Th. Reinach, De l'État de siège, p

2. La commission du Sénat proposait d'ajouter au cas de guerre étrangère le cas de péril intérieur où le Président aurait pu proclamer l'état de siège, même pendant la dissolution. M. Dufaure, Président du conseil des ministres, déclara le gouvernement suftisamment armé par le Code pénal et la loi sur les attroupements. Le Sénat repoussa divers amendements, dont l'un autorisant Télat de siège pendant la dissolution dans les départements où aurait éclaté une insurrection à main armée.

sont valables, prononcés avant ou après le vote des Chambres : suspensions de journaux, confiscations, expulsions, ont été et seront régulières. Le Parlement, au contraire, léve-t-ii Tétat de siège? il ne l'abroge que pour l'avenir, non pour le passé; la mesure prononcée régulièrement par le Président a eu une existence légale quoique provisoire, c'est ce qu'entend exprimer l'article 5 de la loi par l'expression « les Chambres lèvent l'état de siège ». Ainsi tous actes administratifs et judiciaires rendus en l'absence du Parlement sont valables.

Mais que décider si l'état de siège a été ordonné à tort par le Président de la République, pendant la dissolution et hors le cas de guerre avec l'étranger, et si le Parlement à son retour ratifie^ la mesure prise par le gouvernement? On a soutenu que les Chambres ratifient par là même et rétroactivement l'état de siège proclamé en leur absence, « car leur vote est un vote d'indemnité qui couvre tout * » ; donc toutes mesures prises en exécution de cet état de siège seraient valables. Nous nous élevons avec force contre cette théorie, car elle se heurte aux principes les plus certains de notre droit. Le décret d'état de siège pris dans ces conditions est illégal, partant inexistant; il n'a aucune valeur et les mesures prises pour l'exécuter le sont sans droit et n'ont aucune validité; les Chambres ne peuvent^ratifîer ce qui n'existe pas; il serait contraire et à leur devoir et à leur droit de confirmer l'illégal. Elles ne peuvent davantage donner une valeur rétroactive à la mesure prise par le gouvernement, car il est de principe que les lois n'ont pas d'effet rétroactif.

Une question plus délicate se pose : des procédures ont été entamées devant le conseil de guerre pendant un état de siège régulièrement ordonné par le gouvernement ; si le Parlement ratifie cette mesure, les procédures suivront leur cours; que deviendront-elles s'il lève l'état de siège; l'article 13 de la loi de 1849, maintenu par la loi de 1878 dans son article 6, dispose qu' « après la levée de l'état de siège, les tribunaux militaires continuent de connaître des crimes et délits dont la poursuite leur avait été déférée ». Or, nous l'avons indiqué, le Parlement lève l'état de siège, il ne l'annule pas; les tri-

i. Th. Reinach, De VÉtal de siège, p. 138.

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bunaux militaires resteront donc saisis. Le Parlement peut, il est vrai, voter une clause spéciale de dessaisissement; mais il est nécessaire que les Chambres soient d'accord, si l'état de siège est levé par leur dissentiment, elles ne pourront que difOcilement voter la clause de dessaisissement. Situation regrettable, à laquelle pourra remédier la responsabilité ministérielle.

En principe, le pouvoir législatif seul peut prononcer des ouvertures de crédits; mais cette règle ne doit pas être un obstacle à la nécessité de pourvoir aux besoins urgents qui peuvent se révéler en l'absence du Parlement. La loi du 14 décembre 1879 a accordé au Président de la République, sous certaines conditions, le droit d'ouvrir provisoirement des crédits supplémentaires extraordinaires, par décrets délibérés en Conseil des ministres et rendus en Conseil d'État. 11 importait que celtç faculté ne facilitât pas les opérations d'une dissolution frisant un coup d'État.

Au moment où ils votaient la loi de 1879, les députés étaient encore sous l'impression du Seize Mai et leurs souvenirs les rendaient circonspects. Le gouvernement de M. de Broglie, dès la dissolution prononcée, s'était empressé d'ouvrir un certain nombre de crédits additionnel% nécessaires pour assurer la marche de l'administratioa jusqu'à la convocation de la nouvelle Chambre *. La convocation de cette Chambre tarda beaucoup et la crise ne prit fin qu'à la veille de l'expiration de l'exercice financier.

Instruits par cette expérience, les députés s'empressèrent de préciser les droits du gouvernement sur l'ouverture des crédits supplémentaires et de les supprimer en cas de dissolution; conformément à

1, Stourm, Le Budget, 3" édil., p. 3o8. A l'époque du Seize Mai, les ouvertures (le crédits additionnels étaient régies par la loi du 16 septembre 1871 qui les autorisait a pendant la prorogation de l'assemblée ». On a contesté la validité des crédits ouverts sous le ministère de Broglie. M. Cochery, rapporteur à la Chambre de la loi de 1879, disait : « En admettant même un instant que les termes de la loi du 16 septembre 1871 eussent élé applicables à une prorogation de la Chambre, ils ne pouvaient s'étendre au cas où la Chambre serait dissoute. En pareille occurrence, le Sénat ne peut plus se rassembler, il n'y a plus de pouvoir législatir. Toute action dérivant de ce pouvoir est suspendue, si le ministère a besoin de crédits par suite de circonstances urgentes, imprévues, il a, avec la faculté, le devoir de hâter la convocation des comices électoraux et de presser la réunion des Chambres. » M. Stourm, loc, cil.y en sens contraire.

Tarticle 4 de la loi de 1879, cette faculté n*a été donnée « que dans le cas de prorogation des Chambres tel qu'il a été déûni dans le paragraphe premier de l'article deux de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 ». Le temps qui s'écoule entre le décret de dissolution et la réunion du Parlement doit être consacré uniquement aux élections; le gouvernement ne doit pas le considérer comme une époque de pouvoir absolu. « L*impuissance dans laquelle le pouvoir exécutif est mis d'ouvrir par des décrets des crédits extrabudgétaires, disait M. Bertauld, rapporteur de la loi au Sénat, doit avoir pour effet de hâter l'expression de la volonté nationale consultée et la réunion des Chambres. Le droit de dissolution est sous le régime républicain un droit exceptionnel dont l'exercice ne peut se légitimer de la part des pouvoirs qui en usent et qui ne doivent en user qu'avec une prudente réserve, qu'autant qu'ils ont la ferme croyance, la certitude morale que la Chambre dissoute sera jugée par la nation comme ils l'ont eux-mêmes jugée \ »

Il est un cas où celte impossibilité pour le gouvernement d'ouvrir des crédits provisoires pourra présenter des inconvénients, presque un danger public, c'est celui d'une guerre étrangère déclarée pendant la période de dissolution et nécessitant l'ouverture immédiate de crédits extraordinaires. Les élections seront hâtées le plus possible, mais un délai d'une douzaine de jours au moins s'écoulera avant la réunion du Parlement; et, en l'absence d'un Trésor de guerre fortement constitué, pendant la période de mobilisation, les crédits extraordinaires seront absolument nécessaires. La loi de 1879 aurait dû, comme la loi sur l'état de siège, prévoir le cas de guerre avec l'étranger; il semble qu'il soit nécessaire, en pareille occurrence, d'ouvrir des crédits illégaux par décrets en Conseil d'État, quitte à demander dès la réunion des Chambres un bill d'indemnité; si la dissolution a été régulière, l'attitude du gouvernement correct, la réunion des électeurs et l'ouverture du Parlement hâtées autant que possible, les Chambres ne pourront refuser d'approuver les crédits*. Cette

\, Sénat, séance du 4 mars 1879, Journal officiel du 5.

2. Cette décision n'est pas contraire à celle que nous prenons plus haut, sur l'état de siège illégal ratifié par les Chambres, car ici il s'agit simplement de dépenses anticipées.

pratique a été suivie en Angleterre; mais toute constitution doit chercher à en rendre Tusage aussi rare que possible.

Nous avons exposé ailleurs l'effet de la dissolution d'une Chambre sur les projets et propositions de lois votées par elle, mais non adoptées par l'autre assemblée ^ En droit constitutionnel français une difficulté spéciale se présente à raison du droit de priorité dévolu à la Chambre des députés sur les lois de finance; lorsqu'il s'agit de projets financiers, le Sénat peut-il rester saisi des crédits adoptés en premier lieu par la Chambre dissoute et renouvelée?

La question a été discutée au Sénat en 1877, à propos d'un projet de loi relatif à l'abolition de l'impôt sur le savon et adopté par la Chambre avant sa dissolution. Le 26 novembre, M. Caillaux soutint que le Sénat ne pouvait régulièrement délibérer sur ce projet, « parce qu'il ne pourrait être converti en loi sans un vote de la nouvelle Chambre et que, comme loi de finances, le Sénat n'en peut délibérer avant la Chambre des députés ». Il demandait donc au Sénat de s'en déclaré dessaisi; le Président, M. d'Audiffret-Pasquier, lui objecta que « le Sénat ne peut pas se dessaisir d'un projet de loi sans qu'un décret ait été rendu ; ce serait porter atteinte aux droits du Pouvoir exécutif », aussi la discussion de ce projet fut-elle simplement ajournée.

Une pratique contraire semble pourtant s'être établie; après les élections générales de 1881, 1885 et 1889, le Sénat a voté des projets de crédits adoptés par la Chambre disparue, et, le 18 novembre 1889, sur la question posée par le Président du Sénat, M. Le Royer, le Garde des Sceaux, M. Thévenet, a exposé que le Sénat pouvait valablement délibérer sur ces projets. « La Constitution n'a point exigé pour les lois de finances la coexistence des deux Chambres. Elle a simplement réglé un ordre de discussion. La Chambre doit délibérer d'abord, le Sénat ensuite. Voilà ce qu'a voulu la loi constitutionnelle. » Cette théorie serait appHcable au cas de dissolution, car le renouvellement de la Chambre est le même, qu'il procède par suite de l'expiration de la période législative ou comme conséquence d'une dissolution ».