LA CONVENTION DU 18 OCTOBRE

AU RECOUVREMEMT DES DETTES CQNTFl ACTUELLES.

L*acte final de la Conférence de La Haye du 18 octobre 1&07 contient ane fl Convention concepaant la limitatioa de remploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles » (1). L'iûUtuléseul de cet accord international semble indiquer qu'il transforma en règles de « droit international universel» les principes que seul le« droit international amécicaio a formulait jusqu'ici, et qu'il consacre ainsi la « doctrine de Drago », Dans quelle mesure cependant le texte de la nouvelle convention s'harmonise-t-il avec cette doctrine, quelle est aussi la valeur de celte convention au point de vue de la théorie générale du dfoil des gens et de la politique internationale, c'est ce qu'il peut ôtce intéressant d'établir en quelques pages.

Un point qui paraît certain, c'est que la convention précitée

(1) Vûlr ci-des5uâ le texte in extenso ûe cette Convention, ainsi que tes principaux documents qui s'y réiërent, dans la partie de ce livre iDtitu]é« : « La Doctrine do Drago à U Conférence de La Haye a.

est Tabou Ussement des propagandes américaines dont la Note argeotine du 2f* déceaibre 1902 fut le point de départ (l). Par son objet et par les dispositions qu'elle contient, la ConventioD qui vient limiter remploi de la force dans les litiges internatioDaux relatifs à certaines dettes d'Etats semble à sa place dans Tacte final d'une Conférence qui fut universellement dénommée Conférence de la Paix : on a même pu faire remarquer, avec raison, qu'elle constituait, dans l'ensemble des résolutions de la Conférence, une des seules qui eût plutôt pour objet de prévenir la guerre que delà réglemen ter ^ qu'elle était peut-être la conquête la moins indiscutable de la doctrine pacifiste à la seconde Conférence de La Haye (2). Dans cet acte final du 18 octobre où la Convention d'arbitrage longuement élaborée par la Conférence n'a pu figurer, parceque quelques Etats ou plutôt parce qu'une puissance, TAUemagne,

(1 ) Parmi les Dombreïux articles de presse qui ont signala l'im partance de Ja Note argenLine comme origine de la convention actuelle, citons ieulemenfr ce» quelques lignes es traitée d'un article de la Tribune de Londres qui sous le titre : « Ptace Makers at the Bague n, apprécie la valeur de la Convention reïalive au recouvrement des dettes contrac^ tuelles et en note l'importanca pour les progrès de l'Idée pacifiste: h Le monde doit cette borne «olilalre du progrès humain au D*^ Drago: «ans la valUanie Initiative qu'U prit en s'élevant contre le principe de remploi de la force pour le recouvrement des dettes d'Etat, la question n'aurait pas été posée du tout à la Conférence >k

fS) £]t trait de l'arlicle précité ; « ... La proposition Porter, comme convention envisagée en elle-même, dénote un progrès spécial et constitue aana doute, aux yeux du public, la principale contribution apportée par la Conférence k Tempécliement de la guerre. L'inierdiciion prononcée par la Conférence, de tout recour» à remploi de la (orce pour le recouvrement des detlea eonlracluelles jusqu'à eu que la justice de la réclamallon ait été établie par un tribunal arbltraU con"slitue îin progrès vers l'arbitrage obligatoire qui compense toutes lea altérations apportées d'autre part k la Convention d'arbitrage. C'est te seul « changement substantiel pour le mieux i> qui ait été fait par celte Conférence en tant que Conférence de la Paix,., » ^ Voir aussi LémoDon, La seconde Conférence de la Paix, p. 120.

y a fait obstacle (1), il est curieux et prédeux de rencontrer un texte qui semble prescrire le recours à Tarbitrage pour une catégorie déterminée de litiges internationaux. Mais il faut bien reconnaître que la question spéciale que cette convention vient solutionner a un caractère circonstanciel, que, sous leur universalité apparente, les règles qu'elle formule ne sont guère applicables, pratiquement, qu'aux rapports des Etats européens avec certains Etats de Thémisphère américain, que, du moins, c'est k Toccasioa de ces rapports que la question a surgi, et qu'ainsi, en fait, la Convention précitée ne s'explique qu'en fonction d'un problème de politique internationale, le problème des relations de l'Europe et de l'Amérique latine. Il faut reconuaître que la question du recouvrement pacifique ou forcé des dettes d'Etats n'était pas inscrite au programme originaire de la seconde Conférence de la Paix, et qu'il fallut la Conférence panaméricainede Rio-de-Janeiro pour amener la Conférence mondiale de La Haye à délibérer sur ce point.

A La Haye même, c'est la Délégation américaine qui a pris l'Initiative d'ouvrir le débat: le 2 juillet, le général Horace Porter déposait une proposition qui, modifiée et amendée, devait aboutir èi la Convention insérée dans l'acte final ; la plupart des amendements au texte de la proposition Porter émanèrent d'Etats latino-américains ; les principaux discours prononcés aux séances de la 1" Commission et de sa 1" Sous- Commission le furent par des représentants de l'Amérique latine, notamment le D' Dragû et le sénateur brésilien Ruy Earbosa. D'ailleurs, plusieurs Etats européens ont pris une part active Èi la discussion, et un certain nombre de délégations européennes ont fait sur le principe ou sur le texte de la proposition Porter des déclarations motivées et précises.

(1) DTsto^rneUes da Constant : Les résultats de la seconde Conférence de La Haye, dans la Paix par te Droit, janvier 1908, p. 10.

Etant donnés ropîgine et le but de la Convention concernant < la limitation de l'emploi de la force pour le racouyrement des dettes contractuelles », — nous rappellerons volontiers la a Convention Porter» brevitatis causa, — on s'explique quecertains Etats européens, qui d'ailleurs semblaient plutôt hostiles à rinitiative de la Délégation américaine, aient fait admettre, au cours des travaux de la 1" Commission, que la proposition Porter ferait l'objet d'un « accord spécial d, « sans connexité » avec la Convention générale alors élaborée pour le règlement pacifique des conflits internationaux (1). Et, par là même, il convient, pour apprécier la portée et la valeur juridique de la Convention Porter, de l'abstraire de l'ecta final de la Conférence de La Haye, pour Tenvisager en ellemême et en tenant compte des circonatancei qui l'ont provoquée.

Et d'abord^ une question essentielle se posa : Quel est le domaine d'application de la Convention Porter ? Quelles contestations internationales régit-elle éventuellement ?

Si l'on se reporte au texte et à la rubrique même de cette convention, on constate qu'elle concerne « la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles ». Elle semble donc exclusivement relative aux litiges internationaux qui surgiraient à l'occasion des dettes « contractuelles » des Etats.

Cette expression semble exclure d'abord, par raisonnement a contrario, les dettes a délictuelles » des Etats, les cas où un Etat encourrait une responsabilité internationale à raison de

(1) Voir plus haut, p. 218, le texte de la proposlttoo déposée par la Délégation de Roumanie, à la 8* séance de ta 1^' Sous-ComEuission, p. 270, le discours de M. Beldiman, et pp. 275-277, îea observations présentées par MM. Beldiman et Carlin lors du premier vote sur la prise en considération de la proposition Porter.

dommages et préjudices injustement causés butl nationaux des puissances tierces. Et une lelle interprétation semble d'autant mieux s'imposer que, d*après Texposé des motifs présenté par la délégation américaine à Tappui de sa proposition, a cette proposition se rapportait uniquement aux réclamations fondées sur des contrats intervenus entre un Etat et les particuliers d*un autre pays et ne comprenait nullement les réclamations pour préjudices causés h des résidents étrangers » (1) — que, d'autre part, les amendements des délégations chilienne, Ténézuélienne et dominicaine, visant le cas de réclama tions'pour dommages et pertes, n'ont pas été incorporés au texte primitif de la proposition Porter.

Faut-il conclure de là que les règles de droit international formulées par la convention Porter ne s'appliquent pas à de telles réclamations ? — Non, si Ton tient compte des discussions qui ont eu lieu sur ce point à La Haye, La Délégation italienne en effet, avant d'adhérer à la proposition américaine, ût observer que si cette proposition était inapplicable aux q différends concernant les dénis de justice » ou^« réclamations pour préjudices causés aux résidents étrangers», on devait se demander si ces litiges pourraient donner lieu à remploi immédiat des moyens coercitifs sans offre préalable d'arbitrage ? (2) Ainsi interprétée, la convention Porter aurait constitué une sorte de mesure régressive en droit international positif, puisqu'avant même la seconde Conférence de la Paix, rinstitut de droit international préconisait le recours à l'arbitrage ou aux commissions internationales d'enquête

(1) D'après la déclaration du oomte Torntellï à la 8* aéûDce de la 1" Soua^ Comm. — Cf, plus haut p. £73. Noua n'avons d'aiUeura psïs retrouvé ce passage daoB le discours du général Porter tel qu'il est reproduït par ïes procès-verbaux ofîicieïs de la ConféroBCC.

(î) Déclaration TornlelH précitée, cf. plus haut p. 274.

pour les diflérends qui surgiraient à cause de dommages soufferts par des étrangers en temps de guerre civile (î), puisque les Etats américains ont établi conventioaDellemeot, h Mexico, la règle du recours à Tarbitrage pour de telles réclamations (2), puisqu'eofln la coutume internationale du monde civilisé semblait déjà admettre le recours à Tarbitrage comme normal ea pareille matière, — encore que certains faits récents, comme l'action des puissances bloquantes contre le Venezuela, attestent qu'à Toccasion les Etats forts ne s'interdiront pas de réclamer par le canon les indemnités soi-disant dues à leurs nationaux (3).

Des explications échangées au Comité d'examen, entre les représentants de Tltalie et des Etats-Unis, il parait résulter que la Convention Porter ne saurait en aacun cas exclure la règle du recours è Tarbitrage pour les litiges où ce recours serait d'ailleurs prescrit, soit par la coutume, soit par le droit conventïonnel(4). Cela revienlàdireque, normalement, pourles réclamations relatives aux dettes «délictuelles d des Etats comme pour celles qui concernent les dettes a contractuelles u, le recours ô la force devra être précédé d'une ofïre d'arbitrage de la part de la puissance réclamante, La règle que la ConventiOD Porter vient en quelque sorte étendre aux dettes a contractuelles a étant déjà ordinairement admise pour les dettes (f délictuelles », n'aurait-il pas mieux valu, cependant, viser expressément les dettes « délictuelles » dans une convention qui, en définitive, ne les exclut pas ? Est-il jamais

(Ij Session de Neucbalel, sept 1900, vœu n* S {Annuaire, t XVIII, p, Ï5B|.

iï] ConvenUoD du 30 Janvier 190£.

{ 3 ) Parmi les réel a m a tion s formées pa r les pu i s^an c«s bloq iian les contre lo Venezuela, il y en avait qui êtaleut relatives à des pertesetdommagos flubis par leurs ressorUssants. Cf. BasdeTanl, op, cit.^ R. Gi D. h t- Xi (1904), pp. 362 et BUiv,

{4} CE. pJu« haut, pp, £S^2S4.

inutile de rappeler et de coafîrraer nettement una règle de droit iDternalional, surtout une règle encore très discutée ? Sur ca premier point déjà, on peut penser que la rédaction de la Convention Porter prête à la critique, et que la précision apparente de ses termes provoque les controverses au lieu de les résoudre.

D'autre part, que faudra-l-il entendre par dettes « contrac* tuelles y ? — Cette expression exclut-elle ou non les « dettes publiques » ?

On satt que, suivant la théorie du Û' Dr ego, il faut considérer comme deux classes bien distinctes de dettes d'Etat, les dettes ordinaires nées de simples contrats et les « dettes publiques » provenant d*emprunts (1), Le gouvernement américain a paru admettre lui-même la même distinction, notamment dans les Instructions du Secrétaire d^Etat Root aux délégués des Etats-Unis au Congrès de Rio (2), Il faut ajouter que, par une contradiction qui n'est peut-être singulière qu'en apparence, l'ancien ministre argentin et le ministre américain ont proposé des solutions en quelque sorte inverses pour le traitement de ces dau?c catégories de dettes d'Etats : le D' Drago a condamné avant tout le recouvrement coercltif des ^ dettes publiques s ; le Secrétaire Root, tout en renvoyant à la Note argentine de 1902, inclinait à interdire les actions coercitives au cas de a dettes contractuelles ordinaires dues à des particuliers », à admettre au contraire la légitimité du recours à la force au cas de « non-paiement de dettes publiques », avec circonstances de a fraude, tort injuste, violation des traités n (3).

(1) Cf. plue baui l'étude du D^ DragOj «péclalement pp. 18 et siùf» et les déclarations du même homme d'ËUt à la Conférence de La Haye, pp. ^â, £34 et miv. et pp. 285-£â7.

(â) Cf. pluBbaut, p, 306.

(3) /d., ibid.

Comme nous L'avons fait observer dans une étude antè-

Heure (1), il ne nous paraît pas très juridique de considérer comme deux catégories rigoureusement distinctts les dettes « contractuelles » des Etats et les dettes « publiques » provenant d'emprunts, ni d'envisager l'emprunt, — u contrat d'Etat B suîvani notre définition, — comme un acte de souveraineté qui, comme tel, n'admettrait aucune discussion contentieuse. D'une part, en pratique, il n'y a pas de ligne de démarcation bien nette entre les contrats ordinaires qu'un Etat peut conclure avec des particuliers même étrangers dans rinlérêt de ses services publics, et les conventions financières auxquelles un Etat doit recourir quand il veut se procurer des ressources par l'emprunt. D'autre part, si Temprunt est décidé par un acte de souveraineté de TEtat qui emprunte, il SB réalise pratiquement par le procédé du contrat, et cela suffit pour qu'il y ait à se demander si TEtat, en empruntant, n'assume pas certaines obligations juridiques et ne s'expose pas éventuellement à certaines réclamations contentîeuses. EnÛn, et c'est un point sur lequel nous reviendrons, le dogme de rintaugibilité des actes de souveraineté de chaque Etat dans les rapports internationaux comporte discussion.

Ces réserves faites, il convient de reconnaître que la distinction des deux classes de dettes d'Etats, dettes « contractuelles ordinaires s et « dettes publiques » se justifie de considérations d'ordre pratique. C'est au point de vue utilitaire que les thèses américaine et argentine semblent également spécieuses, suivant qu'on envisage les droits et intérêts majeurs des puissances créancières, ou les droits et intérêts majeurs des Etats débiteurs.

Thèse américaÏQe : pas d'action coercitive à l'occasion des a dettes contractuelles ordinaires », parce qu'alors « le jeu n'en vaut pas la chandelle » (Discours Porter), parce

(l) Ci. piu« haut, p. 72-74.

que les intérêts purement privés qui sont alors en cause ne justifient ni le recours à la guerre, ni môme les démonstrations navales avec blocus ou bombardement. S'egit-il au contraire de « dettes publiques » impayées ? Alors remploi de la force peut devenir légitime et opportun : parce que la « fortune nationale» de la puissance réclamante est engagée dans le désastre financier que subissent ses imprudents capitalistes, parce que la convention d'emprunt que l'Etat débiteur a conclu avec des banquiers et des souscripteurs étrangers a en fait sinon en droit la valeur d'un traite international, et que le gouvernement des créanciers s'arroge ainsi le droit d'intervenir, au nom d'un « intérêt d'Etat », et comme s*ily avaiteu violation d'un accord international . — Doctrine Drago: pour les dettes contractuelles ordinaires, TEtat débiteur doit admettre les réclamations contentieuses formulées par les particuliers étrangers, et le cas échéant, quand les voies de droit auront été épuisées, les réclamations diplomatiques que les puissances étrangères prétendront formuler en faveur de leurs nationaux, victimes peut-être d'un déni de justice» S'agit-ildes dettes publiques, de la dette nationale extérieure? Alors l'Etat débiteur n'a pas de comptes à rendre aux puissances tierces ni à leurs ressortissants, car son indépendance est en cause ; en empruntant comme en suspendant le service de l'emprunt, il a agi dans le libre exercice de sa souveraineté propre, il doit conserver le droit de payer quandil Tenîend et comme il l'entend. En outre, c'est en ce cas surtout qu'il convient de proscrire les interventions impérativesdes puissances tierces, parce que c'est en ce cas surtout que de telles interventions seraient dangereuses. Les réclamations formées à l'occasion de contrats individuels ne peuvent entraîner très loin ; elles ne peuvent guère dégénérer en entreprises dirigées contre l'existence môme ou contre Tintégrité de l'Etat actionné; mais les réclamations relatives à la dette nationale ont une autre envergure: elles peuvent aboutir à

des saisies dédouanas, à des occupations territoriales et à des coDlrôles finoociers ; et ce sont là les éventualités que redoutent les Etats faibles, les républiques latino-américaines les premières, à raison des précédents historiques.

Donc, il peut y avoir intérêt à distinguer, en pratique, entre les a dettes contractuelles ordinaires x> et les « dettes publiques » des Etats, ce qui ne veut pas dire d'ailleurs que la distinction soit facile à établir» ni que ces expressions de a dettes contractuelles » et de « dettes publiques » aient désormais une valeur technique définitive-

Ceci posé, quel est le domaine d'application de la Convention qui vient a limiter l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles » ?

Suivant l'interprétation qui paraîtra la plus naturelle, la Convention Porter ne vise que les a dettes contractuelles » stricto eensu, elle est inapplicable aux « dettes publiques »< D'après le texte même de Tarticle 1" comme d'après sa rubrique, cette convention concerne les « dettes contractuelles » ; diaprés le texte de la proposition américaine originaire, il s'agissait de limiter l'emploi de la force pour le recouvrement de n dettes ordioaires, ayant leur origine dans des contrats u et d'éviter ainsi entre nations a des conflits armés d*une origine purement pécuniaire, provenant de dettes contractuelles ». D*ailleurs, dans son discours à la 1" Sous-Commission, le général Horace Porter a parlé surtout des créances tout individuelles qu'un a capitaliste », un ft spéculateur » peut avoireoûtre un gouvernement étranger; de môme, au Comité d'examen, sur la question même posée par la Délégation serbe^ qui insistait pour faire établir le sens précis des mots « dettes contractuelles », le général Porter semblait admettre la distinction des « dettes contractuelles » et dss a dettes publiques d en remarquant, que et s'il s'agissait de dettes publiques », les créanciers seraient « suffisamment protégés par les principes généraux du droit des gens », que

s'il s'agîâsait da « dattes contractuelles Uj la protection des droits des créanciers a serait assurée par la proposition amérlcaîne » (1). La proposition Porter, enfin, en visant expressément et exclusivement les « dettes contractuelles »des Etats, aurait coDfîrmé la position déjà prise par le gouvernement américain à roccasion de la Conférence de Rio : ellen'interdirail remploi de la force sans offre préalable d*arbitrage que pour les seules réclamations relatives aux dettes a contractuelles » iecnicù sensu, aux dettes provenant de contrats privés tels que ceux qu'un Etat peut conclure avec un entrepreneur ou un bailleur de fonds isolé ; elle ne concernerait aucunement le recouvrement des « dettes publiques », celles qu'un Etat assume en émettant un emprunt et notamment un emprunt par souscription publique.

Si cependant la Convention Porter ne comprend pas les c( dettes publiques » sous Tappellation de dettes « contractuelles u, quelles seront les règles désormais applicables au recouvrement international des dettes cr publiques » ?

Suivant les réserves formulées à La Haye par plusieurs délégations sud-américaines, il faudrait, après comme avant la Convention Porter, maintenir la Doctrine de Drago intégrale, c'est-à-dire admettre que pour les dettes publiquesTemploi delà force doit être non seulement subordonné à une offre préalable d'arbitrage, mais radicalement condamné ;

a Les emprunts publics avec émission de bons constituant la dette nationale ne pourront donner lieu en aucun cas à l'agression matérielle ni à Toccupalion militaire du sol des nations américaines- ...» (2).

(I) Cf. plusliaut, p. 285,

(S) Cf. plus baut, p. S79, la déclaration falta pËr Je D" DragOi au nom de la Dé légation argeotine, à la première sous-commissioD, et p. £93 Ja déclaration renouvelée dans les mêmes ter mes par le D^ Drago à la neuvième séance pléolèra de la Conférence. — Votr auaet en note, sous Ee

Mais peut-on induire une telle règle du simple sîience que la Coûvention Porter aurait gardé à l'égard des dettes publiques ? — Non sans doute. On devrait soutenir plutôt que si la Convention Porter édicté la condition de Toffre d'arbitrage préalable pour les dettes contractuelles, dont elle parle, elle autorise a contrario le recours à la force sans restrictions ni préliminaires pour les dettes publiques, dont elle ne parle pas> Si en effet la Convention Porter ne vise expressément que les dettes contractuelles ordinaires, il n'y a par là môme, dans Vacte de La Haye, aucun texte nouveau de droit international qui vise les dettes publiques ; à l'égard de ces dettes, les règles du droit international ne sont pas modifiées : or ni la coùtume^ni le droit écrit, avant 1907, n'ont interdit d'une façon certaine l'emploi de la force ni prescrit l'arbitrage pour le recou* vrement des dettes publiques d'Etats -.puisque les protagonistes de la doctrine de Drago luttent, depuis plusieurs années, contre la pratique internationale des interventions financières et pour la conquête d'un droit international nouveau sur ce terrain.

Ainsi interprétée, la Convention Porter n'aurait pas grande portée : elle n'intéresserait pas les contestations financières les plus Importantes, celles qui surgissent à Toccasion de la dette publique des Etats en faillite, et, laissant les créanciers sous la protection des « principes généraux o d'un droit international d'ailleurs controversé, elle n'organiserait en rien la protection des Etats débiteurs.

Suivant une interprétation opposée, on peut admettre que la Convention Porter est éventuellement applicable au recouvrement des Cl dettes publiques » comme des ff dettes contractuelles ordinaires », Car :

texte de la Convention Porter, pp. 301-302, les réserves formulées dans le même sens par plusieurs Délégations hispano-américaines.

!• La proposition Porter originaire et le texte défiûitifde la CoDventîoii parlent des « dettes contractuelles ». Mais la question est de savoir sï ces mots ont une valeur technique. On peut en douter. Coni m a nous Tavons déjà noté, lesexpressiOj|^a de a dettes contractuelles id et de a dettes publiques n n'ont pas une sîgnïûcatiOD Juridique précise et définitive. Les jurisconsultes qui, comme le D^Drago, soutiennent l'exactitude d'une telle distinction, ont implicitement reconnu k La Haye que ces expressions demeuraient équivoques, puisqu'ils ont remarqué que la dénomination a dettes contractuelles u était trop vague «r pour ne pas donner lieu à des malentendus possibles » (1), puisqu'ils ont insisté pour savoir si <n les dettes publiques des Etals » sont comprises dans ci^tte dénomination k assez vague )> de dettes contractuelles (2). La question aînai posée au Comité d'examen n'y a pas été nettement résolue, et par là-méme la valeur juridique des expressions du texte définitif de la Convention Porter reste imprécise; cela d'autant mieux qu'au cours des travaux de la Conférence, la doctrine de la Délégation américaine n'a jamais paru bien nette ni au fond ni en la forme. Les rédactions successives de la proposition Porter manifestent une terminologie flottante. Tandis que le texte de la proposition originaire concernait les « dettes originaires ayant leur origine dans des contrats », le texte corrigé de cette proposition vise, quelques semaines plus tard,Iesfl dettes publiques ordinaires ayant leur origine dans des contrats », — formule assez équivoque, dont on ne saurait dire si elle en tend impliquer ou exclure les dettes a publiques » provenant d'emprunts (3).

(t) Gf.pluflbBut, p. 285 (observations de M. Drago au Comité d'examen), \%\ Cf. plus haut, p. SS4 {observations de M. MJlavaaoviLùïi au Comltë

d'examen).

(3^ Cf. plus haut, pp. il3-2t5, le texte des rédactiona Bucceasives de la

proposition Porter >

Dans sOD discours à l» première Sous-Commisgion, le général Porter a surtout iDsisté, disioDS-nous, sur les contrats individuels entre Etats et spéculateurs : mais il a fait aussi allusion au cas de non paiement d'obligations négociables sur les marchés financiers (1). Au Comité d^examen enfin, le délégué américain a parlé distinctement des dettes contractuelles et des dettes publiques: mais il s'est exprimé ainsi sur la question raôm^ des délégués qui rappelaient cette distinction, et sans affirmer expressément que la Convention projetée devrait s'appliquer exclusivement aux dettes contractuelles stricto sensu (2) ; dans la même séance, au contraire, il remsFquait que le gouvernement des Etats-Unis, en proposant la limitation de remploi de la force pour le recouvrement des dettes contractuelles, était a animé par Tespoir que les guerres ayant une origine purement pécuniaire pourraient être évitées a. Cette formule très large, d'ailleurs rééditée de la motion de la Conférence de Rio, paraît bien comprendre les guerres qui naîtraient d'une « intervention financière » à propos de la dette publique d'un Etat, Eu fin, d*une façon assez confuse d'ailleurs, le général Porter remarquait que les Etats-Unis demeuraient partisans du règlement des différends internationaux par l'arbitrage « dans les cas de dette» ou de réclamations d*une nature quelconque ». Tout cela est vague, équi%^oque: mais, par là-môme, il est permis de soutenir que les termes de la Convention Porter, et spécialement Texpuession de a dettes contractuelles », no doivent pas être entendus en un sens strict et technique.

2* En tenant compte des antécédents de la Convention Porter, il faut reconnaître que l'initiative prise à La Haye par la Délégation américaine a été provoquée par la motio|i,Ue la troisième Conférence pan-américaine concernant la Doctrine

{1} Cf. plus haut, p. 223.

(2) Cf, plu» hml, p. gS5.

de Brsgo, que la proposition Porter a dû tendre ainsi à clore les polémiques relatives à la Doctrine de Drago, qui vise avant tout le recouvrement coercitif desfl dettes publiques b, qu'en fait d'ailleurs, les interventions financières contre lesquelles lea Républiques américaines ont protesté, à Rio et h La Haye, ont eu lieu à l'occasion de la dette extérieure des Etats latino-américains comme à propos de créances individuelles impayées, et que la question du recouvrement des ft dettes publiques w demeure, comme le discerna exactement le Gouvernement argentin, le nœud même du problème poli* tique des relations entre l'Europe et TAmérique latine. Donc, en interprétant la Convention Porter d'après son esprit et en fonction des circonstances internationales qui l'ont motivée, on doit présumer qu'elle contient des règles applicables au recouvrement des dettes « publiques » d'Etat comme des dettes « ordinaires ». On doit admettre aussi que puisqu'elle ne vise pas distinctement ce&deux classes de dettes, elle les comprend sous la même expression vague de et dettes contractuelles u. Autrement, la Convention Porter n'aurait guère de raison d*être, elle n'aurait pas d'intérêt pratique. Qu'on n'objecte pas enfin que le Gouvernement américain a paru admettre, antérieurement, la iégitimité de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes « publiques »: c^r il semble bien qu'en cette matière la politique des Etats-Unis a toujours été hésitante, que le secrétaire Root adhérait eu principe à la doc?tine de Drago, tout en l'interprétant d'une façon personnelle, et qu'à La Haye même, comme nous l'avons montré par quelques citations, la Délégation américaine n'a afïîrmé à cet égard aucuns principes catégoriqueSi Aîn j, et pour conclure, nous admettrons volontiers que la Convention Porter vise les dettes contractuelles lato sensu^ c'est-è-dire les « dettes publiques » des Etats comme leurs dettes ordinaires. Donc, et par application de la Convention Pûi'ter, le recours à la force sera, pour les dettes publiques

elles- mêmes, éventueUemetit légitime; maïs aux mômes condîtiODâ que pour les dettes ordiDaires, après leDlative de règlement arbitral du litige.

Mais puisqu'il est permis d*hésiter sar la portée de la douvelle convention, et que TinterprétatioD large que nous eo proposons n'est pas sai^ï faire quelque viéleoca à la lettre mémo du texte, il faut certamemeEit regretter que cette coq* TeatioQ n'ait pas été élaborée d'une leçon plus scientifique et qu'aucun accord ne soit intervenu t La Haye sur la valeur juridique des termes employés. Quelle que soit sa signification, la Convention Porter laisse place à la controverse; elle ne solutionne pas nettement la question posée à la Conférence par les défenseurs de la doctrine de Drago: Convient- il d'édicter les mêmes règles de droit international pour toutes les contestations qui peuvent surgir entre Etats à l'occasion de dettes d'Etats, et, notamment, d'appliquer le môme traite* ment aux dettes contractuelles ordinaires et aux dettes publiques provenant d'emprunts d'Etat? L'emploi de la force doit-il être admis à l'égard des dettes ordinaires — sous condition d'offre préalable d'arbitrage, — radicalement condamné, au contraire, quand il s'agit du recouvrement des dettes publiques ?

La disposition principale de la convention Porter formule la règle suivante : que les puissances signataires de ladite Convention n'auront pas recours à la force armée pour le recouvrement des dettes contractuelles d'un Etat. Cette stipulation cependant ne s'appliquera pas :

1' Si l'Etat H biteur refuse ou laisse sans réponse uaia offre d'arbitrage;

2* Si, ayant accepté Tarbitrage, il rend impossible rétablissement du compromis, ou, après arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue.

Cela revient h dire que les puîssanœs créancières doivent» avant de poursuivre par la force le recouvrement des dettes contractuelles d'un Etat, offrir h TEtat débiteur de soumettre leurs réclamations à un tribunal d'arbitrage international : mais qu'inversement le recours ô la force devient légitime contre TEtat défflteur» s1l met lui-lnôme obstacle à l'aboutisaemeDt de l'arbitrage.

Dans la presse et dans les travaux techniques relatifs à Tœuvre de la Conférence de La Haye, on a coocln de là que désorraais le recours à TarbitrEige était, pour les litiges internationaux relatifs aux dettes d'Etat^ obUgatoire dans toute la force du ferme (l).

Cette formule nous paraît excessive.

Elle est sans doute relativement exacte. Le but immédiat de la Convention Porter a été en efîet de substituer l'arbitrage à la force pour le règlement des contestations internationales d'ordre pécuniaire; nous l'avons admis et nous avons même soutenu qu*il fallait étendre au maximum la portée de la Convention Porter, en tenant compte de ses antécédents. La Convention Porter réalise le vœu de la Conférence de Rio-de-Janeiro qui, par sa résolution sur l'art. IV de son programme, visait « la question du recouvrement compulsif des dettes publiques et, en général, les moyens tendant h diminuer entre les peuples les conflits d'origine exclusivement pécuniaire w (2). Elle répond A Tappel des jurisconsultes qui, s'inspîrant d'un idéal pacifiste immédiatement pratique, se sont élevés, à l'occasion de la doctrine de Drago, contre le procédé des interventions financières impératives, et ont proclamé que le recours k la force et aux moyens de guerre était illégitime pour la prote^ ' iM'intérèta purement privés et matériels.

(I) Voir DO ta m méat Lémonoa^ la seconde Conférence de la Paix^ pp. ^-120.

[2] Cf. plus haut, p.2m.

Maïs rsrticle 1" de la Convention Porter n'équivaut pas strictement, en droit, à un texte qui formulerait d'une façon absolue la règle suivante : le recours ô Tarbîtra^ sera obligatoire pour toute contestation internatiouale relative au^ dettes d'un Etat* Gomme nous Pavons déjà remarqué, l'article en question n'est pas une disposition papticulière d'une Convention d'arbitrage qui énumérerait les catégories de litiges internationaux auxquelles devrait nécessairemeot s'appHquer la procédure arbitrale; c'est un texte ewc^fi/ier^jî, qui s'explique par les circonstances politiques qui Tont provoqué. Ainsi envisagée, la Convention a concernant la limitation de remploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles n a pour but d'assurer la protection des Etats débiteurs coDtre les réclamations excessives, et éventuellement contre les entreprises politiques des puissances créancières. Dans ce butJ elle impose aux puissances réclamantes, qui prétendraient exercer une action coercitive contre TEtat débiteur, l'obligation d'une offre préalable d'arbitrage. Mais elle ne reconnaît pas à la puissance réclamante le droit d'exiger Varbitrage, elle nimpose pas à l'Etat débiteur lui-même Tobligation du recours à l'arbitrage. L'Etat débiteur, en face des réclamations del'Etat des créanciers, demeurelibred'ecctretHir^ comme il lui plaît et comme il le croit opportun l'offre d'arbitrage qui doit lui être faite : il peut, à son gré, accepter cette otîre pour se soustraire à l'action coercitive qui menacerait son indépendance ou son intégrité territoriale ou, inversement, s'il le croit préférable et s'il croit que la dignité nationale le commande, refuser l'arbitrage et accepter ainsi les conséquences aléatoires de l'action coercitive à laquelle il s'expose par un tel refus.

Il nous semble impossible de ne pas interpréter ainsi l'art* 1" de la Convention Porter. Il résulte bien de ce texte que l'Etat débiteur n'expose aux actes de force en refu&ant l'arbitrage ou en Tempôchant d'aboutir, que la puissance

créancière sera en droit d'employer la force contre TElat débiteur qui aurait lui-même refusé le recours aux modes de règlement pacifiques; mais il n'en découle nullement que l'Etat débiteur ait Vobligation juridique d'aecuejîlir l'offre d'arbitrage qui lui serait faite, qu*il agisse contrairement à la justice internationale en écartant l'arbitrage et en encourant ainsi les risques d'une action coercitive désormais autorisée contre lui

Il estTrai que Tart, 1" aL 2, prévoyant les cas où rarbilrage échouerait par le fait de VEtat débiteur, et autorisûnt alors l'emploi de la force contre lui, semble admettre par lu, implicitement, que TEtat débiteur agit contrairement au droit internationaL Cet alinéa 2 a paru nécessaire à raison d'espèces internationales où tel Etat débiteur prétendait éluder par tous moyens les réclamations formées contra lui, en repoussant les offres d'arbitrage les plus loyales comme en protestant contre les actes de force, H faut reconnaître, par exemple, que Tattitude du Venezuela, au cours de ces dernières années, a justifié partiellement Faction coercitive des puissances bloquantes de 1902, en attestant le mauvais vouloir systématique du Gouvernement de Caracas, Déjà, dans sa note célèbre, le D' Drago avait dû déclarer expressément qu'il n'entendait pas assumer la défense a de la mauvaise fol, du désordre et de l'insolvabilité délibérée et volontaire &, et concédé que les Républiques sud-américaines ne pouvaient ôlre « exemptes des responsabilités de tout ordre que les violations du droit international entraînent pour les peuples civilisés », Demôrn^ à La Haye, en 1907, les puissances, précisément parce qu'elles voulaient assurer d'une façon edficace la protection des petits Etats obérés en interdisant les contraintes injustes dirigées contre un Etat débiteur de bonne foJ, ont dû prévoir rbypothèse où le gouvernement d'un Etat en faillite prétendrait exploiter sa faiblesse en défiant les gouvernements étrangers et en accueillaat insolemment leurs réclamations les plus légitimes.

Mais deïô on ne saurait conclure que TEtal débiteur sera présumé de ciauvaiae foi, ni qu'il agira contrairement au t droit international, dès qu'il refusera Toiïre d'arbitrage quï lui serait faite, ou alors même qu*il a manquerait de se conformer )> à la sentence arbitrale. — En ce dernier cas, et bien qu*en principe TEtat qui a consentie un arbitrage soit obligé par là même à exécuter ou observer la sentence régulièrement prononcée contre lui, TElat débiteur peut, sans Tioler nécessairement le droit international, « manquer de s© conformer » à la sentence arbitrale : si, par exemple, la sentence prononcée lui impose un paiement matériellement impossible, ou simplement même inopportun, nuisible aux intérêts vitaux de la nation. — A plus forte raison TEtat débiteur tjoitil être admis è refuser Toffre d'arbitrage qui lui serait faite par une puissance créancière. Le recours à l'arbitrage est en efTet, dans l'état actuel du droit international positif, une procédure exceptionnelle : il faut parla môme un texte précis et catégorique pour créer un cas d'arbitrage obligatoire» Tel n'est pas Tart. i" de la Convention Porter. Ce texte impose à lElat demandeur, en matière de contes* tationa financières, l'obligation d'qffrir rarbitrage avant d'employer la force: il n'impose pas à TEtat défendeur Tobligation d'accepter V arbitrage ojfert. Le recours à Tarbitrage est ici unilatéralement et non synallagmatiquement obligatoire. Et cela est justice : car, pratiquement, nous essaierons de rétablir, le refus d'arbitrage peut être éminemment légitime de la part de l'Etat débiteur.

Pour comprendre le mécanisme de !a Convention Porter et caractériser la situation juridique qu'elle ménage aux Etal» débiteurs, il suffit de se reporter aux dispositions du projet de traité qui avait été signé par quelques RépubliquesduNouveau- Monde, lors da la première Conférence panaméricaine. La Convention élaborée à Washington en 1890 adoptait l'arbitrage « comme principe du droit international américain » pour la

soluUoû des dîEîéreads internationaux (art. 1"). Elle déclarait l'arbitrage obligatoire pour certaines caté^çories de litiges internationaux expresséuient visés {art. 2) et d'une manière générale (art, 3j pour toutes autres contestations entre Etats sous réserva de la restriction énoncée à l'art, 4, Ce dernier texte était ainsi conçu :

or Sont exemptées de la disposition de Farticle qui précède les seales questions qui, au jugement eseclusif de l'une des nations intéressées dans le différend, seraient de nature à compromettre sa propre indépendanoe- Dans ce cas, l'arbitrage sera volontaire du côté de ladite nation, mais sera obligatoire du côté de l'autre (i), »

La situation sera la même par application de la Convention Porter : arbitrage obligatoire pour la puissance créancière qui prétend poursuivre le recouvrement de ses créances, arbitrage /aca^^ait/ pour TEtal débiteur ainsi « actionné », facultatif en ce sens que TEtat débiteur reste libre d'éluder le recours h un arbitrage qu'il considérerait comme dangereux pour l'indépendance, l'intégrité ou la dignité nationale, — mais s'expose aux actes de force en refusant ainsi l'arbitrage -

Ce système juridique s'explique d'aïMeurs en raison et en pratique. La Convention d'arbitrage signée h Washington en (890 essayait d'organiser la protection des droits des petits Etats, en leur permettant de réclamer Tarbitraga pour toute contestation internationale où ils seraient impliqués. Mais, dès cette époque, les adversaires de Tarbitrage soutenaient la théorie que tant de traités ont consacrée depuis» que Tarbitrage convient mal au règlement des litiges qui intéressent Thonneur, Tintégrité ou Tindépendance d'un Etat, et qu'il ne saurait par là même être obligatoire en pareil cas. Tenant compte de cette objection, la Convention de Wash-

(1) Cff Pradier-Fodéré : La question de ^arbitrage devant ta Cùn/érence américaine de Washington, R, D. I., t. XXIï (1890^ pp. 337 et s.

ington (art. 4) réservait à la nation menacée dans son indépendance \b faculté d'opter entre le recours h l'arbitrage et rappel aux armes, mais en maintenant pour la nation adverse robligalion d'offrir ou d*accepter Tarbitrage. Un tel système est une habile réplique à l'argumentation hypocrite des apôtres de la guerre internationale, qui, pour exalter la guerre, proclament qu'elle est la garantie dernière des droits des peupleSt et qui préteodentau contraire écarter Tarbitrage quand les droits essentiels ou les intérêts vitaux d'une nation sont en cause* Aux polémarques qui affectent ainsi un étrao^e souci de la sauvegarde des droits des nations, il suJIît de répondre qu'il appartiendra à la nation menacée, et à elle seule, d'apprécier si elle considère le recours à Tarbitrage comme une éventualité plus dangereuse encore que la lutte armée, ou si elle prélère au contraire l'aléa limité de Tarbitrage au risque autrement périlleux d'un duel militaire inégal. L option entre la guerre et l'arbitrage, voilà la garantie la plus énergique des £tats taibles : et cette faculté d'option suppose, corrélativement, Tobligation pour l'Etat fort d'accepter le mode de règlement que TEtat faible aura choisi, Tarbitrage aussi bien que la guerre.

Le système de la Convention de Washington était tout indi* que pour leg litiges que vise la Convention Porter, puisque cette convention prévoit, en fait, des contestations entre Etats de puissance inégale, et où l'indépendance, Tintégrité ou la dignité nationales de TEtet débiteur peuvent être intéressées, H faut ajouter que, dans ces contestatiousj le rôle actif, le rôle de a demandeur a appartient par hypothèse à l'Etat créancier, puisqu'il s'agit de savoir par quelle procédure internationale TEtat créancier pourra poursuivre et obtenir le recouvrement des créances litigieuses: il est dès lors naturel d'imposer h FEIat réclamant Tobligation de faire une offre d*arbitrage, offre qu*il ne peut vraiment éluder sans avouer par là qu'iï prétend obtenir des satisfactions excessives si

même il ne poursuit pas un arrière-but politique ; il est non moins légitime de laisser à TEtat défendeur la faculté d'accepter ou de refuser un arbitrage où, comme nous le verrons plus loin, rindépendauce ou la dignité nationsîes pourraient être éveuÉuellement compromises. *

D*ailieurs, si, eu droit strict» la Convention Porter n*établit pas d'une façon absolue le recours obligatoire à rarbitrage, il reste vrai que, d'après l'esprit de cette Convention, les contestations financières entre Etats doivent être ordinairement solutionnées par Tarbitrage. D'autre part, le a droit international américain » envisageant Tarbitrage comme le mode dn règlement normal des conflits internationaux en général, les Etats du Nouveau-Monde seront moralement obligés d'accueillir les offres d'arbitrage des puissances créancières: leur refus ne serait justifié que si l'arbitrage imminent constituait une menace réelle pour Undépendance nationale. Pratiquement donc, Tart, 1" de la Convention Porter équivaut à peu près à une clause qui édicterait, pour le règlement des contestations financières, l'obligation synallagma tique du recours è Tarbitrage.

Rappelons enfin, pour compléter Tex posé des règles établies par la Convention Porter, qu'aux termes de Tart, 2, la procédure arbitrale ordinaire sera ici applicable et que la mission de Tarbitre consistera, sauf clause contraire, à déterminer i le bien fondé de la réclamation, le montant de la dette, le temps et le mode de paiement s.

Ceci posé, que faut-il penser des règles établies par la Convention Porter ? Quelle en est la valeur au point de vue du droit des gens doctrinal et de la politique internationale ?

Appréciée dans son ensemble, et abstraction faite des con-

troverses qa'une rédaction tissez peu technique laisse possibles, la CoûveQtîOO qui a limite remploi de la force » pour le « recouvrement des dettes contractuelles b des Etats nous paraît excellente. Elle organise en efTet d'une façon aussi effieace. que possible la protection des Etats débiteurs- Elle substitue au système défectueux de TévalualioD unilatérale des réclamations qui, témérairement formées par des particuliers, pouvaient être arbitrairement appuyées par leurs gouvernôments, la procédure juridique du recours à Varbitrage, qui impartit k des juges présumés impartiaux la mission de déterminer le a bien fondé de la réclamation, le montant de la dette, le temps et le mode de paiement u. Elle prévient ainsi le péril des interventions financières impératives, par lesquelles une grande puissance ou une coalition de grandes puissances prétendaient masquer des entreprises politiques contre Tindépendance ou Tintégrité territoriale des petits Etats obérés. Elle fortifie, en ce qui concerne les Républiques américaines, la valeur internationale des formules prohibitives de la « Doctrine de Monroe » et de la « Doctrine de Drego n.

Cependant j certaines objections ont pu être faites contre la Convention Porter, objections assez graves en apparence pour qu'il convienne d'en examiner la valeur.

Les critiques adressées à la nouvelle convention se r&tta-. cheut plus ou moins à cette idée maîtresse que l'obligation '^ du recours à l'arbitrage est incompatible avec la souveraineté des Etats, — spécialement ici avec la souvereineté de TEtat débiteur* Par là même, remarquons-le, ces critiques ne portent que partiellement, s'il est vrai, comme nous avons tenté de rétablir, que la Convention Porter ne formule pas comme absolue la règle de l'arbitrage obligatoire» — du moins en ce qui concerne l'Etat débiteur.

Première objection : Déférer les contestations relatives aux

dettes coBtractuelles des Etats à la connaissance d'un Tribunal d'arbitrage inlerDationaî, c'est méconnaître le pouvoir souverain qui appartient aux tribunaux nationaux de l'Etat débiteur pour régler, en vertu mémo des lois nationales, les réclamations que des particuliers peuvent former contre lEtat ^'* , *

On sait que les Républiques latines du Nouveau-Monde ont souvent protesté contre les agissements des résidents étrangers qui, au lïeu de s'adresser aux tribunaux du pays pour faire valoir les griefs qu'ils prétendaient avoir contre le gouvernement local, sollicitaient Tintervention diplomatique de leurs gouvernements d'origine à Tappui de leurs réclamations. Des conventions expresses entreEtats européens et américains ont consacré la a doctrine de Calvo h (1) en stipulant que le recours à la voie diplomatique n'aurait lieu qu'après épuisement des voies de droit régulières par les particuliers intéressés (2) : clause éminemment équitable, puisque la responsabilité internationale de TEtat local n'apparaît qu'avec le « déni de justice » dont auraient k se plaindre les particuliers lésés (3) et que le « déni de justice » demeure hypotliétique tant que

{i) Voir plua haut, sur la Boctrine de Calvo, l'article d'Amos S, Her^hey p, 174 et soJv-

^ fâ]^ Convention pour le rétablissement des relations d'amitié entre la France et le Vénéznéla^ signée à Paris le 26 nov. 1885. — Art. 5 ; Afin d'éviter à Ta venir tout ce qui pourrait troublc?r leurs telallons arokalfts, les H. P. C. conviennent c^ue leurs représentants diplomatiqn*^a nlnlerviendroDi point au suifil des réclamalions ou pl&inics des particuliers qui sont du rassort de la justice civile ou pénale, d'après les loislocalea, h moins qu'il ne s'agisse de déni de ju^Uce ou de retards en justice contraires à 1 usage ou à la loi, de Uneséculion d'uD jugement dôtînitif ou enOn de cae oÙh malgré réputsement des moyens légaux, 11 y a violalion évidente des traités ou des règles du droit des geni. {De Martenfl- Stoerk, Traités, ±' série, t. XII, p. 6^5-684).

(3) Cf. Tari, précité d'AndiotU (R. G. D. I., t. XIIi(igOB}, p. 5 et B8b), et dans ce volume, notre étude, p. 64-70.

ces particuliers o'oQt pas régulièrement réclamé justice, comme le feraieoC les Dation aux mêmes de TKtat local. En Fabsence de tout traité spécial, on peut admettre qu'il est actuellement de droit international qu' « un Etat oa doit pas in ter venir en faveur de ses ressortissants avant que ceux-ci aient épuisé laâ recours légaux devant les tribunaux du pays fl {\). La Convention Porter ns fait en rien échec d celte règle, nous le montrerons.

Mais, k La Haye, cette doctrine a été exagérée par plusieurs délégations, tant européennes qu'américaines. — Le Pérou a soutenu en effet, en déposant un amendement en ce sens ô la proposition Porter (2), que les règles de la nouvelle Conven* tion devraient être inapplicables aux réclamations provenant de contrats antre un Etat et des sujets étrangers, « quand, dans ces contrats, il aura été expressément stipulé que ces réclamations ou différends devront être soumis aux juges et tribunaux du pays ù. En pareil cas, d'après la Délégation péruvienne, « il n'y a plus de place pour un arbitrage a (3) parce que les Etats en litige ont eux-mêmes prévu, par traité spécial, une autre procédure pour le règlement de telles contestations. — D'autre part la délégation helvétique, n tout en rendant hommage à l'esprit et à la tendance hautement humanitaire auxquels s'inspire la proposition des Etats-Unis d'Amérique », a réitéré ses réserves sur le principe môme de la Convention

(1) Lors de ta dlGcu^ioa de La proposition Porter, le D*" Drago, au nom de la Délégation argentine, a lorm aie cetlo réserve cxpreaae qu' u en m qui coQfîcrne les doltes provenani de contrats ordinaïrea entre la ressortissant d'une fiallon et un gouvernement étranger, on n'aura recours k Farbltrage que dan» le cas spécifique de déui de justice par lea JurldiclioU9 du paysj du coutrut, qui doivent être préaiablemeol épuisées. » (CF. plus haut pp. 279 et 2î)9). La DâlégdUon du Salvador a formulé une réserve analogue, et la Délégation du Mexique a soutenu dans le même sens un amendement k la proposition Porter.

iÉ) CL plus haut, p. 217.

{3) Cf. plus haut^ p. S63.

Porter, pendant tout le cours des débats de La Haye. SuivaDt la thèse soutenue au nom de la Suisse par M, Carlin, la u Confédération ne saurait admettre une proposition qui pourrait avoir pour efïet d'infirmer, en les déférant à une Cour arbitrale, des sentences des tribunaux nationaux sur des contestations de droit privé, relevant exclusivement de leur juridiction » (1). — On voit la portée d'une telle formule : non seulement les Gouvernements auxquels ressortissent les particuliers lésés devraient s'abstenir de toutes réclamations diplomatiques tant que ces particuliers n'auraient pas ïc épuisé les recours légaux » en s'adreasant k la justice locale, mais il leur serait interdit de critiquer les sentences prononcées par les juridictions locales sur les réclamations régulières des étrangers lésés, — Il est à peine nécessaire de faire remarquer que cette thèse serait étrangement favorable non aux Etats de civilisation avancée et de fonctionnement normal, comme îa Suisse, mais aux Etats imparfaitement organisés, où les autorités et juridictions qui prononcent au nom delà souveraineté locale peuvent accumuler, par leurs décisions mêmes ou par leur refus de statuer, les actes d'arbitraire et les dénis de justice, et où ce sont fréquemment les étrangers qui sont victimes de tels abus. Cesl la réplique que le Venezuela a opposée systématiquement aux réclamations les mieux fondées des puissances européennes et des Etats-Unis eux-mêmes ; que tout était dit dès rinstantqueles tribunaux vénézuéliens avaient prononcé. Comme nous Tavons remarqué nous*mém© dans une précédente étude, s*il est vrai — et comment en douter ? — que le droit international positif reconnaît à tous les Etats le droit de protéger leurs nationaux à Tétronger, et que cette protection est Tune des fonctions essentielles des représentants

ii] Cf. pins haut, p, ÎSS. — Voir aussi, p. 296, la déclaration de M. Max Hubçr.

diplomatiques, il faut reconnmlre à tout Etat, fort ou faible, le droit de réclamer par la voie diplomatique la réparatioû des torts et des dénis de justice que ses Dation aux auraient subis en. pays étraager. Par là même, noua Tavons observé aussi* il faut admettre que les puissances tierces ont le droit de critiquer — discrètement et sans manquer à la courtoisie internationale — ce r tains actes de souTeraîneté de TEtat responsable, puisque c*est par de tels actes que cet Etat a pu direclemeot porter préjudice à des étrangers ou manquer ou refuser de réparer les préjudices privés subis par eux: et il doit en être ainsi quand les critiques de la puissance réclamante visent les arrêts des Cours souveraines locales tout comme lûrsqu*elles visent des lois, ordonnances ou décrets, U y a un vice de raisonnement que l'on fait trop souvent en matière internationale : c'est d'imaginer les Etats du type moderne, les Etats constitutionnellemenl organisés o^ chaque organe, où chaque « pouvoir public» a sa compétence propre, comme un système d^autorités strictement indépendantes qui seraient « souveraines w, qui auraient le a pouvoir du dernier mot » au point de vue international comme au point de vue CQnsiUaUonnel. On en tire volontiers cette conséquence étrange qu*il dépendrait de la volonté particulière d'un seul organe « souverain r> dans chaque Etat, — ou d'un Etat particulier dans TEtal fédéral, — d'affranchir éventuellement l'Etat de ses obligations iniernationales tant contractuelles que déUcluelles, de l'obligation de fournir les prestations promises par traité ou d'accorder certaines réparations internationales. Ce qui est vrai seulement, c'est que Torgane qui dans un Etat représente plus spécialement TElat vis-à-vis des puissances tierces, l'organe exécutif ou le gouvernement fédéral, peut être impuissant ê assurer raccomplissement des obligations internationales de TEtat, lorsque la volonté contraire d'un organe particulier de l'Etat, ou d'un Etat particulier dans l'Etat fédéral, y met obstacle. Mais la résis-

tance de ces organes, alors même qu*elle serait parfaitement constitutionnelle, ne suffit pas pour délier TEtat lui-même des obligations internationales qu'il aurait antérieurement contractées, et inversement l'acte d*un seul organe de l'Etat : ainsi Tarrêt d'une Cour souveraine qui impliquerait déni de justice à regard d*un étranger peut suffire à engager la responsabilité internationale de l'Etat, et par là même autoriser das réclamations diplomatiques auprès d*un gouvernement qui n'a cependant commis lui-même aucun tort international j mais qui répond auprès des puissances tierces des actes de tout organe national investi d'un pouvoir propre (1). Dans les relations internationales, en effet, il n'y a qu*une personne, l'Etat: l'Etat, systèmeorganiqued'autorités particulières qui ont chacune leur compétence constitution nellement déterminée, qui peuvent avoir de par la Constïtution et au point de vue constitutionnel le pouvoir de décision souveraine, le a pouvoir du dernier mot » pour l'accomplissement de tels ou tela actes d'Etat, mais quî ne peuvent avoir une « souveraineté » opposable aux puissÉinces tierces puisqu'ils n'ont aucune existence internationale. D'ailleurs, en droit public, en droit public interne comme en droit public international (dans l'Etat unitaire tout au moins), les actes accomplis parles diverses a autorités » de l'Etat ne sont pas des actes de Tautorilé qui a prononcé, mais des actes de l'Etat lui-même dont ces autorités font partie intégrante: des actes d'Etat, dont TEtat, qui seul existe pour les puissances tierces, répond éventuellement au point de vue international^ s'ils sont en contradiction avec les obligations internationales de TEtat ou avec les principes mêmes du droit international. Quand une Cour de justice

(!) On a vu déjà que le droit inlornaU'onal contemporain admctlait ces principes même dans rhypoihése la plus déïîcate, celle oft la gouvernement d'un Etal fédéral répond vis-à-vis des puissances tierces des actes accomplis par les autorités propres des Etals particuliers. — Voir sur ce poiDt la note aux pages 184 el ISïï.

française rend un arrêt défiuitU « au nom du peuple français », Parrôt n'est pas en droit un a acte souverain a de la Cour de Pau ou de Bastia, voire de la Coup de cassation, c*est une décision du peuple français, de l'Etat français lui-môme : donc TEtat français sera éventuellement responsable de cet acte vis-ô-vis des puissances tierces dans la mesure où cet acte provoquerait une réclamation interna tionale légitime* Il résulte de là qu'un tribunal d'arbitrage international peut avoir compétence pour apprécier, au point de vue international, la valeur d'un a acte de souveraineté i» accompli par tel organe patPticulier de l'Etat : la valeur d'un© décision de justice comme la valeur d'une loi ou d'un décret. D'après Targumentation helvétique, il serait Impossible de « déférer à une Cour arbitrale o les sentences des tribuuaust nationaux et d'autoriser ainsi la Cour arbitrale è « infirmer w ces sentences. Mais le tribunal d'arbitrage inlernational devant lequel viendraient à être critiquées les décisions de certaines juridic* tiens nationales ne fonctionne pas comme une sorte de Cour d'appel ou de révision pour a infirmer b ou a confirmer » ces décisions: il fonctionne comme Cour internationale, pour solutionner le litige qui a surgi entre deux Etats à Toccas ion de certains actes de l'Etat défendeur (1), Dès rinstanlquedansTexer-

(1) M. Louis Renault, réininenï juriscoiiAuUe qui, tant de fols h La Haye, a si heureusement formulé Jes pt^incipes exacts du droit iaLeroatiooal, a remarqué, au cours dus dôùata coaceroant Tarbitiago, que dans le cas où un arbitrage fonctionnei^uit pour une queslion à {iropos de laquelle les tribunaux nationaux auraient >jlatué, la sentence arbl^ traie ne saurait infirmer les décif^ions jiidic^iaire^nfitioQiiles, La dignilé des tribunaux n'est pas plus atteinte que par une loi interprétative, la sentence n'ayant elle-même qu'une valeur iotorprétalive pour l'aveuir. (Cf. procès-verbal de la 9" séance pK^nière de La Haye^ — Dans le ca» particulier qui nous occupe ici, le rûle du tribunal d'arbitrage ne ^ra pas de conflrmer ou d'annuler le» décision» dos tribunaux nationaux critiquées par les particuliers étrangers et pirla pulâiâance ré^^hunante, mais de dire si, les tribunaux nationaux ayant bien ou mal jugû, les particuliers en cause et le gouvernement qui appuie leurs réi^la mations

cice de se souyeraineté propre et par riatermédiaire de ses tribunaux, un Etat décrète des actes qui, suivant la prétention d'un autre Etat, engagent sa responsabilité internationale, il y a contentieux international, il y a un litige qui ne peut être réglé unilatéralement, ni par la yolonté de TElat dont les actes sont critiqués, ni par la volonté de TEtatqui critique ces actes : à ce litige international, il faut un juge international : un tribunal d'arbitrage, La clause même par laquelle, dans un contrat donné, un Etat aurait expressément stipulé que les réclamations relatives à ce contrat seraient soumises aux juges et tribunaux du pays ne saurait être considérée, quoi qu'on en ait dit à La Haye, comme exclusive de tout recours ultérieur à l'arbitrage internationaL Une telle clause prévient les interventions diplomatiques prématurées, elle oblige les étrangers intéressés à agir par les voies de droit avant de solliciter la protection de leur gouvernement : mais quand les tribunaux locaux auront prononcé ou refusé de prononcer, si les intéressés se prétendent victimes d'un déni de justice et qu'une contestation surgisseà cette occasion entre la puissance réclamante et TEtat local, cette contestation de caractère international sera du domaine naturel de l'arbitrage. Avant même la seconde Conférence de La Haye, ces principes pouvaient être considérés comme certains. Il était notamment de droit international, comme nous Tavons fait observer ailleurs, quela responsabilité internationale d'un Etat peut naître fréquemment à l'occasion d' « actes de souveraineté w car, w la responsabilité internationale des Etats surgit précisément lorsque, dans le libre exercice de leur souveraineté propre, ils font des actes contraires à la justice inlerna-

ont droit ou noQ â dts satisïacUons inlerDalionales. — Voir aus^i plus haut, pp. 29i'iî93, les escclUïïites observations présentées à Ja 1" Commîsi'ion par le D"^ L. M^ Drago, sur ïa conciliaUoQ des pouvoirs des tribunaux nationaux et de la valeur iulornationale des traités que ces tribuaaux applû^uont ou inlci^prùteut.

tboale J* (l). — Mais acEuellement, indépendamment de la Convention Porter, il y a dans TActe général de la seconde Conférence de La Haye une convention qui consacre implicitement ces principes et qui équivaut à une réfutation directe des arguments avancés par la Suisse à l'occasion de la proposition Porter: c'est la Convention a relative à rétablissement d'une Cour internationale des Prises ». La Conférence da La Haye, en efïet, en instituant la Cour des Prises, a reconnu par là même que les décisions prononcées par une juridiction nationale pouvaient être déférées è une juridiction internationale, parce qu'il faut des juges internationaux à certains litiges de caractère internationaL II est même à remarquer que la convention relative à la Cour des Prises envisage le recours à la Cour comme un véritable appel des décisions des tribunaux de prises nationaux (art. 3) et admet les particuliers intéressés, sous la réserve de l'ôrt. 4, à exercer directement le recours devant la Cour des Prises. Les choses se passeront ainsi, en matière de prises, comme si, pour le recouvrement des dettes d'Etat, les créanciers intéressés pouvaient directement interjeter appel des décisions des tribunaux de l'Etat débiteur devant une Cour d'arbitrage international, sans r intervention de leur gouvernement et sans compromis préalable. La Convention Porter est loin d'admettre une telle procédure. Elle n'infirme nullement la « Doctrine de Calvo » ; elle ne prévoit l'arbitrage que comme condition préalBbled*unrecoursà 3a force qui n'interviendra en fait qu'après une intervention diplomatique pacifique qui dépendra elle-même de l'appréciation des gouvernements intéressés, et non de la volonté des simples particuliers, intervention consécutive elle-même aux sentences des tribunaux locaux ; elle ne limite que d'une façon très indirecte le pouvoir souverain des juridictions nationales, par la limitation éven-

(1) Cf, plus haut, p. 97.

tuelleque le fonctionnemeat même de tout arbitrage international eDtraînô pour la sûuveraJDeté des Etats qui y recourent.

L'objection que noua venons d'écarter se présente soug une autre forme avec les réserves que la République argentine et d'autres Etats sud-américaius ont formulées à La Haye sur la Convention Porter, Si en effet cette Convention est Tabontissement des propagandes nées de la Note argentine de 1902, et si elle paraît consacrer la Doctrine de Drago en imposant aux puissances créancières roblîgatioa d'offrir l'arbitrage à VEtat débiteur avant de poursuivre le a recouvrement compulsif n des dettes en question, elle n'admet pas intégralement la Doctrine de Drago sous sa forme définitive. L'ôminent délégué de la République argentine a protesté, nous Tavons vu, contre l'éventualité d'un a recouvrement compulsif » des dettes publiques môme après offre d'arbitrage, aux conditions où Tadrnet la Convention Porter. lia maintenu comme absolue cette formule que

fl Les emprunts publics avec émission de bons constituant la dette nationale ne pourront donner lieu, en aucun cas, à l'agression militaire ni h l'occupation matérielle du sol des nations américaines w (1).

11 a fondé cette proposition sur l'idée que « les emprunts.,,.

constituent une catégorie d'obligations toutes spéciales »,

que « rémission de bons ou de fonds publics, comme celle de la monnaie, est une raaniîestation positive de la souveraineté » (2), et que les actes de souveraineté par lesquels un Etat émet un emprunt ou en suspend le service doivent échapper, comme actes de souveraineté, à toute critique internatio-

fl) DéclaraLlûna renouvelées par le D'^Dra^o à la 9* aéaoce plénlère le la Conférence, lora du vol« de ta Convention Pointer. — Cf. plus haut, p. î^i. — Plu^deurs Képubliq^uea aud-améi'icaiaca se s an t associées à oes réserves .

(2) Cf. plus haut, p. SS3,

nale. L*Elat débiteur ne saurait donc êtrecootraint d*acc6pter TarbUrege en pareille matière et il doit pouvoir refuser l'arbitrage sans s'exposer aux mesures de force. Les puissances créancières violeraient sa souveraineté, soit en lui imposant l'arbitraget soit en poursuivant parla force le recouvrement de ses dettes publiques. Le recours à la force doit être interdit, pour les dettes publiques, d'une façon ahsolua

Nous avons déjà, ici et ailleurs, exposé et critiqué la classitication que l'on prétend établir entre les dettes publiques et les outres dettes d'Etat, Nous avons remarqué que, praliqueraent, cette classiOcalion se concevait, mais sans qu'il soit possible de tracer une ligne de démarcation précise entre les dettes q' publiques u et les dettes « ordinaires des Etals. Nousavons reconnu enfin que lasouveraineléde l'Etatse manifestait par des actes répétés à Toccasion des emprunts publics, tant pour Texécution et Tinexécution de l'emprunt que pour son émission, mais en observant que d'ailleurs, si l'emprunt public était un contrat de nature toute spéciale, un a contrat d'Etat B,il n'en restait pas moins un contrat âans les rapporta de TElat et des porteurs de titres, etqu^un Etat pouvait engager sa responsabilité internationala en manquant à ses engagements financiers.

Ceci posé, il faut accorder aux défenseurs delà Doctrine de Drago n intégrale » que si une instance arbitrale vient é être organisée comme le prévoit la Convention Porter, pour le règlement des réclamations relatives à la dette publique d'un Etat, le tribunal d'arbitrage international cJiargé d'apprécier n le bien fondé de la réclamation, le montant de la dette, le temps et le mode de paiement loaura par là môme à examiner et apprécier des actes de souveraineté de TEtat débiteur. Quand par exemple un Etat suspend le service de sa dette extérieure, c'est par un décret ou par une loi. Le débat entre TElat débiteur et ses créanciers portera donc, avant tout, soit sur la

valeur juridiquei soit sur la valeur politique du décret ou de la loi en question. Mais, nous L'avons dit et répété, il n'est p&9 de droit international que les actes de souveraineté des Ëtats échappent nécessai rament, par leur nature même d'actes de souveraineté, à toute critique internationale. Si tenace que persiste la principe dogmatique de la souveraineté « absolue u des Etats, ce principe doit céder aux conditions actuelles de la coexistence des Etats: il est incompatible avec la notion même du droit international, fondé sur Tidée d'une Société d'Etats, d'une Cioltas Gantium dont les individus cessent de pouvoir prétendre à une indépeadance illimitée dès qu'ils se reconnaissent des droits et des devoirs mutuels. Et il faut reconnaître que si, aujourd'hui encore, le dogme de l'indépendance des Etats souverains est invoqué à rencontre de certaines innovations internationales telles que Textension do l'arbitrage, il est dès maintenant acquïsen droit positif qu'un Etat peut engager sa responsabilité internationale par des actes qui manifestent sa souveraineté propre et qu'il n'est guère en fait d'arbitrage ou d'à rbit ration ot les juges ou commissaires n'aient^a discuter et apprécier certains « actes de souveraineté » des Etats en litige.

Ce qui nous parait exact dans la Doctrine de Drago, ca n'est pas l'idée de l'intangibilité nécessaire d'une catégorie juridique déterminée d'actes d'Etat, les u actes de souveraineté », c'est l'idée que TËtat débiteur peut avoir un intérêt légitime à refuser toute discussion, donc tout arbitrage, quand il s'agit de sa dette publique. Comme nous l'avons remarqué ailleurs, il reste vrai, indépendamment de toute classification et de toute construction juridiques, que les emprunts publics sont normalement des actes politiques, parce qu'il y a « une connexion étroileentrerômissionou l'exécution d'un emprunt et les conditions mômes de l'existence nationale m (1). U est

(1) Cf. plusïiaut, p. 76, noie.

vrai de dire que Vampruot ou la banqueroute sont des « actes de aouveraioeté » en ce sens que ces mesures peuvent importer h la prospérité ou à Texistence nationales. Il en résulte que le tribunal arbitral à qui il incombera de déterminer « le bien-fondé de la réclamation, le montant de la dette, le temps et le mode de paiement m ne pourra s'acquitter d'une telle mission, lorsque la dette publique d*un Etat en cause, sans procéder à une enquête plus ou moins approfondie sur la situation politiquo intérieure et extérieure de cet Etat, sur l'état de ses finances, sur ses ressources économiques, sur Tensemble même de ses forces nationales. Comme l'observait à La Haye le D' Drago (t), « il est particulièrement difficile de déterminer la situation financière et la solvabilité d'un pays débiteur sens pénétrer au plus profond de son administration, qui, elle-même, est étroitement liée k ce qu'il y a de plus intime dans Torganisotion politique et sociale de la nation ». (2) J'ai écrit dans une autre étude (3) que le tu contentieux des emprunts d'Etals » était essentiellement du domaine de l'arbitrage international, parce que les litiges qui surgissent à celte occasion sont a d'ordre juridique ». Mais, après réflexion, il y a là une formule que je dois corriger ; car, en bien des cas, les diflférenda entre puissances créancières et Etats débiteurs mettront en jeu des Intérêts éminemment politiques.

(1) Cf. p. 238.

(S) C'est ausn, od l'a tu, l'argument que présenta la lU^é^ation ronmaine pour prott^sler contre l'iccorporalion éventuelle delà proposiLion Porter à la Convocaliôn généraJe d'ai'bilra^c, qu*ii serait étrange d'introduire dans cette Convention, où il était stipule « que les questions louchant à l'honnour Daliomjï et aux intérêts vilaujc d'un Etat ne sauraient être soumises h Tarliîtrage n, tt uu nouvel article prt^ voyant Tar-

bilro^e pour des cas où Ihouneur nalïonal et lee intérêts vitaux sont

engagés au plus haut degré,.. « (Déclarations de M, Bcldiman à la 1" BOUS commission <Je Ja première Commission, cf. plus haut, p. 270.)

(3) CL p. 126,

Aûsst convient-il d'admettre, comme je l'ai soutenu plus haut, 1 que l'Etat débitear doit pouvoir, en certains cas, refuser Toffre/ d'arbitrage qui lui serait faite, que ce refus est légitime lorsque/ TEtat débiteur estime que son indépendance ou sa dignité nationale sont en cause dans l'affaire-

Mais il ne nous paraît pas possible de nous associer sans réserve aux critiques dirigées contre la Convention Porter par la Délégation argentine et par d'antres Délégations sudaméricaines, ni d'admettre la formuleabsolue que leD'Drago nous propose en déclarant que les emprunts publics ne peu- ;*vent donner lieu, en aucun cas, à remploi de la force par les puissances créancières.

D'abord, il importe de remarquer, au point de vue des relations politiques européano-américaines et de Tapplication de la Doctrine de Monroe, que l'emploi éventuelde la force, aux conditions où le prévoit la Convention Porter, n'offre pas les mêmes périls que les actions coercitives témérairement engagées contre les Républiques sud-américaines, dans un but de pénétration politique et de conquête déguisée. Quand un ou plusieurs Etats créanciers auront offert l'arbitrage à la République débitrice, quand ils auront obtenu une sentence arbitrale régulière qui constate le bien-fondé de leurs réclamations et en détermine le montant, ces Etats créanciers n^ pourront ôtre soupçonnés d'arrïère-pensées politiques inavouables, ils ne pourront non plus être accusés d'exploiter la détresse financière de leur client en taxant d'autorité à un taux exorbitant le chiffre des créances dont ils réclament le paiement. Au cas raôme où l'emploi de la force aboutirait h certaines occupations temporaires du sol américain, il faudrait voir là, non un essai déloyal d'empiétements territoriaux contraires à la Doctrine de Monroe, mais un de ces procédés de coercition comme tout Etat peut en employer contre tout autre Etat, un procédé qui nlmpliquerait earien l'infériorité juridique des Etats américains vis-à-vis des puissances européennes^

D'ailleurs, au point de vue des principes généraux du droit des gens, le recours à la force doit être très différemment apprécié suivent qu'il est exercé avant ou après tentative de règlement pacifique. Je n'ai jamais pu in 'émouvoir de Tobjection classique que les adversaires de Tarbitrage opposent à ce mode de règlement international : que Tarbitrage est dépourvu de sanction efficace, que l'emploi de la force, qu'on voulait prévenir, est nécessaire pour l'exéculioo de la sentence arbitrale elle-même, si TEtat condamné refuse de tenir compte de cette sentence. Sans doute, il sera matériellement possible à une grande puissance de refuser l'exécution d'une sentence défavorable qui ne peut lui être imposée par la contrainte ; inversement, la force pourra être employée contre les petits Etats pour les contraindre à l'exécution des sentences prononcées contre eux, et certaines instances arbitrales auront ainsi pour épilogue ces actions militaires et navales que les pacifistes voudraient éliminer de l'humanité future. Maïs il faudrait refuser, contre la réalité même des choses, de croire à la valeur des facteurs moraux dans les phénomènes de la politique internationale pour nier Fimportance des sentences arbitrales, pour supposer qu'une grande puissance, eùt-elle une supériorité militaire incontestée, bravera l'opinion internationale en refusant systématiquement d'exécuter ou d'observer une sentence arbitrale : les Etats forts peuvent refuser Tarbitrage et refuser ainsi la discussion sur le terrain du droit, mais quand ils ont permis à des arbitres de dire le droit, ils hésitent 6 agir contrairement au droit déclaré. D'autre part, si des humanitarîstes sentimentaux peuvent larmoyer sur les maux de la guerre quelles que soient les circonstances où la guerre surgit, pour les et gaspillages économiques » et pour les tueries que la guerre exige, les théoriciens du droit ne doivent redouter et combattre la guerre que dans la mesure où elle met obstacle à la Justice internationale, en menaçant les droits des peuples faibles et en assu-

pant le triomphe des prétentions illégitimes des grandes puissances militaristes. Quand la guerre, quand les actions coercitives jouent le rôle non de ces procédures médiévales où un champion chargé d'armures faisait la preuve de ses droits par le fer, mais de voied^exécution forcée, où le canon vient frapper pour réaliser le droit régulièrement déclaré, les actions ooercitives et la guerre cessent d'être condamnables, parce qu'elles fondent la justice internationale au lieu de la violer,

La Convention Porter paraît faire una application exacte des principes du droit international théorique, en subordonnent l'emploi de la force h un refus d'arbitrage ou h une inexécution de la sentence arbitrale de la part de l'Etat qui subira la force, Par contre, il semble excessif d'affirmer, avec la formule argentine, que l'emploi de la force sera toujours et quand même condamnable, dès Tinstant qu'il sera dirigé contre un petit Etat obéré à Toccasion de ses dettes publiques. Suivant une formule meilleure, on dira que le recours à la force sera légitime dans la mesure où il sera conforme à la justice internationale, où les puissances^contraignantes prétendront contraindre l'Etat débiteur à de justes prestations. En partant de là, [on admettra remploi de la force contre TEtat débiteur qui repousserait sans motifs légitimes une offre d'arbitrage ou qui manquerait de se conformer à une sentence arbitrale matériellement et moralement exécutable* Mais, nous l'avons admis aussi, TEtat débiteur peut avoir de justes motifs pour éluder une ofïre d'arbitrage. N'est-il pas alors contraire au droit d'autoriser TEtat créancier à employer la force ? Nous ne le croyons pas. Dire en effet qu'un Etat a le droit de refuser l'arbitrage sur certaines questions, cela signifie que cet Etat peut se dérober à une discussion juridique où son indépendance politique serait éventuellement compromise : mais cela ne signiEe pas que TEtat en cause a simultanénient le droit de refuser l'arbitrage et de protester

contre remploi éventuel de la force. En refusant Tarbitrege, TEtat qui subit certaines réclam&tions internationales se déclare prêt par là même ô résister par la force aux actes de force. Car on ne peut guère concevoir que deux systèmes de garanties interûationales : la force, la lutte entre Etats qui, se prétendant souverains, indépendants sans limites, refusent par là même toute discussion pacifique et juridique sur rétendue respective de leurs droits — et le recours eux juridictions internationales qui déterminent la mesure des droits de chaque Etat : recours incompatible avec Tindépeûdance intégrale des Etats, puisqu'il les traite en justiciables, en personnes juridiques qui ont des droits limités. Un Etat conscient de son ndépeodance et de sa dignité nationales peut ainsi refuser Tarbitrage sur certaines questions vitales sans qu'il faille incriminer son attitude : maîs en mettant ses droits prétendus hors du domaine de la discussion, il s'expose par là même à les voir violer par une force contraire à la sienne. Et Ton ne voit guère comment il en serait autrement en pratique.

Il reste cependant, pour critiquer les dispositions de la Convention Porter, un argument que le D' Drago a rappelé à La Haye et que nous avons déjà admis dans une autre étude : c'est qu'il y a des causes de guerre illégitimes, et que les contestations financières sont de ces litiges qui ne doivent pas armer l'un contre l'autre deux Etats civilisés, a La guerre, disait è La Haye le D' Drago, ne se justifie pas en Tabsence de causes capables de mettre en danger ou d'affecter d'une manière profonde la destinée d'une nation, et parmi ces causes, on ne pourrait jamais placer le non-paiement des coupons d*une dette aux porteurs éventuels »(l).Ende pareils liti-

(1) et plus haut, p. 237.

g s, la sîlaatioD offre ceci de particulier qu'à regard de TEtat débiteur^ les réclamations formulées peuvent suffisamment engager les intérêts vitaux et la dignité nationale de TËtat pour qu^il répugne à accepter Tarbitrage, tandis que pour TEtat créancier il n'y a pas, normalement, de droits primordiaux ni d'intérêts majeurs en cause et que par là même il n'y a pas casus bellL C'est là ce qui explique Tattitude des puissances créancières qui le plus souvent, suivant la juste politique de TAngleterre^des Etats-Unis et delà Franc*, hésitent è appuyer inconsidérément les griefs de leurs nationaux, et prolongent j faute de solutions pratiquement acceptables, dessituations tendues commecellequi existe actuellement entre le Venezuela et ses créanciers les plus patients. De même que, dans la vie courante, un honnête homme hésite souvent à poursuivre avec acharnement la réalisation de ses droits contre certains débiteurs malheureux ou récalcitrants,de même les Etats qui sont soucieux avant tout de leur bon renom international laissent parfois pendantes durant de longues années certaines contestations de solution difficile, ils attendent pour obtenir ^satisfaction : ce (^ui ne ^signiâe pas qu'ils soient daps leur tort.

L'attitude anti-internationale que certains Etats d'Amérique ont cru pouvoir assumer contre leurs créanciers des deux mondes, au mépris môme des règles de la courtoisie diplomatique, suffit à expliquer le courant d'opinion qui a persisté en Europe contre les Républiques sud-américaines, contre là Doctrine de Drago elle-même. Mais, inversement, les puissances européennes ont assez souvent exploité l'infériorité matérielle des peuples du Nouveau-Monde, elles ont assez méconnu l'égalité internationale des monarchies de la vieillô Europe et des Républiques de Thémisphère occidental, la Doctrine de Drago enfin s'inspire d'un idéal assez élevé de justice internationale, pourquoi convienne de se réjouir des événements de 1907, de la réunion môme de cette Conférence

de La Haye où, pour la première fois, les représetitaûts des trois Amériques ont discuté avec les diplomates européens fiur les intérêts commuDs de rhumanité civilisée* et de la conclusion de cette Convention Porter qui, si elle ne reproduit pas strictement les formules d'un grand homme d'Etat argentin, consacre du moins, dans ses tendances esseatielles^ sa doctrine pacifique et généreuse,