IV. Question des pêcheries de Terre-Neuve. — Pour ne pas

scinder l'exposé des négociations, nous avons déjà dit comment la France et l'Angleterre en étalent venues à conclure le compromis du 11 mars 1891 C). Mais cet accord n'avait été voté en France que par le Sénat, le 11 mai 1891, et en Angleterre par la Chambre des Lords, lo lendemain. Transmis par le gouvernement français à la Chambre des députés, le projet de loi ne put y venir en discussion par suite des événements que nous allons rapporter. Pour toute personne de bonne foi et au courant des principes du Droit des Gens, il semblait cependant qu'aucune difficulté n'aurait dû survenir pour paralyser Texécution d'une convention d'arbitrage loyalement conclue entre les deux pays. Malheureusement, l'état d'esprit des

(•) De Clercq, t. VIII, p. 422.

(*) V. la note du gouvenicmont fiaiirais dans le Juurn. officiel du il septembre 1887.

(») V. liv. II, p. m .

deux gouvernements en présence était complètement différent. En i'^rance, on discutait la question des pêcheries de Terre-Neuve comme un point de droit, en se fondant sur une interprétation rationnelle des anciens actes diplomatiques : c'est ainsi que le problème fut toujours envisagé, soit par les ministres des affaires étrangères, soit par les orateurs qui l'exposèrent avec beaucoup de netteté et de force, notamment par KIM. Flourens, amiral Véron et Bozérian au Sénat, les 20 janvier, 25 mars, 16 mai et 19 décembre 1890 ('). C'est encore au point de vue du droit que se placèrent les représentants diplomatiques de notre pays dans leurs négociations avec le Foreign Office, comme on le voit presque à chaque page des deux Livres Jaunes sur la question, distribués le 16 mars 1981 et en octobre 1892(2). a. Londres, au contraire, on était beaucoup moins occupé de régler l'exercice des droits qui nous étaient indiscutablement acquis que de trouver, dans les circonstances nouvelles, un moyen de les réduire, sinon de les supprimer, et surtout de ménager les Terre-Neuviens, tout en évitant, par des procédés dilatoires, de pianquer trop brutalement aux engagements pris envers notre pays. Du reste, comme on le verra mieux encore par le^ réponses de lord Salisbury à M, Ribot qui insistait pour l'exécution sincère du compromis de 1891, les tendances si opposées de l'esprit français et de l'esprit anglo-saxon dans l'appréciation des questions de Droit international devaient constituer un obstacle nouveau à une entente complète : d'un côté, la logique dans les déductions tirées des principes juridiques; de l'autre, le goût des solutions empiriques, jugées suffisantes malgré leur nature précaire pour répondre aux besoins actuels et le souci constant de subordonner les principes à la satisfaction des intérêts nationaux.

Quelques jours avant le vote du compromis du 11 mars 1891 par la Chambre des Lords, le secrétaire d'Etat aux colonies avait demandé à la Législature de Terre-Neuve d'adopter un act permanent, pour assurer l'exécution de la convention conclue avec la Framce et éviter le retour des difficultés après l'expiration du délai fixé par le modus vivendi actuel (3). Or, la législature de Saint-Jean se borna à voter, le 26 mai, la prorogation du modus vivendi pour trois ans, en donnant aux officiers de marine le pouvoir dé le faire exécuter. La Chambre des Communes était déjà saisie du projet d'arbitrage que venait de voter la Chambre des Lords : profitant de l'initiative prise par le Parlement de Terre-Neuve pour ne pas se prononcer, elle adopta, le 29 mai, une résolution aux termes de laquelle elle estimait suffisant le bill de prorogation du modus vivendi{*). Ainsi un engagement international de la Grande-Bretagne était tenu en échec par la résistance d'une colonie jouissant d'une certaine

0) V. Journ. officiel, aux dates indiquées, et A. D., 1890, I, p. 204; II, p. 66 et 348; 1891, I, p. 75.

(*) V. les L. .T. précités au liv. II, chap. XI, n" II; ils sont reproduits dans A. D., 1891, III, p. 260; IV, p. 59 et 2^i3; 1892, IV, p. 281 ; 1893, I, p. 65.

(») L. J., 1892, p. 63, 8 mai 1891, Robert, G. W. nerl)ert aux délégués de Terre-Neuve.

(♦) L. J., 1892, no 18, p. 65, M. Waddinglon à M. Ribot, 30 mai 1891.

autonomie et dotée, par la loi anglaise, d'un gouvernement responsable, comme le Canada, le Gap, la Nouvelle-Zélande et les colonies d'Australie. Rien n'était plus contraire à la conception juridique des rapports internationaux. Ceux-ci s'établissent entre les Etats qui comptent réciproquement sur l'observation des obligations contractées par eux en tant qu'individualités distinctes, les seules reconnues au point de vue diplomatique, et qui n'ont pas à se préoccuper des particularités de leurs constitutions respectives en tant qu'elles confèrent à des fractions de l'Etat une autonomie plus ou mcins étendue. C'est l'Etat seul, pris dans son ensemble, qui figure dans les relations internationales comme être juridique susceptible, visà-vis des autres Etats, d'acquérir des droits ou d'être assujetti à des devoirs : les pays qui traitent avec lui ignorent, si l'on peut ainsi dire, l'indépendance spéciale qu'il a pu conférer à certaines de ses possessions et qui n'ont de valeur que vis-à-vis de lui-même. Pour que la province ou la colonie, investie de l'autonomie par la souveraineté dont elle dépend, pût s'isoler au point de vue international et se soustraire aux engagements contractés par cette même souveraineté envers les autres Etats, il faudrait qu'elle allât jusqu'à l'affranchissement complet qui ferait d'elle une individualité à part dans les rapports diplomatiques, en un mot, un Etat nouveau. Jusque-là, elle n'est, aux yeux des puissances, qu'une partie intégrante pour laquelle l'Etat dont elle fait partie se lie comme pour tout l'ensemble de son territoire, et qui subit la situation résultant des agissements internationaux de cet Etat. Ce dernier, d'ailleurs, est subordonné, par les exigences naturelles de la vis internationale, aux préceptes du Droit des Gens et doit faire céder devant eux les dispositions spéciales de sa législation particulière : c'est ce qu'exprime fortement un des plus grands jurisconsultes de la Grande-Bretagne elle-même, Sumner Maine, en disant que : « le droit international garde, en somme, la préséance sur le droit constitutionnel. » Il était d'autant plus surprenant que l'Angleterre méconnût ces idées fondamentales que, tout récemment, l'application en avait été énergiquement exigée à propos de pays fédérés où l'autonomie de chaque Etat formant la fédération dépasse encore, en droit et en fait, celle qui peut être attribuée à une colonie. A propos de l'affaire Gulting, les Etats-Unis n'avaient pas admis que le Mexique pût se retrancher derrière l'indépendance, au point de vue judiciaire, de l'un des Etats de la fédé-. ration mexicaine pour se soustraire aux règles du Droit international relatives à la répression des délits commis hors du territoire par des étrangers (i). D'autre part, le gouvernement de Washington avait dû céder, en 1891, devant les réclamations de l'Italie, au sujet du massacre de nationaux de ce dernier pays à la Nouvelle-Orléans, après avoir inutilement essayé de dégager sa responsabilité en alléguant que la constitution des Etats-Unis ne permettait pas à l'autorité fédérale d'empiéter sur l'indépendance judiciaire de l'Etat de la

(i) AfTaii-e Culting, Journ. de Droit international privé, 1887, p. 713.

Louisiane (i). Mais, comme le montre l'exemple des Etats-Unis changeant complètement de thèse juridique à quatre années d'intervalle, pour les deux cas que nous venons de rappeler, il est dans la nature de la race anglo-saxonne de s'embarrasser fort peu de la logique des principes et de lui préférer les solutions contingentes uniquement inspirées par des considérations d'intérêt. Rien d'étonnant, par suite, à ce que la Chambre des Communes oubliât les règles essentielles du Droit international pour se sortir de l'embarras oi!i la résistance de Terre-Neuve mettait la Grande-Bretagne vis-à-vis de la France. Mais notre pays ne pouvait pas se contenter d'un pareil expédient. AI. Ribot demanda des explications catégoriques sur ce que comptait faire le gouvernement britannique pour assurer l'exécution permanente du compromis intervenu entre les deux Etats. Lord Salisbury répondit que la France n'avait pas à s'occuper de la manière dont la Grande-Bretagne obtiendrait du Parlement les moyens d'exécuter la convention, pourvu que l'exécution eût effectivement lieu. Peu devait donc nous importer que la question fût rég-lée annuellement par un vote des Chambres anglaises au lieu de l'être par une décision définitive et d'un effet permanent. Est-ce que les points les plus essentiels pour la Grande-Bretagne, impôts, armée, marine, etc., n'étaient pas ainsi fixés par des lois annuelles? Du rest^, la Chambre des Communes avait résolu à l'unanimité qu'elle était prête à fournir au gouvernement tous les moyens pour assurer l'exécution des traités et arrangements conclus avec la France, et il fallait voir dcins cette résolution une sûre garantie qu'elle n'hésiterait pas à voter les lois nécessaires, même en cas de résistance de la colonie de Terre-Neuve. Une loi, ajoutait lord Salisbury, bien que permanente dans son but, peut être rapportée, tandis que rengagement d'honneur de la Chambre des Communes la liait définitivement (2).

Il y avait, dans l'argumentation de lord Salisbury, une étrange confusion entre les règles du droit parlementaire anglais et celles du Droit international. Il oubliait qu'il ne s'agissait pas de trancher une question d'ordre interne, mais d'assurer l'exécution d'un contrat conclu avec une puissance étrangère. C'est ce que fit ressortir M. Ribot dans sa réponse du 3 juin. Rappelant de précédentes déclarations de lord Salisbury, il disait que, de l'avis du Premier lui-même, une loi permanente était nécessaire pour assurer l'exécution constante d'un accord international conclu pour toujours. Quant à l'argument tiré du caractère annal des principales lois britanniques, il se retournait contre la thèse du Foreign Office, puisque ce caractère ne leur est précisément attribué, comme dans la plupart des pays d'ailleurs, que pour réserver au Parlement la faculté de les modifier ou de les abroger tous les ans. Il y avait donc lieu de redouter que la loi d'exé cution du compromis passé entre les deux Etats fût exposée aux

(») Sur l'incident de la Nouvelle-Orléans, v. Joxirn. de Droit international privé, 1891. p. 1147.

(î) L. J., 1892, p. 67, Annexe à la dépêche de M. Waddington du 2 juin 1891.

mêmes vicissitudes. On pouvait d'autant plus le craindre que la colonie de Terre-Neuve ne cachait pas son espoir de faire revenir le gouvernement de la métropole sur l'arrangement du 11 mars 1891, Du reste, on comptait encore, à Terre-Neuve, obtenir la création de tribunaux qui statueraient sur les litiges relatifs à la question des pêcheries. Or, comme l'avait reconnu lord Salisbury à la Chambre des Lords le 27 avril 1891, on ne pouvait pas admettre qu'un accord international souverainement conclu par deux puissances fût abandonné à l'appréciation d'une juridiction qui est, au contraire, liée par l'engagement de l'Etat dont elle relève. Seuls les arbitres conventionnellement acceptés par la France et l'Angleterre pouvaient statuer sur les questions en litige qui devaient leur être soumises (^) L'abandon à des tribunaux d'une question réglée par l'Etat dans ses rapports avec un autre pays serait la ruine même du Droit international, comme le fit justement observer M. Waddington à lord Salisbury. Mais ce dernier ne semElait guère saisir ou vouloir comprendre cette observation si juridique, puisqu'il objecta le cas de l'extradition sur laquelle, dans nombre de pays, les tribunaux statuent. Il fallut que notre ambassadeur lui fît remarquer que, dans ce cas, l'action des tribunaux est la conséquence même de l'accord intervenu entre les puissances pour régler l'extradition, tandis qu'il s'agissait, à propos des pêcheries de Terre-Neuve, d'imposer à l'un des pays contractants, la France, l'intervention d'une juridiction que, justement, il avait entendu écarter pour s'en tenir à un arbitrage (2). Cependant, avec plus de morgue que de sens exact des principes du droit applicables dans la circonstance, lord Salisbury déclara que lorsque le gouvernement anglais affirmait qu'il avait les pouvoirs nécessaires pour faire exécuter ses engagements internationaux, un autre gouvernement ne pouvaii pas discuter les moyens qu'il entendait employer pour assurer cette exécution, soit par respect pour la dignité de la Grande-Bretagne, soit pour ne pas créer un précédent permettant à d'autres pays de critiquer les dispositions prises par elle pour satisfaire à ses obligations envers les puissances. Le chef du Foreign Office se plaignit même que l'insistance de la France pût être considérée comme un doute injurieux sur la bonne foi de l'Angleterre à tenir ses promesses. M. Ribot prit la peine de démontrer que celte pensée n'était jamais venue à l'esprit du gouvernement français; mais il s'en tint à ce qui était la vérité juridique, bien mieux, le simple bon sens, h savoir que le comi)romis. œuvre permanente et définitive de sa nature, demandait un engagement permanent de le respecter et non une promesse annale, même garantie par une parole d'honneur de la Chambre des Communes, de le maintenir les années suivantes (*).

Les négociations, arrêtées au mois de juillet 1891 par les vacances parlementaires, ne furent reprises qu'on février 1892. .\u mois de

(') L. J., 1S92, n''23, p. 73 et 7i.

mars et d'avril, l'entente se fit pour proroger pendant l'année 1892 le modus vivendi antérieur (i). Lord Salisbury, en effet, attendait le vote par le Parlement de Terre-Neuve d'un bill instituant des juges-commissaires nommés par la Reine et commissionnés par le gouverneur pour consacrer judiciairement, conformément au droit britannique, les mesures prises contre les biens ou les personnes par les officiers de marine chargés de faire exécuter les traités conclus avec la France relativement à l'exercice du droit de pèche sur le French-Shore (2). La Législature de Terre-Neuve repoussa le bill : du reste, la France ne pouvait pas, et elle l'avait maintes fois déclaré, accepter qu'une juridiction particulière tranchât les difficultés relatives à des traités, au risque d'interpréter ceux-ci d'une façon contraire aux engagements internationaux de la Grande-Bretagne envers elle. C'est ce que MM. Waddington et Ribot rappelèrent une fois de plus le 20 mai. Mais, quand notre ambassadeur voulut reprendre les négociations à propos de la présentation à la Chambre des Communes du bill pour l'approbation du compromis du 11 mars 1891, lord Salisbury écarta la question en disant qu'il ne croyait pas pouvoir faire voter la Chambre pendant le peu de temps que devait durer encore la session. Ainsi la Grande-Bretagne cédait devant la résistance de Terre-Neuve et, pour ménager sa colonie, éludait ses engagements formels envers la France. Bien plus, elle faisait cause commune avec les opposants, puisque le Comité judiciaire du Conseil privé de la Reine confirmait, le 4 aaût 1892, le jugement de la Cour suprême de Terre-Neuve qui avait annulé les mesures prises par le commandant Walker contre un nommé Baird pour assurer l'exécution du modus viiendi accepté par les deux pays ('). Quoique rendu presque illusoire par la résistance des autorités judiciaires de Terre-Neuve et de la métropole, ce modus vivendi n'en fut pas moins plusieurs fois prorogé et resta le seul règlement provisoire et précaire de la question. En attendant, fidèle à son principe rationnel, la France exigeait toujours qu'une loi permanente assurant l'exécution des traités intervînt pour que l'arbitrage eût lieu C).

(-) V. le projet de bill dans L. .1., 1892, p. 88 et suiv. (3) L. J., no 41, p. 94.

(♦) Déclaration du marquis Ripon, secrétaire d'Etat pour les colonies, à la Chambre des Lords, le 29 juin 1893; A. D., 1893, III, p. 117.