IX. Rapports de la France et de l'État du Congo. — Les

relations entre la France et l'Etat du Congo furent très complexes et donnèrent lieu aux plus délicates difficultés de 1887 ;i 1895; pour plus de clarté, nous les examinerons une à une, au fur et à mesure qu'elles se présentent dans l'ordre chronologique.

A. Question du droit de prélérence de la France. — On a déjà vu que, peu soucieux d'user du droit de préférence obtenu en 188i, notre gouvernement s'était borné, le 29 avril 1887, à donner acte au gouvernement congolais de sa déclaration en vertu de laquelle ce droit ne serait pas opposable à la Belgique, dans le cas où celle-ci se ferait céder le Congo, mais en faisant toutes ses réserves en ce qui concernait les actes internationaux préexistants (2) : la question demeurait donc entière de part et d'autre. Mais elle ne tarda pas à se poser de nouveau à la suite d'une décision prise par le roi Léopold II. Par un testament du 2 août 1889, il légua à la Belgique son droit personnel de souveraineté sur le Congo; le 5 août, il remit cet acte avec une lettre explicative à son président du conseil, M. Bernaert, en le priant d'en faire part aux Chambres en temps opportun C). C'était là le résultat prévu des avances pécuniaires que les capitalistes belges, le roi et niT^me l'Etat do Belgitiiie avaient faites au Congo, spécialement par les lois des 29 avril 1887 et 29 juillet 1889; la mainmise financière préparait et rendait inévitable l'incorpora-

(') Discussion au Reichstag, 3 février 1891, A. D., 1891, I. p. 367.

(«) Liv. II, p. 290.

(8) V. testament et lettre dans A. D., 1895, II, p. 110.

tien politique. Le roi Léopold le sentait si bien que, dans sa lettre à M. Bernaert, il s'exprimait ainsi : « Si, sans attendre ce terme (celui de sa mort), il convenait au pays de contracter des liens plus étroits avec mes possessions du Congo, je n'hésiterais pas à les mettre à sa disposition. » Le président du cabinet belge profila habilement de la réunion de la conférence de Bruxelles pour saisir les Chambres du testament royal; les décisions de la conférence, dans son Acte du 2 juillet 1890, imposaient de lourdes charges au Congo pour assurer la répression de la traite; ces dépenses, il ne pouvait les supporter seul et il était naturel que la Belgique l'aidât, en ayant la perspective, comme prix de ses sacrifices humanitaires, d'acquérir un jour les immenses territoires de l'Etat indépendant. Aussi le Parlement belge adopt-a-t-il à une énorme majorité, le 4 août 1890, la convention signée le 3 juillet et d'après laquelle la Belgique avançait 25 milUons au Congo, sans intérêts, pendant dix ans; à l'expiration de ce délai, la Belgique pouvait proroger le prêt de dix ans avec un intérêt de 3 1/2 %, ou bien, si elle le préférait, s'annexer immédiatement le Congo. Le principe de l'incorporation de l'Etat indépendant était ainsi nettement posé.

Mais cette question mettait directement en question le droit de préférence de la France. Notre gouvernement, malgré les réserves contenues dans la lettre de M. Bourée du 29 avril 1887, ne songeait pas" à user strictement de son droit en l'opposant même à la Belgique : l'essentiel, pour lui, était qu'à l'Etat indépendant ne se substituât pas une grande puissance ou une Société relevant d'elle, dont le voisinage eût été inquiétant pour nous. Aussi, par sa lettre du 12 juillet 1890 à M. Bourée, M. Ribot se borna-t-il à demander que la Belgique, en acquérant le Congo, assumât la charge dont cet Etal étaîl grevé, c'est-à-dire celle de respecter notre droit de préférence dans le cas où elle voudrait elle-même rétrocéder son acquisition. Le gouvernement belge évita de se prononcer et retint seulement l'abandon que faisait notre pays de son droit de préférence vis-à-vis d© la Belgique : c'est dans ce sens que M. Bernaert fit une déclaration à la Chambre des représentants le 22 juillet (i), en se bornant à ajouter que la Belgique était prête à proclamer l'inaliénabilité de sa future colonie. Aussi, dans une nouvelle lettre à M. Bourée du 21 août, M. Ribot insista pour lever toute équivoque. En 1884, il avait été réservé à la France un droit de préférence pour le cas où l'Association africaine voudrait réaliser ses possessions; cette expression, alors que le Congo appartenait à une société de colonisation, paraissait viser une cession à titre onéreux, la seule vraisemblable de la part d une compagnie commerciale. Mais la substitution à cette Association de la Belgique, c'est-à-dire d'un Etat, devait faire prévoir toute cession d'un caractère politique ou autre, à titre gratuit comme à titre onéreux. M. Bernaert avait paru accepter cette interprétation plus large comme compensation de l'abandon de notre

(«) Moniteur belge du 22 juillet 1890.

droit de préférence vis-à-vis de la Belgique; puis il se déroba à tout engagement formel. Notre gouvernement dut donc se contenter, pour le moment, de réserver tout son droit de s'opposer à une cession quelconque que la Belgique voudrait faire du Congo acquis par elle (1).

B. Contestations de frontières entre la France et le Congo. — Le protocole du 29 avril 1887 avait fixé comme limite des sphères d'influence respectives de la France et du Congo le thalweg de l'Oubanghi et le 4^ parallèle nord (2). Dès 1890, notre gouvernement se préoccupa d'occuper la région qui nous était réservée et de nous ménager, par elle, un débouché vers le Nil. M. Liotard, à qui cette mission fut confiée, se heurta aux agents du Congo qui avaient largement dépassé la limite du 4* parallèle nord, empiétant sur nos domaines et soulevant contre nous les indigènes : le massacre de l'administrateur de Poumayrac put être attribué indirectement à leurs agissements. Malgré ces difficultés, on se préoccupait toujours, à Paris, de rattacher nos possessions du haut Oubanghi au Nil par le Bahr-el-Ghazal, d'autant plus que l'ingénieur Prompt avait soumis au gouvernement un important projet pour utiliser au moyen de barrages les eaux du Nil dans les régions qui nous étaient attribuées C). Le capitaine Decazes fut envoyé avec des renforts auprès de M. Liotard, et le capitaine Monteil fut chargé d'une expédition dans le haut Oubanghi. Ces démonstrations n'arrêtèrent pas les officiers belges qui, dans l'année 1893, s'avancèrent toujours au nord, au delà de la limite fixée par le protocole de 1887. Aux observations du gouvernement français, il fut répondu par deux objections. On dit tout d'abord que le M'Bomou était la principale branche de l'Oubanghi et que son thalweg devait servir de frontière. Or, on pouvait en dire autant du Ouellé, ce qui aurait donné satisfaction aux réclamations de la France. On disait aussi que notre pays avait trop tardé à prendre possession des territoires qui nous avaient été réservés et qu'ils étaient ainsi devenus res nullius, ce qui autorisait l'occupation par le plus diligent. Les fixations d'hinterland aboutissent en fait, nous l'avons vu, à de véritables occupations fictives qui doivent être régularisées par une prise de possession réelle; mais, malgré les propositions de certains publicistes qui ont essayé d'imposer un délai déterminé, par exemple vingt-cinq ans, pour que cette prise de possession ait lieu, il n'existe aucune règle positive ou coutumière à ce sujet. Tout dépend des circonstances, notamment des facilités d'accès dans les pays qui font l'objet de la sphère d'infiuence; on peut dire seulement que, étant données l'activité de la concurrence coloniale et les faci-

(«) L. .1., Affaires du Congo, 1884-1895, ii"' fi à 9, p. 1 à fi.

(«) V. liv. II, p. 28t).

(•'*) V. discours (lc> M. Delonclo le 7 juin 18ît4, Jouni. officiel. Chambre, débats parlementaires, p. '.•3;{ et suiv. — Communication de M. Prompt à l'Inslitut égyptien, le 20 janvier 18i)3, .lourn. nfficiol, 2fi juin 1891, Ciiambre. Documents parlementaires, annexe 653, p. 8.Y).

lilôs tous los jours de plus en plus grandes de communication, Toccupalioii elfecUve doit suivre aussi rapidement que possible l'attribution d'un hinterland. Dans tous les cas, la simple bonne foi interdit à un pays d'occuper comme res nultius des territoires qu'il a luimême consenti à ne pas annexer ou à ne pas placer sous son protectorat, dans ses rapports vis-à-vis de l'Etat avec lequel il a passé une convention pour régler les sphères d'influence respectives.

Pour lever ces difficultés, il fut convenu, par une déclaration signée de M. Casimir-Perier, ministre des affaires étrangères, et de M. le comte de Grelle-Rogier, secrétaire des affaires étrangères du Congo, le 20 mars 1894, qu'une commission composée de délégués des deux Etals se réunirait à Bruxelles (')• Mais cette commission no put aboutir, et il fut admis, en principe, que l'on recourrait à un arbitrage conformément à l'article 12 de l'Acte de Berlin (2),

C. Traité anulo-congolais du 12 mai 1894. — Tandis que la France essayait en vain d'aboutir à un arrangement avec le Congo, des négociations étaient secrètement poursuivies entre ce pays et l'Angleterre pour conclure un accord qui consacrerait les prétentions du premier tout en accordant de grands avantages à la seconde. L'échec de la commission franco-congolaise de Bruxelles était publié le 25 avril 1894, et c'est le 12 mai qu'était signée la convention mystérieusement préparée entre les représentants de l'Etat du Congo et le gouvernement britannique.

Cette convention (3) avait un double objet : établir un règlement de frontières et procéder à des cessions réciproques entre les deux parties contractantes. En ce qui concerne le premier point, la sphère d'influence de l'Etat du Congo était limitée, au nord de la sphère allemande, dans l'Est africain, par le 30' méridien est de Greenwich jusqu'à son intersection avec la ligne de partage des eaux du Nil et du Congo, et par cette dernière ligne dans la direction du nord et du nord-ouest. Au sud, sauf quelques particularités de détail, la frontière entre le Congo et les possessions anglaises au nord du Zambèze était conforme aux délimitations adoptées par les puissances dans les traités intervenus lors de la formation de l'Etat indépendant. Mais au nord-est, l'accord anglo-congolais étendait beaucoup les territoires de l'Etat indépendant en substituant à l'ancienne frontière astronomique (4^ degré de latitude nord et 30* de longitude est de Greenwich), la ligne de partage des eaux du Nil et du Congo.

Quant aux concessions réciproques des deux Etats, elles étaient ainsi réglées : le Congo obtenait, à titre de cession à bail, d'après l'article 2 de la convention, une région immense formant une bonne partie du Soudan égyptien, spécialement le Bahr-el-Ghazal et les

C) L. ,T., Afrique, Arrangements, Actes et Conventions..., 1881-1898, n» 15, p. 173; de Clercq, t. XX,p. 129.

O Discours de M. Hanotaux, 7 juin 1894, Journ. officiel. Chambre, débats parlementaires, p. 940.

(3) R. fx. D. I., 1894, p. 374, note 2; A. D., 1894, II. p. 176; Journ. officiel 7 juin 1894. Chambre, Documents parlementaires, annexe 653, p. 842 et suiv.

postes de Wadelaï et Fachoda. Mais la cession n'avait pas la même portée pour toute l'étendue de ce territoire. La portion la plus proche du Nil, entre ce fleuve et le 30^ méridien est de Greenwich, devait faire retour à l'Angleterre à la fin du règne de Léopold II, souverain du Congo : la Grande-Bretagne avait besoin de cette région et elle était rassurée tant qu'elle pourrait compter sur les bonnes dispositions du roi Léopold à son égard; mais elle n'entendait pas se lier envers ses successeurs. Pour tout le surplus et pour une l>ande de vingt-cinq kilomètres de largeur entre la crêt-e de partage des eaux du Nil et du Congo, d'une part, et la rive occidentale du lac Albert, d'autre part, le bail devait durer aussi longtemps que le Congo resterait, comme Etat indépendant on comme colonie belge, sous la souveraineté du roi Léopold II ou de ses successeurs. Aux mêmes conditions et pour la même durée indéfinie. l'Angleterre obtenait en retour, à titre de bail également, une bande de vingt-cinq kilomètres de largeur allant du port le plus septentrional du Tanganika à l'extrémité sud dii lac Albert-Edouard.

Cette convention peut être considérée ronmie lo point de départ des cessions à bail de souveraineté dont on a fait plus tard un si grand usage en Chine, et qui. jusqu'alors, n'étaient pas usitées, au moins dans les rapports des Etats civilisés. Déjà, le 24 mai 1887. le consul anglais sir William Mackinnon avait conclu un contrat de louage de cinquante ans avec le sultan de Zanzibar pour une étendue de dix milles de côte. Or. s'il îaut en croire les explications données par lord Kimberley. secrétaire des affaires étrangères du cabinet présidé par lord Rosebery, dans une lettre du 23 mai i8P4 à M. Hardinge. ag^nt britannique à Zanzibar, le traité anglo-congolais du 12 mai 1894 n'aurait été que la consécration d'un projet déjà élaboré par sir William Mackinnon entre la Compagnie anglaise de l'Est africain dont il était le président et l'Etat du Congo (i). D'ailleurs, sir W. Mackinnon passait pour l'inspirateur de l'accord intervenu entre la Grande-Bretagne et l'Etat indépendant. Or. s'il est peu admissible que la souveraineté, droit essentiellement hors du commerce et non appréciable en argent, puisse faire l'objet d'une vente, il semble également peu naturel qu'elle puisse être cédée à bail et pour les mêmes raisons. Mais, comme à propos de l'aliénation éventuelle du Congo à la Belgique moyennant une avance pécuniaire on pouvait remarquer que. malgré l'investiture officielle du caractère d'Etat, les territoires du Congo restaient toujours, au fond, des possessions d'un caractère patrimonial dont le propriétaire de fait, c'est-à-dire le roi Léopold. avait pu disposer par un acte de vente, de même on s'expliquait, en tant qu'il s'agissait de dépendances du Congo, qu'un contrat de bail eût pu intervenir et ne pas soulever do sérieuses objections théoriques. Du reste, l'expression employée n'était pas d'une parfaite exactitude juridique. En réalité, il n'y avait pas de bail, c'est-à-dire de cession temporaire de l'exercice

de la souveraieté moyennant une redevance déterminée : il y avait plutôt échange de l'exercice de cette souveraineté sur certains territoires entre TAngleterre et le Congo, sous des conditions résolutoires de part et d'autre : la cessation de la souveraineté personnelle du roi Léopold pour quelques-uns de ces terrains; la séparation complète du Congo et de la Belgique, pour les autres.

Quoi qu'il en soit de la valeur juridique de ces combinaisons, leur portée politique était évidente : par la cession à bail d'une bande de vingt-cinq kilomètres de largeur entre le lac Tanganika et le lac Albert-Edouard, l'Angleterre reliait ses possessions de l'Afrique australe à l'Ouganda et, par là, à ses domaines de l'Est africain et au Soudan égyptien. Cette communication du sud au nord du continent, objet constant de sa politique, qu'elle semblait avoir sacrifiée en laissant, par le traité du 1" juillet 1890, l'Allemagne s'étendre jusqu'aux possessions du Congo, voilà qu'elle la retrouvait grâce à une concession, précaire en apparence comme un droit de bail, définitive en réalité comme une véritable cession, obtenue du roi Léopold. D'autre part, l'extension accordées au Congo vers le nordest le transformait en une sorte d'Etat tampon qui fermait à la France l'accès du Nil et laissait l'Angleterre libre de s'établir sans concurrent dans le Soudan égyptien.

Mais comment la Grande-Bretagne obtenait-elle ce qui lui tenait tant à cœur? Par son procédé habituel, c'est-à-dire en payant les avantages qu'elle se faisait accorder par l'abandon de territoires qui ne lui appartenaient pas et qu'elle avait même promis de respecter. C'est ainsi, comme on l'a vu, qu'elle avait réglé ses intérêts avec l'Italie en lui cédant des territoires appartenant à l'Egypte ou à l'Abyssinie et le Harrar qu'elle s'était engagée à ne jamais occuper ou placer sous sa domination dans son accord de i888 avec la France; c'est ainsi encore qu'elle s'était arrangée avec l'Allemagne le 15 novembre 1893, en lui abandonnant des territoires reconnus par elle-même comme faisant partie de notre sphère d'influence par la déclaration du 5 août 1890; c'est ainsi enfin qu'elle donnait au Congo, en retour d'une cession à titre de bail, de vastes étendues, cédées par elle au même titre, alors qu'elles sont sous la souveraineté du Sultan de Gonstantinople par l'intermédiaire du Khédive d'Egypte. Ce procédé, plus commode qu'honnête, n'avait même pas pour lui l'excuse de l'oubli ou de l'ignorance du droit des tiers. En effet, avec une désinvolture bien faite pour surprendre et qui, si d'autres raisons encore inconnues ne l'expliquent pas, peut passer pour un raffinement de cynisme, sir Plunketl, au nom de l'Angleterre, et M. Van Eetvelde, au nom de l'Etat du Congo, échangèrent, le jour même de la signature du traité du 12 mai 1894, une correspondance dans laquelle ils affirmaient que leurs gouvernements respectifs n'ignoraient pas les prétentions de la Turquie et de l'Egypte dans le bassin du Haut-\il (i). Ainsi les droits du Sultan

0) V. A. D, 1894, II, p. 179.

596 LA DIPLOMATIE DE LA TROISIÈME nÉPUBT.fQUE

ri du Khédive étaient formellement rappelés pour avoir l'occasion de les qualifier de simples prétentions et se justifier à ravance du peu de cas que l'on en faisait.

La France avait déjà, comme nous l'avons dit, rappelé l'Angleterre au respect de ses cng-agements antérieurs dans d'autres circonstances, par exemple au sujet de l'établissement de son protectorat à Zanzibar malgré la promesse de ne pas porter atteinte à l'indépendance de ce pays dans la convention de 1862, et au sujet du Harrar pour lequel elle avait contracté une obligation semblable en 1888. D'autre part, par son accord du 15 mars 1894 avec l'Allemagne, elle avait en grande partie rétabli ses droits résultant de la déclaration anglo-française du 5 août 1890 et méconnus dans la convention angloallemande du 15 novembre 1893. C'est, on va le voir, par un procédé analogue, c'est-à-dire par une entente avec le Congo, qu'elle effaça, en grande partie aussi, l'effet de l'accord anglo-congolais du 12 mai 1894 dans lequel ses droits avaient été si légèrement mis de côté.

A peine fut-il connu en France que l'arrangement intervenu entre la Grande-Bretagne et le Congo y souleva une émotion des plus vives et des plus légitimes. Le 7 juin 1894, MM. Deloncle et Etienne développèrent à ce sujet une interpellation sur notre politique générale en Afrique. Le nouveau minisire des affafres étrangères, M. Hanotaux, leur répondit par un discours magistral où l'énergie et la dignité du ton furent à la hauteur d'une argumentation complète et irréfutable (i). Envisageant tous les aspects essentiels de la question, le ministre fit porter ses observations sur trois points : la violation de l'acte de Berlin qui a fixé les limites de l'Etat du Congo; la méconnaissance de notre droit de préférence; enfin l'usurpation sur les territoires appartenant à l'Egypte, au mépris de l'intégrité de l'Empire ottoman garantie par les puissances, y compris l'Angleterre. L'évidence de nos droits était telle et la démonstration de M. Hanotaux fut si lumineuse, que la Chambre, à l'unanimité de 510 voix, vota un ordre du jour ainsi conçu : « La Chambre, approuvant les déclarations du gouvernement et convaincue que, s'appuyant sur les engagements internationaux, il saura faire respecter les droits de la France, passe à l'ordre du jour. » Le 9 juin, un crédit de dix-huit cent mille francs était voté pour défrayer la mission confiée au commandant Monteil chargé de prendre, dans le Ilaut-Oubanghi, les mesures nécessaires pour faire respecter les territoires ([ui nous appartenaient.

La convention anglo-congolaise du 12 mai 1894 était, tout d'abord, inadmissible parce qu'elle agrandissait énormément la superficie du Congo qui. fixée au 4" parallèle nord, était portée jus(|u'au 10" parallèle. Or, à la conférence de Merlin de 1884-1885, l'Etat indépendant du Congo avait été constitué par les puissances signataires d'après des limites établies dans les différents traités ([ue chacune d'elles avait passés avec lui, avant même ([u'il fût reconnu comme Etat, et

(') Jfliirn. officiri, 7 juin IHîti, Clininbrp, déhats pnilpinent.iires, p. 931 et suiv.

LA DIFLUMATIE DE LA IRUltilÈME RÉrUBLIQUE 597

ces limites, indiquées dans des cairles jointes aux traités, furent formellement visées dans la reconnaissance même de l'Etat nouveau. 11 était dans la pensée commune des puissances de faire de cet Etat un instrument de civilisation en Afrique, et comme une sorte de tampon destiné à amortir les chocs entre elles : elles ne pouvaient songer à lui laisser toute liberté dexpansion de manière à ce qu'il put devenir pour elles un rival ou une source de diflicultés, au lieu de rester dans son rôle caractéristique d'œuvre internationale et de garantie commune de leurs intérêts dans le bassin du Congo. L'intention des puissances à cet égard avait été nelteineiiL révélée à la séance du 23 février 1885 de la Conférence de Berlin, quand le baron de Courcel avait parlé de « l'Etat du Congo territorialement constitué aujourd'hui... », ce qui était une référence aux traités ayant lixé l'étendue du nouvel Etat : traité avec TAUemagne du 8 novembre 1884, avec la France du 5 février 1885, avec le Portugal du 14 fé\ rier 1885 (1). Au surplus, comment concilier l'extension territoriale du Congo avec sa neutralité proclamée par le roi Léopold conformément à l'Acte de Berlin? Un aboutissait à des résultats tout à fait choquants : les territoires acquis par le Congo n'étaient pas évidemment neutres de plein droit; bien plus, ils n'auraient pas pu être neutralisés par déclaration spéciale du souverain comme le surplus de l'Etat reconnu par les puissances en 1885, car celles-ci n'avaient prévu et accepté d'avance que la neutralisation du pays primitivement fixé dans l'Acte de Berlin; le roi Léopold aurait donc eu à régner sur un pays neutre dont une partie ne l'aurait pas été, ce qui l'aurait mis dans l'impossibilité d'employer les ressources de ce pays à la défense de la portion qui lui était annexée!

Le droit de préférence de la France était méconnu aussi par le traité anglo-congolais. On pouvait sans doute admettre que la cession à bail d'une partie de l'Etat du Congo faite à l'Angleterre devait prendre fin par l'exercice même de notre droit de préférence, qui entraînait la substitution de la France aU| roi Léopold ou à la Belgique, en qualité de souveraine; mais l'Angleterre aurait-elle facilement accepté ce résultat? N'aurait-elle pas prétendu maintenir quand même son droit de locataire sur cette bande de terrain qui lui permettait de relier ses possessions de l'Afrique australe à l'Egypte? D'ailleurs, sans insister sur celte éventualité très probable et si inquiétante, il n'en restait pas moins certain que le Congo avait cédé, peu importait à quel titre, une partie de son territoire, sans avoir permis à notre pays d'exercer son droit absolu de préférence.

Enlin, et c'était là une question de nature à intéresser toutes les grandes puissances à nos protestations, ce qui explique, sans doute, que M. Hanotaux ait spécialement insisté sur ce point, l'Angleterre avait disposé au bénéfice du Congo de vastes territoires qui, soustraits en fait à la domination du Khédive par l'insurrection des mahdistes, n'en restaient pas moins, en droit, des dépendances

(>) L. .1., 1885, Affaires du Congo, p. 239 et suiv.; Protocole IV, n« 9, de la Conférence.

598 LA UlPLuJMAliE 1)£ LA IKUlblÈME >UirUBLIQUE

de lEgyple el, par cunséquent, de lEiiipire oUumaii. Tuub les liriimiis d'investiture des Khédives, depuis celui du 13 lévrier 1841 jusqu'à celui d'Abbas-Paclia-Hilmy du 14 avril 1892, ont compris dans le domaine de l'Egypte les régions du Soudan, avec défense aux vice-rois de les aliéner ou d'y céder l'exercice de la souveraineté. Tous ces iirmans ont été acceptés par les puissances y ooinpris l'Angleterre; même les of liciers anglais, dans les cartes dressées par eux en 1883, précisaient la limite de l'Egypte au cours du M'Bomou-Ouellé, tel qu'il était alors connu, et au 4^ parallèle nord, (^éder à une puissance tierce les territoires en question, c'était donc porter atteinte à l'intégrité de l'Empire ottoman solqnneilement garantie par la (irande-Bretagne, avec d'autres puissances, dans les traités de Paris du 30 mars 1856, article 7, de Londres du 13 mais 1871, article 8, de Berlin du 13 juillet 1878, article 63. La France était d'autant plus en droit d'invoquer ces engagements internationaux qu'elle les avait scrupuleusement observés elle-même. M. Ilanotaux rappela, dans son discours du 7 juin 1894, qu'on nous avait proposé, deux ans auparavant, une partie du bassin du Nil contre l'abandon de nos droits acquis sur le Haut-Oubanghi par l'arrangement de 1887 avec l'Etat du Congo : noire gouvernement refusa, non pas tant parce que nous risquions de perdre des droits certains pour acquérir des avantages mal déterminés et aléatoires, mais parce qu'il nous répugnait de disposer des régions du Haut-Nil appartenant à l'Egypte et de violer ainsi l'intégrité de l'Empire ottoman dont nous nous étions portés les garants.

Pour toutes les raisons qui précèdent, M. Hanotaux était autorisé à conclure que, aux yeux de la France, l'arrangement anglo-congolais du 12 mai 1894 « était nul et de nulle portée ». L'expression choqua fort les Anglais : elle ét-ait cependant d'une parfaite correction juridique, car elle traduisait cette idée bien simple que la France, étrangère à cette convention, n'entendait pas se la laisser opposer en tant qu'elle méconnaissait ses droits.

En Belgique, on était assez inquiet sur les conséquences d'un traité dont on n'avait sans doute pas prévu l'effet à l'égard de la France. A la Chambre des représentants, le 12 juin 1894, M. Janson exprima le vœu qu'un arrangement amiable intervint avec la République française; il émit des doutes sur la conciliation possible du traité anglo-congolais avec la neutralité de l'Etat indépendant, et il déclara que, l'union entre le Congo et la Belgitiue étant et devant rester exclusivement personnelle, jamais les soldats belges ne devraient combattre en cas de conllit. Le ministre des affaires étrangères répondit en termes très conciliants, se déclarant tout prêt à accepter l'arbitrage et annonçant, du reste, que des négociations étaient déjà engagées avec la France (i).

Au surplus, nous n'étions pas les seuls à protester. La Porte réclama aussitôt contre l'atteinte portée à ses droits de souveraineté

(') V. A. I)., I»»i, II, p. 337.

LA DlPLOMAilE DE LA IRUlSlÈME RÉPUBLIQUE 599

sur le Soudan égyptien. Un lui répondit de Londres, au commencement de juillet 1894 {}) , que les droits du Sultan connue souverain étaient respectés, mais qu'on se proposait de coloniser le Soudan pour le civiliser.

Il était plus ditiicilc de se débarrasser avec une pareille désinvolture des réclamations de rAUemagne. Celle-ci avait employé tous ses elt'ort^ à pousser ses possessions de l'Est africain jusqu'à l'Etat du Congo, de l'a(;on à avoir en lui un voisin moins inquiétant que l'Angleterre. Or ce résultat, obtenu par elle dans son traité avec la Grande-Bretagne du 1" juillet 189U, était perdu par rengagement anglo-congolais qui donnait à lAngleterre la bande de terrain déjà indiquée entre le lac Tanganika et le lac Albert-Edouard. Sur une interpellation de sir Charles Dilke, sir E. Grey, soiis-secrétaire d'Etal aux alt'aires étrangères, reconnut l'existence des protestations allemandes, à la Chambre des Comnmnes, le 16 juin 189i; le 25 juin, il devait déclarer, devant la même assemblée, que, sur les instances du roi Léopold, satisfaction avait été donnée à l'Allemagne et que l'article 3 de la convention du 12 mai avec le Congo était purement et simplement effacé (2). Le cabinet de Londres avait cédé devant les énergiques résistances de celui de Berlin. Ainsi se trouvait anéanti, pour le moment, le rêve si cher à la Grande-Bretagne d'un chemin de fer reliant le Cap à Alexandrie à travers des territoires anglais : elle ne gardait que le bénéfice beaucoup plus modeste d'une ligne télégraphique empruntant une partie de l'Etat indépendant du Congo. L'Angleterre perdant ainsi le principal bénéfice de son arrangement avec le Congo, les réclamations do la France avaient d'autant plus de chance de réussir qu'elles ne se heurtaient plus qu'à la résistance bien plus facile à vaincre de ce dernier Etat. Notre tactique se trouvait ainsi nettement indiquée. Dans son discours du 7 juin 1894, M. Hanotaux prit habilement acte des déclarations faites par le gouvernement anglais qu'il ne profiterait pas de l'arrangement avec le Congo pour empiéter sur les territoires relevant de l'Egypte, et que, en particulier, son protectorat ne s'exercerait que sur l'CKiganda, sans toucher à l'Ounyoro ni à Wadelaï qui faisaient partie des territoires cédés à bail à l'Etat indépendant. « Mais alors, disait le ministre, comment admettre... que ces actes (ceux qui garantissent l'intégrité de l'Empire ottoman) auxquels les diplomates les plus expérimentés des plus grandes puissances n'oseraient toucher qu'avec des ménagements infinis, se trouvent aujourd'hui compromis par un Etat qui n'existe lui-même qu'en vertu et à l'abri de ce droit conventionnel que les grandes puissances se font un scru- I)ulc de respecter? » Ce rappel à la modestie commandée i)ar sa situation, un peu dur mais mérité, devait produire son effet sur l'Etat du Congo. Après avoir opposé des fins de non-recevoir à nos protestations, le cabinet de Londres informa M. Hanotaux, le (5 juin, qu'il

(«) Mémorial diplomatiiiiH', 14 juillet 18tH.

(») V. le Times. 22 juin 1894, p. 490, et 29 juin, p. 510.

600 LA DIPLOMATIE 1)E LA TKUltslÈME RÉPUBLIQUE

était disposé à discuter nos réclamations et à examiner toutes les questions pendantes dans lAlrique centrale et occidentale. Puis, les mesures énergiques prises par la France pour repousser les empiétements des olTiciers belges sur nos posseissions, c'esl-à-dire l'organisation de la mission conliée au connnandant Montcil qui partit le lli juillet, déterminèrent l'Etat indépendant à reprendre les négociations relatives à la délimitiition des Ironlières.

D. Ananyenienl entre la France et VElat du Congo du 14 août 1894. — Cet arrangement apporta de profondes modilications dans la situation qui résultait, pour le CongO', de son accord avec l'Angleterre du 12 mai 1894 (a).

Tout dabord, il consacra une rectiiJcation ou plutôt une précision de frontière entre les possessions françaises et celles du Congo. La ligne de démarcation adoptée fut le thalweg de l'Oubanghi jusqu'au confluent du M'Bomou et du Quelle; de là, le thalweg du MBoinou jusqu'à sa source, puis une ligne droite rejoignant la crête de partage des eaux entre le Congo et le Nil; enfin, de ce dernier point, ladite crête de partage des eaux jusqu'à son intersection avec le 30^ de longitude est de Greenwich (27°4U' de Paris). De prime abord, ce règlement de frontière semblait en contradiction avec le principe invoqué par la France, à savoir que le Congo ne peut pas s'étendre hors des limites qui lui ont été assignées par les puissances lors de sa reconnaissance en 1885 : en effet, on lui attribuait des territoires situés au delà du 4^ parallèle nord, sa frontière d'origine. Mais il importe de remarquer que l'arrangement du 14 août 1894 n'est pas un traité de cession territoriale, c'est une simple précision de limites : il s'agissait uniquement de substituer à< des indications astronomiques, nécessairement vagues et portant sur des régions inconnues, des points de repère tirés des accidents géographiques offrant beaucoup plus de certitude.

De ce qu'il s'agissait, non d'une extension, mais d'une précision des frontières congolaises, il résultait que le droit de préférence reconnu à notre pays devait s'exercer sur toute l'étendue attribuée à l'Etat indépendant et qui était considérée comme la délimitation plus exacte de son territoire primitif et invariable. La France obtenait aussi un droit de passage pour les besoins de la navigation sur la rive gauche du M'Bomou et un droit de suite sur les territoires adjacents à cette rive afin d'arrêter les auteurs d'infractions en cas de flagrant délit : cette concession était indispensable, vu l'impossibilité de recourir aux formalités de l'extradition dans ces régions lointaines.

(•) V. texte: L. J., Afrique, AiTangemeiits, Actes et Conventions..., ISSl-lW.lS, n" 16, p. 175; deCleicq, t. XX, p. 163; .\. D.. \mi, III, p. :}'26; V. dans H. G. 0. I, IS-.li, p. 480-i81, les Ciiites comparatives d'après les deux actes ; Kxposé des motifs présente le 3 décembre ISlti par M. ilanotaux pour deiriander au Parlement l'approbation de l'arrangement du 14 août 1894, Journ. officiel 'à décembre ISiH, Chambre, Documents parlementaires, p. 2041.

LA DIPLûMAilE DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 601

En ce qui concerne l'accord anglo-congolais du 12 mai 1894, larrangenient avec la France du 14 août, dans son article 4, détruisait à peu près toutes ses conséquences en tant qu'il disposait arbitrairement de territoires relevant du Khédive. Renonçant au droit de bail que lui avait cédé TAnglelerre sur la rive gauche du Haut-Nil, dans le Bahr-el-Ghazal, le Congo ne conservait qu'un petit domaine autour du poste de Lado situé en deçà de sa frontière ainsi fixée : le 30' de longitude est de Greenwich à partir de son intersection avec la crête d© partage des eaux des bassins du Congo et du Nil, jusqu'au point où ce méridien rencontre le parallèle 5°'S0\ puis ce parallèle jusqu'au Nil. Ainsi, indépendamment d'un grand succès diplomatique pour la défense de ses droits et de ses intérêts, la France faisait respecter ce principe fondamental que les traités n'ont qu'une portée relative et ne peuvent porter atteinte aux puissances qui n'y ont pas participé.

E. Règlement du droit de prélérence de la France sur le Congo. — On a vu (^) que la détermination exacte de notre droit de préférence était restée en suspens, depuis 1890, du jour où fut nettement posé en Belgique le principe de l'annexion éventuelle du Congo. iMais la question devait se soulever à nouveau plus tôt qu'on ne l'avait prévu, par suite d'une proposition d'annexion présentée avant le délai annoncé. C'est en 1900 seulement, d'après le traité du 3 juillet 1890 entre la Belgique et le Congo, que la première devait avoir à se prononcer sur l'acquisition du second. Or, dès le 9 janvier 1895, un traité intervenait entre les gouvernements belge et congolais pour la réahser immédiatement ('2); un projet définitif était signé le 11 février et soumis au Parlement de Bruxelles le lendemain. La commission de la Chambre des représentants, réunie le 21 mai 1895, estima plus prudent d'ajourner l'annexion et de n'accorder au Congo, pour le moment, que des subsides qui accentueraient encore la mainmise de la Belgique sur lui. Cette résolution provoqua la démission du ministre des affaires étrangères, M. de Mérode Westerloo; son successeur, M. de Burlet, retira le projet d'annexion le 28 mai et, le 14 juin, proposa le vote de deux crédits pour un prêt de 6,850,000 francs à l'Etat indépendant et pour un autre de 5,000,000 à la Compagnie des chemins de fer du C^ongn. Ces deux avance:^ furent confirmées par la loi du 29 juin 1895 C).

La France ne pouvait pas rester indifférente devant ces événements qui mettaient en jeu l'exercice de son droit de préférence : elle entama des négociations pour le sauvegarder (*). Dès le 5 jan-

(') V. suprà A.

(») C'est le 4 février 1901 que la Belgique devait se prononcer sur l'annexion du Congo ; mais, à la suite de vifs débats, cette question a été indéfiniment ajournée pai- un vote de la Chambre des représentants, le 17 juillet 1901, et du Sénat, le ti août suivant. En attendant, la Belgique renonce à réclamer les avances faites au Congo et même les intérêts de ces avances, sa créance ne devant revivre que si elle renonçait à l'annexion.

(») L. J., Aflaiies du Congo, ISSHS'JS, n«» 10 à 23, p. 7 à 18.

^2 LA DIPLOMATIE DE LA TROISlÈiME RÉPUBLIQUE

vier 1895, i\I. Haiiolaux chargeait Al. Bourée, notre représentant à Bruxelles, de formuler énergiquement la, réserve de tous nos droilb tels qu'ils résultaient des actes diplomatiques antérieurs; il insistait encore dans ce sens le 9 et le 10. Le gouvernement belge, par lorgane de M. de Mérode, se déclarait prêt à établir une entente tout en faisant quelques réserves. Cependant, les négociations directement conduites par M. Hanotaux et M. dAnethan, représentant de la Belgique à Paris, aboutirent à deux arrangements signés le 5 février 1895 (1).

Dans Tun était fixée la frontière des possessions françaises et congolaises dans le Stanley-Pool (■^). L'autre réglait Texercice de notre droit de préférence aux conditions suivantes : 1° La France renonce délinitivement à se prévaloir de son droit de préférence à l'égard de la Belgique; 2" la Belgique reconnaît ce droit de préférence pour toute cession des territoires du Congo à titre onéreux, pour tout échange ou toute location avec une puissance étrangère ou une colonie étrangère investie de droits de souveraineté C); 3° elle s'interdit toute cession de ces territoires à titre gratuit; 4° les dispositions précédentes s'appliquent à la totalité des territoires du Congo.

On doit, du reste, logiquement induire de cet arrangement que la France, en prévoyant l'annexion du Congo à la Belgique et en réservant son droit de préférence dans cette éventualité, renonçait à opposer contre cette annexion les objections juridiques que soulève l'acquisition de territoires ou de colonies par un pays placé en neutralité perpétuelle comme la Belgique (^). L'Angleterre, au surplus, avait déjà agi de même en passant avec l'Etat du Congo l'accord du 12 mai 1894.

Mais l'Etat du Congo est l'œuvre collective des puissances à la Conférence de Berlin de 1884-1885 : la Franoe a-trelle donc pu, sans le consentement de ces puissances, se faire concéder un droit de préférence qui peut absolument changer le caractère de cette œuvre? On a quelquefois "prétendu que non, mais sans tenir compte des conditions particulières dans lesquelles le Congo a été reconnu comme Etat. Le 13 février 1885, la Conférence de Berlin a accepté l'Association internationale du Congo comme une personne souveraine dans les rapports internationaux en réservant les engagements résultant des conventions particulières qu'elle avait déjà passées avec les diverses puissances : ces conventions furent même ofliciellement annexées aux protocoles de la Conférence pour bien établir qu'elles

(1) L. J.. loc. cit., n«' 20 et 2!, p. 16 et 17.

(ï) En môme temps il était arrêté qu'une commission mixte réglerait la frontière encore indécise dans la région de Manyanga et du Niadi-Quillou (L. .1., loc. cit., n»* 22 et 23, p. 17 et 18).

(') Si, conformément à l'opinion (|ui nous paraît la seule exacte on dioit international, on admet que la souvciaineté ne peut appartenir qu'à des lîlats, ces expressions ne peuvent viser que les Sociétés de colonisation ayant une délégation d'un Ktat pour exercer la souveraineté en son nom.

(*) Poui- ces objections v. notre article : l'Ktat du Con^io et la neutralité belge, Kevue Cleuf, 23juin 1,S9i", p. 778.

étaient connriiiées par les puissances. Ur, parmi elles, se trouvaient les documents consacrant le droit de préférence de la France qui venait, par la convention du 5 lévrier 1885, de préciser ses limites et de régler ses rapports avec l'Association internationale. Il n"est donc pas sérieusement discutable que notre droit de préférence est une charge grevant le Congo et acceptée par TEurope dans la reconnaissance même de cet Etat. Un doute pourrait cependant s'élever en ce qui concerne Texercice de ce droit de préférence pour les territoires reconnus au tlongo par des arrangements particuliers avec certaines puissances, postérieurement aux conventions conclues avant sa reconnaissance à la Conférence de Berlin et qui ont été acceptées par cette Conférence. Mais ces arrangements, connue celui avec la France du 14 août 1894, ne sont, nous Tavons démontré, iiue des précisions de frontières arrêtées dans le principe, et non des traités de cession territoriale; notre pays a donc pu rég'ulièrement, dans rengagement du 5 février 1895, maintenir son droit de préférence pour tous les territoires reconnus au Congo par les plus récents accords avec d'autres puissances.