IV. L'Acte de Bruxelles devant la Chambre des députés

— C'est le 2 mai 1891 que le gouvernement français proposa à la Chambre des députés la ratification de l'acte diplomatique du 2 juillet 1890 avec un exposé sommaire des motifs. Au nom de la Commission chargée d'examiner le projet d'e convention, le rapporteur, M. Francis- Charmes, conclut à son adoption, sauf une réserAe relative à la fixation de la zone maritime dans laquelle devait s'exercer la surveillance des navires, réserv-e sur laquelle nous reviendrons plus loin (2). La discussion publique eut lieu les 24 et 25 juin. Il ne fut pas difficile aux adversaires de la convention de passionner le débat et d'éveiller les susceptibilités d'un patriotisme ombrageux en ravivant les souvenirs irritants de la question du droit de visite en 1841; leur tactique, d'un succès à peu près certain, fut de provoquer les méfiances de la Chambre au sujet de tout ce qui pouvait rappeler le droit de visite que la France avait toujours repoussé en y voyant le moyen pour l'Angleterre de reprendre ses prétentions à l'empire des mers. Pour eux, même réduit à la simple vérification du pavillon sur les navires arborant les couleurs de la France, l'arrêt par les croiseurs étrangers était encore une concession excessive; à leur avis, c'était encore et toujours la visite, ne différant que par une nuance do la visite proprement dite qui permet d'aller plus loin et de perquisitionner à bord du bâtiment nprès son arrêt. Suivant eux, il fallait se borner à prendre les mesures nécessaires pour que les navires indigènes n'usurpassent pas notre pavillon; mais ces mesures une fois prises par l'autorité française, tout bâtiment abrité par notre drapeau devait échapper à toute espèce de contrôle de la part des croiseurs étrangers.

Il y avait là une exagération manifeste que M. Ribot n'eut pas de peine à faire ressortir. Par le traité de 1845 et, depuis, par des ins- Inictions spéciales, notamment par celles de 1867, la France, tout en écartant la visite intégrale réclamée par la Grande-Bretagne, avait constamment admis au moins l'enquête sur le pavillon pour que

(!) L'organisation d'un tribunal in'ernational, d'abord admise. f"t promptement iibanilonnee

(«) L'exposé des motifs et le i aprort dt; M. F. C.bai mes sont reproduits, d'.np es le Jovm. officiel, dans A. D.. 18!H, HT, p. 10.') et suiv.

l'on pût en réprimer les usurpations; elle était même allée jusqu'à admettre le droit de visite dans une certaine mesure par la convention de La Haye du 6 mai 1882 relative à la surveillance de la pêche dans la mer du Nord. Loin de céder devant les prétentions britanniques, elle obtenait, par l'acte de Bruxelles, que ses traditions fussent respectées en tant que l'enquête des croiseurs étrangers ne peut porter que sur le droit pour un navire d'arborer le pavillon français, et c'était là, pour elle, quoi qu'on eût dit, un véritable succès diplomatique, puisqu'elle faisait reconnaître sa manière de voir pour la première fois dans un acte auquel participaient presque toutes les puissances maritimes. Quelles eussent été, d'ailleurs, les conséquences du rejet de l'enquête sur le pavillon? Malgré toutes les précautions prises, il est impossible d'empêcher un négrier d'arborer nos couleurs sur mer et de se mettre ainsi à l'abri de tout contrôle de la part des croiseurs étrangers; rencontre-t-il un croiseur français, il déploiera le drapeau d'une autre nation et nos officiers ne pourront pas plus contrôler son droit à agir, ainsi que nous ne permettrions à ceux d'une autre puissance d'exercer un pareil contrôle sur un navire portant nos couleurs. Ainsi, malgré ses traditions généreuses dans la lutte contre la traite, la France se ferait le complice moral des trafics d'esclaves opérés sous pavillon usurpé, et elle se placerait, vis-à-vis des puissances réunies à Bruxelles par une pensée humanitaire, dans un isolement funeste à son prestige, à sa dignité et peut-être même, indirectement, à ses intérêts politiques.

Mais si M. Ribot et les défenseurs du projet de convention avaient pour eux la raison, la justice et même le bon sens, il leur fut impossible de triompher d'une opposition systématique fondée sur quelque chose qui ne se discute guère, la susceptibilité nationale et la méfiance à l'égard d'un pays toujours rival et trop souvent hostile.

Sur deux autres points, au surplus, les adversaires du projet pouvaient mieux justifier leur opposition. Nous avons déjà noté que. dans son rapport, M. Francis Charmes lui-même avait fait une réserve en ce qui concerne la délimitation de la zone de surv^eillance des négriers dans l'océan Indien; il était regrettable pour notre autorité dans ces régions et même pour notre prestige aux yeu.x des autres puissances, que cette zone comprît l'étendue de mer autour de Madagascar jusqu'à 20 milles au large depuis les côtes de l'île. Sans doute, en fait, cette portion de l'océan Indien soumise à la surveillance des croiseurs était bien étroite, puisqu'il fallait en déduire l'étendue des eaux territoriales, ces eaux ayant été exclusivement placées sous le contrôle de l'Etat riverain, souverain ou protecteur; sans doute encore, une surveillance autour de l'île était nécessaire puisque notre protectorat de 1885 ne noius donnait autorité que sur les relations diplomatiques de Madagascar, sans nous permettre de nous immiscer dans l'administration intérieure ni par conséquent d'y supprimer l'esclavage ou l'importation des nègres captifs. Mais si, à la rigueur, nous pouvions admettre que cette sur-

veillance lût exercée par des croiseurs étrangers sur la rive occidentale, dans le canal de Mozambique, où la traite était pratiquée, il nous était difficile de la tolérer sur la côte orientale et pour les communications avec notre colonie de la Réunion ou avec l'île Maurice. Dans cette direction, la France pouvait et devait se charger seule de réprimer les faits de traite pour le cas, peu vraisemblable, où il s'en produirait.

D'autre part, on se montra fort offusqué que l'enquête au sujet des bâtiments saisis se fît en la présence et^ somme toute, sous le contrôle d'un officier du croiseur qui a opéré la capture, d'après les articles 50 et suivants de l'acte de Bruxelles. Il est vrai que cette présence semblait nécessitée par léventualité de dommages et intérêts à attribuer au navire indûment saisi, le capteur ayant le droit de se défendre à cet égard et de dégager sa responsabilité : la situation, au surplus, était égale pour tous, les croiseurs français étant représentés devant l'autorité étrangère chargée de l'enquête aussi bien que les croiseurs étrangers pouvaient l'être devant les autorités françaises. Cependant, on estima qu"il y avait là une atteinte à la souveraineté absolue du pays appelé à juger la capture d'un navire portant son pavillon. Ici encore, du reste, le souvenir des anciennes prétentions britanniques ne fut pas sans exercer son action ordinaire sur les esprits. On se rappela que jadis, notamment au Congrès de Vérone, l'Angleterre avait voulu assimiler la traite à la piraterie et faire juger les négriers par l'autorité du pays dont le croiseur avait opéré la capture, ce qui, en fait, eût été donner presque toujours juridiction aux tribunaux anglais sur des navires arborant le pavillon d'autres Etats. On crut voir un reste de cette prétention dans la présence d'un officier britannique contrôlant l'enquête faite par l'autorité française.

En somme, soit pour ces dernières raisons, soit par préjugé traditionnel contre tout ce qui pouvait rappeler le droit de visite, la Chambre, par 422 voix contre 90, déclara surseoir à statuer sur l'autorisation sollicitée par le gouvernement de ratifier l'acte du 2 juillet 1890.

V. La ratification partielle de l'Acte de Bruxelles par la France. — Daprès son article 99, lacté du 2 juillet 1890 devait être ratifié dans le délai d'un an; mais, quand les plénipotentiaires se réunirent de nouveau, le 2 juillet 1891, pour procéder à l'échange des ratifications, M. Bourée dut déclarer, au nom de la France, qu'il ne pouvait participer à cette opération par suite du vote émis par la Chambre des députés le 25 juin précédent. A cause de cette attitude de la France, le Portugal avait également déclaré surseoir à la ratification. Il était impossible de faire œuvre utile sans le concours de deux pays qui, par leur situation en Afrique, doivent jouer un rôle des plus importants dans la répression de la traite : aussi les représentants des autres puissances consentirent-ils à proroger le délai de ratification par le protocole signé à Bruxelles le 2 juillet

1891. Sur la proposition de la Belgique, qui avait été chargée des négociations à ce sujet, la prorogation fut fixée à six mois, jusqu'au 2 janvier 1892, et spécialement à sept mois pour les Etats-Unis. Des pourparlers s'engagèrent alors entre Bruxelles et Paris pour préciser les points sur lesquels la France demandait des modifications (i).

Sans parler de la question des droits d'entrée au Congo (2), les réserves de la France portaient sur deux points, d'après la note remise par M. Ribot à M. le baron Beyens, ministre de Belgique, le 10 août 1891 : délimitation de la zone pré\aie par l'article 21 de l'acte général en tant qu'elle comprend les eaux de Madagascar; règlement concernant Farrèt, la saisie et le jugement des bâtiments suspects. Sur le premier point, le gouvernement français n'admettait aucun contrôle étranger à l'égard des navires portant nos couleurs autour de l'île de Madagascar placée sous notre protectorat; il proposait que l'action des croiseurs s'exerçât seulement dans une zone de 100 milles le long des côtes de l'océan Indien, y compris la mer Rouge et le golfe Persique, depuis le Bélouchistan jusqu'à la pointe de Tangalane (Quilimane). Sur le second point, il exigeait que l'arrêt des navires arborant nos couleurs fût exclusivement limité à la constatation de leur droit de porter notre pavillon par l'examen des pièces de bord indiquées à l'article 41 de l'acte de Bruxelles, sans qu'il fût possible de les saisir pour un fait de traite s'ils avaient l'autorisation d'user de notre drapeau; il voulait, de plus, que l'enquête sur le navire saisi fût faite par l'autorité française seule, sans la présence ni, par conséquent, le contrôle d'un officier du croiseur ayant opéré la capture (3). Au point de vue juridique, la situation était fort difficile : un traité, comme tout contrat, constitue un tout indivisible qu'il faut accepter ou rejeter en bloc, sans qu'il soit possible à l'un des contractants' d'en retenir les clauses qui lui conviennent en écartant celles qui lui déplaisent. Il semble donc que la France, en se refusant à accepter certains articles, devait répudier l'acte dans sa totalité. Mais cette solution, strictement juridique, eût été la ruine de l'œuvre antiesclavagiste, qui ne pouvait être efficace qu'avec le concours de toutes les grandes puissances maritimes et coloniales ayant des possessions en Afrique. Aussi se résigna-t-on à admettre que la France ratifiât l'acte de Bruxelles, à l'exception des articles 21, 22, 23 et 42 h (M. Les autres puissances acceptant l'acte en son entier, il s'ensuivait que la France seule, participant d'ailleurs au surplus des dispositions de ce document diplomatique, n'était pas liée par la délimitation de la zone de surveillance autoiir de Madagascar ni par les règles concernant le droit de visite et l'enquête sur les hf\\\ments saisis : en ce qui concerne ces derniers points, conformément h sa tradition fixée depuis le traité de 18'i5, elle ne tolérait que la vérification du droit de porter son pavillon par le simple examen

f) V. )es documents relatifs à celte négociation dans .\. D., 1892, II, p. 173 et suiv.

('-) V. p. 260, notel.

(^) Note verbal ' de M. Ribot, 17 iiov. 18i>1, A. D., loc cit., p. 1H0.

L\ DirLUMATIE DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 515

des papiers de bord, et elle écartait de l'enquête faite par ses autorités l'immixtion de tout officier du croiseur étranger.

Sous ces réserves, la Chambre adopta, le 23 décembre 1891, la ratification qui eut lieu le 2 janvier 1892. Le 12 février suivant, un décret promulguait, parliellenient, l'acte de Bruxelles, qui devenait obligatoire pour la France, sauf dans ses articles 21 à 23 et 42 à 61.

Aujourd'hui que les passions renouvelées des débats de 1841 et qui surexcitèrent encore la Chambre des députés dans les séances des 24 et 25 juin 1891 troublent moins les esprits et permettent de juger plus sainement l'acte du 2 juillet 1890, il est clair, pour toute personne non prévenue, que l'enquête sur le pavillon, admise par la France conformément à ses traditions fixées dans le traité du 29 mai 1845 et dans les instructions de 1859 et de 1867, ne se confond nullement avec le droit de visite intégrale, le right of visit and search revendiqué par l'Angleterre. Il s'ensuit que, quoi qu'on en ait dit, la France a conquis une véritable victoire diplomatique en persistant, comme les Etats-Unis du reste, à ne pas s'incliner devant une prétention contraire à sa manière de voir. Mais cette victoire est-elle le résultat d'un entêtement égoïste et n'est-elle pas obtenue au détriment du bon renom de notre pays au point de \'ue des concessions communes que les Etats civilisés doivent se faire pK)ur aboutir à la destruction de la traite? Nous pensons, tout au contraire, que notre diplomatie a, dans cette circonstance, concilié heureusement la double et noble mission qu'elle a toujours assumée : cellede défenseur de la liberté humaine et celle de champion de la liberté des mers. Pour l'abolition de l'esclavage, la France de la Révolution a fait ses preuves; le cri héroïque : «Périssent les colonies plutôt qu'un principe!» n'a pas été pour elle une déclaration platonique, puisqu'elle a payé de la perte d'une partie de son empire colonial l'affranchissement des noirs, accompli avec une générosité peut-être imprudente dans sa promptitude. Mais, depuis des siècles, elle s'est aussi chargée de protéger la liberté des mers, pour elle et pour toutes les puissances, contre les convoitises sans limites de la Grande-Bretagne. Aussi s'est-elle efforcée de concilier la suppression de la traite avec la répudiation du droit de visite qui, aux mains de l'Angleterre, si puissante et si peu scrupuleuse sur mer. donnait lieu aux plus graves abus. Tso-lée en apparence dans son attitude qui ne semblait être adoptée que par les Etats-Unis, elle représentait cependant, au fond, les aspirations de toutes les puissances maritimes contre l'Angleterre. Celle-ci, en réalité, poursuivait autant la consécration de son hégémonie maritime qu'un but philanthro'pique dans ses négociations de 1814 et 1815, h Aix-la- Chapelle en 1818. à Vérone en 1822, dans les traités de 1831 et 18r^T avec la France, l'Espagne et le Portugal, puis dians celui du 20 décembre 1841 conclu avec la Russie et l'Autriche et que la Chambre des députés de France refusa d'accepter. Or, dans toutes ces négociations et dans tous ces actes diplomatiques, c'est à contre-cœur, par esprit do concession et pour ne point paraître se refuser h com

battre la traite que les puissances tolérèrent le droit de visite, bien plus qu'elles ne le consacrèrent comme un mode régulier d'action sur les navires suspects de transporter des esclaves. Malgré les apparences, le sentiment général, en dehors de l'Angleterre, inclinait vers un mode de répression plus respectueux dé l'indépendance mutuelle des États sur mer. Soit par ménagement pour la Grande- Bretagne, soit à cause du peu d'importance de leurs intérêts maritimes dans les régions où la traite se pratique, la plupart des Etats subissaient le droit de visite, mais ils approuvaient plutôt la simple enquête sur le pavillon que la France et les Etats-Unis étaient parvenus à imposer en ce qui les concernait. Ce sentiment s'accusa encore lorsque l'établissement des puissances antiesclavagistes sur le littoral africain eut rendu facile le contrôle des navires indigène? demandant à porter leur pavillon : avec une surveillance bien organisée au départ de ces navires, il suffisait de vérifier en mer leur droit de porter les couleurs qu'ils arborent, sans aller jusqu'au right o/ visit and search toujours odieux, désormais suranné, et que. l'Angleterre ne défendait plus que dans l'intérêt de sa suprématie maritime. A la conférence de Berlin de 1885 (protocole VIII), l'Espagne émit le vœu que l'on restreignît les facultés « énormes » qu'implique le droit de visite. Or, comment soutenir la nécessité de maintenir ce droit abusif, après les précautions prises par l'acte de Bruxelles pour arrêter la traite, soit aux lieux de recrutement des esclaves, soit aux lieux de leur embarquement? L'Angleterre, il est vrai, n'avait pas manqué d'affirmer maintes fois, au cours de la conférence de Bruxelles et auparavant, que la France ne surveillait pas suffisamment l'emploi de son pavillon, de sorte que la plupart des faits de traite se passaient à l'abri de son drapeau. Nos plénipotentiaires firent aisément justice de ces allégations, spécialement en rappelant que nos autorités n'avaient jamais pu être prises en défaut pendant le blocus anglo-allemand de Zanzibar. Du reste, la tactique de la diplomatie anglaise était de nous représenter comme nous refusant, par susceptibilité nationale, à tout concours pour la répression de la traite. Ainsi, le 5 novembre 1888, lord Salisbury écrivait à sir Ed. Malet que la France avait toujours refusé à d'autres nations le droit d'arrêter et de visiter les navires suspects. M. Goblet répondait le 8 décembre suivant à M. Waddington que, en vertu des instructions concertées d'un commun accord avec le gouvernement de Londres le l" juin 1867, les croiseurs anglais ont le droit d'arrêter et de livrer aux autorités françaises tout navire convaincu d'avoir usurpé le pavillon de notre pays. Et le cousul de France à Zanzibar, délégué à la conférence de Bruxelles, écrivait dans une note dli 29 novembre 1889 : « Si des officiers de la marine anglaise se sont jamais trouvés, comme on l'affirme, en présence de boutres soupçonnés d'usurper les couleurs françaises, comment se faitril qu'ils n'aient pas, comme ils y étaient autorisés, convoyé ces voiliers pour les remettre entre les mains des autorités françaises, lesquelles auraient procédé h toutes les enquêtes nécessaires? »

Il fallait donc quelque mauvaise foi pooir nier refficacité suffisante de la simple enquête sur le pavillon. Les esprits impartiaux, même en Angleterre, sentaient que, avec les précautions prises par l'acte de Bruxelles, le droit de visite proprement dit devait raisonnablement disparaître. C'est la manière de voir qui a prévalu auprès des jurisconsultes du Droit international, lesquels ont pensé que la vérification du pavillon est de nature à réprimer la traite tout en respectant l'indépendance réciproque des Etats (i). Et si la France n'a fait maintenir que pour elle seule cette pratique, elle a du moins conservé pour tous le principe tutélaire de la liberté des mers, dont elle a toujours été l'infatigable champion, tout en faisant les concessions nécessaires pour collaborer à la répression de la traite conformément à une autre de ses glorieuses traditions.

(') Résolutions de l'Institut de Droit international votées à Paris en 1891. Annuaire Je rinstitut, t. XIII, p. 36 et stiiv.; 335 et suiv. ; 34't.