretagne l'île de Terre-Neuve avec les îles adjacentes, par le traité d'Utrecht de 1713, la France avait réservé pour ses nationaux le droit de pêcher et d'établir des échafauds et cabanes nécessaires pour sécher le poisson, depuis le cap de Bona-Vista jusqu'à rextrémité nord de l'île et, de là, le long de la côte occidentale, jusqu'à la pointe Riche (article 13 du traité d'Utrecht). La portion du rivage ainsi attribuée aux pêcheurs français prit, de ce fait, le nom de French Shore. Le traité de Paris du 10 février 1763, à la fin de la guerre de Sept ans, stipula encore dans son article 5 : « Les sujets de la France auront la liberté de la pêche et de la sécherie sur une partie des côtes de l'île de Terre-Neuve, telle qu'elle est spécifiée par l'article 13 du traité d'Utrecht. » Mais, à la suite des réclamations des pêcheurs français, qui se plaignaient d'être gênés dans l'exercice de leur droit de pêche par des établis.-ements permanents fondés par les Terre-Neuviens sur le French Shore, le comte de Vergennes engagea des négociations ayant pour but d'arriver à un arrangement nouveau de nature à écarter le? difficultés (6 octobre 1782). Effectivement, le traité de Versailles dii 3 septembre 1783, dans son article 5, maintint les droits réservés par le traité d'Utrecht, mais en en modifiant l'assiette : la France renonçait à la portion de rivage depuis le cap Bona-Vista jusqu'au cap Saint-Jean, par 50° do latitude septentrionale, et obtenait en échange la portion comprise entre le même cap Saint-Jean jusqu'à la pointe Raye, par 47.°50' de latitude, en contournant l'île par le Nord.

(') L. .1., Afi'dircs Je Terre-Neuve, 18'J1.

On remarquera que, pris au pied de la lettre, les accords précités ne semblent accorder aux Français que la liberté de pêcher et de sécher le poisson sur les points indiqués, sans leur donner un droit exclusif et écartant les pêcheurs terre-neuviens. Mais la véritable portée des conventions fut bientôt précisée dans ce dernier sens, celui d'ailleurs qui avait été admis en fait, des deux parts, depuis 1713. En effet, au traité de 1783 fut annexée une déclaration du roi d'Angleterre, en date du 3 septembre 1783, de laquelle il résultait que celui-ci s'engageait à prendre les mesures nécessaires « pour que ses sujets ne troublent en aucune manière par leur concurrence la pêche des Français ». Le roi de France accepta cet engagement par une contre-déclaration du même jour(i). Comme les Terre- Neuviens résistaient à l'exécution de ces promesses de leur souverain, un Act du mois de juillet 1788 (2) donna au roi d'Angleterre le pouvoir d'écarter tout obstacle apporté par eux à l'exercice du droit exclusif conféré aux Français.

Les guerres de la Révolution ne permirent guère aux pêcheurs de notre pays d'user du privilège qui leur était conféré à Terre-Neuve; il n'y eut cependant aucune renonciation, même tacite, mais au contraire une tentative, d'ailleurs infructueuse, pour leur faire obtenir davantage : les démarches faites dans ce sens par Joseph Bonaparte dans les négociations du traité d'Amiens se heurtèrent à une réponse dilatoire de lord Gornwallis qui fit observer que, vu les résistances à prévoir, le gouvernement britannique ne pouvait aborder cette question qu'avec beaucoup de prudence (3). Les traités de Paris du 30 mai 1814 (article 13) et du 20 novembre 1815 (article 11) confirmèrent les stipulations de celui d'Utrecht : mais nos pêcheurs trouvèrent des établissements fondés par les Terre-Neuviens sur le French Shore pendant leur absence, et ce fut l'origine d'interminables contestations.

Par une proclamalion du 12 août 1822, le gouverneur de Terre- Neuve, sir Hamilton, fut obligé de rappeler à ses administrés que les Français avaient un droit de pêche réservé en pleine et entière jouissance; il dut la renouveler en 1828, en annonçant qu'il sévirait avec rigueur contre tous ceux qui méconnaîtraient ce droit ('•). De plus, l'act de 1788 fut renouvelé pour cinq ans en 182'i, en 1829 pour trois ans, enfin en 1832 pour deux ans!"). C'est alors que la Législature dont Terre-Neuve venait d'être dotée en 1832 contesta notre droit exclusif ei soutint que nous n'avions qu'un droit de pêche concurrent avec les sujets britanniques. Sur les réclamations présentées par notre ambassadeur à Londres, de Talleyrand, le gouvernement britannique consulta les jurisconsultes de la Coui'onne qui reconnurent à nos pêcheurs, le 30 mai 1835, un droit absolument exclusif. Mais, gêné

(>) L. .1., loc.cil., p. 3el 4.

(') L. J., loc. cit., p. 7.

P) L. J., loc. cit., p. 266.

(•) L. J., loe. cit., p. 12.

(3j L. .)., Affaires de Tetre-Neuv»', 18'.»2, p. '28.

par los réclamatiolis des intéressés, le gouvernement demanda une nouvelle consultation aux mêmes jurisconsultes. Cette fois, ceux-ci furent d'avis, le i7 avril 1837, que les Anglais avaient le droit concurrent de pêche avec les Français, à la condition de ne pas gêner ces derniers : ils estimaient d'ailleurs que, en fait, celte concurrence ne pouvait pas se produire sans gêner les pécheurs français et, par conséquent, sans violer les traités (i).

A la suite du rapprochement que la guerre de Crimée avait amené entre la France et l'Angleterre, un nouvel accord, tout de conciliation, intervint le 14 janvier 1857(2); tout en réglant, avec détail l'exercice du droit des pêcheurs français, ce traité faisait deux parts du French Shore : dans l'une, nous gardions le droit exclusif de pêcher et de sécher le poisson; dans l'autre, ce droit pouvait être concurremment exercé^par les Anglais. Malgré cette concession, le droit reconnu à la France parut de plus en plus insupportable aux Terre-Neuviens : sur la partie du littoral qui nous était réservée, des exploitations forestières et minières étaient tenues en échec par la clause du traité de 1713; dans tous les cas, cette clause gênait ces exploitations à l'intérieur des terres en empêchant la co'ustruction d'un chemin de fer qui devait les desservir à travers le French Shore. C'est alors que l'Angleterre eut l'idée de lier la question de Terre- Neuve à celle des îles Sous-le-Vent, de façon à nous faire payer par l'abandon au moins partiel de nos droits de pêche notre liberté d'action dans ce dernier archipel. Un premier arrangement fut conclu le 26 avril 1884; puis, à la suite de modifications demandées par la Législature de Terre-Neuve, il fut remplacé par un autre du 14 novembre 1885(3). Mais toutes les concessions étaient superflues, étant donnée l'intransigeance des Terre-Neuviens. Non seulement le Parlement de l'île n'accepta pas la convention nouvelle; mais, par un bill du 18 mai 1886, aggravé ensuite par les acts du 9 mai 1888 et l^' juin 1889, il interdit de vendre l'appât pour la pêche de la morue, la boëlte, aux pêcheurs étrangers, afin d'empêcher l'exercice de leur industrie. Après avoir refusé sa sanction au bill sur la vente de la boette ou Bait-act du 18 mai 1886, le gouvernement britannique, malgré les protestations de la France, le laissa renouveler le 2t février 1887 et même le sanctionna en accordant seulement qu'il ne serait mis en vigueur qu'à partir de 1888 (*).

Cette mesure, qui était une violation indirecte mais certaine dedroits reconnus aux pêcheurs français, se retourna d'ailleurs contre ceux qui l'avaient prise. Nos marins se procurèrent d'excellents appâts soit sur le French Shore, soit sur les Grands-Bancs, en pleine mer, tandis que les habitants de l'île étaient privés du bénéfice qu'ils retiraient de la vente et do l'exportation de la boette (*). Mais, ce

(») L. .1.. loc. cit., 1891, p. 188, 18'k

(3) L. J., loc. cit., p. 18 et suiv., p. 27 et 59.

(S) L. .1., toc. cit., p. 198 et 302 et L. .F., 1892, sur les Affaires de Tene-Neiive, p. 10. La

qui était plus grave que les tracasseries du Parlement de Terr^ Neuve, le gouvernement anglais lui-même, dès 1886, par l'organe de lord Rosebery, et dans une note du 28 juillet 1888 émanant de lord Salisbury, en venait à nier notre droit exclusif sur le French Shore. Argumentant du texte des traités de 1713, 1763, 1783 et 1814 qui, comme nous l'avons déjà remarqué, ne semblaient donner à nos pêcheurs que la liberté ou faculté de pêcher et sécher le poisson, les ministres britanniques en concluaient que les pêcheurs terreiieuviens avaient sur les mêmes points un droit identique et concun-rent. Quant à la déclaration faite au traité de Versailles de 1783, elle portait seulement, disaient-ils, interdiction d'interrompre (interrupt) l'exercice de la pêche par les Français, sans réserver à ceux-ci le droit exclusif d'en user. M. Waddington n'eut pas de peine à répondre que le seul texte officiel de la déclaration était en français et qu'il n'y avait pas lieu de s'arrêter à l'expression interrupt contenue dans la traduction anglaise. Or, le texte français porte interdiction '< de troubler » la pêche de nos nationaux « par la concurrence ». Aucune équivoque n'était possible, surtout à raison de l'interprétation très nette qu'avaient donnée des traités, dans le même sens, Tact anglais de 1788, celui de 1824 et les proclamations du gouverneur de Terre-Neuve en 1822 et en 1828. Le traité de 1857 avait divisé le littoral en deux parts : sur l'une nous avions un droit concurrent avec celui des Anglais; sur l'autre, un droit exclusif. Enfin, dans les projets d'accord de 1884 et 1885, c'est encore le droit exclusif qui avait été affirmé par la France sans protestation de la part de l'Angleterre.

A ces querelles sur l'interprétation des traités vint s'en joindre une autre que l'on jugerait sévèrement dans les rapports de simples particuliers et qui est vraiment peu digne dans un débat entre puissances. Depuis quelque temps, nos pêcheurs se livraient à Terre- Neuve à la pêche des homards et à leur préparation en conserves sur le French Shore. On essaya, mais en vain, de prouver que leurs homarderies constituaient des établissements permanents sur le rivage, contrairement au traité d'Utrecht qui n'autorise que des installations sans fixité. On recourut aloi^ à deux arguments. D'abord, dit lord Salisbury, le traité d'Utrecht ne permet que des échafauds ou cabanes pour sécher le poisson et non les installations, même provisoires, pour préparer le homard. De plus, les Français, en vertu du même traité, n'ont que le droit de pécher et sécher le poisson, à l'exclusion dti homard qui ne se pêche pas (to fish) mais que l'on prend ou capture (to catch).

Ces distinctions subtiles étaient évidemment contraires à l'interprétation de bonne foi du traité de 1713 : on avait prévu l'exercice du droit de pêche (lato sensu) et du droit d'apprêter, dans des installations non permanentes, le produit de la pêche, poisson proprement

perte pour les Terre-.Neuviens était estimée à 20,000 livres sterling par an. tandis que l'application du bait-act de 1H8(j en rorttaif y,0(X) à la colonie.

dit ou crustacé. Le langage courant, même, en 1713, celui des naturalistes, entendait par poisson tout animal vivant dans l'eau, et, soit en France, soit en Angleterre, on employait régulièrement les expressions : pêche du homard, pêcheries de homard (lobsterlisheries). Si l'on avait entendu viser uniquement la pêche de la morue, il aurait fallu en conclure logiquement, ce que personne n'a osé soutenir, que tout autre poisson n'aurait pas pu être péché par les Français (i).

La France pouvait, au contraire, légitimement se plaindre, comme elle le fit, de ce que les sujets britanniques paralysaient la pêche de la morue le long du French Shore, en y installant des casiers servant à prendre les homards et surtout en construisant sur le rivage des homarderies qui empêchaient nos pêcheurs de prendre possession des emplacements à eux attribués par voie de tirage au sort devant les autorités françaises, conformément au décret du 2 mars 1852 (2) : un capitaine, ayant trouvé la place qui lui avait été assignée occupée par un industriel anglais, introduisit même un recours en responsabilité contre l'Etat français devant le Conseil d'Etat qui rejeta sa demande P).

Toute entente directe étant devenue impossible entre les deux gouvernements pour trancher les difficultés relatives à l'interprétation des traités, ainsi que le constatait lord Salisbury dans sa dépêche du 29 mai 1890, c'est avec empressement que le cabinet français accepta la proposition que lui soumit celui de Londres de les faire résoudre par un arbitrage. En attendant la solution des arbitres, sur la proposition de la France, il fut entendu, le 3 mars 1890, que le'^ choses resteraient en l'état suivant un modus vivendi déterminé par la situation des établissements français et anglais au i" juillet 1889. Le compromis lui-même fut signé le 11 mars 1891. Le tribunal arbitral était composé de deux délégués pour chacun des deux pays et de trois jurisconsultes désignés par les deux gouvernements : le choix se porta sur MM. de Martens, professeur à l'Université de Saint-Pétersbourg; Rivier, consul général de Suisse à Bruxelles; Gram, ancien membre de la Cour suprême de Norvège (*). Malgré les critiques émises à ce sujet au Sénat le 16 mai 1890, l'acceptation du modus vivendi provisoire, que le compromis prolongea pour 1891, ne préjugeait en rien l'abandon d'une partie quelconque des droits de la France, comme le démontra ^L Ribot en répondant à M. Bozérian. Ce n'était qu'un moyen d'arrêter les conflits immédiats et de préparer la solution finale par la voie de l'arbitrage. Le compromis du 11 mars 1891 contenait d'ailleurs toutes les précautions désirables : les arbitres ne devaient examiner que la question de la

(») L. J., loc. cit., 1891, p. 146, 203, 205 etsuiv.; 211, 215, 216, 235 et suiv.

(-) L. J., loc. cit., 1891, passim et p. 138 et 297; Chambre des députés, 15 décembre 1886 et 20 janvier 1890; Sénat, séances des 15 décembre 1886, 17 janvier 1887, 24 octobre 1888, 14, 25 mars, 26 mai et 19 décembre 1890.

(») Affaire Thubé-Lourrnand, arrêt du 10 février 1893. Dalloz, 1894, III, 34.

(»j L. J., loc. cit., 1891, p. 308, a32, :i36, 339, 3il, 3.">9 et suiv,, 368. — V. aussi texte du compromis du 11 mars 1891 : 4. D., 1891, II, p. 68.

pêche du homard et de sa préparation sur le French Shore; ils ne pouvaient s'occuper de toute autre difficulté co'ncernant la pêche à Terre-Neuve que s'ils en étaient saisis par les deux gouvernements, après que ceux-ci se seraient mis d'accord sur le texte de la proposition à leur soumettre. On écartait ainsi des questions irritantes et sur lesquelles la France n'entendait pas aborder la discussion, parce qu'elle s'en tenait à son droit nettement établi dans les traités. C'était notamment les réclamations réciproques des pêcheurs français et terre-neuviens au sujet de l'emploi des trappes à l'entrée des baies, procédé qui avait, disaient-ils, pour résultat de dépeupler la mer autour de l'île. C'était surtout la question des primes à la pêcho de la morue : le gouvernement de Terre-Neuve prétendait que, en accordant des primes aux armateurs pour cette pêche, la France détruisait les règles d'une concurrence loyale entre x\nglais et Français; au lieu d'user du même moyen et d'encourager ses nationaux par des primes, il préféra recourir à l'interdiction de vendre la b'oëtte aux étrangers, mesure qui, comme nous l'avons vu, se retourna contre les Terre-Neuviens et provoqua la chute du ministère local qui l'avait adoptée.

Il sembla, tout d'abord, que l'exécution du compromis irait sans trop de difficulté. D'une part, lord Salisbury le fit adopter par la Chambre des Lords le il mai 1891, malgré les réclamations des Terre-Neuviens, dont les délégués avaient été autorisés à produire leurs observations devant la Chambre Haute. Dans la séance du 4 mai, il avait formulé les idées les plus nettes et les plus justes sur le devoir de la Grande-Bretagne au point de vue de ses relations avec la France. Les obligations internationales de l'Angleterre, avaitil dit, sont supérieures à tous les droits des habitants de l'une de ses colonies, comme Terre-Neuve; les Terre-Neuviens se sont fixés dans un pays dont la situation était déjà réglée vis-à-vis de la France par d'anciens traités : on ne leur a pas imposé ClS traités; ils les subissent comme conséquence de leur établissement dans la colonie; d'ailleurs, en cas de difficulté internationale et surtout de conflit avec la France, la Grande-Bretagne seule aurait la responsabilité; seule, par conséquent, elle devait avoir le droit de diriger sa politiqua en pareille matière (i). Ces paroles étaient l'expressioTi de la vérité juridique. Une colonie, quelque autonomie qu'elle possède et seraitclle dotée d'un Parlement local comme Terre-Neuve, est partie intégrante de la puissance à laquelle elle appartient et ne saurait invoquer le moindre droit personne] vis-à-vis dos autres Etats; à l'égard de ceux-ci, elle est liée par les engagements du pays dont elle fait partie et qui seul a qualité pour traiter dans les relations internationales. Peu importent les particularités constitutionnelles qui peuvent conférer une indé[)endnnce plus ou moins grande à une colonie; celte indépendnnco n'intéresse que les rapports entre cette colonie et la métropole : chn(|ue Fiat doit subordonner les règles de sa cons-

(') L. .1., loc. cit.. 1892, p. 4i)etâ:i.

titution particulière aux devoirs internationaux par lui contractés. Sinon, la colonie qui invoque son indépendance constitutionnelle devrait affirmer aussi son indépendance internationale et agir comme Etat distinct avec les risques que cette situation comporte.

On n'était peis cependant sans prévoir, en France, des difficultés venant de la résistance des Terre^Neuviens. Afin d'éviter un nouvel échec, comme pour les arrang^ements de 188i et 1885, on avait inséré dans le compromis du 11 mars 1891 une clause ainci conçue : « Article II : les deux gouvernements s'engagent, chacun en ce qui le concerne, à exécuter les décisions de la sentence arbitrale, » clause qui serait étrange en soi si on ne la rattachait pas aux préoccupations qu'inspiraient les concessions probables de l'Angleterre à son exigente et turbulente colonie, en dépit des engagements diplomatiques. Toutefois, la première attitude si correcte de lord Salisbury et le vote de la Chambre d€S Lords déterminèrent la ratification du compromis sans trop de difficulté par le Sénat français, le 11 mai 1891. Renvoyé à la Chambre des députés, le traité d'arbitrage ne put y venir en discussion par suite de l'attitude de la Grande-Bretagne qui, cédant aux protestations des Terre-Neuviens, se déroba à fexécution de sa promesse. Sans anticiper sur les explications que nous aurons à fournir sur cette nouvelle phase de la question de Terre-Neuve dans la période ultérieure, signalons seulement deux faits caractéristiques de la résistance de Terre-Neuve et de la faiblesse du gouvernement britannique pour la vaincre, faiblesse qui n'était sans doute qu'un moyen de nous lasser et de nous arracher peu à peu des concessions dont la portée apparaîtra plus tard (}).

Tenant compte des plaintes formulées au sujet de l'emploi abusif des trappes dans la pêche de la morue depuis 1882, le ministre de la marine en défendit l'usage aux pêcheurs français en 1886. En retour, après avoir longuement résisté, la Législature de Terre-Neuve émit une prohibition semblable pour les pêcheurs anglais par le bill du 9 mai 1888, applicable à partir du 1" janvier 1890. Mais, dans cette dernière année, la Législature terre-neuvienne nouvellement élue rapporta ce bill, malgré l'opposition de l'autorité métropolitaine rjui refusa de ratifier sa décision.

Il y avait là une violation manifeste de la déclaration de 1783 qui défendait de contrevenir au mode de pêche usité en 1713(2). D'autre part, et cet incident fut invoqué par lord Salisbury pour obtenir do la Chambre des Lords la ratification du compromis du 11 mars 1891, la cour suprême de Terre-Neuve avait annulé l'ordre du com-

(') L'Angleterre était d'ailleurs inquiète au sujet de l'attilude des Teire-Xeuvieus; ceuxci avaient toujours montré que leur loyalisme était subordonné à la satisfaction de leurs intérêts; déjà, en 1857, à la suite de la convention passée avec la France, ils avaient jeté ;i terre et souillé le drapeau anglais; la lettre adressée à la reine le 2'2 juin 1890 par le Parlement de la colonie était des plus violentes et, soit spontanément, soit à l'instigation des agents américains, la population discutait fréquemment, dans des réunions publiques, la proclamation de son indépendance ou de son incorporation aux Etats l'iiis si on ne la débarrassait pas de la servitude du Frpmli-Shore.

O L. J., loc. cit.,m\\, p. ti, 1:», 132, 137, 151, I.Vi, 160, 170, 220, 232, 355.

434 LA DIPLOMATIE DE LA TROISIÈME RÉrUDLIQUE

jiiandanL de la station navale anglaise en vertu duquel des homarderies établies eontrairenient au modus vivendi adopté par les deux gouvernements avaient été fermées : dans sa décision rendue en février 1891, la Cour suprême de Terre-Neuve prétendait qu'un acte signé par les gouvernements anglais et français, mais non ratifié par les Parlements de la Grande-Bretagne et de Terre-Neuve, n'était pas obligatoire pour les particuliers. Cet arrêt fut d'ailleurs confirmé par le Conseil privé de la Reine le 4 août 1892 (i). Ces faits étaient les prodromes de l'opposition systématique de la colonie et de la politique dilatoire de la Grande-Bretagne qui devaient paralyser le compromis de 1891.

(«) L. J., 1891. p. 337, 350; 1892, p. 1 et 94.