SI

Notons d'abord qull faut envisager diâtînctemetit la sltaation de TÉtat emprunteur vis-à vis des particuliers porteurs de titres et via-à-vis des États étrangers qui interviendraient pour réclamer au nom des porteurs de titres. Il ne suffît pas, par exemple, de constater que les porteurs de titres ne peuvent contraindre TÉtat emprunteur au payement de ses det* lea par les voies d'exécution forcée du droit privé pour en conclure que toute action coercUive des puisssances étrangères sera illégitime contre TÉtat emprunteur; inversement, VËtat emprunteur peut être juridiquement obligé vis-à-vîa des porteurs de titres sans Têtre vis-à-vis des divers États auxquels ils ressortissent, et rinterventiou de ces Ëtats en faveur des porteurs de titres peut être ainsi illégitime au point de vue international, bien que les porteurs aient été individuellement lésés dans leurs droits par l'État en banqueroute.

Ceci posé, il faut reconnaître qu'en pratique les créanciers d'un État étranger ne sont pas juridiquement protégés contre rinesécution des engagements de leur débiteur, et qu'ils ne peuvent pas l'être.

1* Les créanciers d'un État étranger, si TÉtat suspend le service de sa dette extérieure, on en prévision de cette éventualité, se grouperont en syndicats pour faire valoir leurs droits ou défendre leurs intérêts. Ces syndicats pourraient avoir un caractère international^ se constituer entre tous les porteurs de titres d'un emprunt déterminé : mais ce sont d'ordinaire des syndicats nationaux, formés soit entré les porteurs du môme emprunt, soit entre tous les porteurs de titres étrangers (foreign bondholders) dans un même pays (1).

(1) [Sur les Associa lions de porteurs de vn leurs étrangènis, cf^ A. WuarÎD, op. cit., pp. WO ot auiy. — Cet auteur remarque qu' n une des caractéristiques de ces AsaociatLons est leur création par naliouaJitéa n

2' Qu'ils agisseûÉ individuellement ou collectivement, querles réclamants soient des particuliers porteurs de titres ou des banquiers intermédiaires, les créanciers d*un État étranger n'ont, en fait, que des moyens d'action insuffisants devant

les juridictions ordinaires :

a) Ils ne peuvent actionner l'État étranger devant les tribunaux de leur propre pays. Partout les tribunaux se déclarent incompétents pour connaître des actions formées pai^ des créanciers nationaux contre un État étranger (1). Et cette jurisprudence s'impose, parce que les tribunaux locaux ne sauraient prononcer sur les réclamations dirigées contre un État étranger è raison des engagements par lui contractés, sans apprécier des actes d'État, actes par lesquels l'État étranger a exercé son pouvoir politique, sa souveraineté propre (2).

[ap. cit., p. S53). Snivent des détails techniques sur la « Corporation 0/ foreign bondholders » et V a Association nationale des porteurs fraTiçais de valeurs étrangères ».]

{!) V. la jurisprudence citée par A. Weiss, Traité de droit international privé, i. V, p- 94, note 2. — Sur la jurisprudence anglaise, cf. West la ke, Treaiise on private international law^ § 181.

(S) Comp. Varrùt de principe 4e la C<hh* ^ eassalie» française du m Janvier iS49, Slrey, ilec. #î^r.,. 1849.1.81 ; DallQZ, jRec. pér., 18i9.1.5. [Voici quelques-uns des considérants de cet arrêt : « Attendu que l'indépendance réciproque des Etats est l'un des principes les plus universelle m ont rticonnus du droit des gens ; — Que, de ce principe, il résulte qu'un gouverDemeoL ne peut être soumis, pour les engagements qu'il contracte, À la Juridiction d'un Etat étranger ; '— Qu'en effet, le droit de juridiction qui appartient à chaque gouvernement pour juger les difTércnds nés à l'occasion des actes émanés de lui, est un droit inhérent à son autoHtt^ souveraine, qu'un autre gouvernement ne saifrait s'attribuer santi s'exposer à altérer leurs rapports respectifs; — Que si l'art* 14 C. clv. anloriaa à citer devant les tribunaux français l'étranger qui a contracté dee obligations envers un Français, cet article ne porte aucune altoinle au principe du droit des gens énoncé plus haut ; qu'U n'a trait qu'aux engagements privés contractés entre des citoyens appartenant à deu)c Ktats diiTE.>rentset non aux engagements auxquels un Etat ^^traoger a pu bc s^oumettre envers un Français. . . ; — Attendu, d'ailleurs,

- On discute, capendant, sur la Légitimité de cette jurisprudence ; ou soutient que la règle de l'incompétence d^s tribujiaux locaux ne devrait pas s'appliquer à toutes réclamatious formées contre un État étranger : notamment aux pécla mations dirigées contre les actes de a VÉtat personne privée u, ou plus généralement même contre les « actes de gestion n qui n'engagent pas la souveraineté étrangère aussi énergiauemenl que les a actes de puissance publique ». Les actes qui rentrent (f dans la classe de ceux que des personnes même privées pourraient faire, tels qu'un contrat, lels qu'un emprunt », sont des actes u civils » dont les tribunaux locaux pourraient être régulièrement saisis (1). .

11 nous paraît difficile de souscrire à cette thèse, précisément parce que la distinction des actes de gestion et des actes d^imperium n'a pas la valeur qu'on lui prête souvent, parce que s'il est exact de dire, suivant la formule d'un important arrêt de la Cour de cassation de Belgique (2), que a la souveraineté n'est engagée que par les actes de la vie politique de l'Etat lo, les actes de gestion, tout comme les actes de

qu'avec quelqae pardonne qu'un ELat traite, cette personne, par le seul fail de rengagement qu'elle contracte, se soumet aux loi a, au mode de comptabilité et à la juridiction administrative ou judiciaire de cet Etat^.É u — On srtil que d'après le HÈgtement de l'In^iitutde droit jnter* national {^esdan de Hambourg^ iSDi| sur la compt^leuce des tribunaux dans le.? proci^^s contre les iSiats et souverains étrangera (art â, § !4},,, u Ne sont p£>lnt reccvahles iea actions formées pour dea actes de souveraineté.. . ni les actions contiernnnl lesdetles de TEI al él ranger contractées p ir fbusmiption piiblique » (Annuuiro, t. XI, p. W). Ce texte, s'U ne caractérise paa îib?oïumcnl les empruuU d'Elais d' it acriea de souve* rdineté », les aastmile du moins à de tels actes quant ans \oies de droit privé ouTcrtes contre eux,]

(i) Weias, op. cit., t. V, p. 109.

(2) Caas, belge, 11 juin 1903, Slrey, Rec pér., 1904.4.16; DhÎIoï, Bec, pér.f 1903, a. 401; Journal du dr, inUrri. pnoé^ t. ÏXXl (1904), p. 417.

puissance publique, et malgré leur nature dififérente comme modes juridiques d'action, sont le plus souvent des a actes de la vie politique de l'Etat ». Comme Tobserve excellemment M. Chrétien, « l'Etat ne passe aucun acte, n'intervient dans aucun rapport juridique, sans que l'acte soit, directement ou indirectement, motivé par la nécessité de maintenir sa haute mission gouvernementale... Même lorsqu'il se livre à des actes de commerce, le but qu'il poursuit n'est pas la spéculation, la réalisation de bénéfices par telle ou telle industrie. Ce but est toujours plus élevé. C'est la satisfaction des intérêts généraux et de la communauté politique qui le constitue » (1). L'emprunt public est, nous avons tenté de le montrer, un de ces a contrats d'Etat » qui, intervenant dans un intérêt public, intéressent au plus haut degré la vie nationale, engagent et manifestent nécessairement la souveraineté politique, et doivent, par là même, échapper à la compétence des juridictions étrangères. Les tribunaux saisis par les porteurs de titres devraient, pour apprécier le bien-fondé de leurs réclamations, contrôler la gestion financière de l'Etat emprunteur (2) et apprécier ainsi des actes gouvernementaux et administratifs dont l'Etat emprunteur retire la connaissance à ses propres tribunaux judiciaires, lorsqu'il réserve le contentieux de la dette publique à la juridiction administrative, des actes qui échappent même, dans l'Etat, à tout recours contentieux lorsque les mesures qui viennent porter atteitite aux droits ou intérêts des porteurs de titres sont prises par la voie législative. Pratiquement, d'ailleurs, comment lei^ tribunaux saisis procéderaient-ils à cet examen critique de? finances étrangères ? De quels éléments d'appréciation disposeraient-ils ? Imagine-t-on une commission rogatoire ten-

(1) Chrétien, Principes de droit intemaiional public^ p. 247.

(2) Politis, op. cit., p. 213.

dant à une enquête sur les ressources et les dépenses de l'Etat actionné Cl) ?

* Les partisans de la protection juridique des porteurs de titres ont tenté cependant d'argumenter de certaines décisions jurîsprudenti elles pour justifier la compétence des tribunaux locaux. D'après certains arrêts, en efïet, la règle de rincompétence comporte des exceptions : elle doit être écartée nolanament au cas où l'Etat étranger aurait renoncé lui-môme

. ë rimmunité de juridiction dont il bénéficie comme personne souveraine devant les justices étrangères (2)» Et celte renonciation peut être implicite. Dès lors, il y aurait lieu d'admettre que, par le seul fait de rémission d'un emprunt extérieur, l'Etat emprunteur accepte éventuellement la juridiction des tribunaux des souscripteurs. L'Etat, en faisant un emprunt, ff abdique son rôle d'organe d'autorité pour agir comme simple particulier en vue de ses intérêts matériels w ; il fait n un acte de commerce et non un acte de souveraineté » et, par suite, < il entend renoncer tacitement ô son privilège de souveraineté » (3), — Cette thèse nous semble inadmissible :

fl) Politis, op. el loe, ciL

{2\ Ainsi l^ tribunal de la Seloe a jugé expressément que a si le principe de riiid^ pendante respective des divers Etats permet à un gouveroement étranger de récuser la compétence des tribunaux françaii, mf^me pour L'ex(^cuLîon des obligations contractées par lui en France avec des Français, il lui est d'autre part loisible d'accepter cette }uridiction et même de s'y soumettre par avance du moment du contrat, ^et pour tout ce qui se rattache à son exécution, d (Trlb. de la Selne^ 10 avrU 1888, Journal ûu df. inlern. privé, t. XV (iSSS), p, 670. J — V. dans ie même sens ; Haute Cour de justice d'Angleterre, division du Banc de la Heine, 1366 et 1869 ; Cour des Conflits du Boyaume de Prusse, i83â: Cour des Conflits du Hoyaume de Bavière, 1884, etc.

(3) i^ewandowski, op. ciL^ p, 30. — C'est aussi la tbése soutenue par H. van Daebne va a VaHck, qui déclare qu' u eu empruntant^ l'Etat, bien que touiours souverain, ne fait pas nu acte de souveraineté <|ui impose l'obéissance, mats un acte de droit commun par lequet il renonœ implicitement à son privilège de souueraiueié vis-à-vii de son créancier (Van Daehzie van Varlck, op, ciLy p. 14).

elle repose sur une conception inexacte de l'emprunt public, qui est essentiellement un contrat d'Etat d'intérêt politique et non un acte de commerce vulgaire. S'il y a lieu, au con-*» traire, de critiquer certaines décisions jurisprudentielles, c'est pour écarter les exceptions admises à la règle d'incompétence. Lorsqu'en effet un Etat souverain vient à contracter avec des particuliers étrangers, il doit s'interdire de renoncer à l'immunité de juridiction qui lui appartient comme souverain. Si, en fait, certains Etats consentent une telle concession, ils portent ainsi atteinte à leur propre indépendance, et les tribunaux étrangers peuvent hésiter à tenir compte de telles clauses. En tout cas, la renonciation de l'Etat ne peut être purement tacite, et en fait les Etats qui émettent un emprunt à l'extérieur n'entendent nullement accepter la compétence des juridictions étrangères, quand la clause n'est pas formellement inscrite dans le contrat d'emprunt.

b) Privés» de toute action devant les tribunaux de leur pays, les porteurs de titres s'adresseront aux juridictions propres de l'Etal emprunteur, en se conformant aux lois de procédure locale. Il n'y a pas à poser en principe que les juridictions locales seront incompétentes à raison du prétendu caractère sui generis du contrat d'emprunt, à considérer comme un « acte de souveraineté » distinct des a contrats ordinaires » de l'Etat (1). Si par exemple le service de l'emprunt venait à être suspendu par un décret irr(Jgulier au point de vue.de&lûis locgiles, et contre lequel les particuliers intéressés pourraient exercer un recours analogue au recours pour excès de pouvoir du droit administratif français, on ne voit pas pourquoi cette voie de recours, ouverte aux nationaux de l'Etat local pour la dette interne, serait fermée aux étrangers

(1) V. suprày p. 70 et suiv.

porteurs des titres de la dette externe. Mais il convient d'observer : 1* que les lois locales peuvent édicter souverainement des règles spéciales et restrictives pour le contentieux de la dette publique ; 2* que les porteurs de titres, étrangers ou nationaux, pourront être privés de tout recours contentieux, notamment quand les mesures prises à leur détriment seront édictées par des lois spéciales de l'Etat local (1); 3* que les étrangers ne peuvent compter sur l'impartialité des juridictions locales, notamment dans les pays troublés où les juges subissent l'action impérative du gouvernement et sont systématiquement hostiles aux étrangers. On connaît la justice vénézuélienne.

c) En supposant même que les porteurs de titres obtiennent, devant les tribunaux de leur propre pays ou devant les tribunaux locaux, un jugement contre l'État débiteur, ce jugement n'est susceptible d'aucune exécution forcée. D'abord, si la sentence était rendue par les tribunaux des réclamants, elle n'aurait force exécutoire sur le territoire de l'État emprunteur qu'en vertu d'un exequatur que l'État condamné refusera d'accorder. En outre, môme si l'exequatur est octroyé, ou si la sentence prononcée contre l'État émane de ses propres juridictions, les voies d'exécution ordinaires ne peuvent èire suivies contre l'État condamné : parce que les biens de

(1) [En fait, ces Içis spéciales interviendront normalement ; «... Avant que les tribunaux aient pu rendre leur jugement, si l'Etat se trouve sans ressources, il interviendra dans la cause un nouvel élément : TEtat . . . régularisera sa situation financière compromise en faisant intervenir un nouveau fait juridique. Ce fait juridique seraie vote et la promulgation d'une loi décrétant officiellement la suspension des paiements, et légalisant en quelque sorte la situation de fait créée par le manque de ressources. Une loi avait créé le titre des créanciers, ... ce sera de même par une loi que leur titre sera modifié : cette loi rétroagira en abrogeant toute clause contraire contenue dans une loi antérieure » (Wuarin, op. cit., p. 63).]

rÊlat, et spécialement les biens de son domaine public, sont insaisissables dans tout pays civilisé. En pratique, Texécutlon des condamnations prononcées contre un Ëtat étranger n*a pu être poursuivie que dens des hypothèses exceptionnelles, notamment quand TÉtat emprunteur possédait certains biens sur le territoire de l'État des créanciers, ou des valeurs en dépôt dans des banques étrangères. Et même, en ce cas, plusieurs décisions de justice ont infirmé des saisi es-arréts faites par des particuliers (1).

En résumé, les porteurs de t rires d'un emprunt extérieur n'ont aucune voie de droii pour contraindre VÉtat étranger à r exécution de ses engagements^

Mais peut-il en être autrement?

En pareil cas, les créanciers étrangers de l'État banqueroutier ne sont pas dans une situation exceptionnelle : ils subissent le même sort que les nationaux de TÉtat qui, lorsque rÉtat vient à suspendre le service de sa dette intérieure par des actes d'autorité, n'ont aucun moyen légal de protester contre ces actes quand ces actes sont eux-mêmes légaux, — ou législatifs, — et ne peuvent contraindre l'État ô acquitter les engagements pécuniaires contractés h leur égard. Les obligations que TÉtat contracte par l'emprunt public vis-à-vis des souscripteurs et des porteurs de titres ultérieurs sont des obligations imparfaites, dépourvues de sasctioD. Tout se passe comme si le contrat d'emprunt contenait cette clause expresse que l'État emprunteur cessera de remplir ses engagements, le jonr où le service régulier de l'emprunt viendrait à compromettre le fonctionnement même deTÉtat, le jour où des nécessités politiques vitales contraindraient l'État à la ^ L

(1) V. notamment Cass. française, SS janvier 1819 (arrêt ctlé plus hflut}^ 5 mal i885, Daïloz, Rec. pcr, 188S,^ ^ , I ; Sh^ey, Rec. pér., 1886. 1.3*1, avec noie de M. Chavegrin ; — Trib,i4 Td'Anvers, 11 novembre 1S76 ; -^ Cour dos Conflits du royaume de Prnise, 14 janvier J882, elc.

banqueroute. Et en fait, au moment où le public souscrit les titres d'uQ emprunt d^Élat, toutes les fois que les titres émis sont négociés sur le marché et passent en des mains nouvelles, les souscripteurs et les acheteurs savent que telles sont les conditions de Topération flnancière qu'ils concluent^ ils savent qu'ils courent un risque, qu'un jour peut venir où l'État dont ils ont « suivi la foi w cessera de payer intérêts ou arrérages, où il interrompra le service de Vamortissèment tel qu'il devait fonctionner. C'est, en définitive, une condition inhérente au contrat d'emprunt que la protection des préteurs ne sera assurée par aucune voie de droit.

Cela est-il vrai cependant, de la dette externe comme de la dette inteime de l'État ? Si la question comporte discussion, c'est que, d'une part, les porteurs de la dette externe paraissent avoir fait une opération financière identique 6 celle des porteurs de la dette interne : mais que, d'autre part, les créanciers étrangers ne sont pas nécessairement, vis-à-vis de rÉtat emprunteur^ dans la même situation que les créanciers nationaux. C'est qu'il peut se poser, dans les rapports de rÉtat emprunteur et des créanciers étrangers, une question de responsabîliié internationale qui ne surgit pas à propos de la dette interne ; c'est que, toute sanction de droit privé étant impossible quand il s'agit des engagements pécuniaires des États, certaines sanctions internationales restent concevaf blés, qui protégeront les droits des créanciers étrangers contre l'État emprunteur.

Il esta peine nécessaire d'insister sur Targumentclassique, et presque péremptoire, qu'on peut opposer aux réclamations tapageuses des capitalistes qui, atteints par une banqueroute d'État, veulent contraindre l'État défaillant à l'accomplissement de ses engagemeii iCet argument, que faisaient valoir plusieurs jurisconsultes miropéens dans la consultation pro-

Toquée en 1903 par l'émhiônt internationaliste Calvo (1), c'est que les créanciers d'un Ëlat étran^r, en acquérant tes titres de sa dette externe par souscription ou par contrat, ont fait, autant et mieux que les nationaux de l'État qui auraient souscrit h un emprunt intérieur, une opération esf^entiellement aléatoire y et qu't^ lûiir e&t par là-mème interdli d' ^â prétendre lésée par la suroenance de rinsolvabiliié de leur débiteur. De même que les immigrants qui s'aventurent dans certains pays troublés le font à leurs risques et périls, et sont ainsi mal venus à se plaindre des dommages qu'ils subissent sur la terre lointaine où ils comptaient faire fortune, de même les capitalistes qui souscrivent certains emprunts en considération d*offres séduisantes connaissent ou doivent connaître l'insécurité de ces placements, où le risque couru est le prix des gros intérêts et des primes de remboursement excessives. Comme le disait excellemment le D' Drego dans sa Note de lfî02, fl le capitaliste qui avance son argent à un État étranger tient toujours compte des ressources du pays où il va opérer et du plus ou moîos de probabilités qu'il y a que les engagements passés soient exécutés sans en(ïi>mbre ». Ces circonstances sont pesées et mesurées avant la négociation d'un emprunt, elles déterminent notamment le taux de l'intérêt et le taux de l'émission, et d'ailleurs « le créancier n'ignore pas qu'il traite avec une entité souveraine » contre laquelle il n'aura aucuns moyens d'exécution forcée (2). Il est faux au contraire de prétendre que « si le prêteur croyait

(Ij y. la brochure intitulée: la doctrine de Monrtye, Paris, 1903. V. aussi la Revue de droit inievît. et de lég. comparée^ %* série» t. V (1903|, p. S97 et suiv. et Drago^ La Republica Àrgentina y et caso de \enezuelu.

{^] V. ci-dessus, p. 2* ~ Je laisse de côté, pour le moment^ la discussjoti qui a pu s'éleyer sur Texpressloa procediniientos ejecutivos. \\. ci do6^UB, p, 23.\

s'abandonner ô la merci de Temprunteur », « nul au monde ne consentirait à un pareU marché w (1), puisqu'il est incontestable m fait que l'un des éléments essentiels du contrat d^emprunt, c'est le caractère spécial de la personne de l'emprunteur : f*n État qui peut se déclarer insolvable par acte de souveraindt-iinilatérale. Sans doute, il est possible qu'en fait il y ait parmi les porteurs de titres, au moment de la banqueroute de rÉtat en cause, des créanciers de bonne foi, notamment de petits capitalistes qui ont ignoré les risques du placement qu'ils faisaient. De même que les Compagnies d*émigratioti, par des réclames fallacieuses, racolent dans le prolétariat de l'Europe méridionale des cohortes de colons qni se représentent encore le Nouveau Monde comme un Eldorado de légende, et qui ne trouveront au-delà de l'Océan que déboires et misères dans des métropoles déjà surpeuplées, de même les financiers qui assument le « lancement » de certains emprunta savent recruter une clientèle de dupes parmi ceux qui ignorent les truquages des geus de Bourse, et qui, désirant placer è gros intérêts une fortune modeste, croient pouvftfir acheter en toute sécurité des « fonds d'État }K On ne s'expliquerait pas autrement que tels États aient pu, môme après la ruine de leur crédit, émettre de nouveaux emprunts avec succès, et Ton sait trop qu'il dépend de la finance de maintenir certaines valeurs à des cours tout artificiels (2j. Mais si les porteurs de titres atteints par une ban-

{{) Van Daebce van Varick, op. ciL^ p. 14.

(t) M. van Daehne van Varick {op. cU , p. 9) demande si c'est un tort (t de pren^lre an sérieux la garantie morale des banquiers honorables qui participent au placement des emprunls yy. Cest sunn doula un tort puisque les banquiers les plus a honorables )>^ les Sociétés Hnaucières Jes plus puissantes acceptent en fait de partieiper au lancement d'emprunts émis par des Etats dont les fjnauce^ sont, suivant l'expression consacrée, v avariées n^ et puisque les banqueroutes d'Etats qui avaient pu emprunter grâce à des Intermédiaires complaisantB et intéressés

quepoute d'État ne sont pas tous nécessairsmeat des spéculateurs ayant fait sciemment une opération aléatoire, s'il y a souvent, parmi eux, des épargnistes dont le sort est intéressant, on ne saurait en conclure qu'Hs doivent avoir des voies d'action contre TÉtat qu'ils avaient cru h tort solvable : on pourrait plutôt se demander si les intermédiaires ne sont pas responsables, Le cas échéantf vis-à-vis des souscripteurs abusés (t).

Si môme certains placements constituent par eux-mêmes des opérations financières aléatoires, des spéculations, et si les porteurs de titres sont mal venus par suite à se plaindre de réchéanc€ d'un risque qu'ils devaient prévoir, cela est plus vrai peut-être encore pour la dette extérieure que pour la dette intérieure de TÉtat en banqueroute ; car, pour les emprunts émis dans le pays môme, les nationaux ont pu être déterminés à souscrire par des considérations extra-financières, et notamment par une sorte de patriotisme irréfléchi qui les pousse à la fois à faire une avance au Trésor de leur pays et à croire au crédit de leur propre État, tandis que quand des Français placent au Pérou ou à Haïti des capitaux qu'ils devraient normalement faire valoir en France ils entendent faire une opération avantageuse, et ils pourraient, avant de courir 3e risque de Taventure, apprécier le crédit public de rËtat débiteur sans ôtra aveuglés par le préjugé national. En résume^ ei sauf exûef^tlon, il ne semble pas contraire à l'équité que les créanciers étrangers d'un État en banqueroute subissent un dommage pécuniaire dont ils ont librement et sciemment couru le risque^

Cependant cette formula ne peut être admise absolument.

vJeDDenl montrer au puMk ce qae valent certaines « garanties morales u»

(1) Sur la rôlo et la raaponsabiUté û^% iotermÉdiaires, V, notamment PoUtls^ op. cit.^ p. 114 Qt suiv.

L'État qui manque à ses engagements contractuels vis-è-vis de créanciers étrangers n'encourl-il pas en efifet une responsabilité ioternationale, comme rÉtat qui par ses actes porte dommage à des particuliers étrangers, notamment à ceux qui résident sur sou territoire ? Dans les deux cas, TËtat cause à des étrangers un préjudice injuste, car Tinexécution volontaire d'un contrat est un fait injuste, une sorte de délit civil : en droit privé, le cocontractant qui n'obtient pas les prestations promises a droit à une réparation, à des « dommages* intérêts ^ compensatoires. Si la dommage subi par les étrangers qui se plaignent d'un fl déni de justice » fonde une responsabilité internationale et appelle des sanctions ïnternationales, il doit en être sans doute de même du préjudice causé aux créanciers étrangers d'un État en banqueroute,

A cela, on peut objecter que les étrangers frustrés sont dans la même situation que les nationaux de TËtat : or, nous ravOD& fait observer, il n*y a pas « déni de justice » en principe quand les étrangers sont assimilés aux nationaux sur le territoire de TËtat local : la même solution peut s'appliquer au cas où TÉtat traite de la même manière étrangers et nationaux au point de vue de Tex^-^ution de ses engagements contractuels. D'autre part, ce qui caractérise essentiellement le ti déni de justice i», c*est qu'il implique mécounaissance de ce principe admis par la coutume internationale que tout Ëtat civilisé qui a accueilli des étrangers sur son territoire doit y assurer la protection judiciaire de leur personne et de leurs Liens (l)i Or, la sécurité individuelle des étrangers n'est nullement en cause lorsque des capitalistes ont traité au loin avec rÊtat emprunteur, et si leurs capitaux sont compromis dans l'aventure, ce n'est pas eu conséquence d'une mesure qui les

(1) AnzflotU, op. et toc. ciL, p. 15 à 19,

concerne spécialement : il D*y a aucun acte d'État dirigé contre leur personne ou contre leur patrimoine individuel : il n'y a pas en définitive de déni de justice au sens juridique du mot.

On conçoit cependant que, de deux manîèreâ, TÉtat emprunteur cause un préjudice injuste aux prêteurs étrangers, et qu'il engage ainsi sa responsabilité internationale.

a) On doit l'admettre d^abord, h notre avis, dans l'hypothèse où l'Ëtat, en procédant à la liquidation de sa banqueroute, négligerait systématiquement d'entrer en négociations avec les représentants des porteurs de titres, et, par un règlement impératif, édicterait un traitement inégal pour les capitalistes nationaux et pour les étrangers. En admettant, en effet, que rÉtat emprunteur n'ait pas Tobligation stricte de conclure un convenlo avec les porteurs étrangers et de confirmer cet accord par ses lois» il ne peut guère refïiser de mettre les porteurs de titres au courant de la situation et d'engager des pou^^parlers a\^;c eux, dans la mesure où il peut le faire sans compromettre des intérêts nationaux essentiels, sans admettre les étrangers ô faire une enquête complète ni à établir un contrôle régulier sur ses finances. Si certains États en ban* queroute ont provoqué les plus vives protestations à l'étranger, c'est par l'extraordinaire sans gêne avec lequel ils prétendaient régler, par des t( actes de souveraineté » unilatéraux, la situation éés capitalistes sacrifiés. D'autre part, on a vu des Etats qui, par des combinaisons financières plus ou moins ingénieuses, octroyaient à leurs nationaux, pour le service de la dette interne, des conditions plus favorables que celles qui étaient imposées aux porteurs de la dette extérieure. Or, si une inégalité de traitement devait être admise, elle devrait l'être plutôt en faveur des créanciers étrangers, Carj dans les circonstances graves où un État tombe en banqueroute, les nationaux, même ceux qui sont personnellement créanciers

du Trésor public à un titre quelconque, doirent avoir STant tout le désir de faire sortir TEtat de la crise financière, et consentir ainsi, par patriotisme, le sacrifice de leurs intérêts pécuniaires ; ils font partie de cet organisme national qui ne pourrait désormais fonctionner si tous les créanciers de l'Etat devaient être intégralement payés, et ils doivent subir les mesures que les pouvoirs publics décrètent pour rétablir réquilibre financier comme en général tous les citoyens doi* vent subir toute loi ou tout décret légal de salut public- Il n'en est pas de même des créanciers étrangers, qui sans doute se sont solidarisés avec l'Etat qu'ils acceptaient pour débiteur en participent à un de ses emprunts publics, et qui ont dans une certaine mesure accepté, en souscrivant ou en achetant leurs titres, les décisions que TEtat emprunteur viendrait à prendre ultérieurement pour Texécution ou Tinexécution de l'emprunt, mais qui cependant, en fait et en droit, peuvent mieux que les nationaux critiquer de telles décisions, puisqu'ils sont en dehors de l'organisme politique de l'Etat en cause, puisque les lois et décrets du VénézueWou du Hoiiduras n*ont pas le caractère d*BCtes de commandement vis-à-vis d'un citoyen français ou d'un sujet britannique, puisque les Français ou les Anglais que ces actes atteignent n'auront pas concouru à les décider.

6) On doit admettre encore la^reâponsabilité internationale ''*îtat emprunteur, lorsque cet Etat suspet^^ arbitrairement hvice de sa dette extérieure, sans y être impérieusement caint par les circonstances politiques. En apparence, noârïns dû le remarquer, il y a contradiction entre ridée que i*^ qui recourt à l'emprunt contracte par làmême, vis^ les souscripteurs et de leurs ayant cause, Tobligation t^cuter fidèlement les clauses du contrat d'emprunt, efjOUVoir souverain que tout Etat s'arroge de modifier par dites d'autorité juridiquement inattaquables

les conditions d'exécution de l'emprunt, batte contradiction se résout en ce sens que, pour conformer sa conduite aux

règles théoriques du droit, TEtat emprunteur doit exécuter le contrat d'emprunt tant qu'iï le peut, qu'il doit normalement appliquer sa souveraineté à cette exécution, comme le font tant d'États qui, pour maintenir leur crédit et leur honneur nationsî, inscrivent fldèlement en téta de leurs lois hudgétaires périodiques les crédits nécessaires au service de la dette publique, ou même incorporent le service de la dette dans le a fonds consolidé ^ de leur budget, —quln versement il D6 doit recourir è la banqueroute totale ou partielle que si cet expédient financier s'impose absolument. Si l'Etat emprunteur abuse de sa souveraineté en manquant sa/îS néGêB^ité buh engagements qu*il a contractés vis à- vis de ses créanciers, il doit être considéré comme juridiquement responsable»^— du moins vis-à-vis des créanciers de la dette extérieure, A ses créanciers nationaux, en efïet, l'Etat en banqueroute n'a pas à rendre compte de Tusage légitime ou illégitime qu'il a pu faire de sa souveraineté, parce que ces créanciers font partie de l'Etat et doivent être considérés, en droit, comme ayant participé aux actes d'Etat qui les atteignent, spécialement dans les Etats oii l'organisme politique repose sur le principe de la souveraineté nationale, — et sauf lés questions qui peuvent se poser pour les actes dictatoriaux décrétés, fi^ temps de guerre civile, après coup d'Etat ou révolutîoL des pouvoirs que la masse delà nation ne reconnaî^^viais» è regard des créanciers étrangers, l'Etat est^onsable de Texercice illégitime qu'il a î^ïi de sa souv*eté, en refusant d'exécuter ses engagements contra'd sans y être contraint par une force majeure»

Il ne suffit donc pas de dire que les ures relatives à l'exécution ou inexécution d'un emprunter leur sont des actes « d'autorité a de l'Etat souverain j. en conclure que

TEtst doit échapper à toute rasponsabLlité à l'occasion dâ|Ces actes. Nous avoQs dû faire observer au contraire que ta coutume ioternationale admettait le principe de la responsabilité des Etats et de la légitimité des réclamations diplomatiques dans l'hypothèse de dommages auz résidents étrangers et de déni de justice, et que cependant, en pareil cas, c'est normalement contre des actes de a souYeraineté a, de a puissance publique i», que sout dirigées les réclamations des particuliers étrangers et de leurs gouvernements. On ne YOit pas pourquoi il en serait autrement, lorsque le dommage inOîgé aux étrangers est en quelque sorte aggravé par cette circonstance qu'il implique, de la part de l'État, violation flagrante d'eugagements contractuels précis* Le D' Drago luimême n'admettâit-il pas que, dans certaines circonstances, les États endettés peuvent décréter contre leurs créanciers des mesures injustes et qu'ils commettent ainsi de véritables abus de souveraineté, lorsqu'il affirmait, dans la Note du S9 décembre 1902, qu'il n'entendait nullement prendre la défense « de la mauvaise foi, du désordre et de Tinsolvabilité délibérée et volontaire » (1) ? ;:

DonCj et en résumé, VÉtat emprunteur n'engage pas nécessairement sa responÈabiltié vis- à- oh de ses créancière étrangers iorsqu*il vient à suspendre, par des actes de souveraineté^ te service de sa dette extérieure, mais cette responsabilité peut apparaître dans certaines circonstances, soit que TËtat em* - prunteur décrète arbitrairement la banqueroute, soit qu'il la liquide arbitrairement ot eu sacrifiant systématiquement les intérêts des porteurs de la dette extérieure, e^ cette responsabilité doit être admise bien qu'elle naisse à C occasion d'actes de ^ souveraineté ^. La responsabilité internationale des États surgit précisément lorsque, dans le libre exercice de leur sou-

{i) y. R«(?ue gén. de droit intern. public, L XIV (1901), p. S53, oote.

i^eraineté propret ils font des actes contraires à la justice internationale^ Tel est le cas lorsqu'un Ëlat viole, saus nécessité certaÎDO, des conventions qui sans doute sont des contrats privés et non des traités internationaux (1), mais qull ne peut refuser d'exécuter sans causer un dommage injuste à des particuliers étrangers*

(1) V. plus loin rexameo de la tliéorie suivant laquelle les emprunts extérieurs des Etats devraient être conclus en forme de traités In ter» natloDaaz.

Sanctions Internationales de la responsabilité des États en banqueroute.

Ceci admis, quelle sera la sanction de la responsabilité des Ëtats en banqueroute vis-à-yis des créanciers étrangers ?

De ce qui précède, il résulte qu'il n'y a pas de règle absolue à appliquer aux rapports de TÉtat emprunteur et de ses créanciers étrangers ; que, suivant les cas, suivant les circonstances de la banqueroute et suivant son mode de règlement, les créanciers étrangers auront à se plaindre d'une lésion de droit ou n'auront rien à réclamer j II semble donc que, pratiquement, les réclamations des créanciers doivent subir un examen critique, qu'elles doivent pouvoir être régulièrement portées devant une autorité impartiale, devant une juridiction qui en apprécierait la valeur et suivant les cas condamnerait TÉtat défendeur ou repousserait la requête de ses créanciers. Mais quelle peut être la juridiction compétente pour connaître de tais litiges ?|0d sait qu'il est difïïcile d'admettre la compétence des juridictions nationales, tribunaux de l'État des créanciers ou juridictions de l'État défendeur, et qu'an tout cas aucune voie d'exécution forcée ne garantirait l'exécution de lears sentences. Mais il semble que la contestation devrait être déférée à une juridiction d'ordre international, puisque cette contestation a un caractère internationaL D'où Hdôe que les litiges entre TÉtat emprunteur et ses créanciers étrangers sont du domaine naturel de l'arbitrage international.

On sait cependant que jusqu'ici Tarbitrage interuational n'a pas fonctionné pour le règlement des contestations entre

Etats et créanciers étrangers^ en ce sens que si des tribunaux d'arbitrage et des CommîssîoDs arbitrales ont reçu assez fréquemment la mission d'apprécier la légitimité et surtout le quantum des réclamations formées par des créanciers d'Etats, c'est après intervention des gouvernements dont les créanciers réclamaient la protection, si bien que la contestation soumise 6 un règlement arbitral était dès lors entre l'Etat intervenant et TEtat local, et non entre celui-ci et ses créanciers. On concevrait cependant un système où certaines juridictions d'ordre international, Cour permaoente d'arbitrage ou tribunaux spéciaux, auraient compétence pour connaître des litiges qui s'élèveraient directement entre les Etals et les syndicats nationaux ou internationaux formés par les porteurs de titres de leurs emprunts extérieurs» Actuellement, le droit international considère que les Etals seuls sont des a personnes internationales », si bien que strictement les contestations entre Etats auraient seules un caractère internationaL Mais il est probable que, dans une organisation internationale plus perfectionnée, la notion de personnalité internationale sera plus largement comprise, étendue à des groupements humains ou institutions tels qu'associations internationales, établissements financiers de caractère international, Sociétés de commerce dont la nationalité ne peut être que difficilement et artificiellement précisée, parce qu'elles sont en fait internationales, — et que les actes conclus entre des Etais et de tels corps seront considérés comme des actes internationaux susceptibles d'un a contentieux international u. Quand l'acte d'Algésiras du 7 avril 1906 a attribué compétence au tribunal fédéral de Lausanne pour connaître des litiges entre le gouvernement marocain et la « Banque d'Etat du Maroc » (1), banque internationale en fait, il a

(1) Article 46. — V. Ktvm gén. de droU iniern. public, t XIII (1906) Documents, p< ^.

chargé cette Cour de Justice helvétique d*utie véritable fonction de çf contentieux international », et rien ne montre mieux combien l'institution d'une juridiction internationale régulière pourrait être utile non seulemeut pour les contestations entre Etats, mais pour certains litiges entra Ëtats et « personnes morales m internationales ou simplement étrangères. Mais en fait, dans l'état actuel du droit international, un tel système ne fonctionne pas. Si d'ailleurs le recours à l'arbitrage reste encore facultatif en principe pour les contestations qui surgissent directement entre Etats, à fortiori est-il difficile d'admettre l'obligation du recours à Tarbitrage pour TEtat qui est en face de réclamations émanant de groupements de particuliers : en pareil cas, TEtat défendeur alléguera volontiers sa souveraineté pour éluder un débat contentieux où sa politique, où Tétat de ses finances devraient être nécessairement examinés.

Privés de toute voie d^action régulière contre TEtat dont ils incriminent les décisions, les créanciers étrangers ont fait appela leurs gouvernements respectifs pour a obtenir justice». Et ainsi s'est posée la question de savoir si l'intervention diplomatique et l'action coercitive des puissances tierces étaient légitimes à propos des banqueroutes d'Etat.

Aucune raison de principe impérieuse ne s'oppose à ce que les puissances tierces assument la protection des intérêts de leurs nationaux lésés par la banqueroute d'un Etat; on peut dire au contraire que les gouvernements auxquels ressortissent les créanciers lésés ont le droit, et par là môme le devoir dans certains cas d'appuyer les justes réclamations de leurs nationaux, comme ils le feraient dans l'hypothèse où l'Etat étranger serait tenu vjs-à-vis d'eux d'obligations délîctuelles.

D'une part, en effet, il n'y a pas è s'arrêter à Tobjection qu'on appuyant les réclamations de leurs nationaux, les

puissances tierces prétendent incriminer des actes d de souveraineté w de l'Etat emprunteur, et par là-même s'iogérer dans les afTaires de cet Etat, en critiquant l'exercice de sa souveraineté. Comme nous Tavons fait observer en effet, dans un cas où la coutume internationale admet sans discussion la légitimité des réclamations diplomatiques, lorsque des résidents étrangers ont été victimes d'un déni de justice sur le territoire de l'Etat local, la puissance rédamante critique aussi des actes de souvereineté de TEtat local : et, d'une manière générale, c*est par des actes de souveraineté, non seulement par des actes internationaux, mais souvent aussi par des actes d'autonomie tels que lois nationales ou décrets, qu'un Etat peut engager sa responsabilité internationale. Si, par exemple, un Etat inexécuté des obligations contractées par traité international, TEtat cocoolractantsera t-il privé du droit de protester et de réclamer l'exécution du traité, parce que l'Etat adverse aura décidé et organisé l'inexécution de ses engagements internationaux par des lois ou décrets réguliers ? Quand la France faisait valoir à Terre-Neuve les droits qu'elle tenait des traités du XVIII* siècle, ne critiquait-elle pas par là môme les bills votés par le Parlement terre-neuvien au mépris de ces traités ? En principe, un Etat a à rendre compte aux puissances tierces des mesures qu'il édicté dans l'exercice de sa souveraineté, par des actes d'autorité tels que lois ou ordonnances, dans la mesure où ces actes sont contraires aux obligations internationales de TEtat ou aux principes du droit international positif*

D'autre part, objectera-t-on que, dans Thypothèse dont il s'agit, la responsabilité de TEtat emprunteur n'est engagée que vis-à-vis des créanciers lésés, et non vis-à-vis de leurs gouvernements respectifs, et qu'ainsi il n'est pas tenu d'une responsabilité strictement internationale, que les puissances tierces n'ont pas dès lors à intervenir pour imposer à TEtat

en banqueroute rexécution d'engagemeDts purement privés? Je ne crois pas que cette argumentation doive être admise» ni par suite qu'il y ait lieu, pour régulariser Tintervention des puissances tierces, d'imaginer tel système juridique comme la transformation des contrats d'emprunt eo traités internationaux réguliers*

Ce système a été proposé, on le sait, au Congrès international de la Paix, dans sa session de Berne, en 1892^ et préconisé depuis par un certain nombre de jurisconsultes, notamment par M. Lewandowski en France et M, van Daehne Tan Varick en Hollande. Dans une brochure touterécente. M, van Daehne van Varick, adversaire résolu de la doctrine de Drago, plaida cependant, comme Tancien ministre argentin, mais pour des motifs opposés, l'opportunité d'une discussion è la Conférence de la Haye sur la sanction des banqueroutes d'Etats. Au lieu de proclamer le principe de la Note Drago, rillégitimité du recouvrement coercitif des dettes publiques, il conviendrait d'organiser la protection internationale des^ capitalistes de tous pays en assurant des voies de recours régulières aux porteurs de titres atteints par une banqueroute d'Etat. La deuxième Conférence de la Paix devrait élaborer une a convention relative à la protection des capitaux empruntés par les Etats étrangers » (1) ; car il ne suffit pas d'assurer la protection de la propriété privée contre le^ ravages de la guerre, il faut aussi organiser la protection de la propriété privée contre les banqueroutes d'Etats, l'un des fléaux dont les nations pâtissent le plus en temps de paix (2), Aussi bien, c'est servir indirectement la cause de la paix que de mettre entrave aux emprunts d'Etats grâce auxquels se prolonge le régime néfaste de la paix armée (3).

(i) Van Daehne van Varick, op. ciL^ p. 6.

(i) Van Daehne van Varick, op, ciLj p- 4.

(3} Van Daehne vftn Varick, op. ciLj p. 5, — Kotona immédiatement

Au Congrès de la Paix d© 1892, on avait proposé le système suivant : les contrats d'emprunt ne seraient défiaitifs qu'après avoir été dutorisés par le gouvernement du pays où a lieu rémission publique ; ils interviendraient sous forme de con- Tentions interna tionalea directement conclues entre l'Etat emprunteur et l'Etat qui autorise rémission sur son territoire; ils auraient ainsi le caractère juridique et la Torce obligatoire de traités internationaux. Le ministre des affaires étrangères serait chargé du soin de représenter officiellement les porteurs de titres, et, par suite, de formuler leurs réclamations, et, s'il y avait lieu, de demander l'arbitrage : la clause compromissûire serait d'ailleurs inscrite dans le contrat d'emprunt (t).

Cest ce projet qui est actuellement repris en Hollande et que préconise M. van Daehne van Varick. Il serait d'ailleurs notablement aggravé par l'addition des deux dispositions suivantes :

LEtat débiteur serait Justiciable des tribunaux du pays où l'émission publique a eu lieu, et les Jugements desdits tribunaux seraient exécuioireB dans le pays débiteur;

La non exécution de ces jugements entraînerait la clôture des marchés financiers pour TEEat insolvable, et aussi, éventuellement, la suspension des traités de commerce conclus avec lui {2j,

que ce dernier argument n'a pas grande yaleur, puisqu'on fait les (grandes puissanceiï européenoes qui matDUennent le régime de la paix armée uo recourent pas 1res frOquemmenL a l'emprunt et ont un crédit internatioDal très solide, tandis qu'inversement les emprunts extérieurs des Etats sud-amèricaînâ ont été émïs soU pour des entreprises de ffxmentû national, soit à Toccasion de guerres civiles sans rapport avec la politique européenne, et que le maintien du régime de paix armée ne dépend à aucun degré de la Tolonlé de ces Etala.

(t) Lewaodûvvski, op. cit., p. 40.

{f\ Van DaeÏLue van Varick, op. cit,,^ p, 13,

Dans ces projets, il y a deux idées justes 6 réserver :

1" Que les contestations relatives h Tinexécution du contrat d'emprunt public semblent du domaine de l'arbitrage inter- Datiooal ;

2* Que !a sanction des jugements prononcés contre TEtat insolvable, — nous dirons des sentences internationales prononcées contre lui — peut être assurée par certains moyens de coercition indirects tels que le « boycottage b de l'Etat insolvable sur le marché financier, ou môme la suspension des traités de commerce conclus avec lui.

L'application de ces sanctions peut rencontrer des difficultés pratiques, elles peuvent être excessives dans certains cas, mais elles impliquent une idée juste, c'est que TEtat qui viole le droit international en refusant d'exécuter la sentence prononcée contre lui pour inexécution d'obligations internationales encourt certains châtiments d'ordre international, châtiments d'ailleurs pacifiques, \

Par contre, il est impossible d'admettre la disposition que nous avons intentionnellement soulignée cJ-desausXomment en efifet attribuer compétence aux tribunaux nationaux du pays préteur, quand la contestation à solutionner a un caractère iniernational ? Actuellement déjà, nous le savons, il est difficile d'admettre la compétence des juridictions nationales pour les réclaniations formées par des groupements de capitalistes contre l'Etat en banqueroute, et cela parce que ces réclamations sont dirigées contre un Etat souverain et parce qu*elles paraissent mettre en cause sa responsabilité internationale. Mais, dans le système proposé, sï les emprunts publics sont assimilés à des traités înternationaux^ si le contrat d'emprunt intervient directement entre l'Etat emprunteur et l'Etat qui autorise l'émission, comment le contentieux essentiellement international d'un tel contrat pourrait-il appartenir aux juridictions nationales deTun des Etats signataires, — de l'Etat créancier ? — Si la représentation des por^

teurs de titres est juridiquement attribuée au ministre des affaires étrangères de TEtat où l'emprunt est émis, appartiendrait il à ce haut personnage de faire valoir les réclamalions des porteurs devant les juridictions locales ? Cela serait d'un droit public nouveau. Enfin, peut-on sérieusement demander que les jugements des tribunaux locaux, — français, anglais, allemands, — soient exécutoires dans le pays débiteur, — Venezuela, Honduras, Haïti, etc. ? Ce serait la négation absolue de l'indépendance de l'Etat emprunteur.

Quant à l'idée première de la théorie hollandaise, l'assimilation des contrats d'emprunt aux traités internationaux, elle aurait en pratique plus d'inconvénients que d'avantages. Sans doute, on peut penser qu'avec l'organisation actuelle des marchés financiers, les Etats obérés trouvent trop facilement crédit, que grâce à la connivence des intermédiaires le public souscrit à des emprunts qui ne devraient jamais être couverts, et qu'il faudrait protéger la petite épargne contre les entreprises des spéculateurs. Les Etats européens sauvegarderaient leurs richesses nationales, en détournant leurs capitalistes des placements inconsidérés qu'ils font è l'étranger. Pour éviter ou atténuer ce péril, ne serait-il pas opportun et équitable de substituer au système actuel, où, dans presque tous les pays d'Europe, l'émission des emprunts étrangers est entièrement libre, en droit ou en fait, un système où, dans chaque Etat, le gouvernement contrôlerait efficacement les opérations financières que des Etats étrangers viennent tenter sur le territoire du pays, et, suivant les cas, autoriserait ou interdirait l'émission publique de tel emprunt d'Etat ? — Au premier abord, le système paraît séduisant. Mais il faut en voir les singulières et fâcheuses conséquences. — Tout d'abord, môme en limitant l'intervention gouvernementale, dans Ifl pays prêteur, à une sorte de contrôle sur l'émission de TempruoE étranger, on livre en fait les Etats emprunteurs,

leur politique, leurs entreprises nationales et leurs finances, à la discrétion des grandes puissances. Il appartiendra désormais au gouvernement britannique ou aux pouvoirs publics français d'arrêter ou de permettre le fonction ne ment de petites Républiques sud-américaines, qui è certains moments ne peuvent vivre qu'en faisant appel aux capitaux étrangers. Sans doute, dès maintenant, ces Etats sont à la merci de la finance internationale ; Londres, Paris ou Francfort peuvent ainsi exercer une influence sur les événements politiques de l'autre hémisphère. Mais est-il nécessaire d'aggraver la dépendance des petits Etats, en ajoutant au pouvoir occulte de la finance le contrôle officiel des gouvernements? D'autre part, si actuellement, après toute une série de banqueroutes d'Etats, le public a quelque défiance en face de certains emprunts, il souscrira avec un empressement nouveau le jour où Tautorisation expresse du gouvernemeot viendra, dans chaque pays, estampiller un emprunt étranger, Les capitalisa les estimeront que cette autorisation équivaut à une garantie donnée aux porteurs de titres par le gouvernement local, et, en fait, c'est bien la conséquence logique à laquelle on est conduit. Non seulement, en effet, on propose de soumettre les émissions d'emprunt à une autorisation régulière des pouvoirs locaux, mais on veut donner au contrat d'emprunt public le caractère d'un traité international, dont l'Etat créancier devra lui-même, par l'intermédiaire de ses organes diplomatiques, poursuivre et assurer Vexécution. Convient-il d'assigner un tel rôle à la diplomatie des grandes puissances ? Sans doute, en fait, à notre époque, les diplomates, par une compréhension nouvelle de leurs fonctions, et le plus souvent sur mandat de leur gouvernement, assument volontiers le rôle de courtiers dans les entreprises de la finance internationale ; les membres du corps diplomatique, dans telle petite capitale sud-américaine ou africaine, dans telle métropole d'Orient on d'Extrérae-Orient, rivalisent pour procurera leurs nationaux,

banquiers, commerçants ou industriels, le^^ affaires « à conclure avec le gouvernement local, et la concession d'un emprunt à un établissement ou h un consortium de banques est interprétée, en fait, comme un succès politique, par l'Etat auquel se rattacheat les concessionnaires. Il n'est pas plus exorbitant de réseryer aux agents diplomatiques la protection des porteurs de titres impayés. Mais si, dans la pratique contemporaine, finance et diplomatie collaborant volontiers aur mêmes entreprises, il n*y a pas là une tendance qu'il convienne d'encourager, de légitimer en quelque sorte, par l'élaboration d'un droit international nouveau. Naguère, un publiciste français, dans un article courageux et éloquent* protestait contre les concours avoués ou inavoués que las gouvernements européens donnent aux entreprises financières de leurs nationaux, contre cette espèce d'industrialisation de la politique internationale, qui compromet les intérêts vitaux et Thonneur des peuples pour les spéculations matérielles du monde des Bourses et du Faîr Trade : a Jamais je ne pour* rai admettre, disait M. Victor Bérard (l), que, par notre diplomatie, la flnance entreprenne d'exploiter les nations*.. Je voudrais au cou traire que la France proclamât aux quatre coins du monde que jamais sa signature et sa responsabilité ne MOnt engagées dans une affaire louche ou véreuse, que ja-* mais le drapeau national ne couvrira les entreprîse.s des financiers marrons, que jamais le canon national ne sa fera le recouvreur de leurs créances- » En supposant même que le recours à la force soit évité, que le rôle des gouvernements des prêteurs soit limité k faire valoir leurs créances devant une juridiction qui connaîtrait régulièrement du litige, telle qu'un tribunal d'arbitrage international, ce serait déjà trop que les gouvernements eussent, comme on le demande, la

(i| Victor Bérard, finance et Diplomaliet dans la Revue de Paris du

stricte obUgatîoa'ilntervenir en faveur des porteurs, et que les emprunts publics des Etals étrangers, contrats qui constituent des entreprises politiques pour les Etats emprunteurs^ mais des affaires financières pour les particuliers qui souscrivent ou pour les établissements interinédiaîres, fussent assimilés à des traités internationaux, oh la signature, où le drapeau national de TEtat des préteurs seraient engagés. 11 convient au contraire que les emprunts d'Etats restent des contrats semi-privés, et que les gouvernements des porteurs de titres, étrangers â l'émission de l'emprunt, conservent une liberté d'appréciation absolue pour savoir s'ils doivent ou non, d'après les faits de Tespèce, d'après les circonstances politiques, tenter une intervention diplomatique en faveur des créanciers lésés. Cela importe d'autant plus, que, comme nous Tavons déjà fait pressentir, Tintervention diplomatique de TEtat des créanciers n'est pas en soi un acte nécessairement légitime ou illégitime, que tout dépend des circonstances oh Tinter ventiou se produit et du caractère même de Tinterventiûii.

En France, la jurisprudence du Conseil d'Etat et du Tribunal des Conflits, à l'occasion des traités internationaux et des intérêts privés qui peuvent y être engagés, a mis en relief le caractère éminemment discrétionnaire du pouvoir diplomatique> tei qu*il s'exerce pour engager des négociations avec les puissances tierces en vue de la satisfaction de certains intérêts privés, et pour poursuivre l'exécution des traités internationaux invoqués par des particuliers. Les particuliers qui se prétendent lésés ne peuvent former aucun recours contentieux contre TEtat: 1' pour obliger le ministre des affaires étrangères à appuyer les griefs des nationaux français contre une puissance étrangère, à solliciter pour eux des indemnités ou à prendre toute autre mesure de protection diplomatique ; 2* pour avoir négligé de faire valoir certains

droits qui reposent sur des traités ou actes intarnatioDaux, ou pour avoir échoué dans les négociations entamées ; 3* à propos de la répartition des indemnités obtenues par négociations diplomatiques pour dommages causés aux nationaux français (1)* U est vrai que les tribunaux judiciaires conservent le droit d'appliquer les conventions internationales qui donnent aux droits des individus une garantie internationale, ainsi les conventions relatives à Tétat des personnes, à la protection de la propriété littéraire, artistique ou industrielle. Mais il serait certainement impossible d'assimiler, en droitf à ces conventions générales, établies pour assurer la protection internationale de certains droits privés, les traités spéciaux par lesquels un Etat emprunterait à l'étranger, traités créateurs de droits et obligations à l'égard de l'Etat emprunteur. Dans cette dernière hypothèse, si l'on applique la jurisprudence administrative française, on doit admettre que, même en assimilant les contrats d'emprunt public à des traités internationaux, il appartient essentiellement à Tautoritô diplomatique, dans l'Etat cocontractant, de poursuivre l'exécution de ces traités et, par suite, d'apprécier discrétionnairement, au gré des circonstances politiques, s'il y a lieu ou non de formuler des réclamations contre Is puissance adverse, ou même de demander le recours à Tarbitrage internationaL Ainsi, dans la théorie que nous critiquons, avec l'assimilation des emprunts publics k des traités internationaux, la protection juridique des capitalistes nationaux ne pourra être assurée d'une façon stricte, à moins d'un bouleversement

(I) Laferrlère, Traité de la juTidiction administrative et des recours contenlisux, t. U, p, 4547. — V, Conseil d'Et.it, 14 décembre 1854 jBlaQchard); 4 juillet 1862 fSïraoû) ■ S février 18G4 (Cfeevalier) ; 12 janvier 1877 (Dupuy), — i2 décembre 1834 (Argeatoti) ; 1*"^ février 1851 (Lucas); S6 avril 18S5 (de Penljoat) ; IS novembre 1870 (Jecker). — 5 janvier 1847 (Courson); 30 avril 1867 {Duboia); i% février 1870 (CasaurïiDQe, Limantour).

des principes du droit public, tel qu'il est actuellement reçu en France et dans la plupart des autres pays (1).

Boûc^ il noua paraît inopportun d'assimiler les emprunts publics exiérieurBy actes semi-politiques, semi-privés, à des iraiiés internationaux.

Mais est-ce â dire que toute intervention en faveur des créanciers lésés est illégitime de la part des Etats de ces créanciers? Noo sans doute. Comme nous rafïîrmions plus haut, les gouvernements auxquels ressortissent les créanciers impayés ont éventuellement le droit et le devoir d'appuyer les justes réclamaiiùns de leurs nationaux.

Il est vrai qu'en apparence la responsabilité internationale de l'Etat emprunteur n'est engagée que vis-à-vis des créanciers lésés. Mais, par lè-môme, elle l'est indirectement vis-àvis des Etats auxquels ils appartiennent» En effet, il doit en être ici comme au cas de dommages causés aux résidents étrangers sur le territoire de l'Etat en faute. Cet Etat, en lésant directement certains particuliers étrangers, lèse indirectement l'Etat auquel ils appartiennent. Dès Tinstant que la coutume internationale reconnaît à tout Etat souverain le droit de protéger ses nationaux contre les actes injustes des

(1) [Od peut remarquer que certains théoriciens, tout en admettant la légitimité des u interventions ânanciéres d, maiotiennent que les créanelert intéressés n'ont pas de droit strïct à la protection ofUdeMe de leurs gouvernements. <[ Les particuliers n'ont, en règle générale, pas je droit d'exiger de leur Etat qu'il prenne aJnai leur cause en main. L'Etat peut refuser d'agir en leur faveur ponr des motifs dont il est seul appréciateur ; mais s'il agit^ il ne fait qu'exercer son droit, n (Hivier, Principes du droit des gens^ t. I^ n* 52, p, S72.] On peut remarquer aussi que d^autres ]urlsconsultes^ sans condamner le proci^dé des interventions financières^ notent justement qu'actuellement « l'Etat qui intervient n^in ter vient pas comme représentant des porteurs ou commo leur mandataire >ï mais a comme souverain o^ en vertu de son droit et do son devoir supérieur d'assumer la protection de ses nationaux (Woerin^ ùp. cit., p. !54). Cest en somme la thèse britanoique, et la seule Juridiquement admia&itïle.]

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puissances tîeross, TEtat dont les oationaux ont subi un préjudico par le fait d'une banqueroute d'Etat peut intervenir pour appuyer leurs réclamations dans la mesure où le préjudice subi a été injuste, dans la mesure où TEtat emprunteur a violé le droit internatloDal par une banqueroute arbitrairement décrétée ou arbitrairemeot liquidée (1).

Mais quand et Jusqu'à quel point rîuterveotlon de l'Etat des ct^éanciers sera-t-elle légitime ? C'est là la question litigieuse ^ c'est sur cette question que ne peuvent s'entendre les partisans ou les adversaires de la doctrine de Drago, — ces derniers inclioant k admettre l'intervention de VEtat des créanciers toujours et quand même, quelqu'exorbitaotes que soient les réclamations des créanciers, quelqu'impérativeque soit l'intervention de leurs j^ouverneraents, quelque violents que soient le moyens de coercition employés contre l'Etat

(f ) 11 ne nous paraît paa exact, en elTet^ de restreindra le droit d'inter- YenliQn d« TEtat das créanciers â l'hypothèse où l'Etat Intervenant aurait été juridiquement partie au contrat d emprunt. C'est la distinction que proposait U y a lonp'l" npa àé\i\ M. Jozon [Dts conséquences de Vinexéctition des êngagcfécla'' pris par les gouverneîftmts relativement au payement de te ^^ i-ettes publiques, dans ia Revue de droit international et de tégtsl^ jn comparée, L I [1869), p. 273), suivant Jequal Tinlervention de TEtrit des créanciers serait légitima a quand le gouvernement dif;iays auqyel appartient les créanciers non payés aura lui-même concouru k rémission de l'emprunt d'après une convention passée avec le gouvernement emprunteur; surtout si le premier de ces gouvernements a pria l'emprunt sous son patronage^ et en a garanti moralement Je payement, comma par e^cemple pour ^emprunt émis en France au profit du gouvernement mexicain n. En pareil cas, « ... il y a conflit non seulement de particulier à gouvernement, mais de gouvernement à gouvernement n {op. et loc. cil.^ p. 280). D'où Tidée reprise depuis de convertir les contrat;^ d'empruntés en traité a Internationaux pour assurer aux: souscripteurs la protection de leurs gouvernements. Suivant la thèse développée au te^îte^ il me paratt quoTEtat des créanciers a le droit d'intervenir pour faire valoir leurs réclamations sans avoir été lui*méme partie au contrat d'emprunt.

banqueroutier pour lo contraindre au payement de ses dettes publiques. Si, eu effet, les réclamations européennes ont provoqué tant de protestations et tant d'inquiétudes chez les peuples de l'autre hémisphère, c'est que les gouvernements européens accueillaient sans contrôle et appuyaient parfois contre toute justice les griefs formulés par leurs « nationaux x»; c'est que leurs réclamations diplomatiques prenaient la forme d'interventions caractérisées et occasionnaient de véritables ingérences dans les finances et dans la politiqtie de l'Etat local ï c'est qu'enfin ils avaient recours à des actes de force, à des «r opérations militaires » pour vaincre U résistance de leurs adversaires.

Il y a trop de faits, et des faits trop connus, pour f^'il soît utile d'en dresser le répertoire* Il suffit d'adhérer brièvement aux justes protestations que la politique européenne a provoquéeSï protestations dont la Note Drago fut l'u ^ des manifestations les plus énergiques : i^

1') De même que les gouvernements euï^opéens ont appuyé inconsidérément les demandes en réparation de dommages formées par des nationaux fictifs, de môme ils ont fait valoir les réclamations de capitalistes ""^ payés qui ne se ratta-

chaient à eux que d'une façon asôL . 'jeteuse par les liens de

la nationalité; des Echelles du Lev^^-^aux rives de la Mer Caraïbe, des vaisseaux battant pavïl]o!a français, anglais ou allemand ont a démontré navalement s la force àê& puissances intervenantes eu faveur d'individus essentiellement cosmopolites, parfois naturalisés ad hoc dans le pays dont ils voulaient avoir la protection. Suivant la juste observation de M* Basdevant {A), lorsqu'un Etat intervient en faveur des

(1) Basderant, L'action coercitive aiiglo-germano4tatierme contre le VéTtézuéia^ dans la Revîtes gérUraie de droit inteniaUonal public , L XI {190&), p. ^57.

créanciers impayés d'un Etat étranger, le risque couru par les souscripteurs d'emprunts étrangers passe de l'individu à la collectivité, en ce sens que TEtat dont dépendent les souscripteurs s'emploie à faire obtenir satisfaction à ses nationaux ; mais, pour que cela soit juste, il faut au mpins que les individus immédiatement intéressés au payement des dettes publiques de l'Etat en banqueroute fassent réellement partie de la collectivité qui réclame justice pour eux, qui fait sienne la lésion de droit directement subie par les porteurs de titres. Lorsque la nationalité de certains individus est presque fictive, il est au moins contraire à Téquîté, sinon au droit strict, que l'Etat auquel ils prétendent se rattacher pour les besoins de leur cause mobilise toutes ses forces politiques en leur faveur. Il est faux de dire que la a fortune française » soit intéressée au succès des spéculations d'un Jecker ou d'un Lorando. Et ce sera d'autant plus fréquent, en pratique, que, comme le remarque le D' Drago (4), les titres au porteur d'un emprunt d'Etat, étant négociables sur tous les marchés financiers, peuvent passer sans cesse de main en main : si bien que lorsqu'un Etat aura engagé une intervention diplomatique ou une action coercitive pour faire donner satisfaction à ses « nationaux x> porteurs de titres, les valeurs en question seront passées dans d'autres pays ; l'Angleterre ou l'Allemagne, en définitive, parleront au nom de capitalistes belges ou italiens. ^^h

D'une façon absolue, en outre, l'intervention d'un Etat en faveur des porteurs d'un emprunt étranger semble contraire à l'équité, dans la mesure où elle peut s'exercer en faveur de créanciers qui n^ont subi en réalité aucune lésion de droit. Les créanciers de l'Etat emprunteur n'ont en efïet à se plaindre, nous avons essayé de le démontrer, que si l'Etat em-

(1) V. ci-dessus, p. 2f^.

prunteur a arbitrairement décrété ou liquidé la banqueroute; ils ii*ont rien à dire, au contraire, loraque la banqueroute de l'Etat a été provoquée par des nécessités politiques ou financières et lorsque l'iotérôt des créanciers étrangers n'a pas été systématiquement sacrifié au règlement; en pareil cas, le préjudice pécuniaire que subissent les porteurs de titrea tient à réchéance d'un risque qu'ils pouvaient et devaient prévoir, d'un risque qui était un des éléments substantiels de leur marché. En faisant appel à la « protection » et à Tinte rvenliOQ officielle de leur Etat, les créanciers prétendent précisément échapper au risque couru. Il y a ainsi des réclamations exorbitantes : ce sont surtout celles qui émanent, non de simples particuliers ayant souscrit ou acheté les titres d'un emprunt public, à des conditions parfois médiocrement avantageuses et pour faire un placement sérieux, mais de financiers qui auront directement prêté à TEtat débiteur, ou qui auront pris comme intermédiaires l'emprunt à émettre dans le public, en spéculant sur la détresse financière de TEtat emprunteur, sur les circoostances politiques, guerre civile ou guerre étrangère, pour stipuler des intérêts formidables du' pour prendre Temprunt à un taux dérisoire. En pareil cas, les risques de non -rem bourse ment sont considérables, notamment quand le banquier a fait affaire avec des pouvoirs irrégulifc'rs dans l'Etat emprunteur, avec un parti insurrectionnel, a^'vun gouvernement provisoire dont les actes peuvent être ^ev*îûactiveraent anéantis par un gouvernement ultérieur. N'est-il pas de simple équité que, si des particuliers se sont engagés dans des spéculations financières essentiellement aléatoires, en stipulant des avaptages exorbitants pour se couvrir de leurs risques, ils ne puissent échapper ensuite h ces risques en faisant intervenir des agents diplomatiques, voire les escadres de leur pays, à Tappui de créances fantastiques ? En fait, les gouvernements qui ont accepté de parler et d'agir en faveur de leurs « natio-

Dflux fi oDl dû parfois réduire eux-mêmes, dans leurs mémoraûduras, les chiures des a réclamations ■ qu^ils présentaient. Mais OD voit le vice du système: c'est que le gouvernement qui intervient s*arroge le pouvoir d'appuyer discrétionnaîrement s'il doit ou non apprécier las réclamations de ses clients, et s*il doit les faire valoir telles quelles, ou les réduire et suivant quel taux ; c'est qu'en définitive, si aucune instance internationale régulière n'est organisée, TappréciatiOD du droit des créanciers contre FEtat étranger est faite unilatéralement par un Ëtatquî est présumé intéressé dans raffsire, puiâqu'an intervenant il affirma implicitement qu'il se coosi-' dère comme lésé par le tort fait à ses nationaux*

2") Les réclamations diplomatiques des Etats intéressés pourraient cependant ôtre admises, si elles s'exerçaient d'une façon discrète et courtoise^ si les États réclamants s'abstenaient de tout procédé d'intimidation vis ô-vis des pouvoirs locaux, s'ils consentaient à un examen contradictoire et impartial des griefs de leurs nationaux, si enfin et surtout ils se montraient constamment soucieux de respecter Tindépendance de l'Etat local. Mais, en pratique, les réclamations diplomatiques des grandes puissances se sont fréquemment transformées, sur le terrain financier, en ot interventions a caractérisées, en ingérences impératives dans les affaires de TEtat débiteur, et elles ont abouti à restreindre, soit temporairement, soit d'une façon permanente, l'indépendance de cet Etat : un a contrôle financier » à l'égyptien oe est le terme logique de ces interventions, — logique, car si un Etat se déclare incapable de payer ses créanciers étrangers à raison du mauvais état de ses finances, et si une longue expérience a démontré que la crise financière a des causes profondes dans l'état politique du pays, les puissances intervenantes estiment volontiers qu'elles ne peuvent protéger d'une façon- efficace les intérêts pécuniaires de leurs nationaux

qu^enassamant elles-mômes l'œuvre de réorganisation flnaocière et politique de TEtat a malade ». On peut donc soutenir que rordre international commande en certains cas de telles interventions : mais elles sont certainement incompatibles avec rindépendance des Etats qui les subissant ; en outre, elles sont d'autant plus contraires à Téquité internationale qu'elles s'exercent normalement contre de petits Etats, Incapables de se défendre contre les réclamations même excessives des grandes puissances; qu'enfin les Etats forts recourent à ce procédé ou s'en abstiennent au gré des circonstances politiques, suivant Tadversaire è qui ils ont affaire : empressés à protéger leurs nationaux contre l'Empirô ottoman ou le Venezuela, passifs quand le Portugal est en cause.

T) S'il le faut enfin, si TËtat débiteur ne cède pas atix ultimatums diplomatiques, on emploie la force. Les puissances européennes se coalisent contre FEtat récalcitrant, elles concentrent leurs escadres, elles bloquent les ports vénézuéliens. Peut-on admettre en droit international ce recours ô la force, ce « recouvrement coercitif » des dettes publiques d' un Etat ? — Non, d'après la « doctrine de Drago »,

Suivant notre opinion, on ne peut s'arrêter, pour adhérer à la doctrine de Drago, à certains des argumenta que l'homme d'Etat argentin a fait valoir à l'appui de sa thèse : notamment à l'idée que Tact ion coercitive des puissances tierces serait inadmissible contre l'Etat débiteur parce que les Etats tiers n*ont pas à intervenir en faveur d'intérêts d'ordre privé,* et qu'ils n'auraient pas le droit de critiquer les « actes de souveraineté K par lesquels TEtat débiteur aura décrété ou réglé sa banqueroute. Nous avons dû reconnaître, au contraire, que les Etats tiers peuvent intervenir dans une certaine mesure en faveur de leurs nationaux lésés, et se plaindre auprès de l'Etat débiteur des actes qui ont occasionné la

lésion, même quand ces actes sont des actes de souveraineté. Car, s'il est vrai que l'Etat débiteur agit comme souverain pour emprunter et pour régler unilatéralement les conséquences de l'emprunt, il est vrai aussi qu*i! peut, par de tels actes, encourir une responsabilité internationale^ï^-a question n'est donc pas de savoir si l'Etat des créanciers peut iw'erveoir, mais par quels procédés il peut intervenir, spécialement a'îl peut employer des moyens de coercition contre TEtat débiteur*

II n'y a pas non plus à s'arrêter à cet argument que remploi de la force est illégitime contre TEtat débiteur, parce qu'en règle générale le droit interne des Etats civilisés n'admet aucune voie d'exécution forcée contre l'Etat, et parce que, rationnellement, le recours aux procédures exécutoires qui fonctionnent contre les particuliers ne se conçoit pas contre un Etat souverain. Les « actions coercitîves » comme le fi blocus de guerre » étabîi au Venezuela n'ont en effet aucun rapport avec les procédures que réglemente ïe droit privé. Dans son récent article (1), le D' Drago observe qu'il ne faut pas confondre les procédures exécutoires (procedimientos) du droit privé avec les procédés exécutoires (/;roce<^erf s) comme ceux qu'admet le droit des gens : la guerre en première ligne. Mais précisément les actions coercitives exercées non par des particuliers, mais par des Etats, les actions militaires dirigées contre les pouvoirs publics et contre la richesse nationale de l'Etat débiteur, ne peuvent être considérées comme des procedimientos de droit privé, ce sont des procederes de droit public : et, par là'méme,Ja question delà légitimité internationale de pareils procédures n'est pas résolue par cette constatation pure et simple qu'aucune procédure exécutoire, aucun procedimienio de droit privé n'est admis-

(I) V. d-d«EsuB, p. â3.

sibîe contre les Etats sou veraÎDs. Où peut dire au contraire que sij en fait, les gouvernements respectifs des créanciers lésés recourent à des moyens de coercition exceptionnels et ofïlciels contre TEtat débiteur, c*est précisément parce que les créa^^iers ne peuvent, en qualité de simples particuliers, parce quils sont en face d'une « entité souveraine », recourir à aucune voie de droit régulière.

Ceci posé, les adversaires de la doctrine de Drago font valoir un argument qui paraît péremptoire au premier abord: remploi de la force peut bien être, disent-ils, contraire h l'équité internationale ; si, en effet, d'une manière générale les déclarations diplomatiques de caractère impératif paraissent compromettre la dignité et l'indépendance de TElat local, et si ces réclamations sont souvent mal fondées en droit, on doit reconnaître que TEtat qui appuie par des démonstrations navales et par des blocus dits « pacifiques » ou dits « de guerre n les ultimatums de ses diplomates attente à rindépendance de l'Etat qu'il prétend contraindre. Mais comment, dans rétat actuel du droit international, condamner de tels procédés, puisque le droit international admet, dans les rapports des Etats souverains, la plus énergique des actions coercitives, la guerre ? Cest le raisonnement que le professeur ^Vestlake opposait en 1903 à la doctrine de la Note argentine, lors de la consultation Calvo, Condamner remploi de la force pour le recouvrement des dettes publiques^ « cela équivaudrait à dire que la guerre, qui est une procédure exécutoire (procédure ou procédé, peu importe, puisque le terme de procédure est employé ici par analogie) pour soutenir les réclamations des nations, n'est jamais juste d (1). Qu'étaient-ce en effet que les mesures de coercition employées

(1) V. Westlake» dans Drago, La RepubUca Àrgentina y et caso de Venezuela, p, 23,

contre le Venezuela par les puissances bloquantes, sinon des actes de force comparables à ceux qu'accomplit un belligérant régulier, on dirait Tolontlers des actes de petite guerre? Le blocus établi au Venezuela fut considéré comme un a blocus de guerre », — peut-être il est vrai par une sorte dû fiction juridique (1) ; la sentence de la Cour delà Haye a qualifié les actes des puissances bloquantes d'à opérations de guerre », « de guerre ». Régulièrement, d'après les principes du droit international contemporain, l'Allemagne, l'Angleterre et ritalie auraient pu faire la guerre au Venezuela pour obtenir les satisfactions qu'elles réclamaient impérativement : elles ont pu, à plus forte raison, procéder à une sorte de guerre atténuée, engager une action militaire proportionnée à la faiblesse de l'adversaire qu'elles voulaient contraindre et  rimportance secondaire des intérêts qu'elles faisaient valoir.

En définitive, on le voit, la discussion de la doctrine de Drago soulève un problème de droit des gens théorique : queHe doit être la sanction des obligations internationales des Etats, spécialement dans Thypothèse où la responsabilité internationale d'un Etat surgit à propos d'intérêts privés ? En pareil cas, que cette responsabilité soit « délictuelle » ou « contractuelle n à Torigine, que l'Etat qui assume la protection de ses nationaux poursuive la réparation de « dommages a subis par eux ou qu'il prétende contraindre TEtat adverse à l'accomplisseinent d' a engagements pécuniaires » et notamment au payement de ses a dettes publiques », l'Etat réclamant peut-il procéder /m/>^r«^i'cemen^,ff se faire justice » par la force? Ne devrait-il pas plutôt soumettre le litige à une juridiction internationale, qui le solutionnerait juridi-

(1) Bàsdevant, op. rAL, datia la Revue générale de droit international public, t XI (1904), p, 413.

quement, contradictoiremenl et itnparlialenoent ? Guerre ou arbitrage internatioDal ?

Avant de poser ce problème théorique, il faut cependant élucider la question en droit positif : est- il rigoureusement vrai de dire que la guerre et remploi de la force sans guerre caractérisée soient légitimes pour le recouvrement des dettes extérieures des £tats ? — Si le droit international admet encore la guerre comme une solution inévitable de certains conflits internationaux, et si en fait il dépend toujours d'un Etat de déclarer la guerre h un autre Etat pour une. cause quelconque, il est presque unanimement admis cependant que le recours è la guerre n'est pas toujours légitime de la part de l'Etat qui prend une telle initiative. La guerre, moralement choquante dans une civitas gentium civilisée, et matériellement onéreuse pour les Etats belligérants et pour les Etats neutres eux-mêmes, doit rester une procédure suprême à laquelle les Etats ne recourront qu'à défaut de toute autre solution de leurs conflits. U y a donc des causes de guerre légitimes et des causes illégitimes. Et Ton peut dire que le recours è la guerre est illégitime : 1" de la part de l'Etat qui fait la guerre pour soutenir et imposer des prétentions politiques qu'il sait lui-même excessives, et commet ainsi une pure agression internationale ; 2' de la part de TEtat qui, ayant ou croyant avoir le droit pour lui dans un litige international, se refuse à tout règlement pacifique du litige, alors que Tobjet du litige n'est pas suffisamment grave pour justifier une lutte militaire (1), Il y a certainement une tendance, dans le droit des gens moderne, à restreindre toujours davantage la notion du casu3 belU, è considérer qn'an Etat ne doit pas employer la a procédure n extrême de la guerre pour faire

{\] Flore, Droit iniûrnuiional codifié, art. 990; ÎHJIet, Le droit delà giterre, L I, p. 53,

paloir les rêclamaHùnn internat ionaleë les mieux fondées, si ces réclamations ne sont pas de celles gui, par leur nature^ par leur gramié, paraissent échapper à tout règlement pacifique, et si FEiat adverse ne s'est pas déftniticement refusé à un tel règlement. Or, il semble que ks réclamations qu'un Etat élève en faveur d'intérêts d'ordre privé et pécuniaire, pour assurer la protection du patrimoine de quelques-uns de ses nationaux, rentrent, au point de vue international, dans la catégorie de ces minima qui ne sauraient constituer des casus belles à moins de circonstances politiques exceptionnelles. — D'autre part, en admettant que le recours à ïw guerre soit légitime en pareil cas, on ne saurait eo conclure qu'à plus forte raison l'emploi de la force sans guerre caractérisée est licite : car les « actions coercitives » ont quelque chose d^équivoque qui les rend plus dangereuses, à certains égards, qu*une guerre régulière. D'abord, l'a action coercitive » peut s'engager plus aisément et presque à la légère. Comme certaines expéditions coloniales, les a démonstrations navales » sont décidées sans discussion publique, dans le secret des Conseils des ministres. Ces opérations n'ont pas franchement le caractère militaire, elles doivent au contraire se poursuivre sans violences : mais il sulTlra en fait du zèle de quelque Paniher belliqueuse pour bombarder un fort San Carlos. En définitive, une sorte de petite guerre peut s'engager, irrégu* lièrement, sournoisement, et malgré l'opinion publique des pays qui poursuivent une telle action (t), à l'occasion de réclamations internationales pour lesquelles un Etat civilisé n'aurait peut-être pas osé faire une déclaration de guerre régulière. N'a-t-on pas dit que nombre de guerres seraient

(t) On sali qu'en Angleterre Tactioii coercitlTe contre le Venezuela fut très crlLIquÉe, presque impopulaire. V. deB extraits des débatâ à la Chauibre des Commuoes et k la Chambre des Lords dans Drago, La Republica ÀrgenUna. etc., p, 57-Hâ-

évitées, si la coutume internationale prescrivaît impéneasement aux Etats de ne recourir à la guerre qu'après avoir soumis leurs griefs à un Congrès international ou à quelque organe analogue qui arbitrerait ai la guerre est ou non inévitable (1), et de n'engager les opérations militaires qu'après une déclaration de guerre régulière (2) ? Inversement, un Etat recourra à des violences internationales sans nécessité urgente et presque allègrement, s'il échappe à Todieux d*une offensive inutile ou injuste en décorant la petite guerre qu'il engage de Tépithète pacifique d* « action coercitive », Il en est ainsi notamment lorsqu'il s'agit de grandes puissances en présence d'Etats faibles, incapables de toute défense militai re sérieuse. Une puissance comme TAllemagne ou la Grande- Bretagne hésiterait à déclarer régulièrement la guerre à une République sud-américaine comme le Venezuela, mais ces puissances recourent d'autant plus volontiers à des procédés de coercition tels que la démonstration navale et le blocus dit ou non pacifique parce qu'elles paraissent user ainsi de modération, et savent cependant que par ces procédés d^intimidation elles atteindront le même but que par une guerre coDtre uoe grande puissance: contraindre la volonté de l'Etat adverse. Les actions coercitives sont donc, en ce sens, plus dangereuses que la guerre internationale, parce qu^elles sont d*un emploi plus facile. Mais, inversement, il faut reconnaître que ces procédés sont en harmonie avec le principe directeur du droit de la guerre moderne : contraindre la vùlonté de VEiai adverse pur un minimum d'action milliaire, ne recou-

[\) Fiore, op. cit., art. 930 el 850.

\t) Sur La nécessUé de la déclaraUoii, V. dans la Revue générate de droit international public, l XIV (1907), p. 302, la cbronique des faits ïntematjonaux aur la guerre entre le Japon et la Eu^de, de M. Francis Rey, et la bibliographie citée, p. 306, note 2, et 307, notes 2 et 3. — [Voir dans l'Acte général de La Haye du 18 octobre 1907, la Convention FeLatlTe à J'ouverture des hostilités.]

rÎF à la noience que dans la mesure où il le faudra pour obtenir satisfaction. Les actions coercitives, guerres atténuées, semblent indiquées là où la faiblesse de l'adversaire rend une guerre régulière manifestement inutile, et par suite odieuse. '^

Donc et en résumé, le droit international positif ne parait pas admettre actuellement de solution absolue sur la question du recouvrement a compulsif » des dettes des Etats, D'une part, il semble qu'il y a une certaine disproportion entre l'insignifiance politique de tels litiges et la gravité des mesures de force auxquelles prétend recourir F Etat des créanciers. Mais, d'autre part, Taction coercitive, procédé de contrainte atténuée, parait, malgré ses inconvénients, mieux adaptée que la guerre à la solution de ces litiges, et on hésite à interdire aux grandes puissances de parler impérativement h certains petits Etats et d'appuyer leurs ultimatums par le canon de leurs escadres. La Cour de la Haye, en admettant le droit de préférence des puissances bloquantes pour le payement do leurs créances contre le Venezuela, a reconnu implicitement que les Etats avaient le droit de recourir à la force contre l'Etat qui a manqué à ses engagements pécuniaires, qu'ils y avaient même intérêt, puisque par ce moyen ils acquéraient des droits supérieurs è ceux des puissances non contraignantes. Sans doute, la sentence du 2È février 1904 a été critiquée par de nombreux jurisconsultes (1), et ses considérants sont insuffisants à justifier une thèse qui est par nature anti-juridique, puisqu'elle implique que, dans les rapports internationaux* les droits s'acquièrent et se conservent par la force. Il reste néanmoins que des arbitres éminents ont approuvé l'attitude internationale des puissances blo-

(i) V, notamment, Mallarmé, Varbitragevénëzuëlien devant ta Cour dt Id Haye, dans la Revuê générale de droU mternational public^ t. XIll {1906), p. 496.

quôDtes, et qu'il y a ainsi une sorte de préjugé contre la doctri ne de Drago*

Sop le terrain du droit international théorique, il n'en va pins de môme.

Quand un Etat a engagé sa responsabilité internationale, directement vis-à-vis de particuliers étrangers en manquant ft des engagements contractuels, et indirectement, par là môme, vis-à-vis des Etats auxquels ressor tissent les créanciers impayés, les Etats qui veulent, dans l'intérêt de leurs nationaux, adresser des réclamations à TEtat débiteur, devraient recourir non à la ïorce — guerre ou simple action coercitive, <— mais à l'arbitrage international.

Le défaut capital des procédés de coercition, ce n*€st pas tant remploi de la force en lut même que les risques d'injustice internationale qui sont inhérents à de tels procédés. L'Etat débiteur peut toujours, en eiïet, échapper aux violences qui le menacent ou qu'il commence ^ subir en cédant aux injonctions de TEtat contraignant, en lui donnant les satisfactions quil réclame, — encore que les prestations ainsi exigées soient parfois matériellement impossibles, d*autanE plus impossibles que la loyauté de l'Etat défaillant aura été grande, qu'il n'aura recouru à la banqueroute qu*à la dernière extrémité. Maïs, quand TEtat des créanciers appuie leurs daims par le canon, il prétend arbitrer lui-même la légitimité et le montant des créances qu'il fait valoir, et il y a chances, en fait, pour que cette appréciation unilatérale soit moins impartiale que celle qui émanerait d'une juridiction internationale. Au surplus, les litiges relatifs à l'acquittement des engagements contractuels des Etats, et spécialement à Texécution de leurs emprunts publics, n'appartiennent-ils pas éminemment au domaine de Tarbitrage international ? Ce ne sont sans doute pas de ces conflits politiques qui semblent encore insuscaptibles de règlement arbitral, parce qu'ils

mettenl en cause rhooneur, Tintégrîté territoriale ou FiodépeodaQce d6â Etats en prés 6d ce : à Tégard de TEtat demandeur uotammeat, ils D'ont jamaîa ce caractère. Si, au cootraire, aux termes de rarticle 16 de la cooveotion de la Haye, l'arbitrage est le moyen le plus efficace et le plus équitable de régler les litiges internationaux non résolus par les voies diplomatiques, a dans les questions d'ordre juridique, et en premier lieu dans les questions d'interprétation ou d'application des conventions internationales u> le « contentieux des emprunts d*Etat5 u est du domaîne de Tarbitrage international, puisque les litiges internationaux qui surgissent à cette occasion sont d'ordre juridique (l)i puisqu'il s'agit avant tout d'assurer Texécution de ces a contrats d'emprunt u que certains jurisconsultes voudraient assimiler à des traités internationaux. En fait, nous Favons vu» les praticiens qui réclament une protection juridique plus effîcace pour les porteurs des titres des emprunts d'Etats demandent précisément que les questions litigieuses entre l'Etat débiteur et les Etats adverses parlant au nom des créanciers soient soumises à l'arbitrage (2). Et c'était l'opinion de plusieurs jurisconsuUes éminents dans la consultation Calvo de 1903 : les litiges relatifs à l'inexécution des emprunts d'Etats doivent être solutionnés par voie d'arbitrage international (3),

{\] [Je crois, après nouvelles réflexions» que cette opinion ne peut être admise qu'avec certaines réserves. Voir plus loin mon étude sur la convention du IQ octobre iîJ07.]

(£} Lewando^vskL op^ ciLy p. 51,

{U) [Ciir.f [Hiut- rbypotUÈiie de respensabiUtë des KtalB k raison des dommages soufferts par deij étrangers sur leur territoire, le rëglemenl et les vmux de rinsUtut de Droit intâmallonal ^Session de Neuchatel, septembre 1900) : v Le recours aux Commissions ïnlernationaleB d'enquête et aux tribunaux internalionaux est eu générât recommandé pour tous les différends qui pourront surgir à cause de dommages soufferts (Jtir dea étrangers au cours d'une émeute, d'une InsurrecLlon ou d'une guerre civile, jï (Vœu n" 2, Annuaire, tome X\ïll, p. 256}.

rnversement, la guerre et Taction coercitive, qui en est une forme atténuée, devraient être considérées comme des a procédures iaternationales » illégitimes quand il s'agit de différends de cette nature. Suivant un idéal de justice internationale qui parait encore lointain, aucune guerre ne devrait s'engager en tre Etats ci vi lises sans q u 'une au torité i m pa rtiale, telle qu'une suprême Cour d'arbitrage» ait apprécié les griefs respectifs des EÈats rivaux. La guerre ne sera compatible avec le respect des droits des Etats, elle ne sera une véritable garantie de ces droits, que le jour où elle sera réduite au rôle de « voie d*exécution » du droit international, le jour où un Etat fera la guerre non pour a faire valoir m ses droits, pour transformer en droits des prétentions souvent contraires au droit, mais pour imposer à un adversaire récalcitrant rexécutiôn d'une sentence arbitrale qui a déclaré ses droits. Maïs dès maintenant, avant qu'un tel idéal se réalise, on peut soutenir que, dans certaines espèces internationales, la guerre est particulièrement choquante, que l'arbitrage devait être le seul mode de règlement admis entre Etals civilisés pour de pareils litiges. 11 en est ainsi notamment pour les litiges qui, par leur nature et leur importance, ne semblent pas coustituer des casus belli ; il en est ainsi, d'une manière générale^, pour les conflits qui surgissent entre Etats de force inégale, lorsque la guerre s'engage sur des données matérielles telles que Fissue en peut être sûrement pronostiquée, que l'Etat le plus faible est militairement à la discrétiou de son adversaire. Entre grands Etats, la guerre est forcément, et aujourd'hui plus que jamais, une aventure terrible et une

Cpr. aussi leB observations préseotées par J- Westlake à llostitut de DroU InternationBl (Scâsloa de Hambourg 1891), sur la compt^tence des trlbonaux d<^rts les procès contre des Etats ou soureraiDs étriingcrs: La juridlctioD dea tribunaux ordinaires étant alors théariquement et en tout cas pratiquement inadmiaslbJe (Voir plus haut, p. 82 et suiv.}, le vrai remède est daas l'arbitrage. [Annuaire^ tome XI, p. 42a-42G),l

opération aléatoire. Il s^ensuit que, pour échapper aux risques de la guerre, les grands Etats seront obligés de modérer leurs prétentions politiques et de se faire des concessions réciproques, si bien que la guerre, ou plutôt l'émntualité de la guerre^ reste une garantie réelle des droits respectifs de ces Etats. Inversement, si la guerre éclate entre deux grands Etats, ou peut présumer que le confit avait des causes très graves, que les intérêts vitaux des deux peuples étaient en jeu et qu'aucun arbitrage pacifique ne pouvait empocher un Qhoc presque aussi inéluctable que le heurt de deux grandes forces naturelles. Mais, entre Etats de forces très inégales, la guerre est un procédé injuste et immoral, parce qu^elle peut dégénérer en expédition de piraterie politique^ parce qu'il est toujours possible à un grand Etat de soutenir et de faire triompher matériellement les prétentions les plus absurdes, tandis qu'un petit peuple est impuissant à défendre par les armes ses droits les plus sacrés. Pour les petits Etats, la guerre n'est Jamais une garantie, elle est toujours une menace : et il en est de même des procédures coercitives qu'une coalition de grandes puissances dirige contre un Etat affaibli et désorganisé pour exiger des satisfactions et des prestations souvent indues. Si cependant les petits Etats ont des droits comme les grands, s'ils ont droit au respect de leur indépendance et de leur territoire, il leur faut une garantie autre que la guerre, — une garantie contre la guerre et contre les procédés de contrainte impératifs. On n'en conçoit guère qu'une, l'arbitrage, le recours à une juridiction internationale qui - solutionne en droit et non en fait, contradictoirement et non unilatéralement, le litige pendant entre grande puissance et petit Etat.

Il conviendrait donc de s'arrêter actuellement à cette formule : « Un grand Etat ne peut employer la force pour coniraindre un petit Eiat à V€Lccom^plimefnent de ses engagements

internationaux f et notamment au pat/ement de ses dettes publiques ; TEtat débiteur n'est pas tenu d6 dODoer satisfaction immédiate aux réclamations diplomatiques de l'Etat adverse: mais il peut demander le recours à Tarbitrage, et l'Etat réclamant doit l'accepter, m

Le vote d'une convention înteruationale ou d'un article qui consacrerait cas principes ne serait-il pas du ressort de la seconde Conférence de la Paix ? (1)

(t) [La coDvenlioTi Totèe â la Haye sur la propositiou du gânérai Horace Porter a réalisé ce \œa. Voir plus loin le texte de cette convention et les diactjsslons auxquelles elle u donné lieu à la conférence de la Haye, ainsi que notre étude cntique.]

'fr

- im -

La doctrlita de Drago et la doctrine de IVIonroe.

Jusqu'ici nous avons n^ligé sfstématîquenieDt de nous placerj pour apprécier la ff doctrine de Drago u, au point de vue spécial qui a préoccupé les jurisconsultes sud-américains; la situation spéciale que le Nouveau-Monde aurait vis-à-vis de l'Europe^ les privilèges que les Républiques sud-américaines revendiquent au nom de la doctrine de Mouroe,

C'est par là cependant que la doctrine de Drago a inquiété et scandalisé l'Europe, à tort peut-être. Pour soutenir en effet que le ff recouvrement compulsif » des dettes publiques des Etats est iilégîtime, rancien ministre argentin ne s'est pas appuyé seulement sur des considérations de droit des gens général et de haute justice inter nations la^ comme nous avons tenté de le faire nous-même. Le D' Drago a surtout insisté sur Tidée que les actions coercitives dirigées par FEurope contre les Etats eu banqueroute de l'Amérique australe sont incompatibles avec la doctrine de Monroe, et par ]h même contraires au « droit international américain ».

Il convient donc de rechercher si la doctrine de Drago est le corollaire de la doctrine de Monroe, et de définir les liens qui existent entre la double doctrine américaine, doctrine de Monroe et doctrine de Drago, et les principes généraux du droit des ^ens, ~ entre le a droit international américain » et le droit international universel.

II a été facile aux publicistes du Non veau- Monde de montrer que la doctrine de Monroe, sinon dans sa lettre, du moins dans sou esprit, justifie la doctrine de Drago.

Il est vrai qu'en 1902-1903, lors de Faction des puissances

bloquantes contre le Venezuela, le gouvernement américain affecta de croire que la doctrine de Monroe n'était pas engagée dans l'affaire* Déjà, dans son Message annuel de décembre 1901, le Président Roosevelt déclarait que, par ta doctrine de Monroe, les Etats-Unis ne garantissaient aucun Etat du Nouveau-Monde a contre la répression que pouvait lui attirer son inconduite w, — sauJ le cas où cette répression « prendrait la forme d'une acquisition de territoire par une puissance non américaine » {!). Et dans le Message de 1&02, — au moment des affaires du Venezuela, — le Président Roosevelt répétait quesi les Républiques amérîcainea n'avaient àcraiodre aucune agression de la part des Etats-Unis, « il appartenait à chacune d'elles de maintenir Tordre dans ses frontières et d'y accomplir ses justes obligations envers les étrangers » {2), C'est è ces déclarations que se référait purement et simplement le secrétaire d"Etat Hay, dans la réponse courtoise, mais évasive qu'il faisait à la Note argentine du 29 décembre 1902 (3). Donc, suivant la doctrine nord-américaine de 1902, les Républiques américaines restaient responsables vis-à-vis des puissances européennes de leurs a méfaits )> internationaux ; TEurope pouvait intervenir, engager môme une action coercitive aussi caractérisée que l'action collective des puissances bloquantes contre le Venezuela sans s'exposer à une contreintervention des Etats-Unis, sans violer la doctrine de Monroe, pourvu qu# les puissances intervenantes s'abstinssent de tout établissement territorial sur le sol du Nouveau-Monde.

Il ne semble pes exagéré de dire cependant que la doctrine de Dragù est la conséquence logique et nécesnatre de la doctrine de Monroe* C'est la thèse que les hommes d'Etat argentins ont soutenue les premiers, mais que le gouvernement de

(1) Message du 3 décembre 191)1^

{i) Massage du 2 d(k;einbre 190^.

{3} La R^publica Àrgentina, elc, p. Il-IL

Washington a désormais faite sienne, en travaillant à faire inscrira la doctrine de Drago au programme du Congrès de Rio, 6D s'associent au vote de la motion émise par cette haute assemblée, et en prenant récemment Tinitiative de demander l'addition de cette question au programme de la Conférence de la Haye.

Dans le discours qu'il adressait à Buenos-Aires au secrétaire d'Elst Root, le D' Drago déclarait que la doctrine affirmée par la République argentine en 1902, était moins un principe juridique abstrait qu'une formule politique que les peuples sud américains doivent soutenir par une sorte de nécessité Titale (1). — C*est actuellement presqu'un lieu commun de signaler les périls politiques qui menacent, dans le monde contamporain, Tindépendance et l'intégrité territoriale des Républiques sud-américaines. En un temps où la concurrence interûBtionaie est active entre grandes puissances pour la constitution de vastes empires coloniaux, où tous les a territoires sans maître » ont été occupés, hormis peut-être les banquises des régions antarctiques, et où les Etats d'Occident se sont disputé jusqu'au protectorat de ces royaumes asiatiques où la terre est déjà surpeuplée et où l'établissement d'une domination étrangère est toujours précaire, — on le soupçonne mieux peut-être depuis les événements de la guerre russojaponaise, — l'Amérique du Sud peut attirer les convoitises européennes. Riche et vaste, mal peuplé et mal exploité, véritable pays neuf où la selve sauvage couvre plus d'espaces encore que la brousse des hinterlands africains, ce continent serait livré aux entreprises colonisatrices de l'Europe, si, politiquement, il n'appartenait pas aux Républiques indépendantes qui s'y sont constituées au XIX' siècle, et si tout établis-

fl] [V. plus haut la citation du principal passage de ce discours dans l'art, du D' Drago, p. 37 .]

sèment européen en Amérique du Sud n'était pas ô la fois contraire aux principes du droit des gens et à la doctrine de Monroe, ComroeleD' Dragole remarquait dans sa Note ofifîcieUe de 1902, les publicistes européens désignent déjà l'Amérique du Sud comme le théâtre obligé où les grandes puissances se disputeront la suprématie au cours du XX* siècle. C'est le notamment que se poursuivra der Kampf um dos Deutschtum (1); c'est là que les fils de la Germanie grandissante qui cherchent à Taventure, de par le monde, des territoires d'expaosioo, des colonies de peuplement, pourraient fonder une nouvelle Allemagne, l'Allemagne d'outre-mer qui déjà s'élabore dans les colonies n nationales n du Brésil méridional (2). Plus d'une fois déjà le a péril allemand n a inquiété les hommes d*Etat sud-américains, et c'est là certainement l'une des causes du panaméricanisme nouveau, de l'appel tacite que les Républiques sud-américaines font à la proteclton de ces Etats-Unis dont elles redoutaient presque, naguère, les entreprises impérialistes (3). C'est là aussi ce qui explique rinsistance des Etats-Unis à affirmer la doctrine de Monroe, suivant la formule un peu étroite que les gouvernants améri-

f j ) Titre d'une collection de moDOgrapbie^ publiée à Munich sur les Républiques sud'américaînes.

(2j Orlando, Panamericanismo^ Rio de-Janeiro, Ï90j, p. id et sulv.

(3) On rofionnatt aujourd'hui qu'il y a eu peut-être une certaine exagération danâ les craintes formulées il y a quelques années à l'occasion du u pëi'îl allemand n en Amérique du Sud et spécialement au firésil. [Maïs ces craintes s'expliqua lent aisémenl par la hardiesse même des articles de presse ou des Jlrres de polémique politique qui envisageaient sérieusement le partage éventuel de l'Amérique du Sud (V. notamment Touvrage de Stead, Th€ americftnizaiion of Ihe Wùrld. — V. aus»i sur les coloûies germaniques du Rio Grande do Sul, G. Bïondel, Uefimr industriel el commercial du peuple aîlemand, p. 200 (R^Vle des Sociétés de colonisation et Sociétés patriotiques allemandes r HanstaUsche KolonisaUons Gesellsehaft^ Sudanierikanisctte Kotonisations Gesellschaft, Àldeuucher Verband^ etc.) et pour plus de détails sur les colonies allemandes du Brésil, Orlando, op. ciL}.]

cains donnent ecttiellement de la doctrine célèbre: interdîctîon à TEurope de faire aucune acquisition territoriale sur le sol du Nouveau -Mon de. Au premier abord, il peut paraître singulier que le gouvernement de Washington défende autoritairement è l'Europe de fonder des a colonies » en Amérique, d'y f occuper » des territoires^ quand depuis quatre-vingts ans TEurope parait avoir reconnu l'indépendance des nations américaines et leur maîtrise sur leur propre sol, quand il n'y a plus un pouce de territoire juridiquement vacant des bouches du Yukon au Cap Horn. Mais les Américains connaissent les conditions actuelles de la politique internationale; ils savent que SI le partage théorique du globe est actuellement achevé, les frontières d'aujourd'hui ne sont pas nécessairement perpétuelles ni les souverainetés de tous les Etats également respectables, et que, si l'ère des expansions coloniales en territoire libre est définitivement close, les colonisations de l'avenir doivent être des entreprises de conquête, des opérations de démembrement territorial : les maîtres de Porto-Rico ôt des Philippines savent que les « dépendances » ne s'acquièrent pas toujours par <f première occupation » ; et ils croient ainsi opportun de parler haut pour protéger l'intégrité du Nou vea u-Monde, pou r prévenir la transformation du Venezuela ou du Rio Grande do Sul eo a dépendances allemandes ï>.

Il parait donc actuellement de l'intérêt des Républiques sud- américain es d*adhérer sans réserves à la doctrine de Monroe, qui protège le sol américain contre les conquêtes européennes. Or, si les peuples des deux continents américains entendant maintenir solidairement la formule de la doctrine de Monroe : interdiction aux Etats européens de tout établissement au Nouveau-Monde, — logiquement ils doivent s'approprier la doctrine de Drago, car les actions coercitivês occasionnées par les faillites d'Etat tendent éventuellement au démembrement ierrUorial de ces Etats ou à la restriction de

kur indépendance. Il est constant en effet qu'à notre époque, s'il advient qu*uDe grande puissance médite une entreprise d'expansion territoriale, elle évite systématiquement d'avouer ses projets, et s'abstient en tout cas d'une agression brutale qui paraîtrait trop nettement contraire aux principes modernes du droit des gens. 11 faut une occasion qui autorise Touverture des violences, et un prétexte juridique qui masque rambition conquérante. Les réclamations diplomatiques en faveur de nationaux lésés fournissent précisément Toccasion et le prétexte. Il serait contraire au droit international de déclarer régulièrement la guerre au Venezuela pour lui prendre une province ou un port, mais il sera légitime d'employer la force pour contraindre cet Etat à payer ses dettes publiques, et à cette occasion les puissances contraignantes dirigeront des opérations militaires contre l'Etat a récalcitrant s, saisiront ses douanes et occuperont ses ports, usurperont l'administra- . tiOQ de ses finances, et resteront finalement les maîtres politiques du pays par le moyen d'un a contrôle financier international D ou par un de ces procédés qui établissent indirectement la suprématie d*une nation a organisatrice » sur un peuple « incapable de self-government >^, qui, tout en lais* sant h l'Etat local une indépendance nominale, Tasservissent en fait au con^roM' une puissance étrangère. Ce n'est pas gratuitement que la Note argentine de 1902 dénonçait le procédé de l'intervention financière comme h le moyen le plus simple pour aboutir à la mainmise et à la substitution des autorités locales par les gouvernements européens » (1).

(1) (On peul remarquer d'aïMeurs que tous le;; syatèineB imaginés poui' assurer ^ la protection juridique » des créanciers étrangers d'un £tat aboutissent, -^ et doivent aboutir en fait pour 6tre efllcaces — à une resIrJctlDii de€ prérogallvea normales de la souveraine lé de IXlat débiteur. Ainsi Je procédé des a garanlies spéciales » qu'un Etat oUrirâ aux fiouBcripteurs d'un emprunt extérieur, n'a de Taieur pratique que si l'Etat emprunteur consent à céder à des reprÉsenlanls étrangers

Pour lenter cependael de concilier la pratique des interventions financières avec la doctrine de Monroe, on pourrait s'arrêter à la formule du Message nord-américain de 1901 : que les puissances européennes peuvent exercer une action c5oercitive contre les Républiques de rAmérique latine, à propos de leurs dettes publiques et engagements pécuniaires de toute nature, pourvu que l'intervention européenne ne prenne pas la forme d'une « accjuisitioo de territoire ». — Mais, si le gouvernement nord-amério^in a pu soutenir cette thèse il y a quelques années, — surtout pour éviter de s'immiscer dans rimbroglio vénézuélien, — n'esMl pas manifeste que c'est là restreindre d'une façon étrange les conséquences de la doctrine de Monroe? D'abord, en pratique, oi!i sera la limite entre Tannexion caractérisée, qui constituerait une violation certaine de le doctrine de Monroe, et l'occupation ter-

délégués pur le a porteur a de titres radmintslratioo des revenus d'Etat { douanes, menopoLea, etc) n apédalemeot >> afïectf^s au service de TempruDl (Ex,: emprunt marocâiu de î^ùi). Car la clause d^affectaUon spéciale De sigallîe den si ITlat débiteur, restant intégralement maître de 1 administration de ses revenus, — y compris ceux qui auront été M s^pécialemont afïeclés >i — peut à un moment quelconque, sous le prétexte d'une Décessité poiitique qui peut être d'ail teurs tr6s réelle, déclarer par loi ou par décret la a auspensioQ provisoire n des garanties promises aux créanciers^ comme iJ déclare w la suspension provisoire » du service de T emprunt. Les revenus spécialement affectée n'ont « une véritable valenr de garantie que si leur ad min îst L'a lion reste étrangère à TEtat débiteur e, s'ils sont n administrés d'une façon autonome par les délégués des porteurs n (Wuarin, op.ciL^ p. 46-49]. Mais on ne peut être surpris que leâ Elats bësitent <i consentir ainsi n des [pouvoirs de conlr^Ie ou d'administration aux souscripteurs de l'emprunt » et croient leur H fierté nationale 3> engagée dans la question, car l'établissement d'uue administriitlon Ënancière étrangère sur le territoire d'un Etat, qu'elle ait ou non le caractère d'une Commifssion Inlornationale officielle, équivaut d'une façon certaine à la suppression de l'Indépendance politique de l Etat débiteur. Un Etat indépendant est maître de ses finances: et rien ne montre rieu que la souveraineté de l'Etat est eogajjrée dans l'émission et l'exécution des emprunts qu*il « coniracie i> (Cf. plus baut, p. 7û-76, note).]

rîtoriale indirecte qui resterait licite? Faudra -t-il interdire l'acquisition d'un port ou d'une station de charbon par un Ëtat européen en quelque point stratégiquemaot sans valeur du littoral sad-américain» et tolérer l'établissement d'un conirai qui, en fait^ asservirait un Etat sud-américaio tout entier au protectorat d'une puissance européenne? Cela serait une absurdité politique : et cela serait une interprétation singulière de la doctrine de Monroe. Si, en effet, à Theure actuelle, suivant la formule même que cous dictent les Etats- Unis, nous entendons surtout la doctrine de Monroe en ce sens que l'Europe ne doit pas acquérir de territoires en Amérique, la doctrine de Monroe a certainement eu» à l'origine, une portée plus haute. Comme récrivait récemment le D' Drago, elle iut pour les deux. Amériques «r une formule d'émancipation et de défense jo : la charte d'affranchissement superbe du Nouveau Monde. En réplique aux prétentions des métropoles d'Europe, qui voulaient maintenir à perpétuité l'allégeance politique et le servage économique de leurs colonies d'outre-mer, les hommes d'Etat de Washington proclamèrent que désormais les peuples des deux Amériques constituaient des nations libres et indépendantes, affranchies de tout contrôle européen j maîtresses de régler elles-mêmes leurs destinées sans intervention étrangère. Non seulement ils invitaient l'Europe à s'abstenir k Tavenir de toute entreprise colonisatrice en terre américaine, mais ils lui ordonnaient de renoncer intégralement à la suprématie politique qu'elle exerçait naguère sur rhémisphère oecidentaL L'Europe devait donc, suivant Tesprit de la doctrine de Monroe, non seulement reconnaître l'indépendance des peuples américains, ratifier le fait accompli de Témancipation, mais traiter les jeunes Républiques américaines, dans les relations internationales, comme Etats pleinement souverains, juridiquement égaux aux Etats de l'Ancien Monda Or, il n'en est pas ainsi avec le procédé systématique des interventions finan-

cières, qui tend à reléguer les Républiques améncaÎDes bu rang de ces Etats a semi-civilisés » auxquels l'Europe ne semble octroyer qu'une recounaissance internationale a partielle » (l), ea s'arrogeant vis-à-vis d'eux des prépogatives exceptionnelles de contrôle politique. C'est Tune des idées sur lesquelles les publlclstes sud-américains insistent le plus volontiers» et avec raison. Je ne sais môme si cette supposition est exacte, mais il me semble que c'est là qu'il faut chercher le motif de rinltiative courageuse que la République Argentine a prise en face de rEurope, par l'organe d*un ministre éminent. Pourquoi, en effet, un Etat comme la République Argentine s'est il ému de raction coercitive que les puissances bloquantes dirigeaient contre le Venezuela? Estce parce que l'Argentine elle-même pouvait entrevoir le jour où elle serait impuissante à payer las intérêts de sa dette extérieure, et parlait-elle en vue d'une telle éventualité, pour revendiquer le droit de manquer à ses engagemen ts sans s'exposer aux canons allemands, anglais ou français? Une telle supposition serait absurde dans l'état actuel des finances argentines, et il faut dire au contraire que seul un Etat prospère comme l'Argentine du xx' siècle pouvait prendre la défense du Venezuela et soutenir la doctrine de Drago sans être accusé de plaider pro domo suâ (2). Mais les hommes d'Etat argentins ont parlé par esprit de solidarité continentale, parce qu'ils ressentaient rinjura que TËurope fait à l'Amérique du

{1} On sait que Loriraer {Principeê de droit inter national, p* S9) distingue dans Tliuuiaaiiâ (« trois «pMres concentrique» u : humanité civillsËo, bartiare et sâuvage, qu! ont droit à la reconnaissance politique u plénlère i), à la recoDUuissaace politique <t partiel le >ï et à la reconnaissance k naturelle n ou purement humaine.

(2) Eu faitj les journaux curop^^ens^ spécialement la presse flnanelère, ODt afiecté de croire quo l'Argentlae revendiquait pour elle-même le droit éventuel à la banquerouie, et les nobles paroles du D' Drago ont provoqué des commentaifes aussi désobligeants qu'injustlûés.

Sud, en recourant, k Tégard des Républiques de ce continent, à des procédés dont remploi serait impossible entre Etats européens. Lorsqu'eneffet les puissances européennes lancent leurs escadres contre le Venezuela insolyable, elles agissent comme elles le feraient vis-à-vis de l'Egypte^ vis-à-vis du Maroc, vis-à-vis d'Etats que uous ne traitons pas en égaux dans la communauté internationale, mais que nous considérons, et non sans raison parfois, comme des Etats peu civilisés auprès desquels il faut appuyer toute réclamation diplomatique par a le classique procédé de la démonstration navale )0i où seule d'ailleurs notre intervention peut rétablir l'ordre politique et financier, et où nous nous arrogeons le droit d'intervenir. Qu'un pays comme le Venezuela, livré à la dictature d'un Castro, soit profondément désorganisé et iDcepable de parvenir par lut-mérae à la dignité d'Etat civilisé, cela est possible. Mais appartient-il pour cela à TEurope d'exercer sur ce pays ou sur tout autre peuple sud-américain une tutelle analogue à celle qu'elle impose aux Empires musulmans? C'est ce que l'Argentine a voulu contester solennellement : et un tel langage, bien loin d'être en contradiction avec l'esprit de la doctrine de Monroe, en est au contraire la conséquence logique. Qu'en effet l'Europe puisse employer la force contre les Etats sud-américains pour les contraindre au payement de leurs dettes publiques sans que cette intervention prenne nécessairement la forme d'une occupation de territoire ou y conduise, c'est possible ; que TArgentine et les principales Républiques de l'Amérique du Sud aient actuellement un crédit assez solide sur les marchés européens, et n'aient pas à redouter d'interventions financières immédiates, cela importe peu : il reste toujours la tendance des grandes puissances européennes à s'immiscer dans les aflaires internes des Etats sud-américains, à y a avoir leur dire » et à y parler haut : et cela seul est contraire à la doctrine de Monroe, et cela seul a pu alarmer les Etats qui, comme TAr-

gentîne, semblent immédiatement ô Fabrl des er actions coercitives » et des « blocus de guerre ». Les interventiona européennes contre un Etat sud-américain quelconque violent la doctrine de Monroe, parce qu^elles affirment la prôémineoce de TEurope sur TAmérique du Sud, parce que l'Europe s'arroge le droit d'apprécier elle même la valeur des griefs qu'elle a contre les Etats sud-américains, et d'obtenir par la force les satisfactions qu*elle réclame. L'Argentine donc proclame la doctrine de Drago pour compléter la doctrine de Monroa : et elle joue ainsi dans Thémisphère austral un rôle analogue è celui que les Etats-Unis assumèrent il y ^ P^^^ ^^ trois quarts de siècle. Aux temps du Président Monroe, les Etats-Unis, qui étaient alors la seule République organisée du Nouveau-Monde, avaient revendiqué pour les autres peuples américains le droit au self-governmenij et ils s'étaient déclarés solidaires de ces peuples pour les protéger contre la domination européenne. De môme l'Argentine contemporaine, après avoir elle-inème réorganisé ses finances et oonsolide son crédit, revendique l'indépendance financière pour Tensemble du Nouveau-Monde, même pour les Républiques qui ont encore de mauvaises finances, et cela pour écarter le péril des ingérences européennes, et en se solidarisant avec tous les peuples sud-américains. La doctrine de Drago développe la doctrine de Monroe et rétend aux rapports économiques de l'Europe et de rAmérique*

- Ul -

Valeur Internationale des doctrines de Monroe et de Drago.

S'il est yrai que la a doctrine deDrsgo n est une conséquence logique de la doctrine de Monroe, (a ut- il en conclure qu'elle a une valeur exceptionnelle dans les rapports internationau^c, qu'elle si m pose àTEurope d'une façon plus impérieuse encore que si les protagonistes de la nouvelle doctrine se bornaient à établir, comme nous avons tenté de le faire, qu'il est conforme au droit des gens général d'admettre que l'emploi de la force est illégitime pour le recouvrement des dettes publiques des Etats et que les puissances qui veulent assurer la protection des intérêts pécuniaires de leurs nationaux en appuyant leurs réclamations auprès de l'Ëtat débiteur doivent non décréter unilatéralement la valeur de telles réclamations, mais les soumettre à Tappréciation impartiale d'une juridiction d'arbi^ trage international?

Il faut reconnaître d'abord qu'en fait rincer poration de la doctrine de Drago à la doctrine de Monroe en augmente la valeur dynamique vis-à-vis des puissances européennes, puisque celles-ci ne peuvent méconnaître la doctrine de Drago sans violer indirectement la doctrine de Monroe, sans s'aventurer sur un terrain où, suivant Texpression môme du D' Drago, a la politique traditionnelle de Tune et Tautre Amérique ne transigera jamais rt (1). Il n'est donc pas indififérent de constater qu'actuellement, en Amérique du Nord comme

(1} [Voir ci -dessus Drago, p. GU.J

en Amérique du Sud, L'opiniOD publique iDCline non seulement à admettre le principe juridique de la doctrine de Drago, mais à Toir dans cette doctrine ff un principe général de politique yi vante »(!), — comme la doctrine de Monroe, dont elle esllecomplément pratiquement indispensable. Et, ài cet égard, il faut signaler et la motion votée à la Conférence pansméricaine de Hio-de-Janeiro, et Taocueil généralement favorable (2) fait désormais à la doctrine de Drago par la presse quotidienne des de use Amériques, et les déclarations officielles du gouvernement nord-américain (3).

Mais la position prise par les publicistes américsiDS, qui volontiers invoquent la doctrine de Monroe pour justifier la doctrine de Drago, a contribué peut-être au discrédit apparent dont la formule argentine semble actuellement frappée dans certains milieux européens. Sans rechercher si la doctrine de Drago est légitime en elle-même, au point de vue des principes du droit des gens, on la condamne volontiers en Europe, précisément parce qu'elle se donne comme une doctrine américaine, d'intérêt exclusivement américain, parce que les avocats de la thèse argentine a^ectent parfois euxmêmes, de l'autre côté de TAtlantique, de ne pas examiner la valeur de cette thèse au point de vue du droit international universel et se bornent à déclarer qu'elle fait partie du a droit international américain n, 11 paraît cependant difficile et dangereux d'admettre que chaque hémisphère ait en quelque sorte son droit international propre, qu'il existe simultanément deux formules 'antinomiques de droit international.

(1) Th. Roosevelt, The Monroe Doctrine^ Americun IdealSj p, 228.

(2} Od pourrait cepeadânt Dater ceftamc9 dlssiidE^nceBdans la presse sud-amëricaiDe, notammeiit au Brésil.

(3) V. dans J'arllcle du D' Drago (ci -dessus p. b7}, les ci talions du discouru prononcé à Buenos- A Ires par le secrétaire d'ËLai Root et du Message préaidenliel du 6 décembre 1906.

l'une européenDef l'autre américaine. Si, en fait, il est inéTÎtable qu*à un moment donné telle puissance s'attache, par intérêt national, è des théories particulières sur tel ou tel point du droit des gens, les dissidences nationales qui affectent ainsi la conception de la coutume internationale générale doivent disparaître tôt ou tard. Il en sera ainsi de la doclrina politique des deux Amériques, — doctrine de Monroe et doctrine de Drago.et de TantagôDisme qui paraît persister depuis près d'un siècle entre le droit internalîODal de l'Europe et ce lut du Nouveau-Monde. Cet entegonisme doit se résoudre, — an profit du « droit interna tiooal américain », s'il est vrai, comme nous le croyons, qu'appréciée in absirucio, indépendamment de tout préjugé a continental &, la doctrioe américaine exprime des principes de justice internationale*

On ne peut être surpris que, pendant longtemps, les théoriciens d'Europe aient accueilli avec méflance la doctrine de Monroe, comme actuellement Ja doctrine de Drago. Les publicistes d'Ûutre-Atlantique proclament en effet les premiers que la doctrine de Monroe est une formule de politique américaine, une doctrine utilitaire d'intérêt yankee. Si parfois, à rheure actuelle, les Américains du Nord ou du Sud s'efforcent d'établir que TEurope en général, et certaines puissances européennes eu particulier, ont ratifié expressément ou tacitement la doctrine qui, pendant de longues années, ne fut qu'une prétention unilatérale des Etats-Unis (1), et qu'ainsi, désormais, la doctrine de Monroe fait partie intégrante du droit international public des nations civilisées, la plupart des hommes d'Etat et des publicistes du NouTeau-Moode se bornent à maintenir la doctrine de 1823 comme une afflrma-

{î} V, ci dessus Drago, p^ 45-49. — V. aasâl Basdevanl, op. rii., dans la Revite générale de droit international public^ t. Xï (I30i),

tiOD autoriLaire que l'intérêt natioDal des Etats-Unis, TOire rintérét contÎDôntal des deux Amériques, suffît à expliquer et à justifier, a La doctrine de Monroe, écrivait superbement Théodore Roosevelt en 1896, n'est pas du tout une question de droit; c'est une question de politique... Les juristes, en tant que juristes, n*ont absolument rien à dire à ce propos. Arguer que la doctrine de Monroe ne peut être reconnue comme principe de droit international, ce n'est qu'un gaspillage d'haleioe » (1). En fait, il est incontestable qu'en 1823 le Président Monroe s'inspirait avant tout de l'intérêt national de son pays, lorsqu'il énonçait les règles politiques qui devaient régir les relations de l'Europe et de l'Amérique, et, d'un ton presque comminatoire, fermait les continents américains aux interventions et aux entreprises de l'Europe. La doctrine de Monroe implique cette idée que les Etats-Unis entendent s'abstraire de toute considération internationale en matière de politique étrangère, que la politique américaine s'inspire et se légitime de l'intérêt américain.

Maïs il faut reconnaître aussi, à examiner objectivement les affirmations politiques des hommes d'Etat américains de l'autre siècle, que la doctrine de Monroe a eu la valeur d'une déclaration de droit international, qu'elle a formulé des principes de droit public nouveau qui, américains à l'origine, se sont incorporés progressivement dans le droit des gens universel. Enoncé è Toccasion des entreprises politiques que les autocrates de la Sainte Alliance méditaient contrôla liberté des peuples émancipée de l'Amérique latine, le Message du Président Monroe fut à la fois une mesure préventive contre les desseins politiques de l'Europe et une protestation doctrinale contre les principes qui dictaient la politique des alliés. Au a droit public européen », fondé sur l'idée autocratique, sur

(1) Th. Roosevelt, op, ciLj p. 230.

le droit que s'arrogeaient les princes absolus de poursuivre sans trouble leur règne légitime et de régler souverainement, BU mïeuK de leurs intérêts dynastiques, les destinées des peuples des deux mondes, les hommes d'Ëtat de Washington opposèrent le « droit public américain » : droit fondé sur ridée démocratique, sur ce principe que les nations ont droit au self-gonernment, à l'autonomie et à Tindépendance, à la reconnaissance internationale de leur personnalité et au respect international de leurs droits. 11 suffit de se reporter aux documents de Tépoque pour vérifier cette interprétation de la doctrine de Monroe. On constate alors que les hommes d'Etat américains ont eu nettement conscience de l'importance internationale de Tacte qu'ils allaient accomplir en prenant position contre l'Europe (I) et qu'ils voulurent, non seulement atteindre un but pratique en prévenant Tintervention européenne qui semblait imminente dans TÂmérique latine, maîa répliquer par une déclaration doctrinale aux théories politiques de la Pentarcliie. Sans doute, le Président Monroe s'abstint de faire, dans le Message du 2 décembre 182^, une sorte d'exposé de droit international, d*y entreprendre une de ces démonstrations dogmatiques qui répugnent au génie anglosaxon, et que ne comporte guère un acte ofliciel de politique courante. Mais le Président de l'Union insiste volontairement sur ridée qu'il y a entre TEurope et l'Amérique, non seulement une séparation géographique^ mais un dualisme de systèmes politiques, que les peuples américains n'admettent pas le K droit public européen » fondé sur le principe autocratique, mais qu'ils entendent vivre libres sur un continent libre^ définitivement affranchi des suprématies historiques

(1) a Sait que Les déclai^atloiis du Mcs^ag^e du 2 décembre 1323 furent longuement délibérées entre le Président Monrae et ses conseillera, et dtclées en fait par le secrétaire d'Etal J. Q* Adams (Roddaway, The Monroe DûcLrine, Cambridge, 1898). Monroe consulta môme sea prédécesseurs à la pi^ésidence^ Jefferson et Madison.

qu*tl3 répudient en opposaot la fait accompli au iégitimisme, le droit des peuples au droit des prJQces(l). Un an plus tard, dans son dernier Message annuel, le Président Monroe affirmera encore, à propos des affaires de rAmérlque latine, que a chaque peuple a le droit d'instituer par lui-même le gouvernement qu'il juge le meilleur pour lui o (2).

Eu définitive^ la doctrme de Monroe a bien été, à rorigine même, une doctrine américaine et anti-européenne, en ce sens que tes Etats-Unis ont parlé, eo 1823, par intérêt national et dans rintérêt des deux Amériques, en ce sens que le Massage célèbre fut essentieUement une protestation contre le or système colonial » qui avait assujetti l'Amérique à l'Europe et contre le ^ droit public » de TËuropa de la Sainte Alliauce, Mats, par là même, la doctrine de Monroe a exprimé un dogme nouveau de droit international universel, eo affirmant la personnalité des jeunes nations de la libre Amérique et en revendiquant, contre les dynasties légitimes, au nom du fait accompli, la reconnaissance de leur indépendance ; elle a proclamé le principe démocratique dans les relations internationales, la droit des nations de régler elles-mêmes leurs destinées et de se développer librement dans le monde civilisé : le principe des nationalités. La doctrine de Monroe a donc une valeur internationale \ elle appartient au droit des gens universel, dans la mesure où te droit des gens moderne admet le droit des peuples à Tin dépendance, et s'assigne comme objet

(t) Ces iûéei sont plus neUement exprimées encore dans la correspondance dïplo ma Ligue de J. Quincy Adams, DOlâmmeat dans les IdstruetloDS que le Becrëtaire d'Etat adressait en 1SS3 à M. ÀDdersoD^ ministre américain en Colombie. {Àm. St. Pepers, Foreign Relations, t. V, D" lâ3, p. 888). V. p. 435. — V. aussi les lettres de JeJTerson à MoEiroej Si octobre 18S3, et deUadisop à Jeffersonf 1*' novembre iS'iSiTht Eamilton's facHmiles of manuscr.^ pari, 1 : The Manroe DoctriiUf New* York, 1896), citées p. 156 de ce livre.

{%) Am. St. Papers. Foreign Heîalions, i. V, n* 378, g 39.

d'assurer la coexistenca pacifique des Dations en garantissant les droits essentiels de chacune.

Cet idéal de justice internationale, que les Etats-Unis affirmèrent pour la première fois en 1823 {comme Tavait fait la Franc© révolutionnaire de 1792), le a droit international américain a des tetops contemporains le développe en déduisant les conséquences logiques du principe démocratique, et notamment en résolvant d'une façon nouvelle le problème dernier des sanctions interuationales. On sait combien la pratique de Varbitrage s'est développée à notre époque dans les rapports des Républiques américaines. La résolution récemment votée au Congrès pan américain de Rio-de-Janeiro, en faveur de l'extension de l'arbitrage international, et de la conclusion à la Haye d'une convention générale d'arbitrage entre tous les Etats civilisés, manifeste l'adhésion de tous les gouvernements américains au principe du règlement pacifique des conflits internationaux, et il faudrait citer tous les discours officiels du Congrès de Rio et des fêtes panaméricai nés, tous les articles publiés à cette occasion par la presse quotidienne des deux Amériques, pour montrer combien les peuples du Nouveau -Monde — quand ils ne s'aventurent pas eux-mêmes en des guerres qui sont presque des luttes civiles — sont acEuellement hostiles à remploi de la force dans les rapports internationaux.

Et c'est là qu'est, en quelque sorte^ la philosophie de la doctrine de Drago. Comme la doctrine de Mooroe qu'elle interprète et complète, la théorie politique proclamée par T Argentine en 1902 apparaît d'abord comme une déclaration unilatérale, émanant d'un Etat qui parle par intérêt national, et envisage ainsi d'un point de vue égoïste certaines questions internationales* Mais il suffit, comme nous avons tenté de le faire, d^analyser cette doctrine et d'en montrer la raison d'être, pour Constater qu*e lie s'harmonise avec Tidéal de justice

mCernatioûale que lâ doctrine de Monroe et le a droit public américain n teodenl à faire prévaloir. Et Ton en conclut que cette doctrine « oationsle » a objectivement une valeur a internationale », qu'elle doit s'incorporer dans un droit des gens supérieur ô celui des siècles passés. Après la France de 1792, après les Etats-Unis de 1776 et de 1823, après l'Italie de ISIS, TÂrgentine de 1^02 est entrée dans le concert des nations libérales en protestant contre l'emploi de la force dans les rapports internationaux, en réclamant la pleine indépendance pour les Etats faibles, en demandant le recours à Tarbitragô pour la solution des litiges internationaux : principes nouveaux qui ne sont peut-être, actuellement, que des formules américaines, mais qui doivent acquérir un jour une valeur mondiale.

If

LA VALEUR ORIGINAIilE DE LA DOCTRINE DE MÛEOE m u?nm am lg nmm m ummm ">.

On sait que les Etats-Unis contemporains affirment, comme principe directeur de leur politique extérieure, la a Doctrine de Monroe i/>> Si Ton essaie de fîxer la valeur actuelle de cette Éormute, elle signifie ceci : c'est qu'il est interdît à TEurope d'intervenir dans les affaires du Nouveau-Monde, et DOtamment d'acquérir des territoires en Amérique. La Doctrine de Monroe serait esseotieUement une doctrine a américaine »,

(1) Extrait du Recueil des t( ÀtU det Congressa internazioTiale di tcienze sloriche » (vol* IX^ pp. 171 177} Roma, 1904, — Communîcatloû faite par L'auteur de ce lirr« au Congr^a des Scleoce^f historiques de Rome, avrU 1003. — Je reproduis fcl cette très courte étude dout j'ai re&ouvelé ^t réaumë les conclu^lous dan« le précédent article, comme un simple complément de cet article. — Je n'si pas besoin de rappeter d'ailleurs qu'U y a sur La Doctrine de Monroe, depuis dix ou douze ans notamment, une littérature extrémemeat riche et remarquable, dont la bïLïliojrrapîiie seule comporterait de longs développements. Sur la genèse et révolution de la Doctrlae, on peut renvoyer lout spécialement à L'ouvrage de Reddaway ( The Monroe Doctrine^ Cambridge, 1398). et à la magistrale élude que publia Sir Frederick Pollock dans le NineUenth Century and dfttr^ octobre 1901-

une doctrine utilitaire d'intérêt yankee. Et il faut bien reconnaître que la préoccupation d'exclure l'Europe du continent américain est le fonds permanent de la règle très souple que les Etats-Unis appellent Doctrine de Monroe, et qu'en 1823 le préaident de TUnion s'inspirait avant tout de intérêt national de son pays lorsque par les déclarations du message célèbre il énonçait les règles politiques qui devaient régir les relations de l'Europe et de rAinérique.

Mais si, dès Torigine, la Doctrine de Monroe a été une doctrine politique d'intérêt yankee, il faut également reconnaître qu'elle a eu aussi, à rorigine, la valeur d'un principe de droit public universel, et qu'elle a marqué ainsi une étape dans les progrès du droit des gens. Comme la France en 1792, comme r Italie en 1851, les Etats-Unis ont affirmé en 1823, par intérêt national, un dogme nouveau de droit international, en dëclsrant que le droit des gens devait avoir pour principe la reeonnaiasanee de t indépendance des peuples et non le maintien des suprématies historiques et le règne despotique des dynasties dîtes légitimes. La Doctrine de Monroe a été ainsi, comme le Principe des Nationalités, une forme du principe démocra* tique, affirmé dans les relations internationales.

Pour déterminer la valeur originaire de la Doctrine de Monroe, il faut se reporter aux circonstances historiques qui en ont provoqué la proclamation. Il faut se rappeler que le message présidentiel du 2 décembre 1823 a été publié ù Fépoque où la Sainte-AUiance gouvernait l'Europe et prétendait gouverner le monde, et à Poccasion même des entreprises politiques que la coalition des autocrates européens méditait contre la liberté des peuples américains, contre l'indépendance des colonies émancipées de l'Amérique espagnole.

Le message du président Monroe fut à la fois une mesure préventive contre les desseins politiques de la Sainte-Alliance et une protestation doctrinale contre les principes qui dictaient la politique des alliés.

Les souverains de la Pentarchie, coalisés pour assurer la sécurité de leur règne contre Tesprit révolutionnaire, et pour malnteniF les frontières arbitraires des traités da Vienne contre les revendications nationales, se prévalaient du w droit public européen », Ils afïïrnaaient ainsi Tidée autocratique en lui donnant une valeur internationale, ils affirmaient leur droit de régler souverainement, an mieux de leurs intérêts dynastiques, les destinées des peuples européens, et ih réalisaient ce droit par leur système de congrès périodiques et d'interventions collectives. Les nations opprimées, les peuples morcelés et assignés à des princes étrangers devaient protester en Europe contre le « droit public » de 1815, Et c'est ainsi qu*eii Italie, les ouvriers du Ri&orgimeniù national ont proclamé le ^ Principe des Nationalités » pour justifier en droit leurs revendications patriotiques.

Le message de Monroe a formulé une protestation analo* gu6 contre la tyrannie européenne, au nom des peuples libres du Nouveau-Monde.

Le a droit public européen » impliquait la condamnation des révolutions d'Amérique. Si les souverains de la Pentar-chie s'attribuaient le droit de régler d'autorité le sort des peuples de TEuropei ils devaient k fortiori s'arroger le môme droit vis-à'Vis des populations du Nouveau -Monde, puisque, suivant la tradition ancienne, les colonies d'outre-mer étaient des domaines d'exploitation qui pouvaient être assujettis, dans Tintérét mal compris de la métropole, h un véritable servage économique. Aussi, tandis qu'en 1782 TAngteterre avait ratifié le fait accompli en reconnaissant Tindépendance des Etats-Unis, la Sainte-Alliance refusait d'accepter comme définitive Tindépendance des colonies de rAmérique latine, qui s'étaient révoltées contre Tordre légitime de l'univers en sMosurgeant contre leurs métropoles. Et, en 1823, il était question d'organiser, après l'intervention française en Espagne, rintervention européenne en Amérique.

Eventuellement menacés dans leur propre indépendance, les Etats-Unis s'interposèrent. Ils déclarèrent à TEurope qu'ils se solidariseraient avec les peuples de rAmérique latine : ils protestèrent contre l'extension à l'Amérique du système politique de la Peniarchie^ ils opposèrent au a droit publie européen » le a droit public américain ». Ce droit se résumait d'un mot : Les peuples d'Amérique sont libres en fsit : ils doivent Tôtre en droit. A la légitimité des pouvoirs historiques, les nations américaines opposent la légitimité du fait accompli. Au droit des princes, elles opposent le droit des peuples : et c'est au nom de la justice internationale qu'elles proclament, contre le droit public européen, leur droit à Tautonomie et h T indépendance.

Cette interprétation de la doctrine de Monroe se justifie par Texamen des documents de l'époque :

V Les hommes d'Etat américains ont eu une conscience parfaite de l'importance de l'acte international qu'ils allaient accomplir en prenant position contre l'Europe. Le président Monroe, avant d'arrêter son attitude, a consulté ses prédécesseurs à la présidence, Jefiferson et Madison (1). Les déclarations mômes du message n'ont pas été l'œuvre personnelle de Monroe, elles ont été longuement délibérées entre Monroe et ses conseillers, et dictées en fait par le secrétaire d'Etat John Quincy Adams {2), Quelques années plus tard, Webster célébrait le message de 1823 comme une des pages les plus brillantes de l'histoire des Etats-Unis (3) : et J. Q. Adams en parlait eu termes dithyrambiques dans l'éloge funèbre de Monroe (4).

[i) The EamiltorVs facsimiles of Manuscripts, etc. Part. I: The Monroe Doctrine, U$ Origin and Intent. New- York, The public Opinion C, 1896.

(S) S^oir neddaway, The Monroe Doctrine, Cambridge, 1898.

(3) Lettre de M. Otuey à M. Bayard, 20 Juillet 1895 {Archivée diplomatiques, lS9ô, t. I, p. 182).

(4) Eloge de Monroe prononcé à Boston par J. Q. AdamSi le S5 août 1831. Gf, p. 9i. Boston, Eastburn, 1831.

2" Il est incontestable et généralement reconnu que le but immédiat des déclarations présidentielles de 1S23 fut de prévenir rînterventioû européenne dans TAmérique latine. Cela résulte des correspondances échangées entre le cabinet de Washington et Canning, alors chef du Foreign-Offîce, par rintermédlaire du ministre américain à Londres, M. Rush (1), Forts de Tappui secret de TAngleterre, les Etats-Unis tentaient d'arrêter les puissances alliées de l'Europe continentale dans la réalisation de leurs desseins politiques, en se déclarant solidaires des peuples de TAmérique latine. De là la phrase si souvent citée du message : a Nous ne pourrions voir aucune intervention » contre les peuples qui ont établi leur indépendance et que nous avons justement reconnus nous-mêmes comme indépendants, intervention <f tendant à opprimer ces peuples ou è régler d'aucune manière leurs destinées, sans y voir la maniEestation d'une disposition hostile vU-à-vis des Etats-Unis w (2),

3* Enfin, — et c'est ce qu'il faut surtout mettre en relief, — les déclarations de 1823 ont eu, dès le principe et dans la pensée même de leurs auteurs, une valeur doctrinale, elles ont affirmé un principe de droit public. Le Gouvernement de l'Union aurait pu se borner à notifier à TEurope son attitude internationale, sans essayer de la justifier en droit. Et c'est ainsi qu'aurait voulu procéder Monroe. Mais John Quincy Adams insista pour que le Président des Etats-Unis répliquât aux principes politiques de la Pentarchie en proclamant solennellement les principes contraires qui prévalaient chez les peuples de la libre Amérique. Le Czar nous a fait la leçon {lectared), disait Adams, nous devons lui faire la leçon à aotre

(i) The Ramitîoîh'g facsimiles, etc.

(2) Message du 2 décembre IS23, § 48. American StaU Papers^ Foreign Relaliom^ t. V^ n. 3G0,

tour ()). Et, après des discussions prolongées, TopinioD d'Adams remporta (2). Le texte du message en fait foi. Sans entreprendre une de ces démonstrations ex professa qui répugnent au génie anglo-saxon, — et une démonstration qui eût été déplacée dans un acte politique, — le président Monroe afïlrme très nettement que le droit public européen est inapplicable à TAraérique, et que les peuples libres d'Amérique prétendent cûniserver leur indépendance comme une condition nécessaire de leur bonheur : a Le système politique des puissances alliées est essentiellement digèrent de celui de TAmérique. Cette différence provient de la différence môme de leurs gouvernements respectifs. . . Il est impossible aux puissances aliiées d'étendre leur système politique à une partie quelconque de ce continent sans porter atteinte à notre paix et à notre bonheur. ,. » (3), Et Ton sait que dans une autre partie du message, — toujours à Tinstigation d'Adams^ — Monroe poussa plus loin encore les conséquences de cette idée que rAmérique tout entière est un continent libre, définitivement affranchi des suprématies du passé, en déclarant qu'à l'avenir aucune colonie européenne ne pourrait être fondée en terre américaine, et en réservant ainsi les solitudes du Nouveau Monde à l'expansion future des nations i ndépe nda n tes des deux A m é r iq ues . Da ns la mèm e ph ra se , Monroe formule cette prétention des Etats-Unis de fermer le Nouveau-Monde à l'Europe, et il la justifie par Tidée démocratique : « Les continents américains, par la condition libre et indépendante qu'ils ont acquise et qu'ils maintiennent^ ne peuvent être désormais considérés comme susceptibles de colonisation par aucune puissance européenne a (4).

(IJ Reddaway, op. cit., cliap, V.

fS) Ihid,, chap. IV.

(3) Mes&agR de 1S23, § 49, 14) MesBage de 18Ï3, | 7.

Il y a d'ailleurs des documents qui, mieux encore que le Message de 1823, révèlent la pensée dominante des hommes d'Etat américams d'alors ; c'est le journal et la correspondance diplomatique d'Adama, l'auteur véritable des déclarations présidentielles, — c'est aussi la correspondance échangée entre Monroe, Jefïerson et Madison, âi l'occasion même de l'élaboration du message, — ce sont enfin des actes officiels signés du président Monroe lui- môme, comme le message du 7 décembre 1824.

Adams écrivait ainsi dans son Journal que a le système colonial tout entier était un abus de gouvernement, et qu'il était temps que ce système prît fin » (1),

Et dès le mois de mai 1823, dans ses Insiru citons à M, An^ dersorty ministre américain en Colombie, Adams s'exprimait en ces termes :

« La révolution qui a affranchi les colonies de l'Amérique espagnole de l'esclavage européen, et qui leur a permis de s'organiser en Etats indépendants, membres de la société des nations civilisées, est un des événements les plus importants de l'histoire moderne,,. Elle a développé les principes déjà mis en action par Témancipation des Etats-Unis... la doc* tri ne que le consentement volontaire est la seule source légitime de l'autorité parmi les hommes, et que tout juste gouvernement repose sur un pacte socîaL »

Et dans la môme lettre ;

« L'alliance européenne des empereurs et des rois a prétendu fonder l'organisation de l'humanité sur la doctrine de l'inaliénable allégeance. Notre doctrine repose sur le principe du droit inaliénable. Les alliés ont vu par suite dans la causa des Sud-Américains une rébellion contre leur souveraineté légitime. Nous y avons vu l'affirmation d'un droit naturel a (2),

(1) Cité par Reddaway, op, cit., p. 38.

{2) Lettre de J. Q. Adams à M, Anderaoït, S7 mai 1023 ; Am. SL Pap, FoTeign Relations, t. V, n. 423; Append. n, 2, p. 888.

Lettre de Jejferson à Monroe, 24 ocÈobre 1823 :

L'Europe et TÂoiérique ont leurs intérêts assentiellemetit distincts,,, a Tandis que TEurope travaille à devenir le domicile du despotisme, nous devrions certainement nous efforcer de faire de cet hémisphère la terre de la liberté,,. En accueillant les propositions de l*Angle terre, nous détachons ce gouvernemeût de raUiancedes despotes, nous mettons son poids puissant dans le plateau de la balance du côté de la liberté, et nous émancipons un continent entier d'un seul coup. , , Nous ne pouvons dédaigner cette occasion de proclamer notre protestation contre les violations atroces des droits des nations commises par le système dlntervention étrangère impudemment inauguré par Bonaparte, et continué maintenant par cette alliance également illégitime qui s'arroge le titre de Sainte. » (1)

Lettre de Madlson à Jefferson^ !•' novembre 1823 :

a Dans la grande lutte de notre époque eutre la liberté eï le despotisme, nous nous devons à nous-mêmes de soutenir la cause de la liberté, au moins dans cet hémisphère. . . * (2),

Ainsi, en 1823, la même pensée domine tous les hommes d'Etat américains : en face de TEurope despotique, les Etats- Unis doivent, par principe et par intérêt, en leur nom et au nom de tous les peuples d'Amérique, proclamer le droit des nations américaines à l'autonomie et à l'indépendance,

Etn ce qui le prouve mieux encore, c'est que Monroe et ses conseillers ne se prévalent pas seulement de ces principes contre TEumpe, pour exclure l'Europe du gouvernement des affaires d'Amérique et du partage du sol américain : ils proclament les mêmes principes en Amérique » pour s'interdire à eux-mêmes d'intervenir dans rorganisation des nouvelles républiques hispano-américaines^ Dans ses mémoires, Adams

(1) Thi Ea>miilùn*& facsimiles, pièce d, 2, {%) Ihid., piè«e n. 5.

déclare que puisque les Sud-Américains sont des nations indépendantes, ils doivent régler eux-mêmes leurs propres destinées, a Nous n'avons pas le droit, ajoute Adams» de dispo* ser d'eux, ni seuls ni avec rassentiment d'autres nations, n (1) Et l'opinioo d'Adams inspire encore les déclarations officielles de Monroe qui écrit ceci le 7 décembre 1824, dans son dernier message présidentiel : Nous ne sommes pas intervenus dans les affaires de l'Amérique du sud, a croyant que chaque peuple a le droit d'Instituer pour lui-même Je gouvernement qu'il juge lui-même le meilleur pour lui » (2).

La conclusion s'impose : c'est que la a Doclrine de Monroe » — si Ton désigne par le la doctrine politique des Américains de 1823, — a été essentiellement une affirmation du principe démocratique,

La Doctrine de Monroe a été, à rorîgine même, une doctrine américaine et anti-européenne, en ce sens qu'elle a été dirigée contre les entreprises politiques et contre le a droit public » de l'Europe de la Pentarchie. Elle a été aussi une doctrine américaine et une doctrine enti- européenne, en ce sens qu'aile a été une protestation du Nouveau-Monde émancipé contre le « système colonial « qui, politiquement et économiquement, avait longtemps tenu l'Amérique assujettie à l'Europe* Mais par là même, en affirmant la personnalité des jeunes nations de la libre Amérique et en revendiquant, au nom du fait accompli^ la reconnaissance de leur indépendance, elle a proclamé le principe démocratique dsus les relations internationales, elle a été la forme américaine du Principe des Nationalités.

()) MemoiTB ofJ. Q. Àdams, t. VI, p. 186.

(S) Message du 7 décembre 1814; Aftu SL Pap. For, ReL t. V n. 378 § 39.

LE DROIT INTERNAÎIiAL ET LA DOCTRINE DE DRAGO ^'^

Le 2J juillet, les représentants de vingt et un Etats américains 56 sont réunis à Hio-de- Janeiro pour la troisième session de la Cooférence internationale des Etats américains,

La dernière Conférence se tint à Mexico, et elle dura du 22 octobre 190 1 au 22 janyier 1902, — exactement trois mois.

(!) Traduction d'ïiii article de M. George WlDQeld Scott {Carnegie Institution^ Washington}, publié par la North American Review (15 octobre 1906. — Vol. 183, pp. 602-610). — Bien que la discussion juridique de la question qui dous occupe sojt faite Ici d'une façon moins approfondie que dans Tétude de M. Amoâ Qorsbey, que nous traduisons plus loin, nous croyons inti^ressant de donner in exten&o la traduction de cet arlicle, comme expression caractéristique de l'opinion de TiUile intellectuelle et du grand public aux Etats Unis. IJ convient de remarquer, pour la compréhension exacte de cet te et ude, que l'auteur, quand 11 examine le problème « en droit », quand 11 affirme que la Doctrine de Drago ne peut être admise sur le terrain du te droit international a et qu'il n'y a. même guère de discussion possible à cet égards se place au point de vue du droit international positif {intérieur à la seconde conféieuce de La Haye^. Sur te terrain des principes, du u droit théorique u, l'auteur incline certainement à admettre la Doctrine de Drago, ou tout au moins la condcimnation du système suivant lequel les Ëtata ODt le strict droit de recourir à la force pour le recouvra meut des dettes publiques, — puisqu'il préconise la substitution de Furbltrage obligatoire a l'emploi de la forets.— H. -A. M.

A cette Conféreoce, trois accords importants furent arrêtés touchàDt Tarbitrago et le règlement pacifique des litiges internationaux 1 1') uo protocole pour Tadhésion à la Convention de La Ha 76 de 189^ (on se rappelle que le Mexique et les Etats- Unis furent les seuls Etats américains invités à la Conférence da La Haye) ; 2*) un traité d'arbitrage obligatoire^ qui fut signé par dix délégations et s été ratifié depuis par six des Républiques ; 3') un traité pour le recours è l'arbitrage a pour toutes réclamations pour pertes ou dommages pécuniaires », qui fut ratifié ultérieurement par six Etats — dont les Etats-Unis. Ce traité devait être valable pour une durée de cinq années, h dater de sa ratification par cinq des Etats américaÎDs. Il entra en vigueur ie 24 mars 1905,

A la récente Conférence de Ri o-de- Janeiro, une seule question nouvelle, touchant les modes de règlement des litiges internationaux, a été mise en discussion. Voyez ff une résolution recommandant que la seconde Conférence de la Paix, à la Haye, soit invitée à examiner dansquelle mesure Tusage de la force est admissible pour la recouvrement des dettes publiques m,

Oq peut dire que cette question a son origine dans la guerre que la Grande Bretagne, VAllemagno et l'Italie firent contre le Venezuela, en 1902, pour obtenir par force la reconnaissance et le paiement des réclamations pécuniaires que leurs sujets respectifs élevaient contre le Venezuela.

A cette époque, le D' Luis Drago, ministre des Relations extérieures de la République Argentine, adressa une communication aux Etats relativement au recouvrement forcé par un Etat étranger de la dette publique dont ses sujets seraient créanciers. Le D' Drago ne semble avoir exprimé aucun doute quant au droit strict des Etats créanciers d'obtenir par force le paiement de ces réclamations pécuniaires qui ont leur origine dans la possession des titres d'un Etat débiteur, 11 estimait seulement que les Etats-Unis devaient, comme complé-

ment de leur politique de la doctrine de Moaroe, adopter eo outre une politique tendant « à ce que la dette publique (d'uo Etat américain) ne pût occasionner une intervention armée, ni d'aucune manière Toccupatron effective du terrîtoire des Etats américains, par une puissance européenne ï> .

Le D' Drago appelait rattention sur ce fait que a le recouvrement des emprunts par la force implique occupation territoriale pour être effectif ; qu© l'occupation territoriale équivaut à la suppression des gouvernements auxquels elle est Imposée a ; qu'il y avait en Europe un fort mouvement d'opinion en faveur de l'établissement de colonies européennes en Amérique du Sud ; et que, il le craignait, sous le couvert d* d interventions ânanciëres », les aspirations que ce mouvement mettait en évidence pouvaient être soudain stimulées et satisfaites.

Sans faire de commentaires sur les motifs, ou le défaut de motifs d'une telle anxiété, ou sur la sagesse de la doctrine ea question, il y a à appeler l'attention sur la difïérence qui existe entre la thèse avancée à l'origine par laD' Drago et la question mise en discussion à Rio-de-Janeiro. M, Drago présentait aux Etats panaméricains unequestion de politiqu6(l) : la résolution délibérée à Hio-de- Janeiro impliquait la soumission à la prochaine Conférence de la Haye d'une question de droit, qui, si elle est soumise en fait à la Conférence, ne peut comporter qu'une seule réponse.

{1} La Doctrine de Galvo se réfère au pHacipe de drûlt, observa entre grandes puls^Einces, qui obUge les partîcuUerB à épuiser les Fecourfi judîdaJres de TEtat débiteur avaot que leur £tat intervienne peur présenter leurs réelamalloos diplomaLlquemeiit. M. GalvO| qui fut pendant de longoes années le disttnguS ministre de la Képubllque Argentine à Paris, souUnt que cette règle devrait être observée par Ida grandes puissances dans leurs rapporta avec tes Etsits de TAmérique latine^ — [Voir plus loiOi pour la comparaison à éiabHr entre les Doctrines de Cab^o et de Drago^ rdrliclo de M. Atno^ S^ Hersbey.]

Droit et pratique. — Si l'on se rappelle que les Etats sont dans la théorie du droit également indépendants ; que, d'après les règles qui gouvernent leurs relations, il est admis qu'à chaque Etat sont octroyés les mômes droits et obligations généraux qui sont octroyés aux autres ; que ces règles n'ont, jusqu'ici, fait naître aucune autorité supérieure régulière, judiciaire ou administrative ; qu'en conséquence, on reconnaît à chaque Etat le droit d'apprécier lui-même quand ses droits ont été lésés ; que tout Etat qui se considère comme lésé jouit du droit exclusif de décider quelle réparation il exigera, et si, dans le cas donné, il a épuisé tous les moyens pacifiques pour obtenir réparation ; que l'usage de la force ou la guerre est un moyen de droit reconnu par lequel les Etats peuvent régler leurs différends ; que chaque Etat, dans la théorie du droit, jouit d'une souveraineté absolue sur les personnes et les biens compris dans sa juridiction ; qu'en conséquence, tout tort à la personne ou aux biens de sujets étrangers compris dans sa juridiction peut être légalement imputé au fait de l'Etat luimôme ; qu'un tort au national d'un Etat va jusqu'à constituer, en droit, un tort à l'Etat lui-même ; que les Etats, comme les particuliers, sont fondés à maintenir leur existence et leur honneur et à se protéger eux-mêmes contre l'affaiblissement et la destruction ; que leur dignité et leur honneur, leur prospérité économique et sociale sont si intimement liés à la conservation des personnes et des biens de leurs sujets qu'ils sont forcés de se garder jalousement contre toute lésion de leurs droits internationaux (1) ; — si l'on se rappelle ces données, il semblerait que la réponse à la question « si ou jusqu'à quel point l'usage de la force est admissible pour le recouvrement des dettes publiques » doit être, qu'au regard du droit strict.

(1) [Il y aurait des réserves à faire à plusieurs des formules énoncées dans cette énergique synthèse. Voir ci-dessus mon étude sur la Doctrine de Drago, et plus loin l'article de M. Amos S. Hershey. — H.-A. M.]

chaque Etat détermine sd ce qui le coDcerne et les conditious auxquelles il est autorisé è employer la force, et jusqu'à quel point il emploiera la force, pour recouvrer les dettes publiques dues à ses sujets par un autre Etat,

Les Etats, à plusieurs reprises et eo général, se sont abstenus, pour des motifs d'opportunité politique personnelle, d'exercer leur droit strict de recouvrer les titres publics d'Etats étrangers dus à leurs sujets, tneis ils n'ont jamais admis qu'ils n'eussent pas le droit de procéder ainsi,

C'est la pratique générale des Etats eu ces matières de fournir seulement à leurs sujets leurs bons offices, saus intervention officielle. Ils se sont abstenus de leur venir davantage en aide, tantôt pour encourager leurs sujets à placer leurs capitaux dans leurs pays ou aux colonies, tantôt parce qu'on regardait comme incompatible avec la dignité de l'Etat de consentir à devenir une agence de recouvrement de dettes au profit de spéculateurs louches, tantôt par crainte de voir leurs mobiles méconnus par des nations-soeurs, et de faire surgir ainsi des complications internationales imprévues.

Mais, comme le remarquait la circulaire souvent citée de lord Palmerston aux représentants brltanoiques dans les Etats étrangers, en 1848, « il pourrait arriver que la perte occasionnée à des sujets anglais par le non paiement des intérêts des emprunts souscrits par eux au profit de gouvernements étrangers devint si considérable que le paiement en importerait trop à la nation. . . et, en un tel état de choses, il pourrait être alors du devoir du gouvernement britannique de faire de ces questions l'objet de négociations diplomatiques u.

L'année précédente, en 18t7, lord Palmerston avait saisi roccasïon d'affirmer, au Parlement, le droit du gouvernement britannique de faire la guerre à l'Espagne pour le recouvrement des dattes publiques dues à des sujets anglais, et, à ce propos^ il déclarait i a C'est une question d'opportunité, et non

une question de pouvoir; en conséquence, qu*Bucun pays

étranger qui aurait fait tort à des sujets britanniques ne se laisse leurrer par une impression fausse, si la nstion anglaise ou le Parlement anglais continue à supporter patiemment de pareils torts. »

En refusant, en décembre 1861, de participer à raction collective de la Grande-Bretagne, de la France et de TEspQgne pour contraindre le Mexique à régler certaines réclamations (relatives à des dettes publiques) de leurs sujets respectifs^ M. Seward, en qualité de secrétaire d'Etat, disait ; a Le Président ne se sent pas libre de mettre en doute, et il ne met pas en doute que les souverains représentés n'aient le droit incontestable de décider eux-mômes le point de savoir s'ils ont subi des torts, et d'avoir recours à la guerre contre le Mexique pour en obtenir réparation, et qu'ils n'aient aussi le droit de faire la guerre séparément ou de concert. »

En outre, on pourrait remarquer que les tribunaux d*arbîtrage international, qui ont décidé qu'ils n'avaient pas compétence pour accueillir et régler les réclamations portant sur des titres d'emprunts (bond daims) a en l'absence d'une clause expresse à cet effet x> dans le traité constituant le tribunal, n'ont exprimé aucun doute quant au droit strict d'un Etat de poursuivre le paiement de telles réclamations par tous les moyens que lui pourrait dicter sa propre poU tiqua intérieure ou étrangère. Telle était par exemple l'opinion de sir Fredrick Bruce, qui joua le rôle d'arbitre dans Tarbitrage entre les Etats-Unis et la Colombie régi par la convention du 10 février 1864.

On peut sans doute afiSrmer sans crainte de contradiction qu'aucun Etat n'a jamais recouru à la force pour recouvrer d'un autre Etat la dette publique due à ses sujets, quand la reconnaissance et le paiement de la dette étaient le seul sujet de désaccord entre eux. Les nations ne sont pas portées à faire la guerre pour une telle cause et pour cette cause seule.

Un jour de guerre coût6r&it plus que le tûtsl du cnootaDt de la dette.

Les cas où le retard au paiement de la dette publique constituait peut-être le mieux la seule cause du recours h la force sont rintervention au Mexique en 18B1, par la France, la Grande-Bretagne et TEspagae, etTiatervention au Venezuela en 1902, par rAUemagne, la Grande-Bretagne et ritalie. Dans ces deux cas, les sujets des puissances intervenantes avaient souffert, de la part des Etats en faute, des torts répétés et importants par violences et déni de }M^iim (déniai ofcimUzed Justice). Dans les deux cas, on a dit que les raisons apparentes de l'intervention n'étaient pas les véritables. Quoi qu'il en soit è cet égard, car les mobiles des Etats comme ceux des îndividasne s'apprécient pas exactement, on peut affirmer, en toute sécurité, qu'en règle générale les Etats créanciers ont usé de ménagements à l'égard des Etats débiteurs, mats cela pour les seules raisons d'intérêt personnel sur lesquelles noua avons déjà appelé l'attention.

Dans les Etats où les finances étaient devenues profondément désorganisées par suite de causes variées, — telles que les ravages de la guerre civile ou étrangère, une administra* tion financière corrompue, extravagante et encombrée, gérée sans procédés de comptabilité satisfaisants — il est fréquemment arrivé que les Etats créanciers ont pu, par des négociations et des pressions diplomatiques, s'emparer temporairement de l'administration des finances du pays. Cela est arrivé en E^pte en 1879, en Grèce en 1898, à Saint-Domingue en 1904,

Dans certains cas, les réclamations provenant du non-paiement de titres d'emprunts (bonds) ont été, sans avoir fait l'objet de négociations diplomatiques préalables, présentées par Tavocat-conseil d'un Etat créancier devant un tribunal d'arbitrage international constitué par traité pour accueillir et régler a toutes les réclamations la (<t ail daims "&) contre un Etat. Sauf une exception, ces tribunaux ont refusé de se

reconnaître compétents pour les réclamations qui n'avaient pas été présentées par la voie diplomatique, et que par suite les hautes parties contractantes n'avaient pu entendre comprendre dans l'expression et ail daims ». Et bien qu'il ne semblât pas que cette objection dût être eppUcable à d'autres réclamations que les « bond daims », elle était du moins applicable à cette catégorie de réclamations uniquement è cause de la politique spéciale de non intervention que les Etats suivent ordinairement en pareil cas*

Effet des traités d'arbitrage. — Il en est qui ont pensé que l'établissement de la Cour d'arbitrage de la Haye affectait dans une certaine mesure les règles du droit international, eu faisant une obligation pour les Etats de soumettre leurs différends à l'arbitrage et de ne pas recourir à remploi de la force. C'est là une méprise. L'obligation, ou plutôt Tabseoce d'obligation de recourir à Tarbitrage reste la môme, sauf peutèlre qu'il existe une obligation morale indéfinie imposée par Topinion publique du monde civilisé. Et le droit international lui-même estd'uue étoffe plus positive qu'une telle obligation f

En se fondant sur ce que la Convention d'arbitrege de la Haye de 1899 avait « modifié le droit international», l'avocatconseil du Venezuela, M. Wayne Mac Veagh, soutint, dans la question du traitement préférentiel devant la Cour de la Haye, que « la question de savoir si oui ou non ta Grande- Bretagne, l'Allemagne etl'Ilalie avaient droità un traitement préiéreutiel ou distinct dans le paiement de leurs créances contre le Venezuela n, invitait le Tribunal è décider a si la guerre (entreprise) était justifiée ou non » et que c'était là a le cœur même de la question » soumise à sa décision.

Le Tribunal, cependant, admit qu' « il n'était pas invité à décider si les trois puissances bloquantes avaient épuisé tous les moyens pacifiques dans leur contestation avec le Venezuela, en vue de prévenir l'emploi de la force » ; en fait, il se considéra comme « absolument incompétent pour se pronon-

car qtiant stu caractërç ou à la nature des opérations mît!tairea j>.

Certains ont été indaits en erreur sur la portée de la Convention de la Haye en droit international par le laugage de l'art. 19 de cette Convention, où était faite cette réserve que, a indépendamment des traités actuels généraux on spéciauic qui imposaient l'obligation x> du recours à Tarbitrage, les puissances signataires auraient « le droit de conclure i>.à toute époque r de nouveaux accords généraux ou spéciaux, en vue d^étendre l'obligation » du recours à l'arbitrage . La phrase a étendre l'obligation » se réfère è T « obligation w qui pourrait résulter des traités d'arbitrage en vigueur à cette époque entre les parties, non à une a obligation » de recourir à l'arbitrage imposée parla Convention de la Haye, — car, malhenreusement, la Convention n'en imposa aucune* Toutes les propositions tendant à rendre l'arbitrage obligatoire d'une manière quelconque furent repoussées par la Conférence.

La Convention de la Haye, en conséquence, omit entièrement d'attribuer un pouvoir de juridiction au tribunal qu'elle instituait ; elle se borna à voter une convention pour le règlement arbitral des litiges internationaux, et laissa chaque Etat libre de décider si dans un cas donné 11 solliciterait ou si, en étant requis, il refuserait le recours k Tarbitrage.

L' « épidémie » de traités d'arbitrage qui a suivi la Conférence de la Haye montre la même hésitation de la part des, Etats à donner à l'arbitrage d'une façon quelconque une juridiction certaine et définie. Des cinquante et quelques traités qui ont été signés a en vue d'étendre l'obligation » du recours è l'arbitrage, un petit nombre seulement assignent à l'arbitraga un domaine de droit, un petit nombre seulement rendent le recours à l'arbitrage obligatoire. Quant aux autres, aucun ne permet h un Etat de citer un autre Etat devant la Cour d'arbitrage ; dans aucun il n'y a unecatégorie définie de litiges internationaux qui soit mise à part sans condition, pour

rappela Tarbîtrage. Bans chacun des premiers traités, l'Etat s*est réservé la liberté de décider, quand une quesUon litigieuse Tiendrait à surgir, si cette question particulière serait soumise & arbitrage. Si à ce moment, — en un moment où il y aurait, d'ordinaire, une surexcitation plus ou moins grande du sentiment nationat, TEtat décidait le recours à rarbitrage compatible avec les a intérêts vitaux », avec 1' œ honneur national o, V <ï indépendance d ou la a constitution d du pays, alors il pourrait solliciter ou accepter le recours à l'arbitrage. En résumé, la situation actuelle en droit, quant h la nécessité d'arbitrer les contestations internationales au lieu de recourir h la force, n*est nullement différente — sauf les faibles exceptions mentionnées — de celle qu'elle était avant la Conférence de la Haye.

Question à la prochaine Conférence de la Haye. — La question à la prochaine Conférence de la Haye devrait être, à ce qu'il semble : Les Etats civilisés sont-ils assez favorables à la paix pour vouloir consentir, afin de faire un premier pas, d'ailleurs léger, dans cette directiOD, h mettre à part, pour les soumettre au règlement par arbitrage, une partie d'ailleurs restreinte des questions qui peuvent donner lieu à contestations internationales ?

Assigner un domaine de juridiction défini et inconditionnel à l'arbitrage, ce serait introduire le premier coin. Graduellement, cette juridiction pourrait être étendue, comme le fut en Angleterre, par les anciens «?nïs, la juridiction des tribunaux* Graduellement, les Etals pourraient en venir à découvrir que leur a honneur national ^ et leurs <k intérêts vitaux » ne sont pas compromis par la soumission de leurs litiges à rarbitrage du droit* Graduellement, les Etats et les sociétés qui les composent pourraient eo venir à acquérir l'habitude de soumettre leurs litiges internationaux è la décision des tribunaux internationaux en qui ils auraient confiance. Gra-

du6llemeDt« les imparfaites conventions d'arbitrage de Theure actuelle seraient perfectionnées, et cette confiance an la loyauté et en l'attitude juridique des arbitres, qui est essentielle pour le règne du droit, en viendrait à exister. Graduellement, la saisie des biens d'un prétendu débiteur^ avant investigation judiciaire sur les mérites de la dette — procédure inconnue dans la common law anglaise^ — cesserait aussi entre Etals. Graduellement, les Etats considéreraient qu'il oonvient mal h leur haute dignité et è leur mission de maintenir la justice, de prêter leur puissance au recouvrement des créances, souvent exagérées frauduleusement, de spéculateurs sans principes, fondées sur des preuves tout unilatérales.

Donner au Tribunal d'arbitrage une juridiction précise et inconditionnelle — fût-elle restreinte au début — retirerait aux Etats le pouvoir juridique de confondre leur « honneur national u, etc., en des moments de surexcitation forcée de l'opinion publique, avec telle prétention qui, dans un état normalement calme de l'esprit public, serait considérée comme une pure chicane.

Si donc l'opinion publique du monde civilisé est assez favorable à la paix pour vouloir risquer un pas léger mais positif dans la direction du règne du droit dans le règlement des différends internationaux, cette question se pose: Quelles sont les matières donnant Heu à contestations internationales qui peuvent, sans danger pour les « intérêts vitaux u, 1* a honneur national », etc., des Etats, être mises à part dans ce but, sans conditions?

On pourrait présenter un fort argument pour mettre ainsi à part, pour être réglés pacifiquement en tous temps, tous les litiges relatifs au recouvrement de dettes publiques, nés d'emprunts souscrits par des sujets (de TEtat réclamant) au profit d*Etats étrangers, ou, du moins, pour dififérer le droit à l'emploi de la force jusqu'à ce que les dettes alléguées aient été

judiciairemeat axamiDées, et leur montant dûment arrêté. Les « propositions » formulées dans la DOte du D' Drago, du 29 décembre 1902, que M. Ha y a qualifiées d* (t habilement exposées »f mentionnent incidemment quelques-unes des raisons qui justifieraient l'attribution h des tribunaux d'arbitrage international d'une juridiction sur les litiges relatifs aux dettes publiques dues à des étrangers.

Plusieurs arguments puissants pourraient être, semble-t-il, avancés en faveur d*une juridiction en cette matière, qui ne sont pas applicables aux autres classes de réclamations pécuniaires internationales. Ainsi : a Le capitaliste qui prête son argent à un Etat étranger prend toujours en considération les ressources du pays, et la probabilité plus ou moins grande pour que les obligations contractées soient accomplies sans retard, » Il profite généralement de la détresse de l'Etat emprunteur, et impose en conséquence tel taux d'émission et tels intérêts. II sait qu'il prête son argent ô une souveraineté à laquelle le droit permet d'octroyer ou de refuser les voies de recours ordinaires de la procédure civile. Il sait pertinemment que toutes les dettes d'un Etat sont subordonnées à ce que cet Etat soit en situation de payer ses dettes sans entraves pour son existence ; et qu'en droit, l'Etat est seul juge de la possibilité où il est de payer à tel moment déterminé. Il sait que les conditions de la vie moderne obligent les Etats à dépenser des sommes considérables pour le développement et le maintien de leurs nombreuses entreprises publiques ; que, dans leur longue carrière, tous les Etals doivent soutenir leur crédit, et que, pour y parvenir, les Etats débiteurs doivent observer une honnête économie et tenir avec bonne foi leurs engagements. Il sait que la situation juridique du débiteur en faute vis-à-vis de ses créanciers offre quelque dîfïérence avec la situation juridique d'un Etat vis-à-vis des étrangers dont la personne et les biens, dans le ressort même de la juridiction de TEtat^ ont été lésés, et qui ont

souffert d'un déni de justice; qu'en achetant les titres d'un Etat étranger, il accepte la promesse que l'Ëtat lui fait en retour quant à cette propriété, et que la perte d'une propriété résultant d'une violation de promesse n'est pas un tort aussi direct que la perte occasionnée sans promesse préalable (1). Si ces diverses considérations sont execteSi la Conférence de Rio-de- Janeiro a bien fait de ne pas adopter la résolution qui lui avait été originairement soumise, et qui avait pour objet de demander à la prochaine Conférence de la Haye d'examiner une règle de droit international qu'il semble irapossible de mettre en question. Ce qu'a fait la Conférence, c'est textuellement s de recommander aux gouvernements y représentés d'apprécier l'opportunité d'inviter la seconde Conférence de la Paix à la Haye à examiner la question du recouvrement forcé des dettes publiques et, en général, les moyens tendant à diminuer entre les peuples les conflits d'origine exclusivement pécuniaire ». La résolution adoptée par la Conférence est très vague* mais elle vaut mieux sans doute que celle qui lui avait été soumise.

On s'attend généralement à ce qu'un Etat américain, peutêtre les Etats-Unis, u apprécient l'opportunité m et n présentent a la question à la prochaine Conférence de La Haye. Il faut espérer que la question sera posée, pour être discutée et tranchée par la Conférence, au point de vue et du droit internationaL et de la politique internationale, et du but pratique à atteindre, et que, par un traité auquel tous les Etats seraient parties, l'arbitrage international sera stipulé juridiction sans réserves pour une petite partie des questions qui donnent lieu à contestations entre Etats.

George Winfïeld Scott.

[t] [Sur certaines de ces formulefl encore noua ferions volontier? quelques réserves. Cpr^ notre étude et celle de Mr Amo9 S. Bershey.]