CHAPITRE VIII

Question du Haut- Mékong.

I. Difficultés avec TAngleterre pour la délimitation de la zone neutre du Haut -Mékong. — La création d'un pays neutre ou Etat-tampon pour empêcher le contact et, par conséquent, les conflits entre la France et l'Angleterre n'était pas une création viable (i). On comprend l'organisation d'un véritable Etat neutralisé qui, ayant une vitalité propre et des ressources suffisantes, mis à l'écart des plus graves complications internationales! par sa neutralité, peut subsister par lui-même dans son indépendance tout en servant de barrière aux convoitises de trop puissants voisms : tel est le cas de la Belgique et de la Suisse en Europe. Mais la région du Haut-Mékong n'était pas un Etat et n'offrait guère les éléments nécessaires pour en constituer un : c'était une simple zone territoriale, improprement appelée neutre parce que les deux puissances prenaient l'engagement réciproque de ne pas y établir leur domination, et dans laquelle on ne trouvcdt ni gouvernement particulier, ni organisation politique, ni fonctionnement d'une souveraineté spéciale. Elle était donc faCalement livrée à l'action des deux Etats qui entendaient régler son sort et qui devaient être inévitablement amenés à y créer d'abord, à y contrôler ensuite une administration quelconque. Il en devait résulter que le prétendu Etat-tampon, qui n'était pas un Etat et ne jouissait d'aucune indépendance internationale, aurait moins constitué une barrière entre les deux puissances qu'un champ particulier offert à leur rivalité et à leurs convoitises.

L'inanité de cette combinaison apparut dès qu'on voulut la réaliser; quand on procéda à la délimitation de la zoine dite neutre, conformément au protocole du 2.5 novembre J893, l'entente devint impossible.

7g2 LA DIPLOMATIE DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE

Il fut donc résolu qu'une commission technique serait chargée d'établir les limites sur place. Les délégations française et anglaise, dirigées par M. Pavie et par M. Scott, se réunirent de janvier à avril 1895, à Muong-Sing, puis à Xieng-Kheng; mais elles ne purent pas s'accorder et elles en référèrent à leurs gouvernements. On vivait ainsi provisoirement sous le régime du statu quo, lorsque les Anglais occupèrent brusquement Muong-Sing, le 13 mai 1895, y installèrent une force militaire et déclarèrent en prendre posses.sion au nom de leur pays. C'était gravement préjuger une question discutée par la diplomatie des deux pays : l'Angleterre, en supposaril qu'elle dût abandonner Muong-Sing au territoire neutre-, s'arrangeait de façon à constituer son appoirt avec des régions déjà revendiquées par la France; de plus, avec ce procédé, elle gardait le contact de ses possessions avec le Mékong navigable, tandis qu'elle éloignait les nôtres du fleuve. Le roi de Muong-Sing, qui payait autrefois tribut au Siam, ne voulut reconnaître que notre autorité, parce que le traité du 3 octobre 1893 nous avait conféré les droits du Siam dans cette région : il se réfugia sur notre territoire en demandant notre protection, tandis que notre gouvernement envoyait des protestations à Londres contre la violation du statu quo et, par mesure de précaution, faisait occuper des postes voisins de Muong- Sing :, Muong-Long et Muong-Luong-Pouka.

On pouvait, de part et d'autre, invoquer des arguments plus ou moins fondés pour revendiquer les territoires en litige : l'Angleterre se disait l'ayant cause de la Birmanie, la France était celui du Siam et de l'Annam. La vérité était que ces régions du Haut-Mékong avaient été depuis longtemps disputées par la Chine, l'Annam, le Siam et la Birmanie, qu'elles avaient successivement dépendu de chacun de ces Etats et que, souvent, elles avaient même payé tribut et rendu hommage à tous à la fois. Il eût donc été plus que téméraire de se fonder sur les précédents pour affirmer que les territoires en question appartenaient à la France ou à l'Angleterre comme substituées aux droits de l'une des puissances voisines. Heureusement que le problème fut simplifié par l'élimination des difficultés du côté de la Chine : par le traité du 25 mars 1894, l'Angleterre fixa ses frontières avec le Céleste Empire; la France en fit autant par la convention du 20 juin 1895. Il ne restait donc plus qu'à établir la délimitation entre la France et l'Angleterre représentant les droits plus ou moins bien ^établis du Siam, de l'Annam et de la Birmanie. Mais il ne pouvait plus être question de zo-uq neutre ou d'Etat-tampon : l'expérience avait montré que sa constitution ne pouvait pas aboutir, et, sans doute, on se rendait compte aussi de l'inanité des résultats qu'on avait d'abord espérés. Il ne s'agissait plus que de régler d'une manière précise les frontières entre les possessions des deux puissances. Les négociations entreprises dans ce but traînèrent jusqu'au 19 novembre 1805; ce jour-là, elles furent engagées avec suite par M. Berthelot, ministre des affaires étrangères dans le cabinet Bourgeois constitué le l"' novembre : elles aboutirent à la déclaration

signée à Londres le 15 janvier 1896 par lor'd Salisbury et M. de Courcel (}).

II. La déclaration du 15 janvier 1896 (*). — Cet acte diplomatique fut un essai de solution générale des principales difficultés qui, alors, séparaient les deux puissances : en réglant la question du Haut-Mékong, on se proposa de trancher également les contestations relatives aux régions situées à l'ouest du Bas-Niger (article 5), et Ton prépara ainsi la convention du 14 juin 1898; enfin, on posa le principe de la révision de la convention anglo-tunisienne du 19 juillet 1895 (article 6). En ce qui concerne le Haut-Mékong et le Siam, voici quelles furent les solutions adoptées.

Au point de vue de la délimitation de nos possessions, il était essentiel pour nous de conserver le bénéfice de notre convention du 20 juin 1895 ave.c la Chine : garder Muong-Sing et notre contact avec le Haut-Mékong. Effectivement, l'article 3 de la déclaration de 1896 établit la ligne séparative suivant le thalweg du Mékong depuis l'embouchure du Nam-Huock, o'est-à-dire depuis la frontière nord du Siam, jusqu'à la frontière de Chine, telle qu'elle est établie à droite du fleuve pour l'Angleterre par le traité du l^"" mars 1894, et, à gauche, pour la France, par la convention du 20 juin 1895. Les sphères d'influence sont exclusives pour chacun des deux Etats, d'un côté pour la France, de l'autre pour l'Angleterre. Nous obtenions ainsi un véritable succès par l'attribution définitive du terntoire de Muong-Sing dont les Anglais s'étaient emparés (^). Il est vrai que, dans cette région, le fleuve n'est pas navigable; mais sa vallée n'en est pas moins considérée comme la route de pénétration la meilleure vers les provinces méridionales de la Chine. Pour excuser sa concession aux yeux des chauvins britanniques, lord Salisbury affecta de dire que le Muong-Sing était de peu d'importance et malsain et que, malgré les droits qu'elle avait sur lui du chef de la Birmanie, l'Angleterre avait préféré l'abandonner, alin de ne pas embarrasser V administration française de la région (*).

Au sud de la frontière sus-indiquée, c'est-à-dire depuis le confluent du Nam-Huock avec le Mékong, les possessions françaises et anglaises sont séparées par le Siam. Aucun des deux pays ne pouvait tolérer que l'autre exerçât une influence exclusive sur ce royaume. Fallait-il le partager? Mais, outre qu'il eût été impossible de s'entendre sur la portion à attribuer à chacune des puissances rivales, cet acte aurait été un abus de la force et un véritable attentat contre l'indépendance d'un pays souverain. Comme le disait jus-

(') Ponr l'historique qui précède, voir la note lue par M. Berthelot à la Chambre le 24 février 1896.

(*) L. J., Affaires du Siam et du Haut-Mékong, 1896, et carte annexée; A. D., 18i)6, I, p. 129 et suiv.

(') L. J., loc. cit., p. 1, lettre de M. Berthelot à M. Guieysse, ministre des colonies, 20 janvier 1896.

(*) Lettre à lord Dufferin, ambassadeur à Paris, Times, 22 janvier 18%, et Journ. dcj Débats, 24 janvier,

tement M. Develle, dans la séance de la Chambre du 27 juillet 1896, en rappelant que la France n'avait pas voulu profiter de l'incident du Ménam pour asservir le peuple siamois : « Une nation comme la nôtre, qui a souci du jugement que porte sur ses actes le monde entier, qui a des traditions et un passé auxquels il est de son honneur et de son intérêt de rester fidèle, n'abuse pas de sa force parce qu'elle a devant elle un petit peuple. »

On pouvait songer à placer le Siam sous la garantie commune de ses deux puissants voisins. Mais chacun de ces derniers pouvait avoir avec lui des contestations, notamment pour l'exécution de Sijs engagements, et toute action contre lui serait devenue inefficace si elle s'était heurtée à l'opposition de l'autre garant exigeant le respect de l'indépendance et de l'intégrité du Siam. En présence de ces difficultés, on adopta une combinaison qui a pour résultat de distinguer dans le royaume de Siam deux régions soumises chacune à un régime différent.

La première, déterminée par rarticle 1®' de la déclaration, comprend la partie centrale et la plus importante du Siam, spécialeiment celle qui est arrosée par le Ménam. Les deux pays s'engagent : « 1° à ne jamais y faire pénétrer leurs forces armées sans leur consentement mutuel; 2° à n'y acquérir aucun privilège ou avantage particulier dont le bénéfice ne soit pas commun aux deux, à leurs nationaux et ressortissants, ou qui ne leur serait pas accessible sur le pied d'égalité. » Toutefois, ces stipulations ne dérogent pas à la convention franco-siamoise du 3 octobre 1893 qui a créé une zone neutre de vingt-cinq kilomètres sur le Mékong et sur sa rive droite : du reste, ce n'est qu'une très petite partie de cette zone qui est comprise dans la partie du Siam à laquelle s'appliquent les stipulations sus-indiquées.

Il est fort exagéré et même tout à fait inexact de voir dans la situation ainsi faite au Siam, pour sa partie centrale, quelque chose d'analogne à la condition de la Belgique, comme l'a dit M. Berthelot dans la note lue à la Chambre le 24 février 1896 : le Siam n'est pas neutralisé, car il ne lui est nullement interdit de s'engager dans une guerre, et ni son indépendance ni son intégrité territoriale ne sont garanties. D'ailleurs il reste étranger à la convention conclue entre les deux puissances et il ne peut, par conséquent, s'en prévaloir, ce qui différencie essentiellement sa situation de celle d'ipi pays neutralisé comme la Belgique. L'accord franco-anglais doit être entendu comme un engagement réciproque de ne rien tenter isolément au Siam ou contre lui pour y acquérir des avantages que ne pourrait pas obtenir l'autre contractant, ou pour l'asservir o-u le démembrer. Il n'y a là que des obligations négatives qui n'impliquent aucune garantie et qui s'expliqaient par le souci, pour chacun des deux Etats, de ne pas permettre h l'autre de le supplanter en domination ou en influence dans ce royaume 0).

{>) LetliiB de M. de Courcel à lord Silisbury, 15 janvier 1896, L. .1., loc. cit., p. 6.

Mais il fallait se prémunir aussi contre les agissements d'une puissance tierce; une action commune, sans être convenue d'avance, est réservée comme possible en pareil cas par l'article 2 de la aéclaration : « Rien dans la clause qui précède ne. mettra obstacle à aucune action dont les deux puissances pourraient convenir, et qu'elles jugeraient nécessaire pour maintenir l'indépendance du Siam. » Toutefois, il était nécessaire de prévoir aussi que l'un des contractants céderait à la tentation d'abandonner le Siam à un autre Etat, moyennant des compensations accordées par ce dernier, sauf à dire qu'il nei viole pas son engagement puisqu'il ne s'en empare pas pour lui-même : c'est ainsi que l'Angleterre avait disposé du Harrar au profit de l'Italie après avoir promis à la France, en 1888, de ne jamais se l'approprier. Toute équivoque est dissipée pour le Siam par la disposition suivante : Les deux Etats « s'engagent à n'entrer dans aucun arrangement séparé qui permette à une tierce puissance de faire ce qu'elles s'interdisent réciproquement par la présente déclaration (article 2). »

La situation de tout le surplus du Siam n'est pas fixée expressément : elle résulte de ce que l'on peut déduire, par argument a contrario, de ce qui est dit à propos du territoire précisé dans l'article 1^. Il en résulte que, pour tout ce qui est en dehors de ce territoire, les deux puissances gardent leur liberté d'action respective. Est-ce à dire que les deux pays contractants s'attribuent des sphères d'influence dans toutes les parties du Siam qui ne rentrent pas dans la délimitation établie par l'article 1*' de la déclaration de 1896? On l'a soutenu; on a prévu l'absorption par l'Angleterre de la partie siamoise de la presqu'île de Malacca dont elle détient déjà, une grande portion de la côte O'uest et tout le sud avec le port de Singapour, tandis que la France s'emparerait des anciennes provinces cambodgiennes cédées au Siam en 1867, ainsi que des territoires laotiens situés sur la rive droite du Mékong. Une pareille interprétation transformerait l'acte de 1896 en un contrat de spoliation, contrairement aux déclarations faites par M. Develle devant la Chambre le 27 février 1896 et que nous avons rapportées plus haut. En réalité, le Siam reste souverain maître de ces régions sur lesquelles la France ni l'Angleterre n'acquièrent aucun droit, comme le faisait ressortir lo^rd Salisbury dans sa lettre précitée à lord Dufferin. Seulement, au lieu de profiter, comme pour les territoires indiqués dans l'article 1*"", de l'espèce de garantie résultant de l'engagement réciproque pris par les deux puissances de ne rien entreprendre sans leur consentement mutuel, il est soumis, pour ces régions, aux vicissitudes de droit commun, par exemple, aux moyens de coercition, tels que occupation ou même annexion, que la France ou l'Angleterre pourraient employer contre lui pour assurer l'exécution de ses obligations envers elles. Du reste, pour être raisonnable et équitable ù la fois, il ne faut pas que la faculté d'agir sur les régions placées en dehors des limites de l'article 1" soit systématiquement considérée comme un moyen de s'en emparer : sa mise

en œuvre ne peut se justifier que par la nécessité d'y recourir pour contraindre le Siam à respecter les conventions qu'il a signées. C'est ce que déclarait M. Berthelot dans sa lettre du 20 janvier 1896 adressée au ministre des colonies et que nous avons citée plus haut : « Je n'ai pas besoin d'ajouter, écrivait-il, en ce qui touche l'exécution demeurée jusqu'ici incomplète du traité du 3 octobre 1893, que nous userons de cette faculté en nous inspirant des sentiments de modération et d'équité; qui nous ont toujours guidés (i). »

Enfin, pour compléter le régime d'égahté qui est l'objet même de la déclaration de 1896, l'article 4 dispose que chacune des deux puissances emploiera tous ses efforts à faire attribuer à l'autre les avantages, commerciaux ou autres, qu'elle a obtenus ou obtiendra du gouvernement chinois dans les provinces du Yunnan et du Se- Tchouen.

Le 27 février 1896, la Chambre approuva à l'unanimité les déclarations du gouvernement, après avoir entendu les explications f' ^ M. Berthelot et de M. Develle, ministre des affaires étrangères lors des difficultés avec le Siam en 1893. La plus sérieuseï objection contre l'arrangement franco-anglais, c'est que, en cas de contestation avec le gouvernement siamois, nous ne pouvons pas, sans le consentement de l'Angleterre qui le refuserait certainement, em ployer le moyen le plus efficace, le seul pratique peut-être, c'est-àdire exercer une action énergique à Bangkok même. Notre infériorité est d'autant plus marquée à cet égard, que l'Angleterre a ses possessions birmanes séparées du Siam par une frontière montagneuse et facile à piotéger, tandis que, entre nos territoires et la vallée du Bas-Ménam, la frontière purement conventionnelle nous expose à toutes les incursions des Siamois et aux difficultés qui en résultent. Malgré la justesse de cette critique, il était exagéré de prétendre que la France était désarmée contre les agissements du Siam parce qu'elle ne pouvait plus frapper à Bangkok : son octio« peut être encore efficace dans les territoires, siamois que ne protège pas la quasi-garantie de l'Angleterre. Au surplus, comme dans tout accord diplomatique, il faut tenir compte des résultats d'ensemble : en se plaçant à ce point de vue, il est facile de voir combien la déclaration de 1896 a amélioré notre situation en nous rendant les trois quarts de l'Annam usurpés par les Siamois, en assurant la sécurité du Tonkin jadis menacée, en nous procurant la route du Mékong et, par là, la libre pénétration dans la Chine méridionale.

(•) L. J., loc. cit., p. 6.