LES EMPRUNTS D'ÉTAT

ET

am umm km la folitiqgb internationale >*>

La République argentine ressentit une profonde émotion, ainsi que l'Amérique latine tout entière, lorsqu*en décembre 1902 FAngleterre, l'Allemagne et l'Italie prirent de rigoureuses mesures militaires contre le Venezuela en vue du recouvrement de créances d'ordres divers. Certaines des réclamations de ces puissances provenaient de contrats définis, d'autres de préjudices matériels que leurs sujets auraient soufferts h la suite des commotions révolutionoaires et des guerres civiles auxquelles la malheureuse République avait été en ppoîe. On y faisait figurer en outre les services arriérés d'une dette étrangère représentée par des bons ou litres dont l'émission avait eu pour objet la construction de chemins de fer et divers autres travaux publics.

(t) CeU© élude a éié écrite par Je D^ Luis M. Drago, ancien mlaistre âea Rela lions extérieuroa de la Bépuljnque Ar^fentinet pour la Revue générale de droit international public^ et publié**, par cette revue en Mars-Avril 190" (t. XIV, pp. 25!-îî87)- Rédîgôe en espagnol, eUe a été, à Buenos- Aires, traduite en français sous les yeui de l'an leur par ai. AJfrftd EiMïlût.

Les actes de coercitioQ revêtirent aussitôt un caractère d'extrême violence. L'escadre du Venezuela fut prise de vive force, les porta de la Guayra, Puerto-Cabello et Maracaïbo furent bombardés, et un blocus sévère fut établi le long des côtes (1).

Ce fut dans ces momeots de véritable consternation pour l'Amérique, que le ministre argentin accrédité à Washington reçut de son gouvernement ïa Note du 2d décembre 1902 (2), qui a eu la rare fortune de susciter des controverses fort animées et des débats d'une haute importance, dont Tîntérêt est bien loin d'être épuisé. Celte Note avait pour but d'appeler l'attention du gouvernement des États-Unis sur te péril dont se trouvaient menacées la paix et la sécurité du continent américain par suite de Tattitude des grandes puissances engagées dans cette campagne contre le Venezuela, campagne dont elles n'avaient pas, avant de l'entreprendre, laissé ignorer la portéeau Cabinet de Washington. Bien que ce fût essentieUement une pièce diplomatique, la Note argentine envisageait et discutait en peu de mots la question de principe soulevée par l'emploi de moyens coercitifs pour assurer le service réiïulier d'emprunts émis par un gouvernement.

Les réclamations pécuniaires d'iîtat à État peuvent être techniquement groupées, selon les faits dentelles découlent, en

{]) Les antècédeois po1il[ques et les négoctalLoQS diplomatiques qui ûût abouU 9M conflit vénézuÉlien ont fait l'objet d'un excellent article publié dans la Revue générale de droit inteniatiotial public, t. XI (1904), p. 36i et suiv., par M. Jules llasdevant. ^ V. égalemeal : Drago, Itt Republica argetUina y el caso d& Venezuela, p. 312 et saiv., où l'on trouvera la reproduclion dea documenU ofificiels publtéâ dans Papers Telaling io the foreign relaliùiis of ihe tltiiUd Siates ; Drago, Cobro coerciiivo de deudas piibUcan^ Buenos- Aires, 190*5.

(2) V. ci-dessus le texte original de la NoLo du ^9 décembre 1902 [iFaduclien françaiai^}.

dÎTerses catégories. Dnnscertaîns Cf^*, elles ant pour origme des délits ou qunsî délita, en d'autres termes des griefs résultant de dommfiges occasioniiés aux sujets d'une natîOD par des actes illégaux du gouvernement ou des citoyens d'une autre. Elles peuvent encore résulter d'obligations purement contractuelles entre sujets du pays qui réclame et les autorités d'un pays étranger. La constUution politique et les lois locales des différents Étals, Torgaïiisation et le mécanisme de leurs pouvoirs judiciaires déterminent la forme à donner à la réclamation et la procédure h laquelle elle doit s'assujettir! C'est une règle formelle de droit ioteruational que, dès qu'il s'agit de contrats ou quasi-contrals, de délils ou manœuvres délictueuses, il faut épuiser les moyens et expédients fournis par la législation locale avant d'avoir recours è la voie et à la procédure diplomatique. Souvent même, si l'action diplomatique intervient, il convient de faire des concessions pour sauvegarder la pais et la bonne harmonie internationales, « Il est parfaitement absurde, disait lord Salisbury, d'admettre que chacun des États avec lesquels nous entretenons des relations doit être parvenu au même degré de progrès que nous-mêmes en ce qui concerne la prompte et assurée répression du crime n (l).

\î) Easays hy the laie Hoberl, Marquess of Satisbury, Foreign Pûlitîcs, p. IBf, LondoD, ItlÛa. - RebUvement aux dommages (iausés par dea fçuerres civiles ou des révolutions, je ne saurais mieux faire que de m'en référer à ce que dit ruiustro professeur F. de Marteas, Dans l'ouvrage inlitulé: Par la justice vers la paijr, Saint-Pi^tersbourg, 1993, il consacre à la Noie argentine une étude cmproinle à notre égard d'une bïfnveîUancG dwnt nous n© pourrons jamais suflisammeot le rÊOfti'cier. u L'hialoirtj des États américains de race latine, dU-il, est m aï heureuse meut remplie do guerres civiles au dHnsiirreclions qui am^'îièrent non seulement des changemenla aubits de gouvernemcnta^ tuais encore des spoliations et violences à l'égard des particulière* Parmi ces derniers, il y avait \t('% souvent dee étrangers qui furent lésés dans kurs droits et inlécéts inconlestabïea. Toutefois» il me paraît impos^iible d'aflirmer que les (étrangers puisant préteniii'e à une plus

Pour ce qui est des obligations dérivant de conventions précises entre le sujet d'un pays et un gouvernement étranger, il existe entre les deux parties contractantes un lien de droit parfaitement déterminé et des devoirs réciproques nettement spécifiés. Le gouvernement agit en ce cas comme personne juridique, susceptible de prendre les engagements que ces conventions lui créent. Il ne procède pas en réalité comme souverain. Il procède comme partie dans un contrat synallagmatique, et il est soumis à ce titre aux règles du droit privé. Ses facultés comme entité politique n'en sont ni atteintes ni diminuées. Il agit comme personne civile, et les actes qu*ii accomplit en cette qualité n'ont d'effet qu'au point de vue du patrimoine du fisc.

Si le gouvernement qui a traité manque à ses engagements, le particulier envers lequel il les a pris a contre lui un recours judiciaire clair et défini, soit devant les tribunaux, soit devant les Commissions administratives faisant office de tribunaux, et désignées pour entendre de ces différends dans le pays où le contrat s'exécute,

Une difficulté se présenterait si le gouvernement essayait

grande sécurité de leurs personnes du dû leurs biens, en cas de guerre civile ou de révolu Uon» quo la population indigène du pays. En principe, lea étrangers ne peuveot pr^^tendre à aucune position privilégiée; leurs souffrances et pertes devraient être mises sur le compte des autorités territoriales d^ns ta mémo mesure que ceiles des indigènes. Malbeureusement, fort soovent les gouvernements étrangers se sont crus en droit de niclamer des dommages-intérêts au profit de leurs sujets qui avaient souHert d'une guerre civile ou d'une insurrection, sans tenir compte des causes de force majeure dont le gouvernement local avait été victime. Si le droit à une réparation doit être reconnu, il (aut qu'une autorité judiciaire et compétente en fixe le principe et les limil^a, U est bien iâ dieux que cette question de droit soit résolue par ûe. coQsidérations politiques et l'absence de force matérielle chez la nation défenderesse. Dans ce cas, c'est une porte ouverte aux abus les plus révolUnts do l'arbitraire et de la force brutale» (op. cit., p. 13). — Cette opinion est partagée par un grand nombre d'auteurs.

de sfl prévaloir de sa condition de souverain pour éviter de répondre devant les tribunaux des obligations de droit privé qu'il 8 contractées. Mais, dans la réalité des faits, c*est là une difficulté purement académique. Les législateurs de la plupart des pays civilisés, on peut presque dire de tous, ont prévu le cas et établi des tribunaux spéciaux, des Cours compétentes pour statuer sur les réclamations qui leur sont soumises.

Quelquefois la susceptibilité de la souveraineté est mise à couvert au moyen d'une fiction légale. Eq Angleterre, par exemple, il n'y aurait pas moyen, en droit strict, de réparer les torts qui auraient été causés par la Couronne, puisque le principe fondamental des institutions anglaises estque le Roi ne peut ni se tromper ni commettre un acte îllégaL Les droits privés sont néanmoins parfaitement garantis par une procédure ingénieuse qui laisse intacte la prérogative royale. La loi permet au particulier de présenter au Roi un écrit appelé « pétition de droit a qui équivaut en réalité à une requête^ et comme» en vertu d'une présomption légale, « le Roi ne peut être saisi d'un dommage causé sans immédiatement le réparer »^ il s'empresse de soumettre l'affaire à des juges (1).

Dans la République argentine, ainsi que dans la plupart des Etats Sud-américains, le gouvernement peut être traduit en

(1) BioD que le Souvtsrain ne paisse personûeUe oient rJen faii'e de mal [tmn do no wrong)^ sca aclea peuvent cependaDt être en eux-tnècnea contraires à la loi ; maia dans un cas quelconque eù^ soit par inadvertance, soit pour avoir reçu des rensfii^ticments erronés, il aurait été conduit à empiéter sur les droiïs privés d'un de ses sujets, des qu'il en est t informé {par la pétition dont ii yient d'être parié), la toi pK^aume que prendre connaissance du tort in (lige et le r^îparer sont deux choses inséparables dan» Tesprll du Roi. Le Souverain adresse alors, en son nom Daturellement, un oidre à ses magistrats pour qu'ils rendent justice au particulier auqueï il a été fait tort. {Stepbens, New CommentarUs on the laws of Engtand, t. III, p, fâl.^

I justice S8DS qu'il soU nécessaire d'obtenir au préalable son coDsentemeELt. U en est de même dans toutes les provinces de la Confédération argentine^ et pour toutes les réclamations indistinctement, qu'elles émanent de nationaux ou d'étrangers,

A cet égard, nous avons été plus loin que les Etats-Unis. Ceuï-ci n'admettent pas que le gouvernement soit assigné devant les tribunaux (1). Mais les citoyens Nord-américains ont la faculté de faire valoir devant la Cour des Réclamations les actions dérivant de contrats conclus avec le Pouvoir exécutif. Les étrangers ne sont admis à jouir de cette faculté que tout autant que la nation à laquelle ils appartiennent accorde le même droit aux citoyens des Etats-Unis.

La Note argentine du 29 décembre 1902 a délibérément laissé à l'écart ce genre de réclamations. « Pour dûment les apprécier, se contentait-elle de dire, il faudrait toujours avoir égard aux lois des pays respectifs. » Elle s'attachait uniquement au recouvrement coercitif du service des titres d'une dette étrangère. Ils constituent une catégorie d'obligations tout h fait spéciale et qu'il est impossible de confondre avec aucune autre. Ils sont émis en vertu du pouvoir souverain de l'Etat^ comme la monnaie ; il faut pour les créer une autorisation législative ; ils n'offrent pas les caractères généraux des contrats de droit privé, car ils ne représentent pas un engagement en faveur d'une personne déterminée : ils stipulent, en effet, que certains payements seront faits au porteur, personnage indéterminé.

Le prêteur, de son côté, n'avance pas son argent dans la

[1} Madification XI mlroduite dans La Constitution Nord-américaine en vertu de la doctrine d'Hamiltoo, {Fûderalist LXXXl). Hamilton, qui écrivait en 1788, s'est occupé seulcmeut du régime intérieur de l'administration judiciaire aux Etats-Unis, et nullement, comme quelques auteurs l'ont par erreur affirmé, du recouvrement des emprunts étrangBfBi dont il n'avait jamais été question ii cette époque.

forme des contratâ ordinaires de mutuum; il achète ud tUre sur le marché, c*ôst tout : pas d'autre formalité, pas d'autres rapports avec le gouvernement débiteur. S'il arrive, que le service de la dette publique soit ioterrompu, il n'est expédient ni de demander des explications au gouvernement, ni bien moins encore de l'attaquer devant les tribunaux. La suspension de payement se produit en vertu de l'autorité souveraine de TEtat : celui-ci décide jure ImperlL Cest là que réside la différence essentielle que le droit des gens établit entre les deux sortes d'engagements qu'un Etat est apte à contracter^ entre ceux qui dérivent de contrats de droit privé proprement dits et ceux cjui résultent d'emprunts publics. Pour les premiers, le gouvernement procède administrativement, jure gestioni{ il est une des parties, il peut, comme nous l'avons dit, être appelé à répondre de ce qu'il a fait ou omis de faire devant une Cour de Réclamations, conformément aux règles de juridiction établies dans ses institutions politiques* Si un Etat ne possédait pas de tribunal destiné à trancher ce genre de litiges, il pourrait à tout moment le créer, soit spontanément, soit par suite de remontrances diplomatiques. La non existence d'un tribunal dont ressortissent de semblables réclamations, aussi bien que l'existence d'un tribunal dont les décisions seraient d'une façon flagrante contraires aux lois, rentreraient également dans le cas du « déni de justice » ou de a l'injustice notoire lï. Ces deux termes équivalents ont dans les usages internationaux une signification très claire, et aux faits qu*elle3 expriment correspondent, comme à toute violation du droit des gens, des actions diplomatiques parfaitement déterminées. Là-dessus, la Note argentine est d'une entière clarté. Elle déclare qu'il ne saurait être question, pour les pays Sud-américains, de prétendre à une situation exceptionnelle au point de vue de leurs relations avec les puissances européennes. Celles-ci « ont le droit de protéger leurs sujets, aussi amplement que sur n'importe quel point

du globe, coDtre les persécutions ou les injustices dont ils pourraient être victimes ».(!)

Les Ëtats-Unis ont donné en cette matière un grand exemple de modération et de prudence. L'éminent secrétaire d'Etat Seward écrivait en 1866 au ministre Nord-américain en Colombie : « Nous n'avons eu malheureusement que trop d'occasions de nous familiariser avec les plaintes provoquées par les lenteurs et le peu d'efficacité des tribunaux des Républiques Sud-américaines. Nous devons continuer cependant à avoir confiance dans leur indépendance et leur intégrité, ou bien nous dire, ce qui est déjà trop, que ces Etats sont semblables aux pays d'Orient à demi civilisés, et se trouvent placés par conaéquanven dehors des conditions delà loi des nations, telle qu'elle est en vigueur chez les peuples de la Chrétienté. On doit considérer que ceux qui se rendent dans ces contrées ont pris en considération toutes ces circonstances. Ils ne peuvent raisonnablement pas demander à leur gouvernement qu'il formule des réclamations parce qu'ils sont mis sur le même pied que les natifs, relativement à l'absence d'un pouvoir judiciaire éclairé, diligent et consciencieux. Nous ne pouvons pas entreprendre la révision des méthodes en usage

(1} cf En cas de non- exécution de pareils contrats ou engagements, les tribunaux compétents sont appelés à vider les conflits et k appliquer les lois. Avant qu'un examen préalable des rapports réciproques entre les parties contractantes par les tribunaux ne soit intervenu, le gouvernement dtfa étrangers intéressés ne devrait jamais intervenir efiBcacemcni. Une Intervention sérieuse et efficace ne saurait être approuvée que dans le cas d'un déni de justice évident et formellement constaté » (F. de Martens, Par la justice vers la paix, p. 14). — « C'est seulement Jorsqu'il y a eu déni de justice ou que le cours de la justice a été abu- Bivemeut piiraiysé par les tribunaux de pays étrangers lorsque ces tribupauïi sont un instrument d'oppression pour les citoyens américains, que ce$t derniers ont le droit de faire appel à leur gouvernement, afin que celui-ci s'interpose » (Secrétaire d'État Bucbanan au ministre Osma. 1" février 1848, dans Moore, Digest of International Law, t. II, p. 87},

dans le moDde entier pour iostruire les procès, parce qu'il y a des citoyens américains qui s'exposent à pâtir des imperfections qu'elles présentent » (1).

Les réclamations provenant d'emprunts étrangers doivent iorcément suivre une marche différente et provoquent des réflexions d*nn autre ordre, A leur occasion, il ne peut y avoir déni de justice, par la raison qu*il n'existe pas de tribunal devant lequel il y ait moyen de citer TEtat débiteur et qu*oû De saurait môrae concevoir, fût-ce par hypothèse, un semblable tribunal (2). Autant vaudrait attaquer en justice la nation qui aurait décrété le cours forcé de son papiermonnaie. La souveraineté de l'Etat réclamant se trouve ainsi, dès le 'premier moment, face à face avec la ^Souveraineté de TEtat débiteur, en vertu de faits étroitement rattachés à l'exercice de facultés essentielles du gouverDeraent, à Tiatégrité de Tindépendance nationale.

Posée en ces termes, la question a été diversement résolue- Beaucoup d'auteurs s'en tiennent à la circulaire rédigée par lord Palmerston en 1848, et couArmée en 1880 par lord Salisbury. Aux termes de cette dépêche, le droit d'intervention est indiscutable, et pour décider, en chaque cas» s*il y a lieu de l'appliquer ou non, on ne devra consulter que de simples rai-

( 1 ) Moore, Digest uf International Law, t. VI, p. 660.

[2] Les opJEiioDs sont partagé&s sur la question de savoir &i daaa le mot c( rèclamatioDs i> âoat compris les boas ou titres de manière à con^ f*^rer ju ri die lion pour statuer sur des bons émis par le gouvernement, alors qu'il a été (ait siDiplfimenl mention da « réclamations n. Dans l'aJTaire des bons de Colombie (convention avec la Colombie, 1S64) sir Frederick Bruce, comme tiers arbitrenr soutint que ie tribunal n'était pas compétent pour connaître de ia réclamation, u II est facile de voir, dil-il^ que de nombreuses raisons de politUiue tendent à dissuader un gouvernement d'insister pour que soient payés de préférence une partie seulement des créanciers publics d'un État étranger ». V. Brewer et Botïer, Interualiorial Law, Extrait de la Cyclopedia of Law and Procédure, p, 41, note 38, Kew-York, i906.

sons de convenance, d'un caractère exclusivement national et domestique (ï).

D'autres, comme Rivier, considèrent que la fortune d'un Etat est engagée dans les placements que ses sujets font au dehors. H s'ensuit qu'un devoir impérieux, un devoir de conservation, oblige l'Etat à protéger par tous les moyens ses nationaux contre la mauvaise gestion financière d*un gouvernement étranger (2).

Au moment de la publication de la Note argentine, l'homme éminent dont la mort récente a été une si grande perte pour la Hépublique argentine, sa patrie, Don Carlos Calvo, adressa à quelques-uns de ses collègues de l'Institut de droit international une circulaire où il leur demandait de lui faire connaître leur opinion sur la doctrine exposée dans ce document. Les auteurs des réponses, toutes pleines d'intérêt, se rallièrent pour la plupart à notre thèse, avec plus ou moins de restrictions. Dans le nombre il y en a une qui mérite d'être signalée pour la vigueur avec laquelle elle la combat. * C'est la lettre du professeur Westlake, célèbre jurisconsulte

(1) Le texte complet de la circulaire de Palmerston se trouve dans Hall, înternational Law, 5* édit., p. 281 et 282, note. Peu de temps auparavant, dit Rail, répondant à une interpellation à la Chambre des coEniniinQSj Palmerston indiqua que, dans des circonstances déterminées, 11 n'héallerait pas à employer la force (Hall, op. cit., p. 283).

[1) If La fortune des particuliers, sujets de l'État, forme un élément de la ricbeHse et de la prospérité de l'Etat même. Il s intérêt au mainlien et à l'accroissement de cette fortune. Si donc elle est compromise par le fait d'un Etat étranger qui administre mal ses finances, qui trahit la confJaDce que les particuliers ont eue en lui lorsqu'ils ont souscrit à Ees (emprunts à des conditions qui ne sont pas observées, qui oublie ses engagements à leur égard, l'Etat auquel appartiennent les particuliers lésés est évidemment autorisé à prendre leurs intérêts en main de la maDJÈre quil juge convenable, soit par voie diplomatique, soit au moyen de repr(îsailles : tout ceci dans la mesure qui résulte du droit de repréîialltefl et du droit d'intervention » (Rivier, Principes du droit des gens, L 1, p. 272).

anglais. Il préseDte des argumeats fort soltdes, maïs basés sur une erreur de mots, commise dans la traduction française qu'il avait sous les yeux, La doctrine argentioe, pour repousser la coercition, s'appuie sur une raison fondamentale, la souveraineté de l'Etat débiteur, contre lequel on ne saurait admettre une « procédure exécutoire », môme dans le cas où il aurait expressément consenti à être appelé devant des juges, a Le créancier, dit la Note, n^ignorait pas qu'il traitait avec une entité souveraine, et c'est une condition inhérente à la souveraineté qu'on ne peut entamer ni poursuivre contre elle une procédure exécutoire w (i).

Au lieu de « procédure exécutoire » (prùcedlmienios ejecuilcos), le traducteur avait écrit a procédé exécutoire » (procederes ejecutwos). Dès lors le professeur Westlake avait raison de faire observer qu'admettre un pareil principe revenait à affirmer que la guerre, procédé exécutoire par excellence pour soutenir les réclamations nationales, n'est jamais juste, « La souveraineté, ajoutait-il, n'est pas une force morale d'origine naturelle qui, une fois admise, élève les hommes à un niveau tel qu'il n'y ait plus besoin d'une sujétion quelconque pour réfréner leurs convoitises et leurs violences, La souveraineté n'est autre chose qu'un fait historique qui indique le degré d'avancement auquel est arrivée rorganisation sociale de l'humanité ».

Procedimienlos eJGcutivos signifie, dans la langue juridique des pays où l'on parle espagnol, les mesures de contrainte pour le recouvrement de certaines créances. On distingue làdessus îa procédure ordinaire., qui implique la discussion, au fond, du droit des parties, et la procédure exécutoire ^ som-

|1) La circulaire de M, Calvo el les réponses des iurisconsultes, auxquels ÎL s'était adresser ^^^ été publiées dans une brochure iDtîtulée : La doctrine de Monroe, Paria, 1903, V. également Drago. la Republica argi^tttina y tl caso de Vemzuela^ p. 16 et suiv. V. aus^l la Usvue de droit iniern. et de lég. comparée, * série, t. V (1903), p. 597 et suïv.

maire ou de contpaiote, dans laquelle la somme réclamée est exigible immédiatement, tu la légitimité apparente, prima /acie, du titre invoqué. Une lettre de change échue et prolestée donne lieu à une procédure exécutoire, sans préjudice des restitutions que pourrait entraîner la preuve ultérieure de rinjusticQ du recouvrement. Une action en indemnité et dommages ne peut être intentée et soutenue que par les voies de la justice ordinaire, et le préjudice souffert doit être pleinement prouvé,

La I^ote argentine se borne à énoncer que» contre le Souverain, il n*y a lieu eu aucun cas d'appliquer une procédure sommaire* C'est en effet un privilège inséparable de sa louetion, que la légitimité des réclamations qu'on lui adresse, lorsqu'il consente les discuter devant un tribunal, soit amplement et solennellement débattue. Ainsi disparaît une objection simplement due à une expression erronée- Le te^ te entier du document éclaire d*ailleurs et corrobore les remarques qui précèdent. Une fois cette difficulté éliminée, la divergence entre notre opinion et celle du professeur Westlake se réduit à presque rien- La souveraineté est un fait historique et peut être étudiée dans chacunedes phases de sa lente et longue évolution ; mais elle possède des attributs et des prérogatives qu'il est interdit de méconnaître sous peine d'ébranler la stabilité des institutions sociales. Les collectivités humaines ne sont pas de purs agrégats. Elles constituent des organismes vivants, doués de caractères particuliers et investis de droits inaliénables, conséquence de leur manière d'être. Elles ont, entre autres, le droit de croître et de se développer, en toute indépendance et sans entraves. Le juge Story donnait de la souveraineté cette définition : « c'est le pouvoir suprême, absolu^ incontrôlable, leju& summi imperii, le droit illimité de gouverner » (1), En

{!) Brewer et Butler, International Law, New^York, 1906, p. 20.

principe, les actes du Souverain ne peuvent être discutés, ni devant ses propres tribunaux ni devant ceux des autres États, sans son consentement. Quand il a accordé ce consentement, eu reconnaissant la juridiction d'une Cour de Réclamations ou de toute autre manière, il ne faudrait pas pour cela supposer qu'il est soumis aux moyens de contrainte pour rinstructiûD du procès ou l'exécution de la sentence (1).

Une souveraineté est limitée par une autre ; mais TagreasiOQ d'une souveraineté contre une autre n'est justifiée qu'autant qu'elle est nécessaire et que les destins mêmes de la nation y sont en jeu. Certes, la guerre est souvent juste, comme l'est Thomicide commis en cas de légitime défense; mais il faudrait des circonstances bien exceptionnelles pour légitimer des mesures de guerre alors qu'il ne s'agit que de réclamations qui rentrent dans le domaine du droit privé et des contrats. Ne perdons pas de vue en effet que lorsqu'un gouvernement suspend le service de sa dette, les porteurs étrangers des titres qu'il a émis éprouvent la même perte que celui qui a engagé ses capitaux dans une entreprise privée, pris des actions par exemple dans une société anonyme qui ensuite ferait banqueroute. Le détenteur debons d'État, et c'est la seule diflérence, est même dans une situation plus avantageuse que l'actionnaire, car l'État ne disparaît pas et tôt ou tard redevient solvable, tandis qu'une société en faîlUte s'évanouît pour toujours, sans espoir de réhabilitation. Si, comme cela est évident, les disgrâces commerciales privées

(1) La Cour suprême des Etats-Unis faU à cet égard la déclaration suivante; « Un Souverain ne peut être traduit devant ses propres tribunaux sans Bon consentement. Sa dignité» aussi bien que celle de la nation qu'il représente, s'oppose à ce qu'il réponde à la sommation, émanant d'une autre souveraineté, de comparaître devant les tribunaux^ à moÏDs que cène soït pour remplir des obîif^a tiens établies par traitas ou d'autre façon , et volontairement d U. S. v. Eugène Dickelman. 9^.

encoarues en pays étranger par les sujets d'un gouvernement ne compromettent pas l'existence, le bonheur, les progrès, de lacoUecti vite à laquelle ils appartiennent, et n'imposent à celleci aucun devoir de protection, comment pourrait se justifier une guerre dont le motif serait que ces mêmes sujets, au lieu de traiter avec des particuliers, ont eu affaire avec les gouvernements, sans doute dans l'espoir de gagner davantage ? L'argument économique de la fortune publique, mis en avant par Rivîer, a autant de valeur dans un cas que dans l'autre. Or, si Ton appliquait à l'un comme à l'autre les principes que pose cet auteur, on arriverait à des conclusions inadmissibles (1). A ces raisons s'en ajoutent d'autres, qui sont d'un grand poids. Les litres d'emprunt sont tous au porteur. Ils font l'objet d'un commerce fort actif sur les marchés financiers du monde entier et passent sans cesse de main en main sans autre formalité que la simple livraison. Il est impossible dès lors qu*un État, à l'instant où il procède à une intervention armée, soit sur d'agir dans l'intérêt de ses nationaux. Il lance sa réclamation au nom d'un groupe déterminé de porteurs de titres ; mais ces titres montent et sont vendus en grand nom-

(1 ) On p«ut en dire autant de la théorie présentée par M. Basdevant dans la Revue générale de droit intern. public, t. XI (1904), p. 455. Selon lui, la collectivité dont font partie les souscripteurs d'emprunts Étrangers devrciit prendre à sa charge les risques qu'ils courent. Ce serait Jà, dit -11^ une foDction sociale qui rendrait moins lourd le poids de ces risques et augmenterait les probabiUtés de recouvrement par l'emploi des moyens militaires. Si l'on poussait ainsi à l'extrême les fonctions de défense et de garantie sociale qui incombent à la communauté envers chacun de ses membres, il ne faudrait pas faire de différence entre les sujets qui li'aitent avec des particuliers et ceux qui traitent avec des gouvernements au point de vue de l'insolvabilité de ceux-ci ou de ceux-là. Bépartis sur l'ensemble de la communauté, les frais et les difficultés du j^couvrement seraient évidemment plus aisés à porter. Ce qu'on ne S'explique pas, c'est la raison pour laquelle les individus dont il s'agit garderaient poui' eux les bénéfices réaUsés et ne repasseraient à la communauté que les risques de l'opération qu'ils ont faite.

bre dès que la nouvelle se répand que cette réclamation va être appuyée par une expédition militaire. Il peut donc très bien se faire que, lorsque T Allemagne ou l'Angleterre mettent à exécution un bîocus ou une démonstration navale, la plus grande partie des valeurs que ces actes coercitifs ont eu pour but de sauvegarder soit passée à des Belges ou à des Italiens.

Il arrive aussi, et fréquemment, que les titres de la dette étrangère d'une natiOD sont disséminés en divers pays, qu'il y en a en France, en Angleterre, en Hollande, en Allemagne. Si tous ces gouvernements intervenaient séparément pour défendre les droits de leurs sujets, et si chacun d'eux, comraa il a le droit de le faire, donnait h ses réclamations une forme différente et proposait des arrangements distincts, il est aisé de concevoir quelle confusion inextricable en résulterait, au grand préjudice de tout le monde.

Il y a une autre considération dont il est impossible de ne pas tenir compte : c'est que le créancier a encouru un risque en vue de gains qui augmentent proportionnellement aux cliances de perte. Nous ne saurions mieux faire à ce sujet que de transcrire ce vigoureux passage du discours prononcé par le chef actuel du Cabinet anglais, sir Henry Campbell Bannerman, dans la séance de la Chambre des communes où se discutait l'action de l'Angleterre su Venezuela. « Je vais jusqu'à dire, s'écria-t-il, qu'il ne saurait y avoir rien d© plus pernicieux que le seul fait de paraître noua ranger à la doctrine, si cela mérite le nom de doctrine, en vertu de laquelle, s*il arrive que nos compatriotes aient engagé des capitaux au dehors dans des entreprises aventurées, et que les engagements pris ne soient pas tenus, ce serait un devoir public de sauver les capitaux ainsi compromis. Quiconque place son argent dans un pays comme le Venezuela sait fort bien ce qu'il fait. Il me semble qu'il ne serait pas entièrement exact de dire qu'à de gros risques correspondent toujours de gros dividendes. Mais on serait bien près de la vérité si Ton afiir-

maitjntervertisstinnes termes, que les gros dividendes impliquent en général de gros risques. Eh bien ! si tout le pouvoir de l'Empire britannique était placé derrière le capitaliste, le risque disparaîtrait pour ce dernier, et les dividendes devraient diminuer dans la même proportion » (1), La règle caveat emptor — que l'acheteur de titres se garde lui-môme, — s'affirme donc, paraît-il, de plus en plus dans la conscience publique. Cependant il n'y a jusqu'à présent rien de résolu dans le domaine des rapports entre États, Le tribunal de La Haye, à l'arbitrage duquel a été soumise la question de savoir si lespuissancesqui avaient établi le blocus devaient jouir d'un traitement de préférence, s'est prononcé pour l'affirmative, en faisant valoir des raisons d'un autre ordre; mais il n'a pas émis d'opinion sur la légitimité de remploi de la force pour le recouvrement de dettes publiques, question qui du reste ne lui avait pas été soumise.

Aux termes de la sentence, le gouvernement du Venezuela^ dans les protocolesdu 13 février 1903, (f a reconnu en principe la justice des réclamations de TAllemagne, de l'Angleterre et de l'Italie, tandis que, dans les protocoles signés entre le Venezuela et les puissances n'ayant pas participé au blocus, la justice des réclamations de ces dernières n'est pas reconnue; jusqu'au mois de janvier 1903, le gouvernement du Venezuela n'opposa aucune protestation à la prétention manifestée par les puissances qui avaient eu recours au blocus d'obtenir un traitement de faveur pour le règlement de leurs réclamations, et dans toutes les négociations diplomatiques il distingua formellement les <^ puissances alliées n et les « puissances neutres » ou « pacifiques » ; les puissances neutres qui demandaient au tribunal que s'effectuât sur un pied d'égalité la distribution des recettes de douanes affectées au payement des réclamations étrangères n'ont protesté contre la prétention

(1) Hanaard, House of Commom, 17 février 1903.

des puissances alliées ni au moment de la cessation de la guerre avec le Venezuela, ni immédiatement après la signature des protocoles du 13 février 1903; enfin, dans toutes les négociations qui aboutirent à la signature desdits protocoles, les gouvernements britannique et allemand ont insisté pour obtenir des garanties spéciales relativement à l'exécution des engagements pris ; — toutes raisons pour lesquelles les puissances ayant fait le blocus avaient droit à un traitement de faveur, » (1)

Comme tout porte à croire que les circonstances de fait sur lesquelles cette décision est basée ont pris naissance sous la pression des armes, cela démontre une fois de plus que, de l'action militaire d*une ou plusieurs puissances contre un Etat débiteur, résulte presque toujours et d'une manière ou d'une autre un préjudice pour les autres créanciers. C'est là ce que le secrétaire d'Etat des Etats-Unis, M/Frelinghuysen, mettait en relief dans les instructions envoyées le 30 mars 1883 au ministre Nord-américain à Londres. C'était encore le Venezuela qui avait provoqué l'incident, et il s'agissait d'obtenir que les diverses nations créancières se partagent au prorata la partie disponible des recettes des douanes. On se trouvait en présence des prétentions de la France, qui exigeait que 12 0/0 de ces fonds lui fussent affectés par voie de préférence et menaçait de prendre des mesures de guerre contre l'Etat débiteur s'il n'était pas fait droit à sa demande, «f Vous ferez remarquer, disait le secrétaire d'Etat, que l'échec d'un arrangement pacifique entre la France et le Venezuela et le recours à la îorce pour le recouvrement de la dette de la première de ces puissances affecteraient d'une manière dé-

(!} Moore, op. cit., L VJr, p. 118-119. V, également Auguste ^aché, Le conflit vénézuélien et V arbitrage de La Baye, Paris, 1906^ p. 20O et auiv. Comp. MaUarmé, V arbitrage vénézuélieti devant la Cour de La Baye (1903-1904)» dans la ^ei'U^ gén. de droit interîiational public, L XIII ((901), p. 423 et suiy.

sastreuae la capacité du Venezuela pour remplir ses obligations envers les autres gouvernements créanciers. Il est dans l'intérôt de tous d'arriver à une solution amiable du problème complexe qui s'offre à nous. Les Etats-Unis^ créanciers également, subordonneront néanmoins leurs intérêts au bien commun. » (1)

Une objection généralement opposée à la Note argentine est celle-ci: accepter les conclusions auxquelles elle arrive, ce serait ouvrir un large champ h la fraude ; les gouvernements de mauvaise foi s'en prévaudraient pour dépouiller impunément leurs créanciers. Cette objection est dépourvue de fondement La Note exclut de la manière la plus formelle le cas de fraude, a II n'est pas ici question, dit-Bile^ de défendre la mauvaise foi, le désordre, l'insolvabilité volontaire et préméditée, » La mauvaise fo! démontrée est par ellemême UD grief qui entraînerait les plus graves responsabilités internationales. Du reste, lorsque la Note établit que c'est une faculté inhérente à la souveraineté de déterminer l'époque et Topportunité des payements sanctionnés par les senlences de ses tribunaux, cela ne veut pas dire que ce droit, aussi bien que tous ceux qui découlent de Tessence même de

(I) M. FrflUngbuysen à M, Plielp, miniatre en AnglGterre^ 30 mars 1883 (Moore, Digest ûf InlernalionaL Law, t. VI, p, 711 à 713), — Moore, dans la dernière édition officielle du Digesi, critique Wharton {Digest, g23â, t. Il, p, 66â] d'avoir fait le rt^gumé de cette Instruction de Ea manière suivante : v Le gouvernement des Etats-Unis voit avec au^été qu'un gouvernement étranger manifeste l'intention de contraindre par la force au payement de délies provenait de contrats passés entre des sujets de ce gouverne ment et un Etat Sud-améHcain n. Telles ne sont pas, tanl s'en faut, la signification et la portée de la Noie de M. Frelingr liu y sen, lequel n'établissait du reste pas de distinction entre les créances provenant de contrats et ceUes dérivées de griefs ou de dommages-intérêts. Il n'avait en vue qu'une chose, éviter le payement par voie de préférence des créaudera français, au préjudice des autres nations, entre lesquelles, d'à près lui, les sommes disponibles devaient Être réparties au prorata.

l'Etat, y compris celui d'autoriser contre lui-même une action judiciaire, ne puisse être spontanément restreint par des traités. Les choses se trouvent alors placées dans les conditions prévues par le droit des gens. Par exemple un arbitrage pourrait, dans les cas douteux, déterminer la situation financière du débiteur, la capacité qu'il possède et le temps qui lui est nécessaire pour faire face à ses payements. La déci* sion qui serait rendue, conformément aux protocoles engageant les deux parties, aurait la même force et produirait les mêmes conséquences que les obligations qui résultent d'un traité (1).

Naturellement 11 serait interdit d'avoir recours à la coercition dans le cas où l'insolvabilité serait indiscutable. La loi des Douze Tables, qui autorisait les créanciers à écarteler leur débiteur et à s'en répartir les membres, ne saurait s'accorder avec les principes de la civilisation contemporaine*

En ce qui concerne les intérêts arriérés de la dette publique, dont le règlement ne saurait être ordonné par sentence judiciaire, il semble que la bonne foi du gouvernement en retard pour le payement serait mise hors de doute, et qu'il n'y au-

(1) Dans un Julëressanl article publié par la Revue Die Grenzholen^ de Leipzig, le 24 mai 1906, sous le titre Le troisième Congrès panaméricain et la doctrine Drago, noua trouvons à ce sujet TobservatloD su Ivan Le : « L'élude de celte queaUoti démûDtTe que Drago n'a jamais Ëongé ii affranchir Je Venezuela^ ou à Taveoir, dans des cas analognes, â atTrancljlr d'autres débiteurs^ de l'abligation de payer leura deltes* 11 a seulement proteslÉ contre les exécutions ioleroationales basées uniquement sur ce que la puissance qui y procède est la plus forte, sans qu'il y ait eu sentence d'un tribunal arbitral appelé à trancher d abord dans Taflaire îa question de droit et, tenant compte des circonstances, à condamner ensuite le débiteur à payer, La Note n'aborde pas La queslion de savoir de quelle manière IL y aurait lieu da passer outre à resécntlen au cas où Le débiteur n'accomplirait pas ce qui luî est Imposé par la sentence. La forme dans laquelle celle-ci aérait appliquée pourrait 6tre résolue par des accords internatlODaux ull^Tieurs. j>

rait pas lieu à observations, du moment que les porteurs nationaux et étrangers recevraient le môme traitement. Et en se conformant aux préceptes de la modération, qui sont en môme temps ceux du droit, on éviterait de nombreux inconvénients et de graves injustices; on accorderait à chaque gouvernement le crédit qu'il est vraiment digne d'obtenir sur les marchés financiers ; on rendrait plus difficiles les spéculations inconsidérées et les emprunts suspects ; enfin, et surtout, on contribuerait à répandre et à affermir la fraternité, la concorde et la bonne volonté parmi les peuples.

La Note argentine du 29 décembre 1902 était, avons-nous dit, un document essentiellement politique. Elle n'avait par cela môme à envisager que les relations entre les puissances européennes et les États d'Amérique. Elle signalait un péril, un péril pressant, et s'efforçait de le conjurer. Au moment où elle vit le jour, tout contribuait à inspirer les plus vives alarmes. On disait couramment dans les cercles politiques et diplomatiques, on imprimait en toutes lettres dans les principaux journaux d'Europe, dans des Revues importantes et accréditées, dans les ouvrages des philosophes et des penseurs, que nos pays d'Amérique offraient un champ à souhait à l'expansion coloniale des grandes puissances, maintenant que se fermaient devant elles les chemins de l'Afrique et de l'Orient (1).

(1) La Note s'exprimait ainsi: a Des penseurs d'une haute autorité ont indiqué qu'il conviendrait d'orienter dans cette direction les grands efforts que les principales puissances européennes ont appliqués à la conquête de régions stériles, d'un climat rigoureux, sous des latitudes lontaiDes. Ils sont déjà nombreux, les écrivains européens qui désignent les contrées de PAmérique du Sud, avec leurs immenses richesses, leur ciel privilégié, leur climat propice à toutes les cultures, comme le

a A mesure qu'ira diminuant la surface des territoires aptes à la colonisation, disait Somers Somerset, il deviendra de plus en plus évident, non seulement qa'il n'y a pas un moment à perdre pour fonder un empire, mais encore qu'augmente à vue d*œil le prix qu'un peuple peut se permettre de payer pour l'acquisition d'un de ces territoires. La pression constante des populations européennes, la lutte pour le com* merce, le désir d'agrandissement propre aux nations, sont à cet égard autant de facteurs d'une incontestable puissance, et d'ici h peu de temps les mots: h présent ou jamais I deviendront la devise politique de plus d'unechancellerie européenne. Nous avons déjà vu que dans le Vieux Monde il n'existe guère plus rien qui les attire. Reste à considérer le Nouveau » (1).

théâtre obligé de la liitle qu'engageront pour la prééiniDeiice, au cours da ce siècle, les grandes puissances dont lei armes et les Instrumeuls decopqnètes sont déjà tout préparés pour cet objet, n

{i) «La veto opposé par la doctrine de Monroo A une agression étrangère, ajoutait le mémo auteur, en a préservé jusqu'à présent les pays dont il s'agit. Mais on ne doit pas oublier que celte doctrine a été formuJée à une époque où le monde oflriiit à Tes prit de coîenisalion des occaf^ions nombreuses de s'exercer dans d'autres rè§;îons. Cette période touche maintenant à sa lin, et à moins d'admettre qu'U ne se produise des chaugemeQts conaidérabies dans l'actuel équilibre du pouvoir m LUtaire, il est dlfUcile de s'attendre k ce qu'une simple formule, une simple opinion, continue encore longtemps ù protéger ces pays » {Nineteenth CetUury and ÀJler^ avril 1903). — Quelque temps auparavant Je Duc d'Ârgyle avait écrit dans la Deutsche Revue : u II existe un pays, le seul pays oCj II n'y ait rien de méprisable, si ce n'est les hommea . , . un pays qui possède une capitale superbe, un port splendide, un bon sol, oii tout est excellent, sau( le gouvernement. Ce pays, auquel il ne manque que le protectorat europtien pour entrer dans l'ordre souhaitable, eât rArgcnline ïï (Stead, The AmericanizaHoït of Ihe World^ p. t^Zy — V. également, entre beaucoup d'autres^ les publicatioDs suivantes : ÀUanticMonthiy, décembre iUOI ; ForlnigtiUy Rsvieus, décembre 1901 ; Norlh American Reoieic: ce journal, en février 1903, a parlé en faveur de Texpansion allemande au Brésil; Time», de Londres, ii mars {20à et as janvier 1903; The Pilot, 3 janvier 1903; Moruing Post, i" janvier 1903; NorLh American Revieas, avril 1^3; Lilerary Digûst, 2 lévrier 1903.

Pour légitimer d^avaoce les projets qu'on méditait, on ne se faisait pas faute d'affirmer, et aujourd'hui encore bien des gens assurent, que l'Amérique du Sud est au pouvoir de races dégénérées, incapables de se gouverner elles-mêmes et condamnées par conséquent à céder le pas à de plus civilisées et de plus fortes. Ce n'est là en définitive qu'une des nombreuses appUcations de la théorie darwinienne de la survivance du plus apte, de la prééminence du type supérieur, qui subjugua et supprime les organismes faibles et pauvrement doués, a Les événements du Venezuela, a dit avec une précision et une éloquence singulières le docteur Juan A. Garcia, ne sont pas des faits isolés, de simples mesures de police ou la réparation d'un grief. Ils sont la manifestation extérieure d'une tendance qui existe à l'état latent en Europe depuis le milieu du siècle dernier, et qui depuis quelques années s'est accentuée et fortifiée par suite de nouvelles nécessités économîquesj par suite aussi des idées mises en circulation par la philosophie germanique sur de prétendues races prédestinées, et se croyant appelées à recueillir l'héritage de l'Empire romain. Bien avant que cette tendance ne fit son apparition dans la politique, avait commencé dans les Universités allemandes le travail de transmutation des notions morales qui était indispensable pour arracher des esprits les scrupules, les doutes idéologiques qui s'opposaient à l'oeuvre et brisaient Tefficacité du gant de fer. Et la morale, le droit, la justice des conquérants, furent érigés en système grâce à la philosophie de Darwin et en Aïlemagne de Hegel, de Savigny, de von Ihering, de Sybil, de Mommaen » (1).

Mais les spéculations abstraites sont soumises aux mêmes lois que les rayons lumineux. Lorsqu'elles pénètrent dans le

(I) Juan A, Garcia (fils). — Article bibliographique sur le livre: La Republica Ârgentina y et caso de Venezuela, de Luis M. Drago, dans lea Anales de la FacuUad de derecho, Buenos-Aires, 1903.

milieu plus dense et plus complexe des évéoements humains, elles éprouvent des déviations que la réfraction fait subir à la ligne droite originaire, U ne suffit pas qu'un peuple offrant les traits essentiels de la civilisation chrétienne soit faible ou momentanément mal gouverné pour qu'il n'y ait plus autre chose k faire qu'à réliminer. Par une loi de la nature, ce peuple est susceptible de s'améliorer ; il se développe couformément k une évolution défloie ; pour étroits et isolés qu'on les suppose, les intérêts qui lui sont propres ont leur répercussion sur le mouvement général ; de près on de loin, ils contribuent à en régler l'équilibre.

Les Dations européennes, que leur lente évolution au cours des siècles a conduites k un degré élevé de civilisation, auraient tort d'ailleurs de diriger leurs attaques contre les jeunes nationalités d'Amérique^ sous prétexte qu'elles n'ont pas atteint la même perfection de développement et de culture. Il ne sied pas que l'adulte maltraite l'enfant parce que celui-ci ne possède pas encore la prudence et les façons d'agir de Tâge mûr. Il doit lui tendre la main, le soutenir, l'encourager ^ s'efforcer de le mettre dans le bon chemin.

Du reste, il n'y a rien de plus périlleux en politique que les manières de raisonner basées sur la force- Une civilisation supérieure, des institutions parfaites, surtout un pouvoir qui permette de faire ce qu'on vent, ce sont là des facteurs très variables et relatifs. Telle nation, qui est formidable par rap* portù une autre, paraîtra débile et arriérée si on la compare à uoe troisième. « On est toujours le Maroc de quelqu'un &, disait il y a quelque temps M. Izoulet. C'est une remarque aussi spirituelle que profonde. Les théories violentes de lutte pour la vie et de survivance du plus apte peuvent ainsi venir frapper par contre-coup ceux-là mêmes qui les proclament. Elles les laissent exposés au péril de voir se dresser devant eux, dans le fracas des conflits universels où ila voudraient nous précipiter, de nouveaux groupes humains qui, plus forts

ou mieux armés, appliquent eux vainqueurs de la veille la règle de fer que ces derniers avaient posée.

Les moyaos coercilîfs employés contre le Venezuela avaient tout Tair, en somme, de marquer le début des hostilités annoncées contre TAmérique* La dette publique était le prétexte apparent ; la contrainte exercée pour en assurer le recouvrement entraînait comme conséquence, pour devenir effective, un débarquement de troupes et l'occupation de ports et de douanes- La République argentine protesta. « Le chemin le plus facile qui s'offre aux gouvernements européens, dit-elle, pour s'approprier des territoires et supplanter les autorités locales, est précisément celui des interventions ânanclëres ; de nombreux exemples en font foi. o

Et, pour mettre les termes de la défense d'accord avec les nécessités de ce moment-Iô, elle proclama ce principe, que a la dette publique ne peut jamais donner lieu, de la part d'une puissance européenne, à une intervention armée, et bien moins encore à l'occupation matérielle du sol d'une nation américaine ».

Notre thèse prend donc sa source dans la solidarité entre les nations de notre continent. Elle a une portée et répond à des vues purement américaines. Nous l'avons mise en avant à propos du Venezuela parce que le Venezuela est une République-sœur, et parce qu'il y avait de fortes raisons de craindre que l'attaque dont il était victime ne répondît à des projets beaucoup plus vastes et redoutables que le recouvrement d'une créance. Nous aurions gerdé le silence, si c'eût été la Régence de Tunis ou la Turquie qu'on eût voulu obliger par la force h payer ses dettes. La raison en est simple. La seule chose qui politiquement nous intéresse, la seule qui soit d'accord avec notre histoire, avec les exigences présentes et les développements futurs de notre civilisation, c'est de supprimer, dans l'état actuel de nos relations internationales, l'unique cause ou, si l'on veut, l'unique prétexte dont les puis-

sants de la terre soient à même de se prévaloir pour troubler la marche des nations de cet hémisphère, lesquelles se développent, progressent et s'acheminent, k la faveur de leurs libérales institutions, à un état prospère qui en fera le siège d'une grande civilisation.

Lorsque les États Unis proclamèrent, il y a près d'un siède, qu'ils considéreraient comme un acte peu amical, de la part d'une puissance quelconque, a qu'elle opprimât les peuples de ce continent ou essayât en quelque manière que ce fût d'en contrôler les deslins i*, leur action resta circonscrite è ce qui en réalité les concernait. Il eût été peut-être plus généreux, plus conforme à la raison, à un idéal humanitaire supérieur, de donner plus d'ampleur à cette déclaration et de protester contre Toppression des races civilisées sur la surface entière du gîobe. Mais cela eût été en fin de compte infiniment moins pertinent. Dans le discours prononcé à Buenos- Aires le 17 août 1906 pour souhaiter la bienvenue è M. Elihu Root, Fauteur du présent article saisit l'occasion qui s'oSraJt à lui de développer cette idée, a C'est pour obéir, dit-il, ô un sentiment de défense commune que, dans un moment solen* nel, la République argentine proclama qu'il ne saurait être permis aux puissances européennes de procéder au recou- Tpement coercitif de dettes publiques. Ce ne fut pas là Taffirmation d'un principe abstrait, ayant une valeur simplement académique, ni d'une règle juridique d'application universelle que nous ne sommes pas qualifiés pour soutenir. Ce fut renoncé d'une doctrine de politique et de diplomatie américaines. Cette doctrine s'appuie sans doute sur des raisons de droit très solides; mais elle a surtout pour but d'éviter aux peuples de ce continent les calamités de la conquête, lorsque celle-ci prendrait le déguisement des interventions financier res. C'est de la même manière que la politique traditionnelle des États-Unis, sans se targuer de supériorités ni rechercher des prééminences^ condamna l'oppreBsiondes nations de cette

partie du monde et tout contrôle exercé par les puissances d'Europe sur leurs destioées » (1).

A ce point de Tue, nous deyons ajouter un mot. Môme en admettant quêtes ÎDterveQtiOQS financières puissent, juridiquement et philosophîquemenl, se justifier, môme en admettant qu'elles représentent, en thèse générale, un moyen légitime de protéger à Tétranger les sujets d'une puissance, nous n'en persisterions pas moins à soutenir qu'elles ne sont pas applicables à TAménque du Sud. Le principe proclamé, une fois circonscrit de la sorte, se présente sous une face nouvelle, éminemment diplomatique et absolument indépendante de son interprétation juridique.

Les interventions financières sont aujourd'hui et ont été de tout temps une arme politique entre les mains des gouvernements. Tous ont adopté la formule de Palmerston. On proclame que l'on a le droit indiscutable d'intervenir pour recouvrer des créances ; mais pour ce qui est du fait môme do riutervention, on le subordonne ô des considérations domestiques et transitoires (2), lesquelles dépendent indéfecti-

(1) te Présideût RooseT«lt a fait â l'auteur Tinsigne honneur de transcrire avec éloges ces paroles dans son dernier Message au Ck>ngrès de l'Union (3 décembre 1906)^ Le discours d'où celte citation est tirée a été publié par Téditeur Coni, Buenos-Airea. On le trouvera également, ainsi que la réponse de M. Root, dans Speeches incident to the viait of secrelary Root to South-Àmerica , Washington, 1906, p. 151 à 157,

(â) La circulaire de lord Palmarston dit lextuellement : « Si l'on étudie j^ la seule lumlËra du droll international la protection des porteurs de bons étrangers, il n'est pas douteux que les gouvernements des divers pajs ont pieiDement le droit de prendre en mains, comme sus. ceptibie de donner lieu à des négociations diplomatiques, toute plainte bien fondée dont les saisissent leurs sujets contre le gouvernement d'un autre pajs, ou tout grjef dont leurs sujets auraient eu à souffrir de la part d'un gouvernement élraa^er. Et si le gouvernement d'une nation a le droit d'exiger des réparations au bénéfice d'un quelconque de ses sufels, individuellement coDildéré, qui formule une réclamation

blement de la politique militante. Oq décrète dans un cas, on repousse dans un autre une intervention en Turquie, à Tunis, au Maroc, bien qu'il s'agisse dans les deux des mômes créanciers et de titres identiques. On se décide suivant que l'action à entreprendre, à un moment donné, compromet ou non l'équilibre européen. Ce n'est pas tout : les interventions sont toujours accomplies contre des peuples faibles et n'ayant pas d'alliés, incapables parsuited'opposer une résistance sérieuse. Il n*y a pas d'exemples qu'elles aient été exercées contre des Etats puissants.

La Russie s'est vue forcée durant de longues années h suspendre le service de sa dette extérieure^ et l'idée n'est venue à personne de la contraindre à payer en mettant l'embargo sur ses rentes. Le Portugal a nettement répudié un emprunt étranger et ne s'est pas vu enveloppé pour cela dans un conflit international. 11 a fait plus: à la suite de négociations avec ses créanciers, il avait obtenu une réduction temporaire de sa dette à la moitié de c^Ue-ci et affecté diverses ressources au payement, pour cette moitié, d'un intérêt progressif (24 mai 1S92) ; mais non content de cela, et par simple décret, sans daigner consulter personne, il réduisit, trois semaines plus tard (15 juin 1892), la dette reconnue à un tiers de la dette récita Ce décret fut ratifié par une loi du 20 mai 18s^3. Il demeura donc établi que les créanciers ne toucheraient

légitime et non satisfaite contre le gouverne ment d'un antre pays, on ne peut admettre que le droit d'exiger cotte réparation soit diminué uniquement parce que l'importance du dommage est plus considérable, et parce que la réclamatïon, au lieu de porter sur des exigences Indi* Tldnelles et des sommes relativement r^duliesi ae rapporte à un grand nombre de personnes et à des capitaux considérables* C'est par conséquent une question qu'U appartient uniquement au gouvernement britannique de résoudre que celle de savoir si l'afiaire doit être traitée ou nan par la voie diplomatique, et sa résolution, affirmative ou négative, ne doit se baser que sur des considé ratio as purement britanniques ou domestiques d (flaïi, op. el loc. ciL).

que le tiers de ce qui leur était dû, et encore sous la condition expresse de se soumettre d'ayance aux décisions que le Parlement portugais pourrait prendre relativement aux deux autres tiers. Que firent les gouvernements étrangers ? A Paris, comme à la Chambre des députés on le pressait vivement de prendre des mesures, le ministre des affaires étrangères, M. Ribot, se contenta d'assurer qu'il a étudierait ce qu'il y avait à faire ïi. Au Sénat, il s'en tira par une déclaration non moins anodine. « Le gouvernement, dit- il, a conscience de l'importance des intérêts compromis dans cette affaire et fera tout ce qui dépend de lui afin d'obtenir du Portugal un traitement équitable pour les créanciers français ». En réalité, le gouvernement ne fit rien, qu'interposer ses bons offices, qui restèrent sans efiet. De son côté, l'Allemagne notifia au gouyer cernent portugais la w protestation formelle du gouvernement impérial contre un décret par lequel étaient foulés aux pieds les droits garantis par traité aux créanciers allemands ». Le ministre des affaires étrangères du Portugal répondit simplement : « qu'il était désolé d'avoir dû agir comme il Tavait fait, par suite des difficultés extrêmes qu'offrait la situation financière u. Les réclamations prirent fin lô-dessus, d'une façon entièrement différente, on le voit, de ce que nous avons vu se passer au Venezuela (1).

(î) V. Henri Joubert, les etaprunis d*EMs étrangeTu, Paris, 1906, p. 7S el 1^. M JiJ3iji]'à présent . dît F- de Martens, les petits Etats seuls ont été l'objet de représailles de fait, de iilocus pacifiques avec ou sans l3oml>nrdemenlade c6tes, h cause de réclamaiione (jui n avaient pu être réglées â l'amiable. Jamais de paroUlcs réclamations ù l'égard de grandes puissauces n'ont abouti a de semblables mesures. C'est un fait irrécusable qui doit avoir sa raison d'être. Il est évident qu'entre les grandes nations surgissent également des conflits plus ou moins sérieux au sujet de r^f^ciamations ou dénia de justice. Toutefois elles n'ont garde de bombarder, en temps dç paix leurs côtes et d^élablir un blocus pour obtenir sali^aclion. I! est fort probable que le cas s'est aussi présenté où de grandies piiissaûces ont été lésées dans leurs droits ou intérêts

Nous pourrions citer un grand nombre d^exemples analogues. Ils nous obligent h conclure que rinterventioo financière se produit seulement dans le cas où Ton n'a pas à redouter qu'une efficace résistance militaire vienne compromettre Tentreprise. Invariablement, celle-ci répond à des plans de politique coloniale poursuivis soil par une puissance isolée, soit par suite d'une entente préalable entre plusieurs. Sous couleur de revendications pécuniaires, ce que se propose l'assaillant, c'est d'atteindre quelque but d'expansion impérialiste, c'est de s'attribuer une zone d'influence, une prééminence, un protectorat.

Non, un retard dans le service des emprunts n'a jamais constitué un casus belle entre nations souveraines vivant sur un pied d'égalitén Aussi est-il facile de comprendre les soupçons qu'éveillent toujours dans les Républiques Sud-âinéricalnes les coûteuses expéditions navales et tout cet étalage de force évidemment hors de propoFtion avec l'objet et le but avoué de ces démonstrations militaires. Ce n'est donc' pas seulement parce qu'elles ont pour fondement une théorie juridique insoutenable que les interventions de ce genre sont inacceptables pour TAmérique du Sud. Elles posent dans toute sa gravité et dans toute sa plénitude une question politique vitale, la doctrine de Monroe. Cette doctrine lient tout entière dans deux déclarations. D'une part, « les conti-

par la DiauTaiao volonté d'autres Etats plus forts qu'eUes, Néanmoins elles se sont abstenues de proclamer le blocua pacifique dos côtes de Tadversalre ou de bomba rder^ en temps de paix, ses villes ouvertes ou villages riverains. Ce fait positif donne à réfléchir. Est-il possible que, seulS} les petits Etala se rendent coupables de la viotaLion des engagements contractés ? Peut- on préteodre que, seulement envers les Etats petits et faibles, Jes justes réclamations des ressort ïssautiâ étrangers soulèvent le sentiment de la justice? 11 suffit de poser ces questions pour être renseigfné sur les vrais motifs de la plupart des représailles exercées par suite de ri^clamaUonB non satisfaites f> [Par tk justice Vers la paix, p. ik}.

Dents araéricaÏDs sont soustraits à la future colonisaLioa européenne a. D'autre part, puisque rindépendance des nations de cet hémisphère a été reconnue, ce serait un acte peu amical envers rUnion américaine, de la part d'une « puissance européenoe quelconque, de tenter de les opprimer ou d'en contrôJer d'une façon quelconque le développement ». Ces deux propositions sont la formule d'émancipation et de déiense qui a jeté de si profondes racines dans Tesprit et dans le oœur des Américains. Ou peut en découvrir l'origine et rinspj ration dans le « Farewell Adress » par lequel Washington fit ses adieux k ses concitoyens; on en suit l'éclosion dans la correspondance de Jefferson, de Monroe, de Rush et de QuÎQcy Adams, dans les conférences et insinuations de Canning ; elle arrive enfin à son plein épanouissement dans le mémorable Message du 2 décembre 1823, et aussitôt après, dans la déclaration du ministre anglais k l'ambassadeur de France^ M. dePolignac (1). Cette doctrine fut accueillie avec enthousiasme par l'opinion publique en Angleterre. Lord Brougham s'écrie que a le Message du Président est un événement tel^ qu'il n'en voit pas qui mérite de causer plus de satisfaction, d'orgueil et de gratitude parmi les hommes libres d'Europe B. Sir John Macktntosh n'est pas moins expressif. £f La concordance de vues, dit-il, entre les deux grandes nations anglaises (il m'est agréable de leur donner ce nom, et je souhaite du fond du cœur qu'elles restent toujours unies pour soutenir la cause de la justice et de la liberté) doit

(i} La dcKïtrin© de Monroe a été m agis traie ment commentée par Hendersoû, dans American diplomaUc Questions^ p. 2^(9 et auiv. — Comp. Fûster, ^ century of American Diplomacyt p. 43S; Roosevelt, The Monroe Doctrine, dans American Ideah, p, 228; Frederick PoUock, The Monroe Doctrine, û'dn% Niïieieenth Century and A f ter, octobre 1902; Bassett Mûore^ ï^igest of înternaUonal lûtc, t. VI^ p. 368 el suiv. Y, également les lermes d'une haute et noble inspiration que M. Root a consacrée k la doctrine de Monroe dans son discours au Congres commercial du Kansts (30 novembre 1906).

être regardée avec la plus vive satisfaction par les hommes éclairés de toute la terre » (1), La vigueur du principe qui venait d'être proclamé o'a pas été entamée par quatre-vingts ans de vicissitudes et de fortunes diverses. De nos jours, voici ce qu'en dit un des publlcistes les plus autorisés d'Angleterre, sir Frederick Poîlock : « Nous n'avons pas formellement affirmé de nouveau la politique de Canniug dans ses applications modernes, nous n'avons pas déclaré que nous adhérions, mus par la solidarité dlntéréts et de devoirs, aux principes contenus daus la doctrine de Monroe; mais nous avons fait mieux. Nous avons constamment conformé nos actes à cette politique et è ces principes » (2),

Mise d'abord en avant pour tenir en échec la Sainte*Alliance et Tempécher de subjuguer les colonies espagnoles de l'Amérique du Sud, qui luttaient pour leur indépendance, la doctrine de Monroe a évolué depuis lors, elle s'est adaptée aux successives nécessités des temps, son influence a sans cesse grandi et elle est devenue la formule même de la politique extérieure du Nouveau-Monde, On peut en parlant d'elle répéter la phrase pompeuse et prophétique de Jefferson et dire qu'elle « nous marque la route à suivre dans rocéan du temps qui s'ouvre devant nous w (3),

Ce qu'est en réalité la doctrine de Monroe, c'est un gage d'indépendance. Elle n'impose ni domination ni hiérarchie, elle n'essaie d'établir ni protectorats ni influences de supérieur à inférieur. Elle ne crée pas d'obligations ou de responsabilités entre les divers peuples qui se réclament de ses prescriptions. Elle tend seulement à ce qu'ils aient tous la ferme volonté, chacun pour son compte et dans la mesure de ses forces, de ne pas tolérer que les puissances étrangères

fi) Moore, Digesl of International Latc^ L Vï, p. 411,

(2) Nineieenth Cenlury and A fier, octobre 1902, p. 553.

(3) JeffersoQ à Monroe, dans ^ m encan diplomalic Questions^ p. 321,

s'adjugent sur eux un droit de jaridiction. Les Etats-Unis la proclanaèrent pour sauvegarder leur propre paix et leur propre sécurité. Les autres Républiques du continent l'ont successivemeat adoptée à leur tour aux mêmes fins de prospérité et de tranquillité intérieure (î). Cet accord spontané d'intentions et de tendances constitue à lui seul une grande force sans qu*il y ait besoin d'alliances formelles ou d'engagements définis. Quand on l'entend de la sorte, le principe de Monroe, qui se réduit en définitive à affirmer que les peuples de ce continent entendent rester libres, assure aussi efficacement l'indépendance de chacun relativement à l'un quelconque d'entre eux que relativement aux puissances européennes. John Quincy Adams, qui inspira en grande partie et rédigea peut-être le Message de Monroe, dit expressément : a Une des conséquences de cet état de choses (l'indépendance des Républiques d'origine latine) sera que dorénavant les continents américains seront à l'abn de la colonisation. Occupés par des nations indépendantes et civilisées, ils ne seront accessibles pour les Européens, et les unes par rapport aux autres, qu'en respectant cette condition (2). » 11 n'y a pas de sphère d'influence^ ni rien qui ressemble à

(f) U eat curieuse de coaslater que les Romains ivaient pressenti U doctrine de Monrûe et rappliquaient k leur manière, obéissant à des considérations polit ique» foi't analogues à celles qui viennent d'être présentées. On lit en eflet dans Montesquieu : t* Sachant combien les peuples d'Europe étaient propres à la guerre, Us établirent comme une lot qu'il ne serait permis à aucun Roi d'Asie d'entrer en Europe et d'y assuieltir quelque peuple que €c fût. Le principal motif de la guerre qu'tÏE firent à MJthridate fut que, coutra cette di^fense, il avait soumis quelques barbares « (Monteaquiea, Grandeur et décadence des Romains, ehap. Vi).

(î) a American continents, lience fortb, wîll no longer be subjects of colonizalion. Occupied by civili^ed indapendenl nation»» they will be accessible to Europaans and to each olhcr on tbat footing alone » (Adams h Rush^ dans Hendersen, American rfipiomdtic Questions,

ce que les Cabinets européens entendeot par ces mots, instituée dsns l'Amérique du Sud au profit des Etats-Unis, Le commerce entre nos Républiques latines et leur puissante sœur du Nord est iDsignifiaot en comparaison du mouvement d'échanges qu*e]les entretiennent avec TEurope. Voici comment s'exprimait lô-dessus le Président Roosevelt dans un de ses deroiers Messages ; a La doctrine n'a rien à voir avec les relations mercantiles d'aucune puissance américaine, si ce n'est pour permettre à chacune d'elles de nouer sur ce terrain les liens qui sont le mieux ô sa convenance. En un mot^ elle est uoe garantie de TindépendaDce commerciale des deux Amériques. » (1)

Nous ne sommes pas non plus ici, comme on l'a quelquefois prétendu, en présence d'un principe vieilli, près de tomber en désuétude. Il y a peu de temps, huit ans t peine, une publication des plus sérieuses, VAnnual Regiater, annonçait è ses lecteurs qu'une coalition européenne avait été sur le point de se former pour aider TEspagne à rétablir sa domination sur Cuba; cet événement lui inspirait les réflexions qu'on va lire (2) : « On finit par savoir que l'Autriche, obéissant à des affections de famille, avait sondé la France et l'Allemagne en vue d'une intervention collective, La première de ces puissances, dont les sujets, porteurs d'une grande quantité de titres espagnols, avaient un énorme intérêt à ce que la solvabilité de TEspagne ne fût pas atteinte, accepta tout de suite* L'Allemagne fit dépendre son assenti-

(lî Papers reiatiTig to the foreign relations of tke UniUd Slates, 190®, p. XXXVI.

{2) The annual RegWcr {À Revifiic of public events at home and abroad) fut fond^^o à la fin du XVIII" siècle par Edmond fiurke, le célèbre orateur et homme d'Etat. Cette publication est aujourd'hui une des plus vérîdiques el impartiales qui exlateni ao Angletcn-e, EJle y joaU d'una baate autorité. Les reuscignements qu'eUe renferme sont coniidér^s comme olBdets.

ment de la coopération de la Grande-Bretagne, que personne ne mettait en doute, étant donnés les nombreux froissements qui s'étaient produits entre l'Angleterre et les Etats-Unis. M. Balfour, toutefois, qui était chargé par intérim du portefeuille des affaires étrangères en l'absence de lord Salisbury, réduisit à néant en un clin d'œil ce plan laborieusement préparé. Il se rendit parfaitement compte de ce que signifiait au juste la a médiation amicale » qu'on lui proposait, et envoya à l'ambassadeur d'Angleterre aux Etats-Unis, sir Julian Pauncefote, des instructions fort nettes. Il y déclarait que la Grande-Bretagne n'adopterait en aucun cas une politique qui pût être considérée comme non amicale par le Cabinet de Washington. » (1) Sir Frederick PoUock tient cette version pour foncièrement exacte et ajoute : « La coalition projetée, qui eût été une injustifiable menace lancée contre le droit et le pouvoir qu'avaient les Cubains de choisir la forme de gouvernement qu'ils entendaient se donner, ne put se réaliser. Jusqu'où s'avança-t-on dans l'énoncé des propositions faites à l'Angleterre, dans quels termes plus ou moins catégoriques celle-ci les repoussa-t-elle et signifia-t-elle qu'on aurait tort de compter même sur sa neutralité, ce sont là des questions qui en définitive n'ont qu'une médiocre importance. Ce qui, à partir de l'année 1898, doit être considéré comme acquis, c'est que, si une nouvelle entreprise du môme genre venait à être tentée, la. force morale et même la force matérielle de l'Empire britannique se rangerait du côté des Etats-Unis. » (2)

La doctrine de Monroe ou, si l'on aime mieux, le principe de « non colonisation », qui en fait partie intégrante, a donc fait beaucoup de chemin dans ces dernières années, beaucoup plus qu'on n'eût été tenté de le supposer à l'époque où Bismarck, dans une boutade où il faisait preuve de plus d'esprit

(1) Annual Register, 1898, chap. I, p. 82.

(2) PoUock, op, et loc, ciU

que de clairvoyance, l'appelait une simple a impertinence internationale n. Sans doute, dans l'application, reiïicacjté de ce principe a dépendu de diverses circonstances, particulièrement des ressources dont disposaient les Etats-Unis. Dans certains cas, ils se sont bornés à faire parvenir à leurs sœurs opprimées Texpression de leurs sympathies et l'assurance de leur appui moral. C'est ce qui arriva notamment en 18 i6, lorsque les escadres delà Franceet de l'Angleterre bloquèrent le Rio de la Plata (1). Dans d'autres, ils ont dû tempopiser- C'est le parti auquel ils se trouvèrent réduits lors de l'invasion du Mexique par les troupes de Napoléon IIL Mais, à peine débarrassés de la guerre de Sécession, ilâ exigèrent le rappel immédiat des forces françaises, et ce fut là le début des sanglants épisodes qui aboutirent à la tragédie de Queretaro, Quelquefois enfin ils ont imposé l'arbitrage, comme dans la première question du Venezuela, ou bien, comme à Cuba, ils ont mis sans marchander leurstrésors et leur sang au service

(i ) Le secrétaire d'£tat Buchanan écrivait en 1S46 : « Dans le dernier Message du Président au Congréa, la grande doctrine américaine, opposée à l'ingérence des nations européennes dans les affaires intérieures de celles de ce conlinent, est exposée d'une façon si claire qu'il est superflu de rien alouter à ce aolet. Que la Grande-Bretagne et la Franco, par leur intervention armée à la Plata, ont violé ce principe d'une manière flagraniei cela est évident pour tout le monde. Puisque les circonstances présentes mettent les Efats-Unis dans l'impossibUité de prendre part à cette guerre, le Président désire que toute Tinfluence morale de cette Képnblique pèse dans la balance en faveur de la nation lésée. Nous dè^ sirons cordialement que la République argentine sorte à son honneur de au lotte contre rinlervention étrangère », Bien qu'en 1846 les Etats-Unis fussent en possession de tous les renseignements requis pour reconnaître le Paraguay comme Etat indépendant, le Président décida de remettre â plus tard la résolution à prendre là-dessus, par égard pour la République argentine et en considéra lion (^ de la lutte héroïque qu'elle soutenait contre rintervention armée de la Grande-Bretagne et de la France au sujet de questions intéressant les Républiques du Rio de la Plata et ses tributaires a {Mooro, Digest of InUrnaiioiml Lato, t. VI, § 941, p. i2t et 4S3 J

de rémaQcîpation d'ua peuple. Mais, en dépit des obstacles gui en ont souvent cootrarié le plein effet, la doctrine de Monroe a pénétré chaque jour plus profondément dans la conscience universelle et s'est transformée en un principe respecté de politique acttre. Plusieurs grandes puissances s'y sont ralliées expressément, a Acceptant comme nous Taccepions, franchement et sans réserves, la doctrine de Monroe, à laquelle les Etats-Unis ont Tair d'attacher tant d'importance. . . M ; ainsi s'exprimait il y a peu de temps lord Devonshireè la Chambre des lords (1). Lord Cranborne a affirmé de son côté à la Chambre des communes que a nulle nation n'a montré plus d*empresseraent que l'Angleterre à appuyer les Etats-Unis dans la défense de la doctrine de Monroe » (2). M» Balfour, lorsqu'il était premier ministre, déclara, dans un discours prononcé à Liverpool, que « la doctrine de Monroe n'a pas d'ennemis en Angleterre ». « Nous ne désirons, ajoutait-il, ni colonisation ni acquisition de territoire dans l'héraîsphère occidentah Nous n'avons nulle envie de nous mêler des procédés de gouvernement usités dans une partie quelconque de ce continent n (3). Certes, nul ne s'attend à voir l'Allemagne faire sienne avec cette chaleur la doctrine de Monroe. Pourtant elle la reconnaît implicitement dans le Mémoire même où l'ambassadeur de l'Empire allemand à Washington exposait les intentions de son gouvernement dans l'affaire du Venezuela. « Nous croyons important, disait-il, de faire part de nos desseins au gouvernement des Etats-Unis, afin qu'il soit bien démontré que nous avons uniquement en vue la défense de nos nationaux, qui ont eu à supporter des préjudices.,. Nous déclarons spécialement que dans aucun cas nous ne considérerons comme rentrant dans les mesures

{t) Eaneard, Bouse of Lords, 15 décembre 1902. {^) Hansard, HoJtse of Gommons^ 17 février 1903. (3} RevieijG of Reviews, mars 1903.

coercitives à prendre racquisilion oa l'occupation permanente d'une partie du territoire vénézuélien w (1).

Ce n'est pas tout ; lorsqu'à la première Conférence de La Haye les Elatâ-Unis signèrent le traité d'arbitrage aujourd'hui en vigueur, ils firent relativement à ia question qui nous occupe uDe réserve formelle, qui à leur demande et avec Tagrément unanime des autres puissances fut consignée dans les protocoles en ces termes : « Rien ile ce que renferme la présenta convention ne sera interprété de manière à obliger les Etats-Unis à se départir de leur politique traditionnelle, qui est de s'abstenir d'entrer, intervenir ou s'immiscer dans les questions d'administration interne d'un Etat étranger. Egalement rien de ce que renferme la présente convention ne sera interprété de manière à obliger les Etats-Unis d'Amérique è modifier leur attitude traditionnelle dans les questions purement américaines w (2).

Par cette déclaration, la doctrine de Monroe se trouvait pourvue de racquiescement tacite de toutes les puissances signataires de la convention de La Haye, et incorporée en quelque sorte au droit des gens. Il semblerait qu'après cela rAmérJque du Sud aurait dû se trouver k Tabri d'opérations de guerre motivées par de simples réclamations financières. Il n'en a rien été. Jusqu'à l'heure présente on continue à sa figurer en Europe que bloquer des porls et se saisir de bureaux de douanes sont des actes compatibles avec Tindépendance et la liberté d'action des gouvernements Sud-américains. « Les Etats-Unis eux-mêmes reconnaissent, disait lord Cranborne à la Chambre des communes, que la conduite de l'Angleterre à l'égard du Venezuela n'est en rien contraire à la doctrine de Monroe », Ces paroles, d'ailleurs, sont d'accord avec une

(l) Pro Memoria du 11 décembre 1901, dans Paper s relaling to Lhe foreign relations of ihe United States, 1901, p. 194. {t} HoUsj The Peace Cotifermce at îhe Uague^ p. 270,

importante déclaration du Président Roosevelt. Elle est contenue dans son Message au Congrès de 1901 et elle fut littéralement transcrite dans la réponse à l'ambassadeur allemand en premier lieu et plus tard dans la réponse à la Note argentine, a Nous ne garantissons aucun Etat, était-il dit dans ce Message, contre les répressions qu'il pourrait s'attirer par son inconduite. Ce que nous prétendons, c'est que le châtiment ne peut prendre la forme d'une acquisition de territoire au profit d'une puissance européenne » (1). Reste à savoir si l'insolvabilité, lorsqu'elle n'entache pas la bonne foi et reconnaît pour cause la perte des récoltes, par exemple, ou tout autre phénomène de la nature, si une insolvabilité en tout cas sur les origines de laquelle le créancier s'érige en unique jug6, peut être qualifiée d'inconduite et rend passible d'un châtiment. A ce propos, les observations présentées lors de l'afifaire du Venezuela par l'ambassadeur allemand à Washington méritent de nous arrêter. « Après avoir envoyé un ultimatum, disait-il, il y aura lieu de considérer si le blocus de deux ports principaux, la Guayra et Puerto-Cabello, est une mesure de j/oercition convenable. Remarquons que les droits d'importa^tion et d'exportation sont l'unique source de revenus du Vénézuéla^^et que le recouvrement en serait ainsi rendu impossible. Déplus, il deviendrait très difficile de pourvoir à l'approvisionnement d'un pays où le maïs importé forij^e la base de l'alimentation. S'il était reconnu que le blocus dont il vient d'être parlé ne répond pas au but qu'on se propose, on devrait envisager l'éventualité de l'occupation temporaire de certains ports vénézuéliens et dû recouvrement effectué par l'Allemagne des droits de douane en ces points » (2). Il est

(1) Papers relating to the foreign relations of the United States, 1902, p. 195.

(2) Papers relating to the foreign relations of the United States, 1902, p. 194.

îoutile d'îosister sur la subtilité de ca raisonnement et sur la rigueur des mesures proposées. Elles étaient admirablement calculées pour forcer la main au gouvernement de Caracas et lui arracher la reconnaissance de créances justifiées ou non (1),

Telle est justement la question qui dans la Note argentine est posée en termes précis, a Le recouvrement militaire des emprunts, dit-elle, suppose, pour devenir effectif, Toccupation territoriale, et l'occupation territoriale implique la suppression ou la subordination des gouvernements locaux dans les pays sur lesquels elle s'étend, ce qui est contraire à la doctrine deMonroe ».

Le Message de 1823 établit en efïet, comme on Ta vu plus haut, dans sa seconde déclaration, que les puissances d'Europe ne pourront opprimer les nouvelles nationalités que renferme ce continent, ni en contrôler les destins (2). Ov on conviendra qu'il ne saurait exister de contrôle plus décisif, ni d'oppression plus immédiate, que ceux qui résultent de l'embargo mis sur les recettes douanières d'un pays. On aura beau dire que

(1) A cet égard, la légèreté avec laquelle les gouvernements «nflont la note à payer est devenue proverbiale. Napoléon III somma le Mexique (le verser 15 millions de dollars pour solder la eréunee du banquier Jecker, qui en réalllé n'avait fourni au gouvernement révolulionnaire qtfe 750.000 piaslrea mexicaines {Mo»re, Dig£$t of International La&o, t. VI, p. Wt), — Dana la dernière attaque dirigée contre le Vénéîuéh, rAlU^magne rf^cïamait 7.37t5,G83 bolivars. La Commission miste réunie a Carao^ts Itit âdju^i^ea seulement S mîtlions. Les réclamations ïlallenncs s'élei^aient a 39 millions de bolivars. Les Commissions mixtes les rédul* «irent à moins dû 3 millions (Moore, DigeAt of Internalional ta«7, t VI, p. 591). Comp. Atlantic Monthly, octobre I9D6, p. 54(3. — [Pour nombreui exemples analogues^ voir plus loin A m or S. Hershey, Les doctrines 4e Catvo et de Drugo,]

|2) Celte seconde déclaration, selon Foster, Tanden et Irè^s dii^tingué secrétaire d'Etat de l'Union américaine, exprime un principe fondamental, vivant, et qui doit être appliqué tantes les fois que les circonstances le rendront nécessaire (Foster^ A Ceniury of American Diplomacy, p. 4«).

la possession matérielle du sol et l'embargo ne sont établis qu'à titre provisoire, la remarque qui précède a'en garde pas moins toute sa force. Il suffit de rappeler à cet égard l'exemple de TEgypte. Voilà vingt-six ans que la Grande-Bretagne a pris en main l'adrainistration de ce pays, d'une façon temporaire, et pour remettre de l'ordre dans ses finances* On voit combien les recouvrements coercitifs, avec leur cortège de violences, peuvent à l'occasion être en opposition formelle avec la doctrine de Mouroe,

C'est ce que les Etats Unis se sont proposés d'éviter de diverses façons. Ainsi, en 1861, au moment où TAngleterre, TEspagne et la France décidèrent d^intervenir au Mexique, à la suite de la suspension décrétée par le Président Juarez du service des emprunts étrangers, le ministre d'Etat Seward, pour éviter que le sol américain fût violé par les puissances expéditionnaires, eut l'idée de conclure avec le Mexique un traité aux termes duquel l'Union américaine garantirait pour cinq ans le payement des intérêts de la dette mexicaine. C'était enlever à Tinter vention étrangère tout motif, et môme tout prétexte. Le Sénat Nord-américain ne donna pas son approbation au projet de M, Seward, Les événements se déroulèrent dans la forme que Ton sait, et finalement la France, qui dès le début des opérations était seule restée en ligne, dut obéir à l'injonction des Etats-Unis et évacuer le territoire mexicain, La doctrine de Monroe opposa en cette circonstance un veto direct aux ambitions de Napoléon ÏIL

En 1904, on se crut sur le point de voir les puissances européennes exercer de nouveau un acte de coercition contre un État américain, la République de Saint-Domingue, tombée en pleine banqueroute. Le Président Roosevelt, sous Timpressîon encore toute fraîche des événements du Venezuela, en revint à peu de chose près, pour sauver la situation, à l'expédient jadis proposé par M. Seward, Le 4 février 1905, il conclut avec la République dominicaine un traité d'après lequel

î^s Etats-Unis garautisseot rinté^rité territoriale de celle-ci, €ft par coutre demeurent chargés d'adminisitrer les douanes, d*encaisser les revenus de TÉtat, et de faire entre les créanciers, an prorata de tenrs créances, la répartition dea recettes disponibles* Les États-Unis assument là en somme le rôle de syndic liquidateur d'une maison de commerce en faillite. Il paraît que ce traité vient d'être ratifié par le Sénat américain ; mais, avant même d'être ainsi devenu définitif, il était déjà appliqué en vertu d'un arrangement provisoire ; le gouvernement dominicain avait mis à la tôte de ses douanes les personnes confidentiellement désignées pour ces postes par le Président de TUnion.

M. Roosevelt e exposé sous une forme saisissante, dans le Message adressé au Sénat en même temps que le texte de ce traité, les raisons qu'il avait eues de le signer : tx Lorsque rétat des affaires en est venu à prendre le caractère quil revêt malheureusement à Saint-Domingue, nous devons, de deux choses Tune : ou nous résigner à une violation probable de la doctrine de Monroe, ou prendre Tinitiative d'un arrangement dans le genre de celui qui est soumis au Sénat. Il y est stipulé que les douanes seront administrées pacifiquement, honnêtement, économiquement, et que 45 O/o des sommes qu'elles produiront seront versées au gouvernement dominicain. Les États-Unis consacreront le reste au payement des dettes, dans une proportion équitable. Quant à nous, nous accomplissons simplement et d'une manière pacifique — non seulement avec le cordial assentiment, mais de plus sur les vives instances du gouvernement intéressé — une partie des devoirs internationaux inhérents k la doctrine de Monroe. Nous devons montrer que nous remplissons ces devoirs eu toute bonne foi, sans la moindre intention de nous agrandir aux dépens de voisins plus faibles, et que notre seul mo- J bîle est de venir en aide à la faiblesse de ces voisins en même temps que de rendre service aux puissances européennes qui

pourraient entrer en rapport avec eux. Il est hautement nécessaire d'inspirer au monde, par nos actes, la conyiction qu'il peut avoir confiance en notre loyauté, et que le devoir International dont nous nous chargeons, nous le remplirons avec une absolue bonne foi, dans notre propre intérêt et dans celui des autres nations, observant envers toutes les règles les plus strictes de la justice. En agissant de la sorte, nous aurons avancé le moment où la doctrine de Monroe sera généralement acceptée, et travaillé à élargir, pour le règlement des différends internationaux, la sphère d'action des moyens pacifiques, appelés à remplacer graduellemeot les mesures de guerre ■ (1),

On voit le principe dont s'est inspiré le traité avec Saint- Domingue. Il reconnaît aux puissances européennes le droit d'exiger par la force le payement des créances de leurs nationaux ; mais, comme elles ne pourraient le faire qu'au moyen de Inoccupation de territoires ou de douanes, les États-Uais, soucieux de garder de cette atteinte la doctrine de Monroe, assument, pour éviter que cela n'arrive, une sorte de magistrature suprême. Ils se substituent aux nations Sud-américaines momentanément incapables de faire face à leurs engagements, pour Tadministration de leurs finances et la percep-

(!^ Message du Président Roosovelt au SOnat, 15 février 1905 (Moore, Digest of International Law, U VI, § 962, p. Êtï7-2o8). — Dans son Message d'ouverture au Congrès de cetle même aunée (décembre 1906) M. RooseveU reprend et précise la même idée dans les Içrmes suivants : ({ U est possible que, à un moment donné, nous nous ïrouviona placés en présence d'alternatives extrêmement désagréables. D'un cùté, ce pays ne déclarera certainement pas la guerre pour empêcher un g(»uvernement élraoger de se faire payer une dette juste. D'un autre côié, il ne nous convient pas de permettre que ce gouvernement étranger prenne possession, fùt-ee temporaïrement^ des douanes d'une République am^^ricaine pour la contraindre à remplir ses obligations. Afin d'échapper à ce dilemme, l'unique solulîon serait que nous prissions des arrangements, etc. ,. » {Ànnuai Register, lOOli, p. 450J.

tion des droits de douaoe, dont ils se chargent de faire une répartition équitable entre les créanciers. Evidemment, à moins de caresser des arrière-pensées inavouables, les puissances qui auraient des réclamations à faire valoir ne pourraient, le cas échéant, que vivement se féliciter de voir la défense de leurs intérêts prise en main par un intermédiaire de cette envergure. Il n'y a pas de doute que c'est là un expédient qui aurait une réelle efïïcacité pour couper court aux interventions européennes ; mais il offre de graves inconvénients. Ce système rendrait plus facile rémission d'emprunts américains ; les préteurs seraient ainsi assurés de toucher leurs coupons sans retard et sans risques. Pour certains pays, la tentation serait forte d'abuser de cet état de choses pour réaliser des emprunta éminemment suspects* On ne sait que trop combien des gouvernements révolutionnaires ou des dictateurs d'aventure hésitent peu à imposer aux générations futures des charges accablantes, et se font un jeu de compromettre l'avenir économique et le développement ultérieur des pays qui ont le malheur de les subir. La méthode suggérée par les États-Unis a un autre défaut non moins sérieux. Elle restreint dans une certaine mesure la souveraineté et elle blesse tes justes susceptibilités de la République mise de la sorte en état d'interdiction. Celle-ci a eu beau consentir par traité à déléguer ô un gérant tout-puissant une partie de ses facultés de gouvernement, la situation ainsi créée entre les Etats-Unis et les autres nations d'Amérique est délicate. EUe contribuerait certainement à produire des refroidissements^ à susciter chez ces dernières des méfiances» à y éveiller le soupçon que le protecteur pourrait bien tirer avantage du service rendu et les mettre à un degré quelconque sous sa dépendance. 11 importe beaucoup au contraire qu'entre elles et la grande République du Nord règne une bonne intelligence inaltérable, et que la cordialité de leurs rapports ne puisse être jamais troublée, ci Si la doctrine Drago venait h

être acceptée, disait il y a peu de temps là National Remew de Londres, la doctrine de Monroe cesserait d'être une menace pour l'Amérique du Sud. Celle-ci ne serait plus hantée parle spectre des États-Unis s'érigeant en pouvoir international de police. La crainte de les voir s'adjuger ce rôle rasintient une ligne de séparation entre les deux continents m (1).

Maïs les idéea de gouvernement sont avant tout, ou doivenl être, expérimentales. C*est même pour cela qu'elles ne s'ouvrent que lentemeot passage et suivent une marche laborieuse. Le mécanisme des sociétés eat vaste, embrouillé, complexe ; le maniement en exige beaucoup de tact et des précautions infinies; la politique n'est qu'une série de compromis entre des besoins contradictoires et des circonstances ambiantes qui se modifient ô chaque instant. Le problème devient encore plus ardu lorsqu'on s'engage sur le terrain inlernationaL et qu'il s'agit de concilier les convenances généralement opposées et les tendances souvent hostiles de vastes groupes humains.

Ici comme dans le polygone des forces, le mouvement se produit suivant la résultante des actions divergentes qui le déterminent. Heureux encore lorsque Ton peut, comme c'est le cas cette fois, tracer cette ligne et constater qu'elle tend sans cesse à pousser l'humanité en avant 1

M. Hay répondit à la Note argentine d'une façon cérémonieusement évasive, mais cordiale. «* Il n'acceptait ni ne re- ^jt jetait, disait sa dépêche, les doctrines habilement exposées

•^ par la ministre argentin des affaires étrangères w.PIus tard,

M, Root fut plus explicite. « Si l'acceptation, disait-il, du principe en vertu duquel les contrats entre une nation et un individu ne peuvent donner lieu è des recouvrements par la force, sujet sur lequel le D' Drago nous adressa une Note

{t} AmeriGûn affairs, dans National Reviem, mr%mhT& 1906, p- 507-

très habile en 1902 si Tacceptation de ce principe peut

êtreobteDueà la Haye, j'estime que ce sera un résultat important au point de yue de la diminution des causes de guerre n (1), Dans le banquet organisé en son honneur au théâtre de T Opéra, à Buenos-Aires, Té minent secrétaire d'État donna une forme plus accentuée à sa pensée là dessus, a Nous sommes convaincus, dit-il, que recouvrer parla force des créances provenant de contrats, c'est encourager à commettre des abus dont les résultats inévitables sont infiniment pires, infiniment plus funestes à rhumanité, que si les dettes d'une nation quelconque restaient en souffrance. Nous considérons qu'employer l'armée et la Botte d'une grande puissance à exercer une contrainte sur une nation plus faible à propos de contrats passés avec un particulier, c'est exciter è spéculer sur les besoins pressants de pays incomplètement développés et porter atteinte à leur souveraineté- Noua avons toujours été contraires à ce genre d*exécutions, et nous croyons fermement qu'un jour, pas aujourd'hui peut-être, ni demain, mais par suite de la lente élaboration de 1 avenir, le monde entier en viendra à partager notre opinion » (2),

Enfin le Président Roosevelt a écrit dans son Message du 6 décembre 1906 : « Dans mon Message du 5 décembre 1905, j'attirais votre attention sur la situation difficile dans laquelle le gouvernement pourrait se trouver, si les puissances étrangères exerçaient le droitqu*elles ont de recouvrer parla force des armes, contre des Républiques américaines, des dettes r^

issues de contrats entre ces 'dernières et des citoyens des nations réclamantes, je vous y parlais également du danger qu'il y aurait à ce que les mesures coercitives de recouvre-

(1) Monthly Bulletin of the International Bureau of American Repubtics. Lettre de M. Root k la CoïnmlsHioD du programme de la CodfércncJî de Rio, 2Z mars 1906.

(2) Speeches in South-America, p- 138.

ment aboutissent à une occupation de territoire qui aurait des tendances à devenir permanente. Je disais alors que [i notre gouYeroement s'est toujours refusé à en appeler aux armes pour exiger l'accomplissement d'obligations résultant d'un contrat, et quH serait grandement à désirer que les gouvernements étrangers se rangent à cette manière de voir ». De lèi est venue la résolution adoptée par le Congrès panaméricain de RiOj tendant à ce que les gouvernements prennent en considération la convenance qu'il y aurait à soumettre à la seconde Conférence de la Haye « la question relative aux actes de contrainte appliqués au recouvrement de la dette publique et en général aux moyens propres à diminuer entre les nations les conflits d'ordre pécuniaire ». Cette résolution à vrai dire a jusqu'à un certain point rendu le problème plus obscur, puisqu'elle le fait porter sur toutes les réclamations d'argent, quelle qu'en soit Torigine » (1).

(1) Dans une étude publiée par la North American Revieto le 15 octobre 190G, ot intitulée : le droit international et la Doctrine de Draga, M. Georges Wiiifield Scott dit à ce sujet : « Le D' Drago a voulu seulement engager lea Etats-Unis à adopter Une politique qui fierait comme un complément de la doctrine de Monroe, et à déclarer que la Dette publique d'Etals américains ne pourrait désormais donner Ubu, de la part des puissances européennes, à une interveniion armée contre des nations américaines ou à Foccupation effective de leurs territoires. Nous appelons Tattention sur la différence qui existe entre roplniou originairement formulée par le D' Drago et la question mise en discussion â Rio-de-Janeiro. Le D' Drago avait présenté aux Etals pan-américains une question politique. La résolution adoptée à Rio-de-Janeiro revient à soumettre au Congrès de la Haye une question de drolL n

Nous ajonterona que le caractère tout politique de la proposition contenue dans la Note du 29 décembre 1902 et la forme dans laquelle elle fut mise en avant, comme doctrine spéciale à l'Amérique et afférente à cecoQtinent, sont ce qui a donné une individualité et une physionomie propres à la communlRation do la chancellerie argentine. C'est aussi là sans doute ce qui a valu au principe qui y est pour la première fois formulé le nom, si flatteur pour nous, sous lequel il est généralement

Nous avons déjà fait ressortir la différence qu'il y a entre une dette publique et les contrats, assimilables aux contrats de droit commun, où TÉtat, procédant comme personne juridique, accepte des obligations et acquiert des droits définis envers les particuliers avec qui il traite. Ces derniers contrats sont soumis à des règles fort nettes. Si le gouvernement ne remplit pas les engagements qu'ils lui imposent, il est traduit devant les tribunaux ou appelé devant des Cours de Réclamations, spécialement chargées de statuer dans ces sortes de procès. S'il y avait de sa part un déni de justice évident, la question serait réglée d'accord avec certains principes du droit des gens parfaitement clairs et universellement acceptés. Le cas est tout autre lorsqu'il s'agit d'emprunts internes ou externes avec émission de bons ou de titres rapportant un intérêt déterminé. La dette ainsi contractée, et dont le nom technique est a dette publique » ou « dette nationale » ne peut donner lieu à des actions judiciaires. Ainsi que nous l'avons expliqué, les bons ou fonds publics qui la constituent sont, de même que le papier-monnaie, mis en circulation en vertu des droits du Souverain ; le service en est fait ou suspendu au moyen d'actes qui revêtent avec une iudiscutable évidence le caractère d'actes de souveraineté.

C'est de cette dette publique, et non de créances d'un autre ordre, que s'occupe la Note argentine 'du 29 décembre 1902, parce que c'est une dette dont le recouvrement manumiliiaH entraîne des conséquences particulièrement graves.

On peut toujours en effet faire face, avec plus ou moins de difficulté, à des réclamations individuelles isolées provenant de contrats ordinaires et éviter, en leur donnant satisfaction.

désigné anx Etats-Unis et en Europe^ et dont û ou a ne faisons menUon ici que pour nous excuser d'avoir dA à diverses reprises le conserver dans les cJtallans d'auteurs étrangers que nous étions amenés h faire au coara de cet article.

raction, môroe i ajuste, doot on serait menacé par un gouvernement étranger,

n n'en va plus de même à Toccasion d'une dette publique. La suspension du service d*une pareille dette indique toujours un trouble profond dans les finances et les ressources économiques du pays débiteur. Arrive alors rinterveDtjon, et l'intervention pour un temps indéflni. Le double contrôle de rÉgypte, les Commissions internationales de Turquie, la subordination en un mol du gouvernement local aux puissances créancières, voilà ce qui découle des principes erronés de droit international que les Cabinets d'Europe n^ont pas encore répudiés. L'histoire de ces derniers temps en offre une foule d'exemples. La République argeotine s'est proposé de mettre les États américains à Tabri de semblables épreuves. La doctrine qu'elle défend est avant tout une doctrine politique. Si la dette publique ne peut, juridiquement, fournir matière à une contrainte internationale, comme tout porte à le penser, il n'y a pas de raison pour que les nations européennes en entreprennent le recouvrement par les voies militaires dans l'Amérique du Sud* Mais, même dans le cas où Ton réussirait à prouver qu'en droit la coercition est légitime, noi^s persistons h soutenir que les procédés violents de recouvrement ne sont pas applicables à ce continent, et cela par l'irréfutable raison que ce qu'ils représentent c'est, comme conséquence immédiate, la subordination, et comme conséquence lointaine, la conquête du pays où une intervention armée s'implante, double éventualité avec laquelle la politique traditionnelle de Tune et Fautre Amérique ne tran-

sigera Jamais/

Lui» m, DRAGO.

Tout récemment, en avril 1997, la Revue générale de droit iniemaiional public a publié un article du D' Drago, Témi- Bent jurisconsulte argentin qui fut ministre des relations extérieures à Buenos Aires il y a quelques années, et qui, en cette qualité, prit une initiative désormais célèbre en soutenant, à Toccasion de Taction coercitive dirigée contre le Venezuela par trois puissances européennes, une théorie de droit international qu'on désigne actuellement sous le nom de « Doctrine de Drago » ; théorie suivant laquelle les Etats ne doivent pas recourir à la force pour contraindre un Etat au payement de ses dettes publiques. Après les pages où le D' Drago a luimême commenté et justifié la doctrine à laquelle son nom reste attaché, ii peut paraître téméraire d*écrire sur la même question, Ty aurais renoncé si la « doctrine de Drago » n*occupait paSj depuis un an surtout, la presse quotidienne et les

(i) Ar Vicie publié par lauteur de ce Uvre dans la Rer^ue générale âe droit mlërnaliùnal public, ia07 {l. XIV), pp. 417-473. En publiant cet article j ai tenu k adresser mes vifs reiiit^iXïlemcnU à ceux qui, depuis quelques années, m'ont communiqué de nombreux journaux et extraits de journaux sud-amêricajus : M. Alvarez, ancien professeur à ï'Uni- \emlô dé Santiago-du-Cblli, M* Louïs Guilaine, rédacteur au Temps et au Brésil, et M, D Argollo-Ferrâo, ancien direclcurdu Bré&il — H, -A. M.

Revues spéciales des deux hémisphères, si elle n'était pas de

ces questions qui peuvent venir en discussion à la seconde Conférence de la Paix, et ai un jurisconsulte européen n'était pas mieux placé peut-être que l'illustre auteur de cette doctrine pour en parler sans avoir à encourir (fût-ce injusteteinent) le reproche de partialité, et pour montrer Timportance de la théorie nouvelle dans révolution du droit des gens contemporain.

Je ne reviendrai pas sur des points très connus : sur les origines de la doctrine de Drago, et sur les termes mêmes de la Note argentine du 29 décemhre 1902 (ï). Je n'entreprendrai pas non plus de retracer Thistoire rapide de celte théorie en rappelant comment» accueillie d'abord avec une froideur courtoise, non seulement en Europe, mais même aux Etats-Unis, îa doctrine de Drago, si elle n'a pas encore conquis d'une façon certaine Topinion européenne, paraît devenue de plus en plus populaire au Nouveau -Monde (2) : la Conférence panaraéricaine de Rio de Janeiro de 1906 a émis une motion officielle en faveur delà discussion de la doctrine de Drago à la Conférence de la Haye. Je voudrais seulement examiner la doctrine de Drago en elle-même, au point de vue juridique et au point de vue politique.

{\) Vmr plus baul lo texte do celte note.

{2] [Il convieût cependàDl de remarquer qu'à la Cooférençe de la Haye, certaines Rt^publiques américainejî, le Brésil notamment, ont critiqué assez uettement la doctrine argentine. (Voir plus loin ; La Doctrine de Drago à la Conférence de la Haye).]

Les emprunts publics et la responsabilité Internationale de l'Etat débiteur.

Comme Ta justement fait observer le D' Drago, îa doctrine politique émise dans la Note argentine du 29 décembre 1902 n'a pas une portée aussi étendue qu'on Ta cru ou qu*OD a feint de le croire en Europe. Elle ne vise pas en effet tous les conflits internationanx qui peuvent surgir à propos des obligations pécuniaires d'un État, mais, spécialement, le recouvrement coercitif (cobro compulsivo (1) ou coercitito) (2) de la dette publique d'un État. Elle se ramène à cette idée fondamentale que les puissances tierces ne doivent pas employer la force pour contraindre un État à payer régulièrement et intégralement ses dettes publiques.

n y a lieu en eSet de distinguer, d'après leur source et leur nature juridique, les obligations pécuniaires dont un Etat peut être tenu. Et cette classification a dû être faite, non seulement par les théoriciens du droit international, mais par les gouvernements qui faisaient valoir contre un État, par la voie diplomatique ou par une action coercitive, des réclamations a de premier rang », de deuxième rang ou de troisième rang (3).

(IJ Note argentine du 29 décembre 1902,

(2j Titr« du volume pubUé par le D' Drago â Buenos- Aire a en 1906; Cobro coerciUvo de deuûas publicas.

(3) V. Basdevant, l'action coercitivt angto-germanoMaliÊnne coritre le Venezuela, dans ïa Bévue gén. de droit intern. publiCf t. XI (1904), p. 362 î Mallarmé^ F arbitrage i^ënézuélien devant ta Cour de la Baye, dans cette Revue, U XIII (1906J, p. 441.

Ud Etat peut être responsable délictuellement de certains dommages, ou obligé contractuellement en vertu de conventions eiLpressea.

A. — La responsabilité délictuelle d'un Etat peut être engagée, soit directement vis-à-vis d'un autre Etat pour 'torts causés à cet Etat contrairement aux règles du droit international, soit directement vis-à-vis de simples particuliers de natiûDalîté étrangère qui auront souffert un préjudice injuste, et indirectement, à cette occasion, vis-à-vis de la puissance tierce qui assume la protection de ses nationaux en pays étranger.

Première hypothèse: Un Etat cause un tort direct à un autre Etat, par des faits tels que saisie ou destruction de navires de commerce, soit dans les eaux de l'Etat local, soit même dans les eaux de l'Etat adverse (réclamations contre le Venezuela, affaire du navire anglais Queen) (1). En pareil cas, le droit de TEtat réclamant a été directement lésé, il y a conflit international stricto sensu, et la question de savoir à quels procédés l'Etat réclamant devra recourir pour obtenir satisfaction n'est qu'un cas particulier du problème général de la sanction des droits des Etats et de la solution des conflits internationaux. Réservons provisoirement ce point.

Deuxième hypothèse : Les actes dommageables dont l'Etat tiers poursuit la réparation ont atteint, non l'Etat réclamant luimôme, mais ses nationaux. On sait que ce cas s'est présenté très souvent en Amérique du Sud (2). Au cours des troublés civils si fréquents dans les Républiques latino-américaines, des résidents de nationalité étrangère, Européens pour la plupart, ont

(1) BûsdevaDt, op. et loc. ciL^ p. 371.

{2) Sur les questions laUrDatLODales qui ont pu surgir à ToccasioD des tt lyniihages » d'étrangiïrs aux Elats-CJnis, voir plus Mn J'ej^eelleut article de M. Amos S. Heralief, dont noufi publions Ja traduction.

été lésés dans leurs personnes ou dans leurs biens par des faits ou mesures tels qu'arrestation et détention arbitraires^ destruction de propriétés, réquisitions et contributions de guerre, perception illégale d'impôts, été. Ne pouvant obtenir réparation par la voie régulière du recours aux tribunaux locaux, ils se sont plaints de dénis de justice et ont fait appel à la protection diplomatique de leurs gouvernements respectifs. Les Etats latino américains ont eu ainsi à répondre à de nombreuses réclamations européennes, et ils ont dû y donner satisfaction. Les internationalistes sud-américains ne protestent pas contre le principe même de ces actions diplomatiques, car il parait difficile de refuser aux Etats le droit d'assurer la protection de leurs nationaux résidant en pays étranger, et de faire valoir leurs griefs auprès des gouvernements locaux par Tinterraédiaire de leurs représentants réguliers. C'est le l'une des fonctions essentielles des agents diplomatiques. Sans doute, à l'origine de telles réclamations, il n'y a pas conflit de droits entre l'Etat local et TEtat réclamant: il y a plutôt litige entre l'Etat local et les particuliers qui ont été lésés ; mais ce litige prend un caractère international parce que la lésion de droit subie par un simple particulier de nationalité étrangère atteint indirectement l'Etat auquel il ressortit, parce que l'Etat local a manqué à une obligation internationale: Tûbligation d'assurer la sécurité et la protection judiciaire des étrangers sur son territoire. Toutefois, à propos des réclamations diplomatiques formulées auprès des gouvernements sud-américains pour dommages causés à des étrangers sur leur territoire, il convient de faire les observations suivantes :

1") Si, en principe, tout Etat a le droit d'intervenir par la voie diplomatique en faveur de ses nationaux lésés en pays étranger^ ce droit ne doit pas s'exercer d'une fa^on systématique, « diacrétionnai rement » plutôt que « discrètement ».

L'intervention de TEtat tiers n'est légitime quç dans la mesure où les réclamations de ses nationaux qui se prétendent victimes d*un dommage et d'un déni de justice sont elles-mêmes légitimes, puisque c'est la lésion de droit subie par le particulier qui fonde la responsabilité internationale de l'Etat local et le grief de l'Etat tiers, lor, en fait, il semble qu'il y a eu des abus dans les interventions diplomatiques de l'Europe en Amérique du Sud. Spécialement, les Etats européens ont étendu leur protection à de prétendus nationaux qui, après avoir abandonné leur patrie primitive sans esprit de retour, se souvenaient de leurs origines au jour où il s'agissait d'obtenir, par l'intervention diplomatique d'un Etat puissant, des satisfactions qu'ils n'auraient pas obtenues en qualité de régnicoles indigènes. Tels ces « Européens » qui, lors de la guerre du Pacifique, surgissaient dans les provinces péruviennes envahies par l'armée chilienne, en présentant devant leurs consulats respectifs, pour établir leur nationalité, des certificatsiF suspects comme actes de baptême signés de curés inconnus ou témoignages de simples compères (1). Il semble bien qu'il y a eu aussi tendance, dans les chancelleries européennes, à accueillir et à faire valoir telles quelles les réclamations des a nationaux )) lésés, même quand ces réclamations étaient mal fondées en droit ou scandaleusement majorées;^ même quand les réclamants avaient provoqué les dommages* dont ils se plaignaient en jouant un rôle actif dans les luttes civiles des Etats où ils résidaient (2).

La légitimité de l'intervention diplomatique des puissances tierces n'a qu'un fondement : la responsabilité internationale de l'Etat local à l'occasion des torts et dommages causés aux

(1) H. G. R. Lisboa, Des réclamations diplomatiques, dans la Revue de droit intematiohal et de législation comparée, £• série, t. VIII (1906), p. 237 et suiv.

(2) V. notamment l'excellente monographie de M. Paul Bureau sur l'affaire Cerruli : Le conflit italo-colombien {Affaire Cerruti), Paris, 1899.

résidents étrangers, et cette responsabilité ne peut être considérée comme établie parles réclamations unilatérales de ceux qui s© disent victimes, à tort on à raison. U appartient donc aux chancelleries intéressées de faire une première appréciation, impartiale si possible, des griefs qu'elles devront faire valoir; Jet il appartient aussi aux gouvernements locaux^ d'siîcueillir ou de rejeter les réclamations formées devant eux. D'où possibilité d'une contestation internationale, et question de savoir comment une telle contestation devra être solutionnée (1),

2") Il y aura ainsi fréquemment, en pratique, à déterminer la mesure de la responsabilité de l'Etat local pour dommages causés aux résidents étrangers. Je n'entreprendrai pas de discuter ici cette question, qui a déjà fait Tobjet d'une excellente étude du professeur Aozilotti (2). Mais, pour la solution métne du problème spécial qui nous occupe, il y a deux

remarques à faire :

a) Si, en principe, tout Etat civilisé a Tobligation internationale d'assurer la sécurité et la protection juridique des étrangers sur son territoire» les étrangers ne doivent pas prétendi'e à une situation privilégiée, k des garanties qui maa- ^%eut aux nationaux eux-mêmes (3). On peut hésiter ainsi à

m [€f. Règlement et viBnx de llsatilut de Droit interautional, session de Neucliatett eepteuibre i9Û0 {vœu n* 2, reproduit plus loin an note),]

(2) AaziJoLti, la rmtpQHSiibUUé inLemaUoïiale des Etals à raison des dommftges soufferta par des é&rafigers, dans la Iteuae gëfi. de droii inUrn. public, t. XIII (191)6^ p. 5 et âSo,

(3J Lïsboa, op. et ioc. cU., p. 2J8. — [Cette d^ctrino a é\é affîrmÉe par leâ hommea d'Ëtat nord-améric^tû^, notammeDl par Webster, à l'occasion des réclaoïations formuli^es par des sujets espug.iols pour vroiences et tlommage^ bu bis sur le torrituifo aratiricaiti ; n Ces parllcullers, disait Webster, sujets de Sa Majes^té Calliolique, qui viennent volontairement réiiider aux Etats-tloiSr n'ont ceH^inomenl aucun Lieu de &e piâindref s'ils sont protégés par les mêmes lois et par la même

reconnaître aux résidents étrangers un droite indemnité pour tout préjudice subi, tnéme pour ces dommages qui, aux jours troublés, en temps de révolution et de guerre civile, atteignent indistinctement tous les habitants du territoire, nationaux et étrangers (1). L'obligation internationale de protection juridique des étrangers signiûe seulement que l'Etat local doit accorder aux étrangers les mêmes garanties légales qu'aux nationaux, les mêmes recours â des juridictions judiciaires ou administratives appliquant impartialement la même jurisprudence aux nationaux et aux étrangers. C'est ici le lieu de rappeler le mot si souvent cité que les étrangers qui aventurent leurs personnes et leurs biens dans certains pays mal organisés ou désorganisés y vont « à leurs risques et périls ». Il paraît difficile, pour déterminer le degré de responsabilité de TEtat local, de ne pas tenir compte de son état de civilisation, des conditions économiques et politiques qui peuvent s'y imposer aux individus quels qu'ils soient, autochtones ou immigrants (2).

a dminiBl ration de la }a3lice que les citoyens autochtones de ce pays ». (Wharlon's DigeU, U, § ï2fi, p. 60i). — Voir plus loin l'article de Amos S. Hershey.J

(1^ AnziloUJ constate ainsi que si, en pareil cas, les Etats européens ont systématiquement poursuivi l'indemnisation de leurs nationaux résidant dans tes Etats Bud-américuins, ceux-ci ont toujours résisté.

(â) Tocqueviile remarquait, par exemple, combien la notion de police a une valeur différente dan a les vlUes européennes et dans les cités américaines. Et ce qui était vrai de son temps Test encore aujourd'hui. " [La reî^jjorisabïUtt^ de l'Etal qui doit assurer la sécurité des étrangers sur son territoire apparaît donc non lorsque les étrangers ont été lésés par des actes ou faits qui atteiguent indistinctement étrangers et nationaux I mais avant tout v lorsque l'acte dont ils ont souffert est dirigé conlre les étrangers comme tels en général, ou contre ceux-ci comme ressoriissants ri'un Etat déterminé, . . » (Règlement de l'Institut da Dï'oit interna tionaj, session de Neuchatel, septembre 1900. — art. 1, I a. — Annuaire, t. XVIII, p. £34). — Cf. plus loin Tarticle précité d'Amos S. Hersiiey.]

b) La responsabilité internationale d'an Etal pour dommages soufferts par des étrangers peut être et sera fréquemment engagée par des actes qui constituent de la part de cet Etat des actes et d'autorité u, de a puissaoca publique », de a souveraineté ».

Par lui-mémet le cr déni de justice i) qui occasionne l'intervention diplomatique d'une puissance tierce implique que c'est en exerçant sa souveraineté propre, soit par des lois qui assurent mal la protection judiciaire des étrangers contre les torts privés dont ils seraient victimes, soit par des jugements qui, rendus au nom de l'Etat et en application de ses lois, ont refusé à l'étranger les réparations demandées, que l'Etat local a indirectement porté tort au requérant. D'autre part, l'Etat peut lui-môme causer un tort direct à un étranger ou à une catégorie d'étrangers, par un acte d'Etat tel qu'un décret légal ou arbitraire,^ voire une loi d'exception ; et c'est par de tels « actes d'autorité o qu'un Etat systématiquement hostile aux étrangers peut les atteindre dans leurs personnes et dans leurs biens. Suffira-t-il à l'Etat local, pour écarter toutes réclamations diplomatiques, d'alléguer que sa « souveraineté r> est en cause, que le Congrès local par ses lois générales ou spéciales, le gouvernement et ses agents par leurs décisions, les Cours de justice par leurs arrêts, ont exercé un pouvoir discrétionnaire dont ils n'ont pas à répondre, qu'il n'appartient pas aux puissances tierces de rechercher , sous prétexte de protection diplomatique des étrangers j comment les pouvoirs publics du Venezuela ou du Guatemala exercent les prérogatives essentieUes delà souveraineté nationale, en remplissant leurs fonctions respectives, de législation, d'administration ou de juridiction? — Admettre une telle thèse, ce serait écarter pratiquement la responsabilité internationale des Etats. — En réalité, la souveraineté de l'Etat local signifie ceci ■ c'est que cet Etat peut, dans le libre exercice de son autonomie, par sa Constitution, par se^ lois, par les décrets de ses agents et par

les arrêts de ses tribunaux, déterminer comme il l'entend la condition des étrangers sur son territoire et prononcer à regard de tel étranger en particulier. Mais si, par Tensemble de ces a actes d'autorité », il manque à l'obligation qui lui incombe d'assurer la sécurité et la protection juridique des étrangers sur son territoire, s'il occasionne ou manque de réparer un tort à un étranger et si un « déni de justice » peut ainsi lui être reproché, il encourt une responsabilité internationale (1) et le gouvernement intéressé doit être admis à formuler une réclamation diplomatique.

Ce principe posé, il faut immédiatement ajouter que, précisément parce que les réclamations diplomatiques d'une puissance tierce tendent à critiquer l'exercice de la souveraineté locale ou aboutissent par la force des choses à une telle critique^ et qu'ainsi l'Etat tiers, même s'il s'abstient d'une intervention impérative, semble s'arroger un droit de contrôle vîa-à-vis de l'Etat local, les réclamations diplomatiques en faveur de particuliers soi-disant lésés ne devraient être formulées qu'en cas de nécessité absolue et avec une extrême discrétion. En a-t-il été toujours ainsi en fait? Là encore, le doute est permis.

*J. " Examinons maintenant l'hypothèse des engagements coûîractuels d'un Etat vîa-à-vis de particuliers étrangers.

SuivanJ l'opinion du D' Drago (2), il y aurait à distinguer, parmi les actes contractuels qui peuvent créer des obligations é la charge d'un Etat, les contrats de droit prive, où l'Etat figure comme un simple particulier et par lesquels il s'oblige comme un particulier vîs à-vis des particuliers co-contractants, et les emprunts publies, qui ont une nature juridique spéciale, qui ne peuvent être assimilés à des contrats purs et

(i) AnxiïoUi, op. et loc^ cit,, notamment p. 27. {2J V, ci-dessus, p. 16 et suiv.

simples, et ne peuvent obliger l'Etat au môme titre, La Note argentine du 29 décembre Î902 D'à pas visé les réclamatîoos étrangères relatives aux contrats ordinaires de l'Etat : elle ne concerne que le recouvrement coercitif de la « dette publique ». C'est que les emprunts publics diffèrent essentiellement des simples contrats où figureraient les Etats. Ils sont is émis en vertu du pouvoir souverain de TEtat, comme la monnaie ; il faut pour les créer une autorisation légiatative ;... ils ne représentent pas un engagement en faveur d*une personne déterminée. - . ». Actes juridiques sui generis^ les emprunts d'Etat ne sont pas assujettis aux mômes règles que les contrats administratifs de l'Etat au point de vue de leur exécution» Tandis que TEtat consentira, le cas échéant, à être actionné devant ses propres tribunaux pour les contrats auxquels il a participé Jure gestionlSy il écartera tout recours à l'occasion de la dette publique. Comme il a émis Temprunt par un acte de souveraineté, c'est par des actes de souveraineté, en décidant jure imperii, qu'il suspendra, sL les circonstances l'exigent, le service de ses emprunts. Alors, qu'ilSj s'agisse de la dette intérieure ou de !a dette extérieure, que les porteurs de titres soient des nationaux ou des étrangers, il n'y a pas d'action possible contre l'Etat, parce que la souveraineté môme de TEtat est en cause. Et quand les o^issauces étrangères, à Tinstigation de leurs nationaux porteurs de titres, prétendent contraindre l'Etat local au payement de sa dette, elles portent atteinte à Tindépendance de TEtat; a la souveraineté de TEtat réclamant est face è face avec la souveraineté de l'Etat débiteur ».

La distinction qu'il y aurait lieu ainsi d'établir entre les emprunts publics, actes de l'Etat a souverain », et les contrats ordinaires de VEtat semble, au premier abord, conforme aux principes du droit administratif tel qu'il est actuellement reçu en France et dans nombre de pays. Il est classique en eSet de ranger les actes administratifs de l'Etat en deux

grandes catégories : les actes o de puissance publique » ou d'tmperîum {atii d'impero de la jurisprudence italienne), et les actes « de gestion a : les premiers, par lesquels l'Etat commande aux particuliers, et par lesquels il manifeste plus spécialement son pouvoir souverain ; les seconds, par lesquels TEtat contracte avec les particuliers, comme un particulier pourrait le faire lui-môme, sans exercer de contrainte sur les personnes qui concluent librement affaire avec lui (1). Sans doute, d'après la thèse Drago, les emprunts d'Etat se classeraient dans la première de ces catégories, parmi les actes de « souveraineté » de l'Etat.

Cette théorie nous semble critiquable. D'abord, il ne nous paraît pas très juridique •— si traditionnelle que soit cette doctrine — de considérer comme deux catégories d'actes profondément différents par leur nature intrinsèque les « actes de puissance publique » et les « actes de gestion » de l'Etat. Il nous semble au contraire que ces actes sont au fond de même nature, étant les uns et les autres des actes de l'Etat, des actes de TEtat souverain. — En fait, la différence n'est pas nettement tranchée entre les deux classes d'actes d'Etat. Les marchés administratifs de l'ancien régime, par lesquels le Souverain réservait à ses propres intendants le droit de régler impérativement les conditions d'exécution du contrat, tendaient à prendre le caractère d'actes de puissance publique. Inversement, le recours pour excès de pouvoir permet actuellemenl aux particuliers, en France, de discuter sinon la souveraineté de TEtat^qui conserve le droit absolu d'adresser à tous et è i^hacun, par ses lois, ou par ses décrets, des ordres généraux ou spéciaux, mais la façon dont les autorités administratives auront exercé la souveraineté de l'Etat. La valeur

(l) Laferrk^re, Traita de la juridiction administrative et des recours contentieux^ t. I^ p. q et suiv.; p. 428 et suiv. (!'* édition).

impérative d'uû « acte de gestion h ou d'un a acte de puissauce publique jo varie doûc avec les lois de compétence. D'autre part, il convient d'observer qu'en vue du même but, pour assurer le fonctionnement de tel service public, l'Etat peut recourir^ suivant les circoDstances — et dans la mesure que les lois mêmes de l'Etat déterminent — au procédé des actes de gestion ou au procédé des actes de puissance publique. Ainsi, en France, normalement, TEtat assure Tapprovîsionnement de ses armées par des « marchés de fournitures » que les commerçants passent librement avec lui : mais il peut aussi, a en cas de mobilisation partielle ou totale de l'armée, ou de rassemblement de troupes » (loi du 3 juillet 1877, art. 1"), exiger par voie de réquisiiton les prestations nécessaires h Tarmée» Cet exemple suffit à montrer que si l'Etat agit par la voie de gestion au lieu d'agir par la voie de commandement, toutes les fois que le procédé des actes de gestion semble plus opportun au point de vue administratif, l'Etat ne peut être considéré, en tant que partie contractante, comme un simple particulier, car, même lorsqu'il contracte, il agit en vue de Tintérêt public. L'acte de gestion n'est sans doute pas, par lui-même, un acte d' imper uim, mais il reste un acte de la personne morale qui a Vimperium^ de l'Etat, expression juridique de la nation souveraine. On prétend distinguer, il est vrai, entre TEtat « personne publique » et l'Etat a personne privée » ; mais cette distinction ne correspond nullement à la distinction d^s actes de puissance publique et des actes de gestion. Ou doit poser en principe, au contraire^ que les actes de gestion de l'Etat sont des actes de TEtat a personne publique » tout comme les actes d'impermm^ toutes les fois que ces actes intéressent le fonctionnement des services publics ou les intérêts vitaux de la nation. Et, inversement, il ne suffît pas de considérer le caractère contractuel d'un acted*Etat pour en conclure qu'un tel acte n'engage en rien la souveraineté de TEtat. Tout acte d'Etat qui

engage Tîntérêt public de l'Etat engage sa souveraineté, quelle que soit la nature juridique de l'acte lui-même.

Ceci posé, il nous semble difficile de nous arrêter à la distinction proposée par le D' Drago quant aux actes intervenus entre un Etat et des particuliers étrangers, entre les « contrats ordinaires » de l'Etat, qui comporteraient des réclamations internationales, et 1" « emprunt d'Etat », acte de TEtat souveraio qui échapperait à ces réclamations, parce qu'acte de souveraineté. D'une part, en effet, l'emprunt d'Etat apparaît au premier abord comme un contrat; d'autre part, des a contrats ordinaires » de TEtat, des marchés de fournitures ou des marchés de travaux publics, peuvent intéresser la souveraineté de l'Etat contractant. Les tribunaux l'ont constaté expressément, en France ou ailleurs, en se déclarant incompétents pour connaître de réclamations formées par des particuliers contre des Etats étrangers, à l'occasion de contrats tout individuels (1)« Les emprunts d'Etat eux-mêmes ne sont pas nécessairement des a emprunts publics ». Un Etat peut se procurer des ressources en s'adressant individuellement à un banquier, et cette opération, qui peut avoir une certaine envergure eu point de vue financier, surtout pour les petits Etats, tend au même but que l'emprunt dont les titres doivent être émis dans le public par souscription directe ou par l'intermédiaire d'un consortium de banques : il s'agit toujours de remplir le Trésor. Dira-t-on cependant que r a emprunt public » est un acte de l'Etat souverain, et le contrat individuel d'emprunt un acte de gestion ordinaire qui peut être l'occasion de réclamations internationales? Cela serait peu rationnel. Il semble au contraire, à priori^ que les mômes solutions devront être admises pour les contrats conclus par un Etat avec des étrangers, et pour les emprunts publics de sa dette extérieure.

(1) V. par exemple, trlb. de la Seine, 16 avril 18&7 et !«' mai 1867.

Sur la nature juridique de Temprunt d'Etat et spécialement de rerapruot public, il s'est élevé des controverses qu'il suffit de résumer ici. L'emprunt public est, suivant les uns, un contrat, pour lequel l'Etat emprunteur sera tenu vis-à-vis des porteurs de titres et des intermédiaires comme le serait un simple particulier (1) ; suivant les autres, un acte de souveraineté, dont les conséquences juridiques sont laissées à la discrétion de VEtat souverain (2).

La solution intermédiaire nous semble slmposer: l'emprunt public est un contrat, par lequel l'Etat emprunteur s'oblige vis-à-vis des souscripteurs; mais c'est un contrat d'Etat, dont TEtat peut, en exerçant sa puissance publique, régler les conditions d'exécution ou d'inexécution dans la mesure où Hntérèt public l'exigera (3)*

(1) V. DotammeDl : Lewaadowski^ De la pratection dû$ capitaux empruntés en France par les Etats étrangers, p. Î4 et sulv. ; Van Daehne vaû Varick, Le droit financier ïnUrnationat devant la Conférence de la Baye {'S-Gravenbage, 1907), p. li.

(g) V. notamment : de Bar, Théorie und Praxis des intern. Privatrechts, t. J, p. 06,

(3) C'est en somme la IbAorie s oui en ne et développée par M* Polîtîa dans lOD exc^Uente étude sur les emprunts d'Etat ; v L'emprunt d'Etat, observe exactement M. PoUtis, ne peut pas... être cousidéré comme un acte privé émanant d'un gouvernement agissant comme un simple particulier ; c'est ua acte politique, fait par TEtat, en vertu de son droit souverain, agissant comme puissance puMlque* dans rintéréLetau nom de la nation tout entière a (Politts, Les emprunts d'Etat en droit international, p. SIS). — Même opinion dans l'étude plus ancienne de M. G. Piot: « Un Etat, quand il emprunte^ agit comme pouvoir public: U ne fait pas un acte de souveraineté con^me quand il prend une mesure de police » mais l'intérêt public est engagé : l'emprunt est des- 'tîné à subvenir aux dépenses de TElat i il rentre dans les attributions de l'Etat d'emprunter comme de lever des impôts » (G, Piot, Des règles de cQmpétc7iCe applicables aux Etats et aux Souverains étfangers, p, 53). — [L'idée que le contrat d emprunt public ne saurait être assimUé aux contrats conclus entre simples particuliers, et que PEtat participe à un tel contrat en qualité de personne souveraine^ dans l'exercice

Dès rémission do l'emprunt, ce caractère mixte apparaît. Entre TEtat et les souscripteurs de Temprunt, il intervient un véritable contrat, en ce sens que les souscripteurs prennent les titres de Temprunt aux conditions fixées par le prospectus d'émission : le seul fait de la souscription vaut acceptation de ces conditions et crée un rapport contractuel entre l'Etat et les souscripteurs (1). Si môme, comme cela arrive fréquemment pour les emprunts extérieurs des petits Etats, Teraprunt est pris par une banque ou par un consortium de banques qui joue le rôle d'intermédiaire entre l'Etat et le public, il intervient entre l'Etat et le banquier une première convention qui est tout-à-fait comparable, au fond et en la forme, 6 un contrat de droit privé. Mais, en môme temps,

de son (I imperium », nous semble tout à fait indépendante des controverses juridiques sur l'origine historique de la souveraineté, et sur la notion ~ admissible ou inadmissible — de souveraineté absolue. Car qnellfïf que soient les critiques formulées contre la notion n^'ême d'Etat, de personnalité de l'Etat, de souveraineté ou de puissance publique» IL rtïste toujours vrai d'une réalité brutale que normalement un u emprunt public » est une opération financière qui intéresse par bypothÈse le n trésor public o et par là même le fonctionnement des services publics et de toute l'organisation d'un pays: qu'il y a par suite une coQoexïon étroite entre l'émission ou l'exécution d'un emprunt et les CiondilioQâ marnes de l'existence nationale ; que les actes par lesquels les pouvoirs publics d'un pays décrètent l'émission d'un emprunt intérkur ou extérieur, ou la suspension du service de la dette interne ou externe sont nu premier chef des actes politiques que le droit public internatloDuI comme le droit public national doivent nécessairement envisager et traiter comme tels. La faculté même qu'un Etat souverain H'arro^é de manquer à ses engagements pécuniaires même internationaux n'est pas^ dans lea faits, une conséquence de l'idée fausse de souveraineté absolue, mais ime nécessité politique imposée parfois par des conditions yitales. Dire que Temprunt ou la banqueroute sont des actes de souveraineté, cela revient seulement à constater le fait que ces actes peuvent être nécessaires ou utiles au fonctionnement de l'orgai^isatiion politique d'un pays, et, par là même, à l'existence ou à la prospérité nalionales.] j^

{{) Lewandowski, op, cit.j p. 23. ^^

c'est par des actes de puissance publique que TEtat emprunteur décrète Topportanilé de Tempruat, et qu*il fixe les condîtioDS de Tofïre faîteau public ou les clauses du contrat qu'il eDlend coDclure avec un consorlrum de banques- Dans les pays dotés d'une Constitution libérale, il faut une loi pour autoriser un emprunt. Dans les pays autocratiques, il faut une ordonnance du Souverain. Par un m firman » spécial du 1" juin 1904, Sa Majesté FEmpereur du Maroc « ordonne » à ses ministres de « conclure » un emprunt avec la Banque de Paris et des Pays-Bas et autres banques, et, en exécution de cet <ï acte d^autorité », les ministres chérifiens signent, le 12 juin, un « contrat » avec le consortium des banques françaises (1).

Et il en va de même après rémission. L'Etat est obligé contractuelîement envers les porteurs de Temprunt, Donc, en principe, TEtat doit exécuter le contrat. On ne peut admettre, suivant l'opinion de de Bar, que les souscripteurs se soient soumis.à la discrétion de FEtat emprunteur, — « dem Gutbefinden der hôchsten Staatsgewaît » (2), — si bien que VEtat pourrait modifier arbitrairement les conditions du contrat (3). Au contraire, TEtat emprunteur est juridiquement obligé vis-à-vis des porteurs de titres à assurer le service de l'emprunt aux conditions originairement fixées. Il devra, en conséquence, payer régulièrement les coupons de l'emprunt, aux échéances déternîinées, chez les banquiers désignés, dans la monnaie stipulée ; il doit observer toutes clauses relatives à l'amortisseraenlde l'emprunt, à la constitution d'une réserve, à rinterdiction d'une conversion anticipée; il doit maintenir les sûretés réservées aux porteurs: affectation de certains revenus, consignation et administration spéciale de ces réveil) LlTte Jaune, Affaires du Maroc (t90l-l&0i>j, documenl n- 170, Annexes 1 et II, p. t4i et 143.

(2] D© Bar, op, el ioc. ciL •■-

(3) PoUUs, op, dl., p. iî' ^^

nus. Si enân TEtat &e voit acculé à une banqueroute totale ou partielle^ il doit en opérer la lîquîdatioD, qoo împérativâmentj mais après accord ou négocia tioo avec les porteurs de titres, en concluant arec eux on conpenio ou tout au moins en les consultant avant de régler la situation par des lois ou décrets (1)*

Maïs, à Toccasion môme de l'exécution ou de rinexécution du contrat d'emprunt, le pouvoir souverain de l'Etat va se manifester par des actes nombreux : normalement par les dispositions des lois de finances qui ouvriront les crédita nécessaires au service de l*empruDt, exceptionnellement par les lois ou décrets qui devront intervenir pour régler, le cas échéant» les conditions de la banqueroute ; car, si l'Etat emprunteur» contractuellement obligé vis-à-vis des porteurs de titres, doit par là même négocier avec eux lorsqu'il prétend manquer à ses engagements, c'est toujours par des actes d'autorité qu'il déclarera supprimer, suspendre ou réduire le service de l'emprunt et, le cas échéant, les prétendues a garanties » affectées à ce service : que les mesures ainsi décrétées soient ou non précédées d'un convenio, qu'elles soient ou non consenties par les porteurs de titres (2).

(1) Politis, op. ciL, p. toi, 103» — [Les définitions dannées par les Jurisconsult^a (Beckel, Ktirner, Lhêr, WuarÏDj etc.) de la (c banqueroute » ou « fylllilû 3ï d ELat vtseni toutes le fait de l'inaeeompUasemeal des v ^obligations, de l'inexëcution des engagements de ITtat, et rattelate '^ ainsi portée aux droits d^A créandors,]

(2| [Lorsque le tî^avememeat de TElat débi Leur entre en négocia tioDS avec ïes porteurs étrangers pour le règlement amiable de la banqueroute, il y a deu:t actes à distinguer : 1^ ie pacte^ ie convenio qui sera • librement négocié et conclu entre le gouvernement de TEtat débiteur et le ayndicttt des porteurs étrangers ■ £* l'acte d'Etat^ décret ou ioj^ qui promulguera ce conûenio comme juridiquement obligatoire pour i'Elat d«^biteur. Et dans Ihypotlièse fréquente où la consUtution locale exige une loi et non un simple déci'et, il pourra arriver que Torgane législatif refuse d'ikomologuer le C07ivenio ou projet de convention négocié et consenti par l'orgaDO exécutif. C'est ainsi que le Sénat espagnol rdusa

Si cependant TEtat emprunteur agit par des actes de sou- Teraineté pour régler lescoaditjons d'exécution de l'emprunt, dans quelle mesura accompîït-it librement ces actes? N'y a-t*il pas une sorte de contradiction entre les obligations juridiques que TEtat a contractées vis-à-vis de ses créanciers et le pouvoir « souverain a qu'il prétendrait s'arroger de payer ou de ne pas payer? C'est bien, si Ton veut par des actes de puissance publique que l'Etat exécute le contrat d'emprunt ; mais n'est-il pas juridiquement obligé de décréter ces actes dans tel sens ; d'assurer régulièrement le service de l'emprunt et par là même d'inscrire dans ses lois de finances les crédits nécessaires» — et, si la banqueroute s'impose, de subir les conditions dictées par les porteurs de titres et de les ratifier par une loi spéciale ?

On peut observer d'abord qu'au point de vue national, dans ses rapports avec ses propres citoyens, l'Etat a le pouvoir souverain de régler comme il Tentend le service de la dette» et que, sous réserve des dispositions constitutionnelles qui y mettraient obstacle, une loi ordinaire de TEtat peut toujours, en fait, modifier impérativement la situation des porteurs de titres, sans que ceux-ci aient aucua recours à exercer. Eu droit théorique même, la loi qui viendrait ainsi décréter la banqueroute totale ou partielle de l'Etat n'est pas nécessairs^ a^o^nt condamnable, parce qu'elle peut être imposée par les /circonstances politiques* D'abord, dans les pays où le vote des lois appartient  des assemblées représentatives qui expriment nor;malement la volonté nationale, c'est la nation

de ratifier dans les délais prévus par ce pacte le projet de convenio qui avait été arrêté en juillet lyOO par le Gouverne m eut espagnol et l'Association nationale des porteurs français. Le projet de convention se trouï^ait parla même « de plein droit nul et non avenu ». Cf* Annexes aux Rapports 48d9-i9&4 de t'Àssocïalion nationale des porteurs franraU de vakurs étrangères (p. 62-100), et Wuarin, Essai sur les emprunts d'Etats, pp. 12 et buIt.]

ik.

eUe-môme qui, en fait comme en droit, décrète ainsi la banqueroute, et les citoyens que cette mesure atteint plus spécialement doivent la subir comme voulue par la collectivité. Mais, en outre, la faculté de régler et, a*n le faut, de suspendre le service de la dette est une des prérogatives essentielles de la souveraineté politique, c'est-à-dire, eu droit public interne, une des matières où il faut nécessairement reconnaître à la nation le pouvoir de commander aux individus, de décréter, dans un but de nécessité publique, le sacrifice de certaios intérêts particuliers. La banqueroute totale on partielle, qui doit affecter pour de longues années le crédit de TEtat, est une mesure trop grave pour qu'en fait une majorité politique puisse l'ordonner arbitrairement. Mais cette mesure peut être nécessaire au salut même de la nation, lorsque le poids de la dette publique empêche le fonctionnement normal de VEtat, lorsque le service de la dette sufïit à absorber les recettes budgétaires, et lorsqu'il devient ainsi impossible de pourvoir aux dépenses des services publics essentiels, services de sécurite interne et externe, sans lesquels TEtat cesserait d'exister comme Etat organisé. C'est pourquoi l'on admet presque unanimement que l'Etat doit jouir d'un certain n bénéfice de compétence » pour Tacquittement de ses engagements con* tractuels : donc^ tant qu'il reste en présence de ses seuls nationaux, l'Etat conserve un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, il agit souverainement pour régler les suites de ' Temprunt.

En-est il de même au point de vue international? L'Ëtat qui a émis un emprunt à l'extérieur peut-il» par des actes de souveraineté» suspendre le service de l'emprunt, sans manquer par là môme à des obligations d'ordre international, sans encourir une responsabilité internationale fondée sur l'inexécution d'engagements contractuels, — et si une teile responsabilité est admise, quelle en peut être la sanction ?