II. Le conflit franco-brésilien et le compromis du 10 avril

1897. — L"ind(k".i5ion que ron avait laissée subsister en ce qui concerne le territoire contesté entre la France et le Brésil encouragea ce dernier Etat à y étendre son autorité, soit par des expéditions militaires, soit par l'appui non dissimulé qu'il accordait à des aventuriers brésiliens occupés à l'exploitation des gisements aurifères de la région. Au commencement de 1^95, un chef de ces aventuriers, nommé Cabrai, fit enlever un Français nommé Trajane et violenta plusieurs* autres pour les dépouiller de l'or qu'ils avaient recueilli. Le gouverneur de la Guyane envoya aussitôt un navire de guerre, le Bemjali, à Counani et de là à Mapa, pour exiger la délivrance de Trajane qui y était retenu prisonnier. Des troupes furent débarquées sous les ordres du capitaine Lunier qui se présenta, escorté de quelques hommes seulement, pour parlementer avec Cabrai. Mais celui-ci fit ouvrir le feu sans provocation et le capitaine tomba frappé à mort avec quatre marins : le surplus de son détachement fut sauvé par l'arrivée d'une compagnie qui infligea de grandes pertes aux bandits et détruisit le village de Mapa (15 mai 1895) ('). L'audace d'une pareille agression ne pouvait guère s'expliquer que par la confiance qu'avaient Cabrai et ses complices dans l'appui du Brésil, comme l'établissait le commandant Péroz dans le rapport

(') Journ. officiel, 20 déc. 1896. Chambre, débats pailementaires, p. 2361 et 2375.

(*) Sipnaloiis aussi, quoique de moindre intért^t. l'arbitrajje du président du Conseil fédéral suisse, du 30 déc. 180fi, à propos de l'afTairp Fabiani, en verlu du compromis conclu enliela France et le Venezuela, le 24 février 1891. (V. la sentence dans A. D. 1898, IV p. 263 à 304 )

(') Communication du ministère des colonies, A. D., 1895, II, p. 235.

qu'il adressa au gouvernement le 29 mai. Cependant, les autorités de la Guyane eurent la faiblesse de relâcher les prisonniers fait^ à Mapa, sans même exiger préalablement la mise en liberté de Trajane. Enhardis, les bandits brésiliens se livrèrent à un nouveau méfait en torturant atrocement le pilote français Evariste qu'ils avaient capturé. L'anarchie était donc complète dans cette vaste région où la découverte des placers avait déjà attiré plus de douze mille étrangers, parmi lesquels un assez grand nombre de Français venus surtout de la Guyane et des Antilles,

Après bien des diflicultés, les négociations engagées entre la France et le Brésil aboutirent au compromis du 10 avril 1897 (i).

L'arbitre désigné fut le gouvernement de la Confédération Suisse, Il devait choisir entre les deux limites réclamées par les deux parties suivant leur interprétation de l'article 8 du traité d'Utrecht : la rivière Yapoc ou Vincent Pinson (Oyapoc) pour le Brésil; la rivière Araguary (Araoury) pour la France; mais il pouvait, s'il le trouvait bon, se prononcer pour une des rivières situées entre les deux précédentes. Pour la limite dans l'intérieur des terres, les prétentions opposées étaient les suivantes : le Brésil réclamait le parallèle 2°24 depuis l'Oyapoc jusqu'à la Guyane hollandaise, frontière consacrée en partie par la convention provisoire de Paris du 28 août 1817 : la France voulait que la ligne séparative partît de la source du bras principal de TAraguary, se dirigeât à l'ouest parallèlement au fleuve des Amazones jusqu'à la rive gauche du rio Branco, et longeât cette rive jusqu'à sa rencontre avec le point extrême de la montagne Acarary. L'arbitre devait opter entre ces deux lignes ou bien en choisir une intermédiaire formée par la ligne de partage des eaux du bassin des Amazones qui, dans cette région, est constituée presque en totalité par le faîte des monts Tumac-Humac.

Ces précisions contenues dans les articles 1 et 2 du compromis n'étaient pas encore suffisantes. On aurait pu croire que l'arbitre avait le droit de choisir pour frontière une rivière quelconque entre rOyapoc et l'Araguary; mais il fut expliqué par les deux gouvernements que, dans leur pensée commune, la rivière Yapoc et la rivière Vincent Pinson n'étaient qu'un seul et même cours d'eau d'après l'article 8 du traifé d'Utrecht : par conséquent, l'arbitre ne pouvait se prononcer pour une rivière placée entre l'Oyapoc et l'Araguary que si, dans sa conviction, elle était le Yapoc ou Mncent Pinson du traité d'Utrecht, tandis que l'Oyapoc et l'Araguary n'auraient été ni l'un ni l'autre le cours d'eau visé par ce traité (*).

D'autre part, la France avait admis que l'arbitre pourrait être amiable compositeur et prononcer, en dehors des prétentions respectives des parties, telle solution transactionnelle qu'il jugerait convenable, soit en droit, soit en équité. Mais cette manière de voir était inadmissible, attendu qu'elle avait été repoussée par le Brésil

(l) V. texte dans A. D., 1697, II, p. 363.

(») Mémoire du Brésil, t. I, p. 8 ; réplique de la France, p. 7.

le 25 mars 1896 quand le gouvernement français la proposa : il était donc bien certain que le compromis n'avait pas pu la consacrer (i).

Le Conseil fédéral suisse rendit sa sentence le 1" décembre 1900. En écartant la possibilité d'une solution transactionnelle pour la frontière Oyapoc ou Araguary, contrairement à la proposition de la France, il admit, au contraire, sliivant les termes mêmes du compromis, son droit de statuer souverainement ei en équité pour la frontière intérieure.

Sur le premier point, le Brésil obtint gain de cause complel : rOyapoc fut considéré comme étant la rivière Yapoc ou Vincenl Pinson d'après l'article 8 du traité dUtrecht et comme devant servir de frontière. Sur le second, c'est-à-dire pour la limite dans l'intérieur des terres, les prétentions des deux parties furent écartées : celles du Brésil parce qu'elles ne reposaient que sur le traité du 28 août 1817 qui n'avait qu'un caractère provisoire; celles de la France, parce qu'elles étaient vagues, arbitraires, insuffisamment appuyées sur l'article 10 du traité d'Utrecht. Le Conseil fédéral suisse se prononça donc pour la limite intermédiaire, c'est-à-dire la ligne de partage des eaux, suivant le faîte des monts Tumuc-Humac (2).

UL La question de Terre-Neuve. — Faute de pouvoir exécuter le compromis du 11 mars 1891, la question de Terre-Neuve resta toujours régie par le modus vivendi établi en 1890 et constamment renouvelé depuis (*). L'attitude prise par l'Angleterre était ainsi à la fois fausse et humiliante : fausse en ce qu'elle n'exécutait pas un traité signé par elle; humifiante, car elle devait bien avouer qu'elle était mise dans l'impuissance de tenir ses engagements envers la France par la résistance de l'une de ses colonies, et non des plus considérables puisqu'elle ne compte que 200,000 habitants. Suivant leur habitude quand ils sont dans leur tort, les hommes d'Etat britanniques payèrent d'audace et rejetèrent sur notre gouvernement toute la responsabilité de ce qui s'était passé. D'après eux, notre pays avait rendu tout arrangement impossible par ses tracasseries, ses réclamations mesquines, en un mot, par ce que Ton appelait de l'autre côté de la Manche « la politique des coups d'épingle ». 11 suffisait cependant de jeter un coup d'œil sur les documents diplomatiques que nous avons précédemment analysés pour voir que la France n'avait fait qu'affirmer ses droits, que nul ne contestait, et avait loyalement consenti à faire trancher par des arbitres les difficultés auxquelles ils pouvaient donner lieu dans leur application. Ce n'était pourtant pas notre faute si, par peur de la résistance des Terre-Neuviens, la Grande-Bretagne avait la faiblesse de leur céder et de ne pas tenir les engagements contenus dans la convention du

(!) Mémoire français, n» 1, p. 360; réplique du Brésil, t. 1, p. 2 et t. Ilf, p. 345 et suiv.. (•) I,a 5-entfiiice et l'exposé des motifs, publiés on français et en allemand, forment un ort volume de 800 pap;os, accompagné dun volume de cartes. f») V. liv. m, p. «23.

11 mars 1891. N'était-ce pas plutôt le Parlement de Terre-Neuve qui nous avait suscité des embarras par les procédés les plus mesquins en interdisant à nos pêcheurs l'achat de la boette, comme le remarquait M. Ribot dans son magistral discours du 23 janvier 1899 devan'. la Chambre, et lord Salisbury n'était-il pas lui-même coupable de tracasseries en soulevant les pires arguties pour ne pas demander au Parlement britannique une loi qui assurerait l'exécution loyale du compromis? La vérité, que l'on dissimulait mal dans les milieux politiques et dans la presse de la Grande-Bretagne, c'est que l'on voulait obtenir de nous, par lassitude ou par des subtilités d'argumentation, l'abandon des droits certains que nous possédions depuis

Dans ce but, on songea, tout d'abord, à soutenir quej ces droits étaient tombés en désuétude : M. Chamberlain nou^ reprocha d'invoquer un traité vieux d'environ deux cents ans. Mais il avoua ne pas vouloir insister sur ce point : il eût été, en effet, peu prudent, comme le faisait finement remarquer M. Ribot dans le discours précité, de considérer comme caduc le traité dUtrecht qui a donné Gibraltar à l'Angleterre. Au surplus, juridiquement, la désuétude ne peut atteindre que les droits dont on n'use plus, et la France n'avait jamais cessé d'exercer ceux qui lui avaient été conférés sur le French-Shore, elle les avait même confirmés par nombre d'actes diplomatiques depuis 1713. L'Angleterre ne les reconnaissait-elle pas elle-même, puisque, dans le compromis de 1891, elle consentait à en faire régler la portée par des arbitres, sans en contester l'existence?

On nous objecta alors que ces droits étaient devenus illusoires pour nous, le French-Shore ayant été déserté par nos pêcheurs qui n'y étaient plus guère qu'au nombre de 600, répartis entre huit stations de pêche à la morue et neuf de pèche du homard. A cela, la France répondait que cette situation tout accidentelle n'avait qu'un caractère provisoire : la morue ayant moment-anément déserté les parages du French-Shore, nos navires étaient bien obligés d'aller la capturer là où elle se trouvait, c'est-à-dire sur le grand banc de Terre-Neuve. Mais elle pouvait, comme cela s'était déjà vu, revenir à son ancien habitat préféré, et il était indispensable pour nous de conserver le droit qui nous permettait de l'y pêcher sans concurrence possible, d'après le traité d'Utrecht. D'ailleurs, quoique à peu près déserté comme lieiu de pêche, le French-Shore n'en restait pas moins le centre d'approvisionnement de la boette pour les dix mille pêcheurs français qui fréquentent le Grand-Banc. Sans cette ressource, leur industrie serait tarie ou du moins fort gênée, et la France perdrait la pépinière de marins hardis et endurcis qui lui fournit les meilleures et les plus nombreuses recrues de sa marine militaire (i).

Une objection plus sérieuse pouvait être tirée des principes du

(') L. .1., Affaires .Je Terre-Neuvo, \fm, p. 34^3 ui 359.

•^•(^2 LA DIPLOMATIE DE LA TROISIÈME RÉPUBLKjUE

Droit international relatifs à la dénonciation des traités. Les FAx.1 , dont< la durée est indéfinie, ne peuvent pas s'engager à perpétuité, et toutes leurs conveditions sont subordonnées à la condition tacite ; rébus sic stantibus. Si les circonstances dans lesquelles un traité est intervenu se modifient au point que son maintien est incompatible avec la situation nouvelle, il peut, être dénoncé : il est, en effet, logique d'admettre que les contractants, s'obligeant en vue d'un état de choses déterminé, se réservent la faculté de mettre fin à leurs engagements quand cet état de choses est remplacé par an autre qui ne lesi justifie plus et qui même les rend iniolérables. Mais il va sans dire que les changements sur lesquels on s'appuie doivent être tels que les anciennes obligations n'aient plus leur raison d'être ; on ne saurait abandonner le sort des traités à l'appréciation des intéressés qui s'en dégageraient suivant leur bon plaisir. A Terre-Neuve, on pouvait faire valoir de sérieux changements pour soutenir que la servitude du French-Shore n'est plus conciliable avec la situation nouvelle de l'Ile. La population, qui était de 2,000 habitants environ au commencement du xviii^ siècFe, est aujourd'hui de plus de 200,000; en fait, 13,000 Terre-Neuviens ou Anglais sont établis à titre) permanent sur la région qui, en droit, est exclusivement réservée aux pêcheurs français; le pays a pris un développement considérable au point de vue économique et a absolument besoin d'exploiter le territoire du French-Shore. Faute de pouvoir être poussées sur ce territoire, les voies ferrées, les exploitations forestières et minières ne peuvent profiter à une partie de l'intérieur qui reste ainsi sans ressources et sans débouchés : de tout cela, on pouvait conclure que la sersitude, acceptable jadis, ne l'était plus à l'heure actuelle (i). Il y a assurément une grande part de vérité dans ces considérations; mais il ne faut pas perdre de vue que, si la dénonciation d'un traité pour changement dans les circonstances qui l'ont déterminé est chose relativement simple quand il s'agit seulement de se dégager de certaines obligations, elle devient plus délicate quand e^lle aboutit à dépouiller un autre pays d'un droit qu'on lui a reconnu, surtout quand ce droit a été la condition d'une concession que Ton a acquise de lui. Autre chose est se délier d'un engagement, par exemple du respect de la neutralisation d'une mer, comme c'était le cas pour la Russie en 1871, autre chose est anéantir une cession qui implique une aliénation définitive, payée par un équivalent ({ue l'on a reçu et que log-iquement on devrait rendre soi-même en retour de la cession que l'on retire. En 1713, la France a cédé Terre-Neuve à l'Angleterre à la condition d'avoir le monopole de la pêche sur le French-Shore ou, si l'on veut, en retenant unei partie de ses droits sur le rivage. Ce contrat aléatoire dans ses conséquences, comme toute cession à titre onéreux, pouvait être une opération bonne ou mauvaise pour chacune de5 deux parties suivant les circonstances : en fait, malgré la

(') L. J., Affaires de Terre-Neuve, 1892, p. 32.

gêne du French-Shore, elle a été excellente pour la Grande-Bretagne qui a acquis une colonie insignifiante au début, mais devenue depuis très riche et très prospère. En demandant la remise du prix dont elle Ta payée, c'est-à-dire l'abrogation du monopole des pécheurs français, n'était-elle pas dans la situation de l'acquéreur d'un terrain, qui en a laissé une portion à son vendeur et qui, plus tard, le terrain ayant obtenu une grande plus-value, exigerait cette portion sous prétexte quil en a besoin pour donner à son acquisition toute la valeur qu'elle est susceptible d'avoir? On doit, d'ailleurs, poser comme principe général que, si la condition rébus sic stantibus peut être invoquée pour dénoncer les traités entraînant des ojjligations qui n'ont été assumées qu'en raison d'un certain état de choses, il n'en est plus de méme( pour les traités comportant cession de droits avec compensation : la cession garde toujours sa raison d'être, puisqu'elle est fondée sur les équivalents que l'acquéreur a reçus et qui lui restent acquis. Concevrait-on qu'un Etat demandât la restitution des territoires antérieurement cédés par lui sous prétexte que, depuis, ces territoires lui sont devenus indispensables pour sa sécurité ou son développement économique? N'étaiton pas autorisé à répondre aux Anglais voulant supprimer le monopole de nos pêcheurs : alors rendez Terre-Neuve qui ne vous a été donnée que sous la condition que ce monopole serait respecté? Et, du coup, ne remettrait-on pas en question toutes les clauses du trente d'Utrecht, qui s'enchaînent et forment un tout indivisible comme les dispositions d'un contrat? L'absurdité dei ces conséquences, logiques cependant, montre combien le droit de dénonciation fondé sur le changement des circonstances est inadmissible pour des conventions de ce genre.

Mais, dans les rapports des Et-ats, encore moins que dans ceux des particuhers, il ne faut pas s'en tenir à la rigueur des déductions juridiques si l'on veut respecter l'équité. L'interprétation de bonne foi du traité d'Utrecht et de ceux qui l'on confirmé depuis sur ce point montre que la France a entendu se réserver un monopole; sur une partie de Terre-Neuve^, dans la mesure où ce monopole peut favoriser l'industrie nationale de la pêche à laquelle elle attache une grande importance, mais sans vouloir le détourner de ce but spécial et en faire un instrument de tracasserie et de gêne pour le développement économique de la colonie qu'elle a cédée à l'Angleterre. Le devoir de notre pays était donc d'accepter, dans l'exercice de ce monopole, tout changement qui, sans nuire à l'industrie de nos pêcheurs, était reconnu nécessaire pour l'exploitation des ressources du pays. Avec unci étrange méconnaissance des faits les plus certains et les mieux établis, on a affirmé, en Angleterre, que ce devoir avait été violé par la France. C'est oublier que, en 1885, elle avait adhéré à un projet de loi qui permettait aux habitants de l'île, contrairement à notre droit strict, d'avoir des établissements permanents sur tout le littoral, projet que fit échouer la résistance des T5rre-Neuviens; que, pour les difficultés relatives à l'apphcation de notre droit, nous

avions accepté la solution arbitrale en 1891, solution encore tenue en échec par la même opposition. Sans cesse, nos hommes d'Etat avaient répété qu'ils étaient prêts à discuter toutes les transactions de nature à concilier notre droit avec les besoins nouveaux de la colonie : c'était notaiimient le langage tenu devant la Chambre des députés par M. Spuller le 20 janvier 1890, par MM. Ribot et Delcassé le 23 janvier 1899. Mais on exigeait davantage : la renonciation complète à nos droits sur le French-Shore. En attendant, on réclamait la suppression des primes accordées à la pêche de la morue par nos lois des 22 juillet 1851 et 31 juillet 1890, sans paraître se douter qu'il s'agit là d'une mesure d'ordre mtérieur qui échappe à toute appréciation de l'étranger (2). Depuis, la question s'est présentée sous la forme d'un marché à débattre : renonciation au droit sur le French-Shore moyennant une compensation. L'heureuse amélioration des rapports entre la France et l'Angleterre a pennis de régler cette entente en 1904.