James Bryce, On American Commouwealthy t. I, p

sont de même esprit, ils travailleront d'accord, mais on a pris tant de soin pour les rendre indépendants et étrangers, que leur divergence devient possible, presque probable; au lieu de s'entendre pour le bien de TÉtat, ils entreront en conflit.

A quatre reprises, dans le courant du siècle, cette situation étrange s'est présentée d'un désaccord profond, essentiel, entre le Président et le Congrès, sans qu'aucun moyen légal permette de lui donner une solution. Dans trois de ces conflits, Jackson, Tyler et Hayes l'emportèrent parce qu'une majorité des deux tiers ne parvint pas à se former contre eux au Congrès et qu'ils purent impunément opposer leur veto aux bills votés coup sur coup par les Chambres. Au contraire le président Johnson succomba, parce que ses adversaires obtinrent la majorité des deux tiers au Congrès par suite de la déchéance des droits politiques prononcés contre la plupart des États sudistes. Mais quelque pouvoir qui l'emporte, c'est une longue perturbation pour l'État, un trouble profond et général. Si c'est le Président qui triomphe, sa victoire n'est que négative, il s'oppose simplement au vote des lois, il ne peut faire prévaloir son opinion *. C'est alors une série de bills ajournés, peut-être de graves intérêts en souffrance.

On a tenté d'y remédier par divers moyens. Le moins compromettant est l'audition des ministres dans les comités permanents des deux assemblées. Chaque Chambre nomme des comités permanents, correspondant à chaque département ministériel, et dont l'influence est considérable; les ministres peuvent y être entendus; si quelque conflit se prépare entre les pouvoirs exécutif et législatif, des explications loyales entre le ministre et le comité compétents permettent parfois de le résoudre par un compromis; le principe de séparation absolu des pouvoirs est par là quelque peu énervé, la force des choses Ta voulu. Ce qu'une tradition avait créé, — Tabsence des ministres aux séances du Congrès, — une autre tradition l'a émoussé.

Le Congrès aurait un moyen de contraindre le Président, c'est de lui refuser le vote du budget : mais ce refus ne l'atteindrait pas per* sonnellement, son traitement étant déterminé à son entrée en fonc-

1. Cependant, Jackson parvint, à la suite de nouvelles élections, à obtenir une majorité d'opinion conforme à la sienne.

lions, et le Congrès pourrait redouter la colère du pays, où tout serait en désarroi.

Aussi a-t-il essayé un autre moyen plus détourné qui consistait à introduire dans les bills indispensables des articles additionnels (riders), se rapportant parfois à un tout autre objet. Le Président était obligé, soit de s'opposer à Tadoption d'une loi réclamée par le pays, soit d'accepter le bill avec ses annexes. Le dilemme était embarrassant. C*est ainsi que, lors du grand conflit avec le président Johnson, le Congrès parvint à lui enlever le commandement de l'armée pour le remettre au général Grant, en introduisant cette disposition comme annexe à une loi sur les crédits militaires. Lors du conflit de 1879, le congrès introduisit dans trois bills financiers des dispositions concernant les provinces du Sud qui heurtaient les opinions du président Hayes; celui-ci opposa son veto, et, sur la nouvelle discussion, ses adversaires ne purent constituer la majorité des deux tiers nécessaire pour passer outre à son opposition.

Ce procédé, qui a parfois été aussi employé par la Chambre contre le Sénat, est tombé dans le discrédit; récemment le Président de la Confédération exprimait son désir d'une revision constitutionnelle lui permettant de promulguer la loi en s'opposant à ses annexes * .

Enfin une arme suprême est entre les mains du Congrès, c'est de mettre le Président ou ses ministres en accusation : ordonnée par la Chambre, lamise en accusation est jugée par le Sénat; elle aboutit indirectement au résultat qu'obtient, dans les pays de régime parlementaire, une mise en minorité; mais c'est un remède héroïque, qui, sauf le cas de trahison certaine, n'est pas d'un usage facile. Depuis 1789, il n'a été employé que contre le président Johnson qui avait véritablement défié le Congrès; la Chambre vota sa mise en accusation, mais le Sénat refusa de le condammer parce qu'il n'avait commis aucun des crimes prévus par la constitution '.

La seule énumération des moyens employés pour tenter de résoudre ces conflits montre à quels dangers expose une séparation exagérée des pouvoirs, et permet de se demander si le refus au Pré-