Dictionnaires de Litlré et de V Académie française

faut pas la confondre avec la clôture d*une session qui met fin noa aux pouvoirs de rassemblée, mais à Tune de ses sessions seulement, et avec Tajournemenl qui est une simple suspension provisoire de sa session.

Dans ce sens primitif et originaire, la dissolution d'une assemblée est volontaire^ lorsqu'une assemblée souveraine, élue sans limitation de durée, fixe elle-même la fin de ses travaux; elle est naturelle^ lorsqu*une assemblée non souveraine a exercé en entier le mandat qu'elle tient de la loi et de ses électeurs ; elle est légale lorsque le chef du Pouvoir exécutif a le droit de dissoudre une chambre avant rexpiration régulière de son mandat et qu'il use de ce droit; elle est illégale^ lorsque les représentants du pays sont dispersés par la violence et empêchés de se réunir *.

En droit constitutionnel, l'expression droit de dissolution a pris un sens plus spécial; il s'entend de la faculté conférée au pouvoir exécutif d'abréger la période législative d'une chambre élue, de mettre fin avant terme au mandat de ses membres. Aux débuts du régime représentatif, il était un brutal moyen d'action sur les assemblées, un congé pur et simple notifié à des représentants prenant leur tâche trop au sérieux; grâce au perfectionnement de ce régime, à sa pratique bien comprise, il est devenu un merveilleux instrument de pondération, destiné à faciliter l'accord entre les divers organes constitutionnels.

Le régime parlementaire ne s'est pas formé d'un seul jet; Minerve seule sortit tout armée du cerveau de Jupiter; comme toutes les institutions humaines, il s'est développé lentement, péniblement, parfois douloureusement. Lorsque, se sentant isolé dans son pays, privé d'argent, de soldats, de conseils, le monarque absolu éprouve la nécessité de réunir autour de lui les représentants de son peuple, ii s'efforce d'engager le moins possible l'avenir de sa couronne, d'abandonner pour un simple moment ses pouvoirs sans limites. Dès que l'assemblée a voté des subsides qui permettront la levée des mercenaires et qu'elle a donné les conseils qu'on ne lui demandait que

4. Celte classification est celle de M. Pierre, Traité de droit politique et parlementaire^ p. 333.

pour la forme, le roi la congédie définitivement. G*est ainsi qu'ont été renvoyés les États Généraux de France, le Parlement primitif d'Angleterre, la Table originaire de Hongrie. C'est là un congé, un renvoi, ce n'est point encore le droit de dissolution.

Mais bientôt, habitués par ces assemblées à se voir représentés, rendus exigeants par les besoins même de la royauté, peuple et noblesse sont devenus plus impérieux parce qu'ils se sentent plus forts. Leurs députés n'ont accepté de se séparer que pour un temps, n'ont admis leur renvoi que promesse faite parle monarque de réunir à bref délai une nouvelle chambre; ainsi est née la périodicité des assemblées parlementaires. L'Angleterre, la Hongrie, la Suède, le Danemark, les Pays-Bas l'ont obtenu au moyen âge; la France a espéré à deux reprises l'acquérir, au xiv« et au xvi® siècle; les hommes de 1789 seuls sont parvenus à l'arracher à la monarchie.

Dans les pays de parlementarisme historique, la périodicité s'est réglementée par une lutte incessante de la royauté et du Parlement; les sessions n'avaient lieu à l'origine que tous les trois ou quatre ans, elles sont devenues annuelles. Le roi avait le droit de congédier à sa volonté les députés; il ne le peut désormais que dans certaines formes, dans certains cas, sous certaines conditions, et avant toutes, sous la condition de réunir une nouvelle assemblée dans les délais impartis par la loi, par les coutumes ou par les nécessités financières. Il n'y a plus renvoi de l'assemblée, mais dissolution, et la dissolution, droit réglementé par la loi ou la coutume, est intimement liée à la périodicité du Parlement. Telle est l'origine du droit que nous étudions.

A première vue il apparaît donc comme un progrès sur le congé insolent d'une assemblée désormais sans utilité, par un monarque satisfait de s'en être joué. Entre la porte close où se heurtèrent les députés du tiers état en 1615, et la dissolution prononcée à la demande de M. Gladstone ou de lord Beaconsfield, il y a toute la distance du pouvoir absolu qui a pour base, le bon plaisir du roi, au régime parlementaire fondé sur le respect de la volonté populaire. Mais ce perfectionnement a été progressif. L'Angleterre elle-même n'est pas arrivée du premier coupa la correction parfaite du régime parlementaire ; beaucoup de pays n'y sont point encore, qui s'y croient par-

venus. Le droit de dissolution a servi à des buts divers avant de n'être employés que dons l'intérêt des électeurs; Ténumération de ces emplois difPérents va le démontrer facilement.

On a souvent tenté de faire une classificalion savante des diverses dissolutions, de les étiqueter sous des rubriques spéciales. Ces classifications ont toutes un même inconvénient, elles sont incomplètes; la plus connue, qui distingue les dissolutions royales, ministérielles et présidentielles, faites par le roi dans Tinlérêt du pays, par le ministère dans l'intérêt de son existence, par le Président dans une République *, ne prévoit pas les cas les plus fréquents. Nous ne tenterons point d*en faire une nouvelle, persuadés d'échouer où de meilleurs n'ont pas réussi ; mais nous chercherons à décrire les diverses applications qui peuvent être faites du droit de dissolution par le chef de l'Ëtat en commençant par les plus grossières, les plus égoïstes, édictées dans le seul intérêt du pouvoir exécutif pour continuer par les plus correctes, prononcées dans Tinlérêt du pays.

Entre les mains d'un monarque absolu, qui lutte contre la représentation nationale, le droit de dissolution sera une arme de combat; pour un souverain gêné par une constitution que lui a arrachée un mouvement populaire, il y a là un moyen précieux de renvoyer un Parlement rétif, de se soustraire à son contrôle. Au moment où les partis politiques ne sont pas en éveil, et par une pression énergique sur les électeurs, il pourra obtenir une assemblée sans opposition. De nombreuses dissolutions de cette espèce ont été prononcées en Espagne, au Danemark, au Portugal, etc. Cromwell, lassé de l'opposition des Communes, prononce, coup sur coup, par trois fois, leur dissolution ; Jacques II recourt à ce moyen pour rendre illusoires leurs pouvoirs et gouverner par les magistrats et l'armée. De même le prince qui, de son plein gré, a accordé à son peuple des institutions représentatives, mais ne trouve pas dans les députés des instruments assez dociles à ses volontés, se servira de cette prérogative pour tenter

1. Prévost-Paradol, France nouvelle^ p. 148; Sainl-Girons, Droit Constitutionnel^ p. 485.

d'acquérir une chambre plus souple. Les nombreuses dissolutioûs du Reîchstag allemaad n*oat point d*autre motif que le désir nettement exprimé d'obtenir du pays uoe majorité docile aux plans du chancelier; en dehors de tout conflit sur une question délimitée, par cela même que le Président du Bundesrath ne trouve pas dans la seconde Chambre toute facilité pour gouverner, il en prononce la dissolution et presse les électeurs d'envoyer une majorité conforme à ses désirs. S'il ne l'obtient pas, ou s'il la trouve insufflsante, il attendra le moment favorable pour prononcer une seconde dissolution et faire un nouvel essai de pression électorale.

Il est certain que si le droit de dissolution n'avait point d'autre but, le progrès du régime parlementaire devrait tendre à le supprimer; en user comme d'un instrument de combat contre le Parlement, c'est peut-être lui donner l'application qu'historiquement il eut en première ligne, mais c'est manquer à la première loi du régime parlementaire, le respect de la représentation nationale. Il n^ & plus exercice régulier d'un droit, il y a ce qu'un homme politique *■ désignait par l'expression hardie de « coup d'État légal ».

Différent de cette application, plus conforme aux règles du régime parlementaire est l'usage qu'en fera le chef de l'État lors d'un conflit entre la représentation populaire et le pouvoir exécutif. Dans nombre de pays, où ce régime est fidèlement suivi, cet usage est considéré comme correct, et des publicistes, non des ihoindres, l'ont prôné comme propre à donner une solution aux divergences politiques qui se soulèvent entre le Parlement et le ministère.

« Une assemblée qui ne peut être réprimée ou contenue, disait Benjamin Constant^, est de toutes les puissances la plus aveugle dans ses mouvements, la plus incalculable dans ses résultats, pour les membres mêmes qui la composent. Elle se précipite dans des excès qui au premier coup d'œii sembleraient s'exclure ; une activité îndis-

• 1. M. André LeboD, récemment ministre des colonies.

2. Benjamin Constant, Réflexions sur les Constitutions, p. 27; Cpr. Macarel, Éléments de droit politique, p. 216.

crête sur tous les objets; une multiplicité de lois sans mesure; le désir de plaire à la partie passionnée du peuple, en s*abandonaaiit k son impulsion et même en la devançant; le dépit que lui inspire la résistance qu'elle rencontre ou la censure qu'elle soupçonne... » Ainsi conflit entre une assemblée active, pressante, et un pouvoir exécutif qui la veut censurer ou veut lui résister, tel est le péril auquel remédiera le droit de dissolution.

C'est cette dissolution que Prévost-Paradol appelait ministérielley « prononcée par un cabinet ayant perdu la majorité ou n'ayant qu'une majorité insuffisante et désirant de son plein gré se retremper dans l'opinion* ». Et récemment M. Esmein écrivait que le ministère aie droit d'y recourir toutes les fois qu'il est renversé par le Parlement, que « le droit pour une Chambre de décider du sort des ministères, de les faire tomber ou de les maintenir par ses votes, a pour contrepartie nécessaire le droit pour le pouvoir exécutif de dissoudre cette assemblée avant l'expiration de ses pouvoirs et d'en appeler au pays lui-même par de nouvelles élections * ».

Il est certain que la dissolution constitue alors un appel loyal du Parlement au pays; le cabinet, renversé par celui-là, en appelle à celui-ci, et si les électeurs, juges en dernier ressort, lui donnent tort, il ne peut que se retirer. Cette doctrine est encore suivie dans la plupart des pays de régime parlementaire. Dans quelques-uns, les. plus sévères, elle tend à être abandonnée et à laisser la place à une théorie nouvelle que M. Rivet développait en ces termes au Congrès de 1884 : « Dans une démocratie non seulement il ne doit pas y avoir, mais il ne peut pas y avoir de conflits entre les deux pouvoirs dont on parle, car les deux pouvoirs sont inégaux en droit comme en fait ». Dès qu'il y a une majorité au Parlement, disent les adeptes de cette théorie, une majorité capable de gouverner, le pouvoir exécutif doit