II. La conférence de Bruxelles; attitude de la France

Préparée par ie travail de lopinion publique et pai' les initiatives de quelques Etats que nous venons de rappeler, la conférence internationale que le roi Léopold II convia à Bruxelles ne pouvait plus rencontrer de diflicullés ni dopposition; tout le monde était disposé à examiner les moyens d'assurer par une entente entre les puissances la répression de la traite. La conférence s'ouvrit le 18 novembre 1889 et termina ses travaux le 2 juillet 1890. Dix-sept Elat5 y prirent part ; Allemagne, Autriche-Hongrie, Belgique, Danemark, Espagne, Etat du Congo, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne. Italie, Pays-Bas, Perse, Portugal, Russie, Suède et Norvège, Turquie et Zanzibar, ce dernier représenté pai^ un des délégués anglais et par un autre, allemand. La France, en particulier, avait pour représentants M. Bourée, ministre à Bruxelles, et Al. Gogordan, directeur du cabinet du ministre des affaires étrangères (i). Les instructions générales de AI. SpuUer donnaient pour mission à nos plénipotentiaires de coopérer à toute mesure de nature à réprimer le trafic des esclaves, conformément aux traditions de la France qui avait été la première puissance à affranchir les noirs dans ses possessions, sauf deux réserves : écarter toute proposition ayant pour objet ou pour résultat de préjuger une question de souveraineté territoriale en Afrique; se refuser à l'établissement du droit de visite sur les navires portant régulièrement notre pavillon. Le premier point ne rencontra aucune difficulté, toutes les puissances étant d'accord pour limiter l'objet de la conférence à l'œuvre humanitaire qu'elles s'étaient proposée, sans permettre que l'on tranchât incidemment les difficultés relatives à l'étendue de leurs possessions en Afrique. Le Portugal ayant, dès le début de la conférence, déposé à titre de renseignement et pour montrer son action contre la traite un3 « liste des stations officielles » qu'il détenait en Afrique, lord A'ivian, représentant de la Grande-Bretagne, fit écarter ce document comme pouvant préjuger la question de souveraineté en ce qui concernait les stations indiquées : toutes les puissances adoptèrent sa manière de voir. Quant à la seconde réserve imposée aux plénipotentiaires français relativement au droit de visite, on verra qu'elle fut la difficulté la plus grave de la conférence et qu'elle faillit même être la cause de son échec.

L'œuvre de la conférence étant ainsi restreinte aux mesures à

(») Indépendamment du recueil spécial : Acies de la conférence de Bruxelles, des Livres Jaunes, les travaux de la conférence sont reproduits dans les A. D., 1891, I, p. 9 et suiv., 133etsuiv., 271 et suiv,; 11, p. 13, 193, 260; III, p. 13 et suiv. C'est à ce dernier recueil que se rétérent nos citations. — Acte du 2 juillet 1890, A. D., 1892, II, p. 130.

prendre po^ur aiTèter la traite, sa mission, d'ailleurs bien importante et bien délicate, se réduisait à mettre en pratique les engagements généraux et assez vagues pris par les puissances dans les articles 6 et 9 de l'acte final de la conférence de Berlin, le 26 février 1885. Il est inutile, au point de vue où nous nous plaçons dans cette étude, de rappeler en détail les résolutions adoptées par la conférence pour réaliser son œuvre humanitaire : précautions à prendre pour empêcher le recrutement des esclaves aux lieux d'origine, obstacles apportés à l'importation des armes à feu perfectionnées, surveillance des caravanes des traitants, la France appuya tout ce qui était de nature à arrêter l'horrible trafic du bétail humain. Son rôle fut particulièrement actif pour enrayer l'importation de l'aJcool qui dégrade les noirs et constitue, aux mains des trafiquants, le grand instrument de la traite; malheureusement, ses efforts sur ce point, joints à ceux de l'Angleterre, ne purent qu'imparfaitement triompher des résistances de l'Allemagne qui mit les intérêts de ses fabricants d'alcool de basse qualité au-dessus de ceux de l'humanité et de la civilisation (i).

Mais il importe d'étudier spécialement l'attitude prise par notre pays en ce qui concerne la visite des navires suspects de se livrer à la traite et de montrer. comment, à ce propos, notre diplomatie a concilié les devoirs de l'humanité avec le principe tutélaire de la liberté des mers.

III. Répression de la traite sur mer. — On peut dire que la réglementation du droit de visite sur mer était la pierre angulaire de Tentente internationale ayant pour objet la répression de la traite, car toute combinaison dans cet ordre d'idées est illusoire si elle ne comporte un procédé efficace pour arrêter les navires négriers; mais on pouvait aussi bien dire que cette question du droit de visite serait la pierre d'achoppement de tout accord des puissances, vu la différence irréductible des principes admis à ce sujet par les deux Ëtats disposant des plus grandes forces maritimes, la France et l'Angleterre. La situation du gouvernement français était délicate : dune part, il devait, pour ne pas déroger aux traditions humanitaires de notre pays, concourir à toute mesure indispensable pour la répression de la traite; d'autre part, il ne pouvait, en ce qui concerne le (îroit de visite, faire des concessions incompatibles avec les susceptibilités nationales, toujours aussi vives qu'en 1841, lorsque le gouvernement de .Juillet se heurta à l'opposition de la Chambre des députés au sujet du traité passé avec la Grande-Bretagne. Malgré la manière habile et heureuse dont il sut concilier les deux devoirs qui s'imposaient à lui, on verra qu'il ne par\dnt pas à satisfaire complètement les intransigeants de l'antiesclavagisme, d'un côté, ni ceux du chauvinisme, de l'autre.

(l) V. acte filial du 2 juillet 1890, chap. I, II, VI; Rapport de la Commission chargée d'examiner les mesures relatives au trafic des spiritueux, A. D., 1891, II, p. 289 et suiv. protocole 16, séance du 21 mai 1890. id., p. 261 et suiv.

LA UIPLU.MAIIE DE LA iUUiblÈMi: UiLPUliUuUii 50?

ii^ldiiL duiiiieà leb clidii^eiiieab que lei eue uns Lances dVdienL dppurles ddiib le lidiic des uegnefià, les puissances comprirent qu'une douille resLricLion était devenue nécessaire dans la répression de la traite sur mer. D'abord, une restriction dans létendue du domaine maritime soumis à la surveillance, attendu que la suppression de l'esclavage en Amérique rendait les croisières inutiles dans l'océan Atlantique, comme on les avait déjà reconnues superllues et vexatoires dans la Méditerranée. La visite ne paraissait plus justiliée que dans l'océan Indien, et encore dans la zone correspondant au littoral d'Afrique où la traite salimente et aux régions asiatiques qui servent actuellement de marelles d'importation aux ti'aitants. L'application du droit de visite lut donc limitée à la zone suivcinte : des côtes de l'océan Indien, y compris celles du golfe Persique et de la mer Rouge, depuis le Béloucliistan jusqu'à la pointe de Tangalane ^ijuilimane;, jusqu'à une ligne conventionnelle suivant le méridien de Tangalane jusqu'au point de rencontre avec le 20*^ degré de latitude sud, cette ligne se confondant ensuite avec le parallèle, puis contournant l'île de Madagascar par l'est en se tenant à 20 milles de la côte orientale et septentrionale jusqu'à son intersection avec le méridien du cap d'Ambre. De ce dernier point, la zone est déterminée par une ligne oblique qui va rejoindre la côte du Bélouchistan en passant à 20 milles du cap Raz-el-Had (art. 21). Il fut particulièrement reconnu que, contrairement aux propositions britanniques, mais conformément aux principes du Droit international quant à l'exercice de la souveraineté par chaque Etat le long de ses côtes, la visite ne pourrait être pratiquée dans les eaux territoriales que par les croiseurs du pays riverain.

La traite n'étant plus pratiquée que par des navires indigènes et non par des navires de construction européenne, il importait également de limiter la visite de manière à ne pas vexer inutilement la navigation des bâtiments sûrement innocents de tout transport d'esclaves : de là une seconde limitation en vertu de laquelle la visite ne peut être pratiquée que pour les navires d'un tonnage inférieur à 500 tonneaux, ce tonnage n'étant jamais dépassé par les navires indigènes et les bâtiments européens fréquentant ces parages en ayant presque toujours un plus élevé.

Ces deux restrictions admises, il s'agissait d'organiser l'exercice du droit de visite lui-même. Dès la séance du 20 décembre 1889. M. Bourée, au nom du gouvernement français, déclara qu'il lui serait impossible de participer à toute discussion ayant pour objet l'organisation du droit de visite; la France estimait que la répression de la traite serait suffisamment assurée, comme venait de le montrer la récente expérience du blocus de Zanzibar, par une surveillance sévère relative à l'emploi du pavillon d'une puissance par les navires indigènes et que, par conséquent, la mission des croiseurs devait exclusivement se borner à une enquête sur la véritable nationalité des navires suspectés de se livrer à la traite, autrement dit à la

508 ^-A DIPLOMATIE DE LA TKUlSIÈAtE RÉPUBUQUE

reciierciie du point de savoir, par lexaineii aes papiers de bord, s'ils portent régulièrement le pavillon qu'ils arborent [^).

Les plénipotentiaires britanniques, tout en s'abstenant de prononcer les mots droit de visite^ avaient préparé un projet qui tendait à en génémliser l'application telle que rAiiêieterre la comprend, oest-à-dire aveo perquisition complète à bord des navires aiTêtés. Le 6 lévrier 1890, ils présentèrent une déclaration pour regretter lattitude irréductible de la France et pour aifirmer rinsuilisance, d'après eux, de la simple enquête sur le pavillon. Ils. aftirmèrent également qu'ils se relusaient à renoncer au droit dé visite tel qu'il résulte des traités passés par leur pays avec certaines puissances ; ils ne consentaient à le restreindre aux navires de moins de 500 tonneaux et à la zone maritime sus-indiquée que si les puissances prenaient des mesures sévères pour empéciier l'abus de leur pavillon pcLT des navires indigènes (^j.

La France et l'Angleterre étaient ainsi les champions de deux systèmes diamétralement opposés; si l'une d'elles avait fait prévaloir ses idées, il est probable que presque toutes les autres puissances se seraient ralliées à sa manière de voir : la plupart, en effet, n'auraient pas eu de difficulté à accepter le droit de visite tel que le proposait l'Angleterre, puisqu'elles le consacrent déjà dans des traités avec elle; mais toutes auraient volontiers admis la simple enquête sur le pavillon si la France l'avait fait consacrer, car elles n'étaient pas éloignées de croire que cette mesure est suffisante, et elles auraient ainsi échappé à un contrôle qui, exercé surtout par les croiseurs britanniques, dégénère souvent en abus de la part des officiers de la marine anglaise. Aussi a-t-on pensé que l'Angleterre nourrissait l'espoir de transformer sa doctrine particulière du droit de visite en règle universelle du Droit international, que la France aurait dû subir comme les autres Etats, tandis que, de son côté, notre pays comptait convertir tout le monde à ses idées et anéantir ainsi, pour la Grande-Bretagne elle-même, l'ancien droit de visite. Nous croyons plutôt que, à Paris et à Londres, on se savait complètement irréductible de part et d'autre : l'Angleterre, sans espérer de faire renoncer la France à son opposition au droit de visite, prenait ses dispositions pour le conserver vis-à-vis des autres puissances, tout en profitant de l'occasion pour infliger un blâme à notre pays qui, d'après elle, paralysait l'action contre la traite par son obstination; quant à la France, sachant bien que l'Angleterre ne renoncerait jamais à ses traditions, elle entendait conserver le bénéfice des siennes.

Cependant, un terrain d'entente était offert par la France ellemême. Sa manière de voir pouvait se résumer ainsi : la visite telle que la pratique l'Angleterre est un procédé suranné, brutal, atten-

(') Déclaration de M. Bourée, annexe n» 3 à la séance du 20 décembre 1889, A. D., 1891, I, p. 158 et suiv.

(») Déclaration des plénipotentiaires britanniques, séance du 6 février 1890, A. D., 18!^1, I, p. 164.

tatoire à l'indépendance réciproque des nations; pour arrêter la traite, il suffit, aujourd'hui surtout que les puissances civilisées ont pris position dans les localités où les négriers peuvent embarquer des esclaves, d'exercer un contrôle vigilant sur l'usage qu'ils font du pavillon d'un Etat antiesclavagiste. Les croiseurs n'ont donc qu'à constater si les navires suspects peuvent justifier du droit d'user du pavillon qu'ils arborent : cette justification faite, il est excessif d'aller plus loin, car ce serait empiéter sur le contrôle que l'État intéressé a dû faire pour ne donner l'autorisation de porter ses couleurs qu'à un navire se livrant à un commerce légitime. Si cette justification n'est pas fournie, alors seulement le croiseur peut arrêter le navire pour le livrer au pays dont il a usurpé le pavillon et qui est compétent pour punir cette atteinte à ses lois. Or l'Angleterre, tout en prétendant conserver le droit de visite en principe, coinsentait à en restreindre l'exercice à une certaine zone et à certains navires, pourvu que le règlement proposé par la France en ce qui concerne les précautions à prendre pour les autorisations de porter le pavillon national fût adopté par toutes les puissances. C'était un prerriier pas vers une entente possible. Mais l'intransigeance restait absolue de part et d'autre en ce qui concerne la renor ciatiou au droit de visite ou son acceptation.

C'est alors qu'un projet transactionnel, appuyé par un rapport très sage de M. de Martens, fut présenté par les plénipotentiaires russes (i). Tout d'abord, les puissances devaient se mettre d'accord pour adopter un règlement offrant toutes les garanties quant à l'autorisation de porter leur pavillon conférée aux navires indigènes. Cela fait, en cas de soupçon sur un navire rencontré, les croiseurs pouvaient toujours, par l'examen des papiers de bord, vérifier si le pavillon arboré est régulièrement porté. Si, bien que le droit de porter le pavillon arboré soit établi, des soupçons sérieux existent encore quant au véritable commerce du navire, quel sera le pouvoir du croiseur pour les confirmer? Si le navire arrêté porte régulièrement le drapeau d'un pays qui, comme la France, n'admet pas le droit de visite, il lui est impossible d'aller plus loin. Si, au contraire, le navire arrêté dépend d'un pays qui tolère la visite, comme l'Angleterre, il peut être soumis à une perquisition intégrale. Dans tous les cas, convaincu d'usurpation de pavillon ou d'un fait de traite après l'exercice de la visite complète, quand elle est permise d'aprè" la distinction indiquée ci-dessus, le navire est toujours livré à l'autorité compétente du pays dont, en fait par usurpation ou en droit en vertu d'une concession régulière, il portait le pavillon.

Puisqu'il n'était pas possible de ramener l'Angleterre au systèm ^ plus modéré, mais aujourd'hui suffisant et plus en harmonie ave" l'indépendance respective des Etats, que la France proposait, In mieux était d'adopter la combinaison habile et équitable présentée

(*) Projet russe et rapport de M. de Martens, séance du 17 fôviier 1890. A D., 1891, I, p. 165 et suiv.

510 LA DIPLOMATIE DE LA XBOISIÈME RÉPUBLIUUE

par la Russie. C'est ce que fit la conférence qui, à cet égard comme pour l'ensemble de ses résolutions, a obtenu l'approbation générale de la doctrine, sauf réser\^e des améliorations de détail à introdliire plus tard (^). iSes décisions furent groupées sous deux paragraphes qui forment le chapitre III de l'acte final.

Dans le premier, consacré aux dispositions générales, on limite, comme il a été dit plus haut, la zone maritime à surveiller et les navires sujets au contrôle des croiseurs; on pose en principe que toutes les puissances s'engagent à prendre des mesures efficaces pour empêcher l'usurpation de leur pavillon et le transport des esclaves sur les bâtiments autorisés à arborer leurs couleurs; on décide enfin que tout esclave réfugié sur un navire de guerre est affranchi de droit et que tout esclave retenu malgré lui sur un navire indigène pourra réclamer sa liberté (art. 20 à 29).

Le deuxième paragraphe contient les articles (30 à 61) relatifs à l'usage des pavillons et à la surveillance des croiseurs. Des règles sont tout d'abord établies pour fixer les conditions sous lesquelles l'autorisation d'arborer le pavillon d'une des puissances signataires peut être accordée à un navire indigène. Puis, en ce qui concerne l'arrêt des bâtiments suspects, on applique la distinction sug-gérée par le projet russe. Pour les pays qui, comme la France, n'admettent pas le droit de visite, l'enquête du croiseur ne porte que sur le droit de porter le pavillon. Cet examen ne peut se faire que par la vérification des papiers de bord; et même, comme cette vérification pourrait conduire à des révélations gênantes, par exemple, sur la nature et la destination de la cargaison, si elle portait sur tous les papiers et notamment sur les connaissements, les seules pièces à produire sont, pour les navires indigènes : le titre autorisant le port du pavillon, le rôle d'équipage et le manifeste des passagers noirs; pour les autres navires, ce sont les pièces stipulées dans les conventions conclues par le pays dont le pavillon est arboré et qui restent en vigueur.

L'arrêt des bâtiments suspects peut aboutir à leur conduite devant l'autorité compétente pour y être jugés dans deux cas : 1° s'il y a usurpation de pavillon; c'est le seul cas possible pour les pays qui n'admettent pas le droit de visite; 2° pour fait de traite, ce qui ne peut être établi qu'à l'égard des navires portant le pavillon d'un Etat qui admet le droit de visite pour s'assurer de la nature de la cargaison et de la condition des passagers.

Dans tous les cas, l'autorité devant laquelle le navire doit être conduit est celle du pays dont le pavillon a été arboré par lui, régulièrement ou non. Devant cette autorité, l'enquête est poursuivie en présence d'un officier du croiseur étranger qui a procédé à Varrestation du navire suspect. S'il résulte de l'enquête que le navire a usurpé le pavillon qu'il portait, il est laissé à la disposition du

(') V. vœu de l'Institut de Droit iiitenialiorial tendant a la ratification intégrale de l'a-^te de Bruxelles. Annuaire rie l'Institut, Hambourg, 1891. t. XI, p. 261» et suiv.

capteur. Si un fait de traite est établi, le navire et la cargaison restent sous la garde de l'autorité qui a dirigé l'enquête; le capitaine et l'équipage sont déférés au tribunal ou au consul compétent de l'Etat dont le pavillon était arboré par le navire (i). Tout bâtiment arrêté sans juste cause a droit à une indemnité qui est fixée par la voie d'un arbitrage organisé par l'offlcier capteur et l'autorité qui a dirigé l'enquête. Si l'officier en présence duquel a lieu l'enquête n'est pas d'accord avec l'autorité qui l'a faite, la question est portée devant le tribunal compétent du pays dont le navire poTtait les couleurs.

Telles sont les dispositions essentielles de l'acte du 2 juillet 1890 : voyons comment elles furent accueillies par le Parlement français.