Ësmein, Droit œnstitulionnel, p

6. Sous le dernier cabinet Gladstone, Annuaire de législation étrangère, 1894, p.l.

Peodanl la dernière session, les députés, préoccupés de leur réélection, apparaissent à peine aux séances ; il importe donc de brusquer leur comparution devant les électeurs. Une période électorale soudainement ouverte donnera d'ailleurs au cabinet Tavantage des premiers combats contre l'opposition surprise, et nul ne le lui a jamais contesté. Il est de tradition depuis plus d'un siècle de ne laisser jamais un Parlement épuiser ses pouvoirs et plusieurs dissolutions n'ont pas eu d'autre motif que l'expiration plus ou moins prochaine du délai de sept ans ^ Le Parlement qui a le plus longtemps siégé est celui de 1835, qui, élu au commencement de l'année, n'a été dissous que le 23 juin 1841. De 1783 à 1896, vingt-sept dissolutions ont été prononcées pour des motifs divers; la durée moyenne de chaque Parlement est d'environ quatre ans deux mois '.

Il se pourrait que le morcellement des partis rende la Chambre incapable de constituer une majorité de gouvernement; ce cas de dissolution, si fréquent dans certains pays tels que l'Italie, est rare au contraire en Angleterre, où la discipline parlementaire est fidèlement observée ; l'existence deux fois séculaire de deux partis nettement tranchés s'est presque toujours opposée à la création de petits groupes ou à la séparation de députés isolés, tels que les « sauvages » du Parlement allemand'. Il en est pourtant des exemples : la Chambre des Communes élue en 1852 était d'une telle nervosité, modifiait ses opinions avec une telle rapidité, qu'elle usa trois cabinets en cinq ans et que lord Palmerston fut heureux de pouvoir la dissoudre en 1857 pour consulter le pays sur une question de politique étrangère. La dissolution de 1895 a eu, en partie, pour cause la formation du parti unioniste, whig d'origine, mais opposé au projet de home rule.

Un autre obstacle au gouvernement peut naître d'un conflit entre

4. Notamment les dissolutions de 1790, 1796, 1802, 1818, 1826, 1847, 1865, 1874,

2. On trouvera dans le Parliamentary Government de Todd, t. I, pp. 161 et suivantes, la liste des dissolutions de 1784 à 1865; il y a lieu d'y ajouter celles de 1868, 1874, 1880, 1885, 1886, 1892 et 1895, dont M. de Mazade, dans ses chroniques de la Revue des Deux Mondes^ a clairement exposé les causes et les effets.

3. Depuis une quinzaine d'années, cependant, les partis sont moins nettement tranchés, et le cabinet est obligé de compter avec les groupes.

les deux Chambres; en telle occurrence, deux voies sont ouvertes au monarque : modifier par une fournée de pairs la majorité de la Chambre des lords, dissoudre les Communes. Depuis près de deux siècles le « droit de fournée » n*a pas été exercé par les rois d'Angleterre; Pitt a fait de très nombreuses nominations de pairs qui ont modifié quelque peu la physionomie de la Chambre haute, mais elles n'avaient pas le caractère d'une mesure brusque, instantanée ^ Pour trouver une « fournée » réelle, il faut remonter au temps de la reine Anne : la majorité de la Chambre des lords avait présenté à la couronne une adresse pour Tinviter à ne point conclure la paix avec TEspagne; le ministère obtint de la reine le droit de créer un nombre de pairs suffisant pour déplacer la majorité '.

Si cette prérogative n'a pas été fréquemment exercée, son existence seule suffit pour assurer la prudence des lords et leur déconseiller tout conflit avec les Communes soutenues par le pays. On ne peut taxer de « conflit » le rejet par la Chambre haute du projet de home rule de M. Gladstone : les communes ne l'avaient voté que par fidélité à la personne du grand vieillard ; l'Angleterre se refusait à devenir « Tassocié principal »; les lords se sentaient soutenus par le peuple. Mais un conflit beaucoup plus grave a éclaté entre les Chambres en 1852 sur la réforme électorale. Le ministère whig du comte Grey s'appuyait à la Chambre des Communes sur une forte majorité qui s'était retrempée par une dissolution récente. Il n'ignorait pas que les lords étaient hostiles à la réforme proposée, et il avait obtenu de Guillaume lY la nomination de seize nouveaux pairs, autant pour augmenter son parti que pour avertir les pairs de la mesure redoutée. Cependant le bill voté aux Communes fut rejeté à la Chambre haute par une majorité de 41 voix. Immédiatement la Chambre des Communes vota un ordre du jour de confiance au

d. De nombreuses tentatives ont été faites pour limiter le droit de fournée; on proposa en 1718 de limiter à six le nombre des pairs que la couronne pourrait désormais nommer; le chiffre atteint, on ne pourrait créer de nouvelles pairies qu'à l'extinction d'anciennes; la Chambre haute aurait ainsi eu cent quatre-vingt-quatre membres. Cette proposition fut rejetée en 1719 sur Topposition des Communes, parce qu'elles craignaient de perdre désormais toute influence sur la Chambre haute.

2. De Franque ville, Le Gouvernement et le Parlement britanniques, t.I, p. 257.

L'ANGLETERRE ^^ï^cZijFÔnHVN,^^* ^^

ministère pour se solidariser avec lui, et passa un nouveau bill de réforme électorale. L'opinion publique se prononça énergiquement contre la Chambre des lords, les journaux, des pétitions réclamèrent une fournée de nouveaux pairs. On organisa des réunions et des processions monstres à Londres, à Birmingham et dans les grands centres industriels.

Le comte Grey usa de patience et présenta une seconde fois le bill à la Chambre haute : la discussion en comité révéla une majorité de 35 voix contre le ministère. Â l'unanimité le cabinet décida de proposer au roi la nomination de pairs en nombre suffisant pour modifier la majorité de la Chambre haute ^ Sur le refus de Guillaume IV, le comte Grey donna sa démission, mais les protestations des Communes et du peuple contraignirent le roi à le conserver et à se soumettre à sa demande : la création de pairs nouveaux fut décidée, mais avant leur nomination Guillaume IV exerça son influence personnelle sur plusieurs lords et leur persuada de s'abstenir pour éviter à la Chambre l'introduction d'éléments nouveaux; son secrétaire particulier adressa à tous les pairs opposants une carte les invitant « à ne plus s'opposer au bill de réformes ». L'attachement à la personne du souverain détermina des pairs en nombre suffisant et,

i. Les ministres remirent au roi une note conçue en ces termes d'un vif intérêt : « Il faut admettre qu'il y a des cas où la Chambre des lords continuant à se mettre en opposition avec les vœux généraux de la nation et avec le sentiment déclaré de la Chambre des Communes, les plus grands dangers seraient à craindre s'il n'y avait aucun moyen de mettre fin aux collisions que peuvent produire des circonstances de cette nature. Leur prolongation amènerait infailliblement les plus grands malheurs et pourrait même finalement avoir des conséqaences fatales, d'une part aux libertés publiques, et de l'autre au pouvoir et à la sécurité du gouvernement. C'est en prévision d'un danger de cette espèce que la Constitution a donné à la Couronne le pouvoir de dissoudre la Chambre des Communes ou d'augmenter la Chambre des lords, en exerçant la haute prérogative de créer des pairs, qui a été reconnue au roi dans ce but, comme pour d'autres motifs non moins importants. Dans le premier cas, s'il y a dissentiment entre les deux Chambres et que la Chambre des Communes ne soit pas appuyée par le corps électoral, la nomination de dé];>utés qui partagent l'opinion publique peut maintenir cette harmonie et cet accord qui sont si nécessaires à la sûreté générale. Le second ne peut être employé que pour amener la Chambre des lords à changer sa ligne de conduite, lorsque l'opinion du peuple fortement et généralement exprimée et identifiée avec celle des représentants ne laisse aucun espoir de terminer le conflit existant. C'est seulement dans un cas aussi extrême que, dans l'opinion des serviteurs de Sa Majesté, peut se justifier l'exercice de la prérogative royale de créer des pairs. »

grâce à leur abstention, le Reform bili fut voté avant l'exercice de la prérogative *.

Les pairs et le parti tory avaient vu cette fournée avec terreur : « Si ce projet avait pu aboutir, disait Wellington, pas de doute que ce fût la fin de cette Chambre, de la constitution et du pays ». La « fournée » a été depuis lors une épée de Damoclès suspendue sur la tête des lords pour leur enseigner que la crainte des conûits est le commencement de la sagesse : en 1835 et 1836, une difficulté s'éleva entre les deux Chambres sur la question de Téglise irlandaise, mais elle s'aplanit rapidement par la prudence des pairs. C'est en sachant céder à temps que la Chambre haute a dû de conserver son existence, la grande influence qu'exercent ses membres dans les conseils du pays S et la réelle popularité dont elle jouit : quand, en 1895, le parti whig a inscrit dans son programme la réforme de la Chambre des lords, il n'a créé aucun courant d'enthousiasme dans le pays et a été mis en déroute. « Durant ce siècle, a-t-on écrit, les lords n'ont jamais joui d'une plus grande popularité qu'à l'heure actuelle ' » ; à plusieurs reprises, le home rule en est un exemple, le peuple les a soutenus plutôt que les Communes. En 1857, le ministère Palmerston avait été censuré par celles-ci sur les mesures qu'il avait prises à Canton dans l'affaire de ï Arrow; la Chambre haute approuvait, au contraire, sa conduite. Pour couper court à ce commencement de conflit, lord Palmerston décida de s'en rapporter au jugement du pays et obtint de la couronne la dissolution des Communes; les élections lui donnèrent une forte majorité *. La Chambre haute est assurée de conserver son existence tant que ses leaders auront souci de l'opinion populaire et sauront s'incliner devant les résultats d'une dissolution.

1. Erskine May, Constitutional History of England^ t. I, p. 308.

2. A l'heure actuelle les deux leaders whig et tory sont tous deux membres de la Chambre haute.

3. Pasquet, La défaite du Parti libéral en Angleterre, Revue de Paris du 16 août 1895.

4. A. Todd, On Parliamentary Government in England, t. II, p. 151. Depuis lors, quatre conflits de moindre gravité se sont soulevés entre les deux assemblées : en 1860 à propos de Timpôt sur le papier, en 1868 au sujet de la suppression de réglise établie d'Irlande, en 1871 lors du bill sur Tachât des grades dans l'armée, et en 1884 lors de la réforme électorale. Chaque fois les pairs ont eu la sagesse de céder.

Le respect des électeurs a entraîné une dissolution des Communes après chacune des réformes électorales de 1832, 1867 et 1S84; le gouvernement a jugé qu'une Chambre, élue en vertu d'une loi désormais abrogée, ne représentait plus l'opinion du nouveau corps électoral et ne jouissait pas de l'autorité nécessaire à ses fonctions. Cette considération était légitime: elle était digne d'un régime fondé sur le respect de la volonté populaire. Dans ces trois conjonctures, on a simplement attendu le temps nécessaire pour la confection des nouvelles listes " et, dès leur rédaction finie, on a appelé les nouveaux électeurs à exprimer leur opinion sur les affaires du pays.

Il peut être utile, conforme aux mêmes idées, de consulter le pays avant de statuer sur quelque mesure d^intérêt général ou lorsque le gouvernement est en présence de quelque question de politique générale. Cette consultation n'est pas nécessaire, car aucun principe constitutionnel n'exige un appel au peuple avant de légiférer sur une question, quelle que soit son importance. Le Parlement est tout-puissant, voilà la règle de droit : il est compétent pour statuer sur toutes les difficultés qui se soulèveront, sur toutes les mesures qui lui seront proposées. « Son autorité souveraine et sans contrôle, dit Blackstone, peut faire confirmer, étendre, restreindre, abroger, révoquer, renouveler et interpréter les lois sur les matières de toutes dénominations, ecclésiastiques, temporelles, civiles, militaires, maritimes et criminelles. » C'est ainsi que le Parlement a voté, sans se renouveler, le bill de 1716 sur la septennalité des sessions, les bills d'union entre l'Angleterre et l'Ecosse, la Grande-Bretagne et l'Irlande, l'abrogation de la loi sur les céréales en 1846, etc. Dans ces diverses occurrences, des propositions ont été émises par divers députés soutenant la nécessité d'un appel au peuple par voie de dissolution; elles ont été taxées, par les whigs et les tories les plus considérables de « dangereuses, ultra-démocratiques et sans précédents * ». Le dernier mot est exagéré. Il existe, au contraire, de nombreux cas dans le courant de ce siècle où, se trouvant en présence d'une Chambre indécise, le cabinet a cru devoir consulter le pays sur quelque question

1. Voyez cependant infra, p. 196, une difficulté soulevée en 1868.

2. Todd, On Parliamentary government in England, t. II, p. 401.

d'intérêt national : c'est même une des causes les plus fréquentes de dissolution et la simple énumération des diverses questions posées aux électeurs depuis cent ans suffira pour montrer combien est habituelle cette consultation des électeurs ^

En 1807, c'est une question de politique religieuse qui est posée aux électeurs; le roi avait renvoyé le ministère Grenville, — c'est un des derniers usages qui aient été faits de cette prérogative, — sur la politique à Tégard de Téglise catholique romaine ; le nouveau ministère avait obtenu la confiance des Chambres et les Communes étaient dans leur première session; cependant le roi déclara qu'il était « anxieux de recourir à Tavis du peuple, parce que les événements qui avaient récemment eu lieu étaient maintenant tout frais dans ses souvenirs * ». La dissolution fut prononcée et Ton invita nettement le peuple à se prononcer sur les prérogatives de l'église protestante. Par l'envoi d'une forte majorité, il approuva la politique du roi et du cabinet Portland, qui venait d'arriver au pouvoir. Près d'un siècle s'est passé depuis cette dissolution, et il est peu probable que le souverain prenne désormais Tinitiative de Georges III, de renvoyer le ministère et consulter le pays sur une question politique. Il craindrait de se « découvrir » et de risquer une désapprobation populaire, véritable danger qu'il doit éviter à tout prix ^

Il peut se présenter quelque difficulté de politique étrangère sur laquelle le gouvernement désire connaître l'opinion du pays. Nous avons déjà parlé de la dissolution de 1857 sur les affaires de Chine; en octobre 1806, lord Grenville venait de rompre les négociations de paix avec la France ; il demanda à Georges III de prononcer la dissolution des Communes pour consulter le pays sur la politique étrangère et « pour affermir le gouvernement dans sa persévérance à la guerre * ». Les électeurs approuvèrent sa conduite et la guerre reprit avec la France.

1. De FranqueviUe, Le gouvernement et le Parlement britanniqites, t. I, p. 285.

2. Erskine May, The constitutional History of England, t. I, p. 116.

3. M. Anson, Law and Custom of the Constitution^ t. 1, p. 254 sq., indiquait récemment à juste titre que la reine a le droit strict de renvoyer ses ministres et de demander au Parlement d'appuyer ceux qu'elle a choisis; et si le Parlement s'y refusait, d'en appeler au pays par la dissolution. Mais il est peu probable que le pouvoir royal ait recours de longtemps à ces mesures.