CHAPITRE V

La Conférence de Bruxelles pour la codification des lois de la guerre.

I. La convocation de la Conférence ('). — Les souverains russes se sont assigné une mission vraiment noble dans le courant de ce siècle pour restreindre et même supprimer dans la limite du possible les horreurs de la guerre. Déjà, en 1816, Alexandre P' avait fait adresser aux puissances un projet de désarmement qui fut très favorablement accueilli parle prince régent d'Angleterre (-), et qui devait être le précédent de la nouvelle proposition soumise aux États le 12/24 août 1898. D'autre part, au point de vue plus restreint mais plus pratique de la réglementation des actes de guerre et des limitations à apporter aux abus des belligérants, c'est à l'initiative du gouvernement russe qu'est due aussi la Convention de Saint-Pétersbourg du 11 décembre 1868, qui prohibe l'emploi des projectiles explosibles au-dessous de 400 grammes. Généralisant cette réforme partielle, l'empereur Alexandre 11 tenta de faire établir dans une conférence internationale l'ensemble des règles de droit et d'humanité que les belligérants doivent observer, soit dans leurs rapports belliqueux, soit dans leurs relations avec les habitants des territoires occupés par l'ennemi. La Société parisienne pour l'amélioration du sort des prisonniers de guerre avait préparé un projet de règlement qui devait être examiné dans une réunion interaationale convoquée à Paris pour le 4 mai 1874. Le tsar, auquel ce projet avait été soumis, demanda que la discussion en fût différée jusqu'à ce qu'il eût présenté aux puissances un règlement plus général portant sur l'ensemble des lois de la guerre. Eflectivemeul, le 17 avril 1874, une circulaire du prince Gortschakofl' invitait les gouvernements étrangers à examiner le projet élaboré à Saint- Pétersbourg et proposait Bruxelles comme siège de la conférence internationale. Nul État ne pouvait refuser d'adhérer à une pareille

(') A. D., 1H76-I877, II, p. 108 et suiv.

(*) F. (lo Miiilciis, Recueillies Irai les et coinwnl ions conclus par lo riussie acec les pidssnuccs ètrauyi-ics, t. IV, p. 1 à 3K, et t. XI, p. '2.>S.

proposition, et tous ceux d'Europe qui ont une armée organisée y répondirent aussitôt. Seuls les États de l'Amérique du Sud, invités trop tard, ne furent pas admis à la Conférence, et les États-Unis n'y figurèrent pas non plus, parce que la Russie les avait conviés d'une manière irrégulière et par la même voie, d'ailleurs, que les pays de l'Amérique du Sud, c'est-à-dire par l'entremise du comte d'Houdetot, président de la Société française pour l'amélioration du sort des prisonniers de guerre. La Conférence s'ouvrit à Bruxelles le 27 juillet 1874, et termina ses travaux le 27 août. Comme elle ne devait qu'élaborer un projet soumis plus lard à la ratification des puissances, cellesci ne s'y firent pas représenter d'une manière égale, ni même proportionnelle à leur importance. L'Allemagne avait cinq délégués, la Belgique, l'Espagne et la Russie, trois; la France, l'Autriche, l'Italie, etc., deux; la Grande-Bretagne, un seulement. Notre pays devait s'associer à une œuvre si conforme aux sentiments d'iiumanité et de nature à favoriser les progrès de la civilisation, d'autant plus que, par le concours donné au dessein de la Russie dont le rapprochement avec nous était déjà très sensible, il pouvait espérer la confirmation d'une amitié précieuse, en même temps que des réformes qui devaient mettre un terme, pour l'avenir, aux abus des troupes victorieuses dont il avait tant souffert en 1870-71. Mais^, précisément, le souvenir récent des excès commis dans la guerre franco-allemande était susceptible d'éveiller des oppositions plus ou moins dissimulées; l'Allemagne ne fut pas éloignée de croire que la proposition du tsar était une critique indirecte des actes reprochés à ses troupes pendant leur invasion en France, et le nombre de délégués qu'elle envoya à la Conférence, supérieur à celui des autres États, témoignait bien plus des précautions qu'elle voulait prendre pour écarter des résolutions gênantes ou désagréables pour elle que du désir de coopérer au projet russe. D'autre part, M. de Bismarck, déjà en rivalité sourde avec M. de Gorlschakoff, était peu favorable à une initiative qui donnait un prestige plus grand et une influence incontestable à la Russie vis-à-vis de l'Europe. Cependant, c'est d'Angleterre que vint la résistance la plus marquée. Faisant allusion aux débals qui pouvaient s'élever au sujet de la conduite des Allemands eu Fiance pendant la dernière guerre, lord Derby écrivait le 4 juillet à lord Loftus, ambassadeur à Saint-Pétersbourg: « Le gouvernement de la reine n'est pas convaincu de la nécessité pratique d'un pareil projet... Il ne peut s'empêcher de craindre qu'à moins que la discussion ne soit dirigée avec la plus grande réserve, l'examen d'un projet quelconque par une conférence dans les circonstances présentes ne renouvelle les causes de différends et n'aboutisse à des récriminations entre quelques-uns des délégués nommés pour y prendre part. » Les délibérations montrèrent que ces craintes étaient vaines : le tact du président de la Conférence, le délégué russe, baron Jomini, et l'altitude digne des délégués français écai-tèreiit toute discussion pénible ou irritante. Mais, de plus, l'Angleterre fit des réserves absolues : d'une part, elle n'entendait acquiescer à aucune règle nouvelle inodifianl les principes déjà admis dans les rapports entre belligérauls;

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d'autre part, elle voulait qu'il ne fût pas question, ni directement, ni indirectement, des opérations maritimes ou de la guerre sur mer. Elle persistait ainsi dans sa politique traditionnelle qui est de soustraire à toute réglementation internationale sa liberté d'action dans la guerre maritime, la seule vraiment intéressante pour elle. Déjà, au Congrès de Châtillon, en 1814, son représentant, lord Casllereagh, avait reçu l'ordre de se refuser à toute délibération sur cette matière, ce qui ne permit pas d'aborder les règles de la guerre sur mer au Congrès de Vienne. Depuis, les concessions qu'elle avait dû faire en adhérant à la Déclaration de Paris du 16 avril 1856 lui laissaient de cuisants regrets; on parlait même, dans les milieux commerciaux et politiques de la Grande-Bretagne, de répudier la fameuse règle de 1856 : le pavillon couvre la marchandise. Cette motion fut heureusement écartée, le 13 avril 1875, par la Chambre des Communes, qui ne voulut pas soulever la réprobation du monde civilisé par un parjure aussi éhonté, peu de temps après que l'Angleterre avait apposé sa signature au bas de la Déclaration de Paris.

II. Les décisions de la Conférence. — Sous peine de rendre illusoires les décisions de la Conférence par suite de l'abstention de l'Angleterre, il fallut se soumettre aux exigences de cette puissance, et les délibérations furent strictement limitées à la guerre sur terre. La proposition présentée par la Russie et les discussions de la Conférence furent soigneusement tenues secrètes : mais une indiscrétion permit au journal la République française de les publier les 22 juin, 23, 24, 25, 26 et 28 août 1874; la publication autorisée parut dans le Journal officiel au mois d'octobre suivant (^). Dès sa seconde séance, la Conférence confia l'examen du projet russe à une commission composée d'un délégué de chaque État. Le projet, très modifié par cette Commission spéciale, fut ensuite approuvé par la Conférence, puis soumis à l'agrément des puissances représentées, pour servir de base à un échange d'idées ultérieur et à une entente. La Russie offrait de centraliser les observations qui seraient présentées par les gouvernements et d'organiser à Saiot-Pélersbourg l'accord définitif(*).

Mais cet accord ne put se faire à cause de la divergence profonde qui s'était manifestée entre les puissances, spécialement quant à l'attribution du caractère de belligérants réguliers aux habitants non organisés militairement et qui s'arment pour la défense de leur pays envahi. L'Angleterre, qui ne tenait que médiocrement au succès de la Conférence, mais qui tenait beaucoup à ne pas développer son armée de terre permanente, prit l'initiative d'une opposition qui devait faire échouer les délibérations de Bruxelles. Lord Derby exprima la pensée de son gouvernement dans les termes suivants : << Au lieu de simples règles basées sur l'usage ou sur les intérêts d'humanité, le projet rédigé à Bruxelles contient ou implique de nombreuses innovations tout à l'a-

(*) V. L. .F.. 1874: Aclfs de la Conlfronce de Bruxelles de I87i. V. aussi : Actes de la Conférence de Bnicrelles, puldiés par le i^ouvenienieiit belge el par le gouvernement russe. (') Circulaire du 24 sopten.ljre I8'Î4, A. I).. lor. cit.. p. 13ti.

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vantage des puissances formidablement armées. Le devoir de l'Angleterre est de repousser un arrangement qui aurait pour effet de faciliter les guerres d'agression et de paralyser la résistance patriotique d'un pays envahi (*). » Il était inévitable que les petits États, qui ne peuvent avoir une grande armée permanente et qui comptent, à l'occasion, faire appel à tous leurs nationaux valides, voulussent s'associer à celte manière de voir et paralyser l'effet de la Conférence.

Il est superflu, au point de vue d'une étude historique, d'apprécier les résolutions arrêtées à Bruxelles puisqu'elles n'ont pas pu devenir loi internationale. Dans leur ensemble, leur valeur est grande dans le sens d'une précision des droits deshelligéiants et des garanties sérieuses données aux règles de l'humanité et de la civilisation : aussi, sauf améliorations, d'ailleurs incomplètes, elles ont servi de base à la plupart des règlements militaires admis dans les différents pays, notamment au Manuel français de Droit international à l'usage des officiers de l'armée de terre, ainsi qu'au Manuel des lois de la guerre sur terre voté à Oxford le 9 septembre 1880 par l'Institut de Droit international ('). Il suffit d'insister sur les résolutions de Bruxelles qui éveillèrent le plus d'opposition et qui, en définitive, ont été cause de l'échec du projet.

Dès le début de ses travaux, la Commission fut prévenue que les petits États n'acquiesceraient à aucune disposition de nature à les priver du concours de toute leur population pour la défense du territoire. M. de Lambermout, délégué de la Belgique, déclara qu'il ne pouvait voter « aucune clause qui affaiblirait la défense nationale ou qui délierait les citoyens de leurs devoirs envers la patrie »(*). Il s'agissait de déterminer ceux qui auraient le caractère de belligérants réguliers et qui, comme tels, devraient être traités suivant les lois de la guerre, c'est-à-dire simplement capturés comme prisonniers, au lieu de tomber sous le coup de la loi martiale comme agresseurs non reconnus par le Droit des Gens. Les grands États, aux puissantes armées permanentes qui absorbent la totalité de leurs nationaux valides, devaient naturellement se montrer sévères quant aux conditions requises pour être réputé soldat régulier; les petits États, au contraire, voulant s'assurer le concours de tous leurs citoyens en cas d'invasion, sans être obligés de s'astreindre au régime ruineux des grands effectifs militaires, se montraient beaucoup plus larges: la Belgique, l'Espagne, le Portugal, la Grèce, les Pays-Bas, la Suisse et la Turquie firent notamment des réserves formelles « pour maintenir, sous la forme de la levée en masse et spontanée des populations, le complément de la défense régulière » (*).

Le problème se posait distinctement pour les milices et corps francs d'une part, pour les habitants non organisés militairement, d'autre part. Pour les premiers, la question fut résolue dans l'article 9 du

(») V. Le Nord, 4lévner 18/5.

(*) Annuaire de l'Institut, tome V, p. 150.

(•) L. .f., Actes (le la conférence de Bruxelles, p. 8, col. 2. in fine.

(♦) Piotocole X et XI de la Commission, L. J., toc. cit., p. 21, col. 3 et 24, co'. J.

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projet qui leur attribua le caractère de belligérants réguliers aux quatre condilions suivantes: 1° avoir un chef responsable; 2° un signe dislinctif reconnaissable à distance; S'* porter ouvertement les armes; l'* observer les lois et coutumes dé la guerre. La France ne fit pas de difficulté pour accepter ces exigences parfaitement justes et auxquelles elle s'était toujours conformée pour l'organisation des fiiincs-tireuis et gardes nationaux pendant la guerre de 1870-1871, bien que les Allemands eussent souvent refusé le caractère de belligérants réguliers aux combatl,ants de cette catégorie (').

Quant aux populations attaquant l'envahisseur sans organisation régulière, il était impossible d'accorder une liberté sanslimites, ainsi que le voulaient certains États secondaires, sous peine de retomber dans la barbarie des massacres, des surprises, des perfidies, qui ont marqué les soulèvements nationaux par groupes isolés et sans direction supérieure, comme celui des Espagnols contre les soldats de Napoléon l'"", et même des populations françaises contre les soldats des armées alliées f j. La France, malgré de récents et cruels souvenirs, ne songea même pas à réclamer pareille liberté. L'ennemi qui combat ouvertement doit réserver ses attaques pour ses adversaires déclarés et épargner la population paisible : mais si celle-ci peut, par surprise, frapper l'envahisseur, ce dernier est, par la force même des choses, dégagé de ses obligations envers elle, et on doit s'attendre à toute sa rigueui-. Une concession fut faite cependant aux petits États par l'article 10: « La population d'un territoire non occupé, qui, à l'approche de l'ennemi, prend spontanément les armes pour combattre les troupes d'invasion sans avoir eu le temps de s'organiser conformément à l'article 'J, sera considérée comme belligérante, si elle respecte les lois et coutumes de la guerre. » Mais de ce texte il résultait que deux restrictions très importantes étaient apportées à la résistance des habitants: d'abord il fallait que la population prît les armes, ce qui écartait les attaques d'hommes ou de groupes isolés; de plus, le droit d'agir eu belligérants réguliers n'était reconnu qu'à la population d'un territoire menacé d'invasion et non à celle d'un pays déjà envahi. Ces restrictions parurent encore excessives à l'Angleterre et aux petits États dont les résistances empêchèrent la conclusion de l'accord international.

Ce n'est qu'à la Conférence dite de la paix, tenue à La Haye en 1899, que ces questions purent être reprises et, d'ailleurs, insuffisamment ré.s'olues.

(') Déclanilion du général Aniaudeuu, L. .1. Acte» delà Conférence de liruii-lltm, \i.'2f.>.

lOl. 1 .

(*) V. les acli-3 héroïques, mais hnnibles, signalés pai- Hcmi lloiissiv.-; (SI 't. p. 14 à 58.

CHAPITRi: VI

La France et les arbitrages de 1873 à 1879

Le traite 'ie Franrforl avait [ilacé uuliv pay- daus iiue?ituati«:>Q telle •[ue tuute velléité belliqueuse lui était interdite pour longtemps. Absorbée par le soin de réparer ses désastres et de reconstituer ses forces, la France eut la préoccupation de rassurer les puissanceset d'affirmer son iateutiuu de ne plus entreprendre de guerre qui ne serait pas imposée par la nécessité stricte de sa défense. Eu Europe, on a vu que son attitude à ce sujet alla jusqu'au scrupule de la moindre démarche compromettante, soit à propos des menaces d'un nouveau conflit avec l'Allemagne en 1875, soit à propos de sa participation au règlement de la question d'Orient au congrès de Berlin, soit enfin au sujet de ses rapports avec l'Angleterre pour les alTaires d'Egypte. Mais, sans inquiéter les grande- puissances, dans ses rapports avec des pays plus faibles qu'elle, elle aurait pu recourir à des procédés de pression violente que nul advei'saire redoutable n'aurait songé à lui reprocher, ou bien parce qu'ils ne l'intéressaient pas, ou bien parce qu'il en était coutumier luimême dans des circonstances semblables. Cependant il n'en lut pas ainsi. Les grands malheurs doivent élre la leçon morale des peuples comme des individus: terrassée par une défaite imprévue, frappée au delà des limites que la victoire autorisait son ennemi à atteindre, la France sentit grandir en elle la sympathie pour les opprimés et la modération pour les faibles. Elle qui, depuis la Révolution, avait tant secouru les uns et tant ménagé les autres, elle voulut répudier tous les abus de la force auxquels l'avaient parfois eutrainée ses succès militaires dans le passé; victime maintenant de ces abus, elle comprit que si elle ne pouvait plus être, par suite de son afl'aiblis^emeut momentané, le soldat du droit, il lui restait, du moins, d'en pouvoir être toujours le serviteur fidèle. Celte tendance devait se manifester par une acceptation plus complète et plus suivie du principe et de la pratique de l'arbitrage international l'institution qui peut le mieux écarter les excès de

j^lg LA DIPLOMATIE DE LA rR(JlSiè>ÎE nÉPUULIOLE

la force et assurer le respect de la justice dans le règlement des conflits entre les Étals. Jusqu'alors, il faut le reconnaître, tout en ayant adhéré à des arbitrages dans maintes circonstances, la France n'avait pas montré pour ce mode de solution des litiges internationaux l'élan qui s'était révélé depuis longtemps dans l'opinion publique et même dans les parlements d'autres pays. Depuis la proposition de M. Bouvet, le 6 septembre 1848, nos Assemblées politiques n'avaient prêté guère d'attention à cette question (^), tandis qu'aux Étals-Unis, en Angleterre, en Italie et ailleurs, les démarches parlementaires se renouvelaient depuis 1835 et 1849. Comme l'Allemagne et l'Autriche, et pour les mêmes raisons, c'est-à dire la réserve que la tension des rapports impose à ces deux puissances, la France a moins accentué d'une manière officielle son désir de voir organiser l'arbitrage international : cependant, c'est depuis 1872 que cette institution a eu un regain de vogue chez nous. Mais le régime de paix armée et d'instabilité redoutable qui est résulté de la guerre franco-allemande n'a pas permis aux Chambres de prendre une attitude bien catégorique : elles ont préféré s'en rapporter à l'action de l'opinion publique et à l'initiative privée, sans nul doute dans la crainte de laisser comprendre dans le domaine de l'arbitrage les questions vitales pour nous que soulèvent la paix de Francfort et la cession de l'Alsace-Lorraine. Celte attitude du Parlement français s'accusa d'abord dans le vote de la commission des pétitions au sujet de la démarche faite par le Conseil général et nombre d'habitants du Rhône : l'ordre du jour pur et simple fut proposé et voté, avec approbation morale, d'ailleurs, du projet d'arbitrage, pour cette raison que la question n'était pas mûre et devait être encore préparée par l'évolution des idées (*). Dans la période qui suivit, comme nous le dirons plus loin, c'est encore cette simple approbation morale que notre Parlement donna aux projets d'arbitrage, jusqu'au vote plus catégorique émis parla Chambre des députés le 8 juillet 1895.

Mais, malgré ces méfiances instinctives à l'égard d'engagements généraux qui paraissaient compromettants au sujet des questions soulevées par le traité de Francfort, notre pays ne pouvait que se montrer tout disposé à favoriser les arbitrages particuliers toutes les fois que les circonstances les justifiaient.

Pour la période que nous étudions, c'est dans deux circonstances remarquables que le sentiment et le respect du droit international chez le gouvernement français eurent lieu de se manifester : une fois notre pays agit comme partie intéressée, une autre fois comme juge.

En vertu du protocole du 15 septembre 1872, l'Angleterre et le Portugal confièrent à l'arbitrage du Président de la République française la solution du différend qui les divisait depuis 1823 au sujet de territoires situés aux alentours de la baie de Delagoa. Sans avoir à user du pouvoir d'amiable composition que lui conférait la convention d'arbitrage, le maréchal de Mac-Mahon reconnut les droits du Portugal,

(') Moniteur, G septembre 18i8, p. SM'. (») /. officiel, 22 décembi-e 1879, p. Illi-i.

LA DIPLOMAlt?: DE LA TROISIÈME RÉPUBLIQUE 119

eu se l'oudaul surtout sur la priorité de son occupation daiis les régions contestées 0).

La seconde affaire était, en soi, de minime importance : il s'agissait de la confiscation du navire français le Phare, dans le port de Gorinto, au Nicaragua, sous l'accusation d'importation d'armes destinées aux révolutionnaires : mais elle prit un caractère particulier par le choix de l'arbitre. Rendant un hommage particulièrement flatteur à la haute impartialité de la Cour de cassation de France, le Nicaragua accepta de lui confier la solation de la difficulté, bien qu'elle relevât, comme corps judiciaire, du gouvernement français qui jouait le rôle de partie adverse dans le procès (Compromis du 15 octobre 1879). Par son arrêt du 29 juillet 1880, la Cour suprême attribua des dommages et intérêts au capitaine du Phare en tenant compte de sa bonne foi.

(*) De Clercq, t. XI, p. 39; la sentence dans de Clercq, t. XI, p. .%9, et A. D., 1876-77, III, p. 114.