Moniteur universel du 20 octobre, p

«■HMIII

partout des clubs se forment et s'efforcent de pousser Topinion publique. L'émigration commence et surexcite le peuple contre les aristocrates. La fuite du roi à Varennes sépare définitivement Louis XYI de TAssemblée; toute confiance a cessé entre eux.

Dès le mois d'avril 1791, pendant les débats de la loi sur l'organisation du ministère, Cazalès réclame à nouveau le droit de dissolution pour le roi ; « 11 n'y a qu'une seule manière de donner au roi le moyen de connaître le vœu du peuple, de s'assurer légalement si les représentants du peuple ne l'ont point trompé, ne se sont point trompés eux-mêmes sur son véritable vœu, et ce moyen est d'accorder au pouvoir exécutif le droit de dissoudre la législature^ ». Avec quelle précision le principe était posé! quoique du parti le plus royaliste, Cazalès indiquait avec netteté que le droit de dissolution doit exister dans l'intérêt du peuple, plus encore que de la couronne. Il trouvait cependant peu d'écho dans l'Assemblée, et, seul, Montlosier parlait dans le même sens : « S'il arrivait, disait-il, par le malheur du temps, qu'une législature séditieuse voulût troubler la paix du royaume et même renverser la constitution, dont cependant le roi est le| premier défenseur, alors il devrait être permis au roi de faire une déclaration ainsi conçue : je déclare que la législature ne mérite plus la confiance de la nation ' ».

Ces paroles n'étaient accueillies que par des protestations et des exclamations ironiques, et Chapelier s'écriait : « J'observe qu'il n'y a pas un des articles de notre constitution qui ne s'oppose à la proposition de M. Cazalès, et ce n'est pas lorsque la constitution commence à s'établir, ce n'est pas lorsque la législature prochaine aura à la défendre peut-être contre les entreprises du pouvoir exécutif, qu'on peut accorder à celui-ci le droit de dissoudre la législature. Ce serait véritablement lui ménager le droit de détruire à sa volonté la constitution lorsque la législature la défendrait. » Chapelier exprimait ainsi l'opinion exacte de la majorité de l'Assemblée. Thouret dépose le 5 août le projet de constitution, et il n'y a plus place pour le droit de dissolution.

La constitution de 1791 porte à l'extrême le principe de la sépara-

i. Séance du 6 avril 1791, Archives parlementaires, 1" série, t. XXIV, p. 611. ' 2. Séance du 6 avril, iàid.<, p. 612.

T^^^XjOOglc

tioQ des pouvoirs, dont la négation avait à un tel point vicié l'ancien droit public français. Par peur des coups de force, on confine le roi • dans son emploi exécutif, « on bâtit une sorte de muraille entre lui et TAssemblée, et l*on bouche soigneusement la fissure par laquelle elle et lui pourraient se donner la main ^ ». Le roi n*est plus qu'un « agent héréditaire de la nation », un « président honoraire, suspect et contesté »; on lui refuse le droit de convoquer les représentants du peuple, de les diriger, de les suspendre; il n'a pas le droit dlnitialive, son veto n'est que suspensif, « le corps législatif, ne peut être dissous par le roi ». 11 se réunit de plein droit le premier lundi du mois de mai, et prononce lui-même son ajournement, sauf à en prévenir le pouvoir exécutif*. Necker lui-même, converti en partie par les événements à ce système, déclarait « que le droit de dissoudre le Parlement n'était pas essentiellement applicable à la constitution française, puisqu'elle a borné la durée des législatures à deux ans; pendant un espace si court, on ne pourrait attendre avec vraisemblance aucun changement essentiel dans l'esprit des assemblées électorales; aussi ce serait inutilement qu'on aurait recours à de nouveaux choix si, dans le cours d'une législature, la conduite répréhensible de ses membres conseillait une pareille mesure* ».

Voulant priver le monarque de toute action sur l'Assemblée, redoutant toute dépendance des députés envers lui, les constituants de 1791 avaient tué l'accord des deux pouvoirs, indispensable à la marche des affaires, multiplié les conflits, et, en créant la « domination législative », préparé la Convention.

Leur ouvrage, dont tant de parties sont encore la base de nos institutions, manquait lui-même d'une des bases indispensables à toute constitution : l'organe exécutif, et par là même annonçait la réunion prochaine de tous les pouvoirs en de mêmes mains.

Le 29 septembre, l'Assemblée prononçait elle-même sa dissolution;

1. Taine, Les origines de la France contemporaine , t. II, p. 246; — Thiers^ Révolution française, t. II, p. 2 et suiv. ; — Mignet, Histoire de la Révolution française, t. I, p. Ho; — Sorel, L'Europe et la Révolution française, l. II, p. 260 et suiv.; — Laboulaye, Questions constitutionnelles, p. 342.

2. Article 5 de la constitution des 3-14 septembre 1791, titre III, chapitre I;. article 4, titre III, chapitre III, section 4.

3. Necker, Du pouvoir exécutif dans les grands États, PaLris, 1792, t. I, p. 132^

DROIT DE DISSOLUTION EN FRANCE (l789-18U) 59

le roi se rendit à la séance, et lorsqu'il eat accepté solenneliement la constitution, Thouret dit d'une voix forte en s'adressant au peuple : <c L'Assemblée constituante déclare que sa mission est achevée et qu'elle termine en ce moment ses séances ».

Le droit de dissolution avait été refusé au pouvoir exécutif par la première constitution • française ; il ne devait paraître pendant dix ans dans aucune des lois suivantes. Le mot même n'en fut pas écrit; son exclusion résultait nettement de la nature des institutions. Le projet de constitution girondine, la constitution votée le U juin 1793 par la Convention et ratîGée par les suffrages du peuple le 19 juillet, conservaient un embryon de pouvoir exécutif sous forme d'un conseil nommé par l'Assemblée. C'était trop encore; avant d'avoir fonctionné, la constitution était suspendue par un décret du 10 octobre 1793, et, le 6 décembre (13 frimaire an II), un décret sur le « gouvernement provisoire et révolutionnaire » décidait dans son premier article que « la Convention nationale était le centre unique de l'impulsion du gouvernement ». Au commencement de 1794, les ministres étalent remplacés par douze comités, dans la dépendance directe de l'Assemblée. Un décret du 29 juillet 1794 (2 thermidor an II) ordonne leur renouvellement par quart tous les mois. Dans une telle organisation, où le droit de dissolution aurait-il trouvé place? De même que l'Assemblée législative, la Convention prononça ellemême sa clôture.

Les constituants de l'an III s'efforcèrent de donner corps au pouvoir exécutif; mieux que tous autres, ils avaient constaté le danger de confier à l'Assemblée législative la conduite des affaires publiques. Le Directoire commande la force armée, gère les finances, nomme les fonctionnaires, dirige les négociations diplomatiques; mais il est soigneusement écarté des conseils : le corps législatif est permanent, il se réunit de plein droit le 1®' prairial de chaque année, et peut s'ajourner à des termes qu'il désigne. Les directeurs ne peuvent être appelés ni entendus par les conseils, ils ne peuvent fournir des « comptes et éclaircissements » que par écrit ^

4. Constitution du 5 fructidor an III (22. août 1195), articles 57, 59, 160, 161.

Le gouvernement n'avait pas la faculté de dissoudre les conseils. « Au sortir d'une révolution qui avait pour but d'établir le droit extrême de l'Assemblée élue, on n'avait pas voulu donner à une autorité secondaire le contrôle de la souveraineté du peuple et subordonner, dans certains cas, la législature au Directoire^ ». Mais on n'avait pu supprimer les conflits entre les deux pouvoirs et on n'avait cherché aucun moyen pour les résoudre. En face d'un corps législatif trop isolé, en présence d'innombrables difficultés intérieures et extérieures, il était à craindre que le Directoire ne prît de force ce que la loi lui refusait, et remplaçât le droit de dissolution par le coup d'État.

Les élections de l'an V envoient aux conseils des députés royalistes; le 18 fructidor, sur l'ordre du Directoire, Augereau cerne le lieu des séances et les minorités se déclarent en permanence, annulent les mandats de leurs collègues, rétablissent de nombreuses lois révolutionnaires; cent quatre-vingt-dix-sept députés sont ainsi expulsés des conseils, cinquante-trois condamnés à la déportation.

Le 22 floréal an VI, le Directoire, pour frapper les « patriotes », les « anarchistes », casse l'élection de soixante députés républicains légalement élus.

Le 30 prairial an VII, le pouvoir législatif, craignant une nouvelle atteinte, prend sa revanche sur l'exécutif et oblige deux directeurs à se démettre.

En moins de deux années, de septembre 1797 à juin 1799, trois secousses violentes ont ébranlé la constitution jusque dans ses fondements', et prouvé le vice du régime de l'an 111, le défaut d'accord entre les pouvoirs. La crainte d'un mal, le despotisme, avait conduit à un autre, Timpossibilité de vivre sans une violation presque annuelle de la loi. La France s'est habituée à ces coups d'État que ramène chaque été; elle a été si mal dirigée depuis huit ans qu'elle aspire à un gouvernement fort, quitte à l'accepter despotique. « La France est grosse d'un roi », écrivait en 1797 un prêtre jadis émigré et qui parcourait le pays pour étudier l'état des esprits^. Elle voulait un pouvoir dirigeant, elle reçut un maître. Un nouveau coup d'État,

1. Mignet, Histoire de la Révolution française^ t. II, p. 214.

2. Georges Duruy, Le régime directorial, Revue des Deux Mondes du 15 mars 1896.